Graan voor Rome
De voedselvoorziening in een periode van politieke verandering
67
BCE– 14
CEAnna Kreuger 0611204 Masterscriptie Oude Geschiedenis Scriptiebegeleider: Dr. J.A. van Rossum Universiteit van Amsterdam April 2015
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 1.1 Inleiding 5 1.2 Hoofdvraag en hypothese 8 1.3 Historiografie 11 Hoofdstuk 22.1 Historische context graanvoorziening 15
2.2 Organisatie van de graanvoorziening 20
2.3 Voedselcrises: oorzaken 26
2.4 Voedselcrises bestrijden 30
2.5 Graanuitdeling 32
Hoofdstuk 3
3.1 Pompeius 67 – 64 BCE 40
3.2 Cato en Clodius 62 – 58 BCE 45
3.3 Pompeius 58 – 53 BCE 48
3.4 Caesar 50 – 44 BCE 50
3.5 Octavianus 44 – 31 BCE 54
3.6 Het begin van het principaat. Augustus 31 BCE – 14 CE 57
Conclusie 64
Hoofdstuk 1
1.1 InleidingToen Rome in het jaar 67 BCE te kampen had met voedselschaarste en een woedende menigte het senaatsgebouw bestormde om de senatoren te dwingen tot een oplossing, bleek duidelijk dat het volk niet met zich liet sollen: de bestuurlijke elite werd verantwoordelijk gehouden voor de hoge voedselprijzen en het tekort aan graan. Volgens de antieke historicus Cassius Dio moesten de senatoren rennen voor hun leven. Deze volksopstand leidde ertoe dat de senaat zich genoodzaakt zag Pompeius het opperbevel te geven om de problemen met de graanvoorziening op te lossen.1 Ook de princeps zag zich met regelmaat genoodzaakt in te grijpen in dergelijke crisissituaties om het volk te beschermen tegen een tekort aan voedsel. Toen Rome in een periode geteisterd werd door natuurrampen en dit resulteerde in een hongersnood, stuurde Augustus alle gladiatoren en onverkochte slaven weg uit de stad om de druk op de beschikbare hoeveelheid graan te verminderen.2
Bovenstaande anekdotes illustreren de wisselwerking die er in het antieke Rome bestond tussen de publieke zaak (res publica) en het latere principaat enerzijds en de graanvoorziening en de bevolking anderzijds. Rome groeide in de eerste eeuw BCE uit tot een stad van ongekende grootte van één miljoen inwoners. Graan vormde het hoofdbestanddeel van het antieke dieet.3 Het was een publieke taak om de graanmarkt te bevoorraden om aan de hoge vraag van alle consumenten te kunnen voldoen. Rome betrok haar graan uit de overzeese graanprovincies in de vorm van belasting en was vrijwel volledig afhankelijk van deze import. De keten van producent tot consument was echter lang en de kans op verstoringen was hoog.
1 Cassius Dio, Historia Romana, 36.24.1. 2 Cassius Dio, 55.22.3.
3 De termen 'graan' en 'voedsel' worden in dit onderzoek door elkaar heen gebruikt
zonder intentioneel verschil in betekenis. Onder 'graan' wordt 'tarwe' verstaan, de graansoort die het hoofdbestanddeel van het dieet vormde. Gerst vormde tot de vijfde eeuw BCE de belangrijkste graansoort, maar werd vervangen door tarwe omdat deze graansoort zich beter leent voor het bakken van brood. Voor een overzicht van het antieke dieet en de rol die graan daarin speelde, zie onder andere: G. Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome (Cambridge 1980); J.Wilkins, Harvey and M. Dobson, eds., Food in Antiquity (1995); P. Garnsey, Food and Society in Classical Antiquity (1999); A. Dalby, Food in the Ancient World from A to Z (2003); N. Purcell, ‘The way we used to eat. Diet, community, and history at Rome’, American Journal of Philology 124 (2003), 329-358; J. Wilkins and S. Hill, Food in the Ancient World (Oxford, 2006).
Problemen in de voedselvoorziening konden leiden tot een tijdelijk tekort aan graan of konden, als het tekort langere tijd aanhield, resulteren in hongersnood. De Romeinse bevolking beschouwde het hebben van toegang tot voldoende graan als een vast gegeven en hield de publieke zaak hiervoor verantwoordelijk. Kwam deze vanzelfsprekendheid echter in het nauw door een tekort of hoge graanprijzen en ontstond er een voedselcrisis, dan kon deze onvrede leiden tot volksprotesten die in sommige gevallen uitmondden in hevige voedselrellen. Het volk maakte gebruik van zijn collectieve macht om de gezagsdragers te dwingen het tekort aan voedsel en hoge prijzen terug te dringen. Publieke interventie was nodig – zoals beide anekdotes laten zien – om verdere escalatie van de voedselcrisis en verstoring van de openbare orde te voorkomen. Ook de politiek had een grote invloed op de graanvoorziening. De graanvoorziening van Rome werd gefinancierd met staatsinkomsten. De verdeling van de staatskas was het onderwerp van verhitte politiek discussie.
Het verschaffen van voldoende graan voor de groeiende bevolking was een grote uitdaging voor de verantwoordelijke magistraten. Het feit dat de graanvoorziening een publieke taak was met een complex karakter, impliceert dat er sprake moest zijn van een bepaalde mate van publieke aansturing of inmenging. De mate en wijze van publieke aansturing of inmenging zijn vervolgens afhankelijk van de heersende politieke opvattingen. Hiervan uitgaande zullen veranderingen in de politieke structuur een directe weerslag hebben op de uitvoering van publieke taken en dus ook op de graanvoorziening.
Deze aanname vormt de basis van deze scriptie, die zich richt op de voedselvoorziening en de gevolgen hiervoor bij een grote politieke ommekeer. De onderzoeksperiode 67 BCE – 14 CE vormt hiervoor een goede casus. In een tijdsbestek van slechts enkele decennia deden zich grote veranderingen voor in de overkoepelende politieke structuur van het Romeinse rijk. Met de heerschappij van keizer Augustus (27 BCE – 14 CE) kwam er een einde aan de staatsvorm zoals men die eeuwenlang gekend had. Vanaf de traditionele datum 509 BCE, het jaar waarin er een einde kwam aan de heerschappij van de laatste Romeinse koning Lucius Tarquinius Superbus, vormde het Romeinse rijk een republiek. De hoogste uitvoerende en bevelende macht in de republiek was in handen van jaarlijks gekozen consuls en praetoren. Samen met volkstribunen, aediles en quaestoren waren zij verantwoordelijk voor het dagelijks bestuur van het Romeinse rijk. De senaat, bestaande uit magistraten en oud-magistraten, vormde het belangrijkste adviesorgaan.
Hoewel de senaat geen uitvoerende bevoegdheden bezat, werd het gegeven advies vrijwel altijd opgevolgd door de volksvergadering(en).4 In 27 BCE was de Romeinse
republiek definitief ten einde. Na een periode van burgeroorlogen, waarin de waarden van de Romeinse republiek onder druk kwamen te staan, bleef Octavianus als enige heerser over en werd hij de eerste princeps van het latere keizerrijk. Gedeelde, tijdelijk macht maakte plaats voor permanente macht in de handen van één persoon. De basis voor een keizerrijk werd gelegd.
Om de relatie tussen de heersende politieke structuur en de graanvoorziening te onderzoeken, zal gekeken worden naar voedselcrises en andere incidenten die betrekking hadden op de voedselvoorziening. In dergelijke episoden werd de verhouding tussen voedsel, volk en politiek op scherp gezet. Op deze manier kan inzichtelijk worden hoe een samenleving een voedselcrisis het hoofd biedt en hoe de politieke besluitvorming in crisissituaties werkt. Elke samenleving beschikt over een reeks aan coping mechanisms die, afhankelijk van de aard van de crisis, ingezet, aangepast of bedacht moeten worden. Beschrijvingen van voedselcrises bieden dus informatie over de manier waarop men de voedselvoorziening onder normale omstandigheden functioneerde en eventueel wilde herstellen.
Om hiernaar onderzoek te kunnen doen, is het van belang dat er bronnen beschikbaar zijn die informatie leveren. Er is slechts een beperkt aantal primaire bronnen beschikbaar dat melding maakt van de graanvoorziening. De belangrijkste primaire bron die gebruikt wordt in deze scriptie is het werk van de antieke historiograaf Cassius Dio (155 – 235 CE). In zijn Historia Romana beschrijft hij in tachtig de boeken de gehele geschiedenis van Rome. Niet alle boeken zijn echter overgeleverd. De boeken die relevant zijn voor dit onderzoek zijn, op een enkele fragment na, volledig overgeleverd. Hoewel Dio’s werk dateert uit een periode van bijna twee eeuwen na de onderzoeksperiode van deze scriptie, bieden zijn nauwkeurige beschrijvingen veel inzicht met betrekking tot de graanvoorziening. De redevoeringen en brieven van Cicero (106 – 43 BCE) vormen de andere primaire bron die informatie verschaft over de voedselvoorziening. Cicero onderhield een uitgebreide correspondentie en veel van zijn redevoeringen en overige geschriften zijn overgeleverd. Hij schreef ten tijde van de roerige jaren van de Romeinse republiek.
4 Voor een gedetailleerder overzicht van de bestuurlijke indeling van het Romeinse
rijk ten tijde van de republiek, zie L. De Blois en R. van der Spek, Een Kennismaking met de Oude Wereld (Bussum, 2004), 163-171.
Cicero was een belangrijke politieke speler en tegelijkertijd ook redenaar. Zijn geschriften en redevoeringen geven sterk zijn persoonlijke opvattingen weer en zijn dan ook subjectief van aard. Desondanks kan er algemene informatie met betrekking tot de graanvoorziening uit gedistilleerd worden.
1.2 Hoofdvraag en hypothese
Het centrale probleem in de voedselvoorziening van Rome in de periode 67 BCE – 14 CE was het ongekend grote belang van voedselimport. De productie van het achterland was niet meer toereikend om de snelgroeiende bevolking te voeden. De benodigde hoeveelheid graan werd daarom uit overzeese gebieden geïmporteerd. Rome stond voor de moeilijke opgave om een constante graantoevoer te garanderen. Een stabiele voedselvoorziening was door uiteenlopende redenen niet vanzelfsprekend. Een belangrijke vraag die gesteld moet worden, is of het Romeinse bestuur in voldoende mate een stabiele voedselvoorziening kon faciliteren. Deze scriptie zal daarom ingaan op de overkoepelende organisatorische structuur die de graanvoorziening diende te waarborgen.
Zoals geschetst in de inleiding, waren voedsel en politiek in Rome nauw met elkaar verweven. Het valt daarom te verwachten dat de manier waarop de graanvoorziening gefaciliteerd werd in een bepaalde periode samenhing met het op dat moment heersende politieke klimaat. Uitgaande van dit verband is het vervolgens interessant om na te gaan of – en zo ja, op welke wijze – het faciliteren van graanvoorziening werd aangepast bij verandering in overkoepelende politieke structuur. De overgang van republiek naar principaat vormt hiervoor een uitgelezen moment. Grote veranderingen vonden plaats in een relatief korte periode. Op deze manier wordt de factor ‘tijd’ – waarin ontwikkelingen immers van nature geleidelijk kunnen plaatsvinden – zoveel mogelijk buiten beschouwing gelaten. Doordat er in korte tijd grote politieke veranderingen plaatsvonden, is de verwachting dat eventuele veranderingen in de graanvoorziening voornamelijk kunnen worden teruggevoerd op veranderingen in het overkoepelende politieke systeem. In deze scriptie staat daarom de volgende vraag centraal:
In hoeverre vond er een verandering plaats in de manier waarop graanvoorziening werd gefaciliteerd met de overgang van republiek naar principaat?
Bij het beantwoorden van de hoofdvraag moet worden benadrukt dat ‘faciliteren’ in deze scriptie een tweeledig aspect heeft. Enerzijds is er het faciliteren van noodhulp in tijden van acuut tekort. Anderzijds omvat faciliteren het aanbrengen van structurele verbeteringen in de organisatorische structuur om hiermee een stabiele graanvoorziening te garanderen en nieuwe voedseltekorten te voorkomen.
In deze scriptie wordt ervoor gekozen de hoofdvraag te beantwoorden aan de hand van gedocumenteerde momenten waarop de politieke verhoudingen rond de voedselvoorziening op scherp bleken te staan.
In de eerste plaats kan hierbij worden gedacht aan voedselcrises. Een voedselcrisis dwingt tot ingrijpen om verdere escalatie van de noodtoestand te voorkomen. Als leidraad voor de term ‘voedselcrisis’ wordt in deze scriptie de definitie van Garnsey gehanteerd: ‘Food crisis is a consequence of the breakdown of the system of production, distribution and consumption of essential foodstuffs.’5 Uit de definitie spreekt het besef dat een voedselcrisis uiteenlopende oorzaken kan hebben, gelegen in de voor voedselvoorziening intrinsieke factoren productie, distributie en consumptie. Hoewel richtinggevend, lijkt de definitie van Garnsey nog te eng geformuleerd. Deze formulering lijkt er immers aan voorbij te gaan dat niet alleen een daadwerkelijke ineenstorting van het systeem van de voedselvoorziening tot crisis leidt. Ook wanneer het systeem naar behoren functioneert, kan er een voedselcrisis ontstaan. In dit laatste geval is er sprake van andere, externe factoren dan productie, distributie en consumptie die leiden tot een vermeend tekort aan voedsel. De intrinsieke en externe factoren tezamen vormen een systeem van voedselvoorziening dat kan functioneren (voldoende voedsel), dan wel disfunctioneren (voedselcrisis).
Niet alleen voedselcrises zetten de verhoudingen tussen voedsel en politiek op scherp. Ook onderlinge politieke strijd kon zijn weerslag hebben op de voedselvoorziening. In dergelijke situaties was het niet zozeer een tekort aan voedsel dat spanningen bracht. Veeleer was het de strijd om de verdelingsvraag die de politieke verhoudingen op scherp zette. Er zal daarom binnen de te onderzoeken periode ook worden stilgestaan bij tekenen van politieke strijd omtrent voedselvoorziening dan wel –verdeling. Dergelijke casus kunnen goed worden
5 P. Garnsey, Famine and Food Supply in the Graeco-Roman World. Responses to
omschreven met de term ‘voedselpolitiek’, om zo het verschil met een daadwerkelijk voedseltekort te verduidelijken.
Gezamenlijk kunnen voedselcrises en politieke strijd omtrent voedselvoorziening worden gevat in de overkoepelende term ‘voedselproblematiek’. Een episode van voedselproblematiek biedt een uitgelezen mogelijkheid om data te verzamelen waarmee de hoofdvraag kan worden beantwoord. Crises en politieke strijd zijn immers aanleiding geweest voor antieke historiografen om te documenteren. Zo wordt er voorzien in het benodigde primaire bronmateriaal waarmee inzicht verkregen kan worden in de voedselvoorziening. In het bijzonder kan hieruit de mate van publieke interventie in het waarborgen van een continue voedselvoorziening worden opgemaakt. Een episode van voedselproblematiek kan daarom informatie leveren over de gehele keten van voedselvoorziening en de besluitvorming daaromtrent.
Voorafgaande aan het onderzoek kan een verwachting worden uitgesproken over het antwoord op de hoofdvraag. Op basis van enkele aannames kan een hypothese worden geformuleerd. Ervan uitgaande dat voedsel en politiek nauw verweven zijn, is een eerste aanname dat graanvoorziening een bepaalde mate van politiek-bestuurlijke invulling kent. Een tweede aanname is dat er een ingrijpende verandering in staatsvorm zoals die zich voordeed in de transitie van republiek naar principaat zich ook zal weerspiegelen in de organisatie van de graanvoorziening. Ten derde kenmerkte het principaat zich door meer continuïteit van bestuur ten opzichte van de republiek, omdat het principaat het einde betekende van een lange periode van politieke strijd. Er kan daarom worden verondersteld dat er meer publieke aansturing en continuïteit zal zijn in graanvoorziening als onderdeel van het waarborgen van de nieuwe politieke en maatschappelijke stabiliteit. Hieruit volgt de volgende hypothese ten aanzien van de hoofdvraag:
Met de overgang naar principaat zal de aansturing van de graanvoorziening een meer permanent en publiek karakter krijgen ten opzichte van de republiek. Met deze hoofdvraag en hypothese kan hopelijk worden aangetoond dat verandering in politieke structuur ook op de graanvoorziening een weerslag heeft.
1.3 Historiografie
Vanzelfsprekend staat dit onderzoek naar de voedselvoorziening in het antieke Rome niet op zichzelf. Het bouwt voort op tientallen eerdere onderzoeken die de afgelopen decennia verschenen zijn en die zich alle bezighouden met (een bepaald aspect van) de relatie tussen voedsel en politiek in de oudheid. Voor deze scriptie zijn drie specifieke onderzoeken van belang. Elk onderzoek heeft zijn eigen benadering en focus, waardoor bepaalde aspecten van de voedselvoorziening wel of niet belicht worden. Het eerste onderzoek waar deze scriptie op verder bouwt, is de publicatie van Geoffery Rickman The Corn Supply of Ancient Rome (1980). Het vormt een van de eerste onderzoeken die zich richten op de gehele graanvoorziening met als uitgangspunt de vraag op welke manier Rome in de oudheid werd voorzien van voedsel. Rickman beargumenteert dat de Romeinse bestuurlijke elite wat betreft de graanvoorziening sterk leunde op middelen in private handen. De graanhandel werd bestierd door particulieren, waarbij er incidenteel sprake was van publieke inmenging: ‘private enterprise was the backbone of the whole business, but the state could and did interfere at some times and in some ways.’6 Volgens Rickman ontbrak het Rome aan voldoende en gespecialiseerde magistraten die zich met de graanvoorziening bezighielden: ‘the magistrates were few and dealt with whatever executive needs there might be.’7 De publieke inmenging in de graanvoorziening uitte zich met name in tijden van crisis, als het nodig was om de stad te voorzien van noodvoorraden.8 Met
de overgang van republiek naar principaat ziet Rickman een toename in publieke inmenging in de graanvoorziening en de mate van publieke aansturing. De rol en het belang van private partijen bleef echter gehandhaafd. Hij betoogt dat de publieke graanvoorziening en de vrije graanmarkt naast elkaar bestonden. Ook onder het principaat werd de publieke graanmarkt bevoorraad door private partijen. En hoewel er volgens hem in toenemende mate sprake was van publieke centralisatie onder het principaat, betekende dit geenszins een grote verandering in de organisatie van de graanvoorziening: ‘imperial responsibility did not yet mean constant imperial interference.’9
6 G. Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome (Oxford, 1980), 27-28. 7 Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome, 34.
8 Rickman, Corn Supply, 2. 9 Rickman, Corn Supply, 186.
Historicus Peter Garnsey zet met zijn toonaangevende boek Famine and Food Supply in the Graeco-Roman World (1988) het onderzoek voort. Waar Rickman de focus legt op de instituties en organisatie van de graanvoorziening, trekt Garnsey het in een breder perspectief. Ook de natuurlijke, sociale en politieke aspecten van voedsel(voorziening) worden mede onderzocht. Een belangrijke uitgangspunt van het onderzoek is dat voedseltekorten veelvoorkomend waren in de oudheid. Garnsey onderzoekt aan welke factoren een voedselcrisis kan worden toegeschreven. Hij beargumenteert dat de oorzaak niet zozeer lag in een daadwerkelijk tekort aan voedsel, maar in verstoringen in de manier waarop voedsel werd gedistribueerd en verdeeld.10 Rome was sterk afhankelijk van de import van graan en was daardoor kwetsbaar voor voedselcrises. Garnsey betoogt dat de publieke zaak tijdens de republiek echter weinig deed om dit te voorkomen: ‘(...) [it] offered too little protection to the mass of ordinary people of Rome against price fluctuations, hunger and starvation.’11 De vraag naar graan en de daarbij behorende problemen toonden de ‘inadequacy of the traditional ad hoc response to the problems of food supply and food crisis in Rome.’12 Garnsey toont meer dan Rickman duidelijk het verband aan tussen voedsel en politiek en de gevolgen die deze afhankelijkheid had voor de Romeinse bevolking. Met de opkomst van het principaat ziet Garnsey, in navolging van Rickman, weinig verandering in de manier waarop voedselcrisis bestreden werden: ‘[under the principate] there were no important innovations in the mechanisms for coping with food crisis.’13 Voedselcrises bleven zich voordoen,
hoewel de relatieve rust die hiermee gepaard ging – geen burgeroorlogen meer – meer zekerheid met betrekking tot de voedselvoorziening tot gevolg had.14
Van recenter datum is het onderzoek van Paul Erdkamp The Grain Market in the Roman Empire. A social, political and economic study (2005). Erdkamp schrijft in zijn inleiding dat hij zijn focus legt op de economische aspecten van de voedselvoorziening, want ‘(...) that aspect seems missing from most publications on
10 P. Garnsey, Famine and Food Supply in the Graeco-Roman World (Cambridge,
1988), 271.
11 Garnsey, Famine and Food Supply, 275. 12 Garnsey, Famine and Food Supply, 197. 13 Garsey, Famine and Food Supply, 275. 14 Garnsey, Famine and Food Supply, 276.
food supply in antiquity'.15 In tegenstelling tot Rickman en Garnsey richt dit
onderzoek zich op het functioneren van de graanmarkt, waarbij de ‘markt’ als economisch concept centraal staat.16 Hoewel de titel vermeldt dat ook de sociale en politieke aspecten onderzocht zullen worden, is de focus vrijwel volledig gericht op het economische aspect. Waar met name Rickman beargumenteert dat de graanvoorziening grotendeels een private aangelegenheid vormde met weinig publieke aansturing, betoogt Erdkamp dat er wel degelijk sprake was van publieke inmenging. Volgens hem was er sprake van een samenwerking, waarin publieke en private partijen opereerden: ‘a public system, in which private enterprise co-operated with state officials, largely sustained Rome.’17 Erdkamp beargumenteert dat de ‘markt’ niet in staat was om verstoringen zoals tekorten en hoge prijzen tegen te gaan, waardoor publieke regulering en interventies noodzakelijk waren.18 Het duidelijkste voorbeeld van grote publieke inmenging is de graanbelasting die geheven werd in de provincies. Dit was de ‘most reliable way to ensure a stable and adequate supply of the Roman capital’.19 Dat dit graan via private partijen Rome bereikte, doet hier volgens Erdkamp niets aan af. Sterker nog, het impliceert dat er ook sprake is van een uitgebreid administratief systeem, waarvan bekend is dat er publieke controle op was.20
Er blijkt een scherp contrast tussen Rickman en Garnsey enerzijds en Erdkamp anderzijds als het gaat om hun conclusies over de mate van publieke interventie in de graanvoorziening. Waar Rickman concludeert dat de graanvoorziening in grote mate tot stand kwam door de samenwerking tussen private partijen, komt Erdkamp tot een tegenovergestelde conclusie. Erdkamp stelt dat publieke aansturing zowel aanwezig als noodzakelijk was om de kwetsbare graanmarkt te beschermen tegen verstoringen. De visie van Garnsey sluit meer aan op die van Rickman. Volgens hem getuigen de voedselcrises die zich onder het principaat voordoen ervan dat er geen wezenlijke verandering was opgetreden ten opzichte van de republiek.21 Hierbij dient rekening te worden gehouden met het feit dat Erdkamp de situatie op de graanmarkt vanaf het
15 P. Erdkamp, The Grain Market in the Roman Empire. A social, political and
economic study (Cambridge, 2005), 2.
16 Erdkamp, The Grain Market in the Roman Empire, 3. 17 Erdkamp, The Grain Market, 255.
18 Erdkamp, Grain Market, 7. 19 Erdkamp, Grain Market, 256. 20 Ibid.
principaat beschrijft. Dit in tegenstelling tot Rickman en Garnsey, die een ruimere onderzoeksperiode hanteren en de graanvoorziening tijdens de laatste vier eeuwen van de republiek en het daaropvolgende principaat onderzoeken.
Met name de onderzoeken van Garnsey en Erdkamp zijn relevant voor deze scriptie. De focus van dit onderzoek ligt op de eventuele verandering die plaatsvond in de organisatie van de graanvoorziening bij de overgang van republiek naar principaat. Garnsey betoogt dat er nauwelijks verandering werden aangebracht in de graanvoorziening met de komst van het nieuwe principaat. Publieke interventie bleef incidenteel van karakter en de graanvoorziening bleef een kwetsbare aangelegenheid, waarbij crises zich nog steeds voordeden. De verandering in overkoepelende politieke structuur had volgens Garnsey vrijwel geen weerslag op de graanvoorziening en de mate waarin voedselcrises werden bestreden. De publicatie van Erdkamp toont echter aan dat er vanaf het principaat wel degelijk sprake was een grote mate van publieke inmenging in de graanvoorziening. Publieke interventie in de vorm van graanbelasting stelde een stabiele graanmarkt in Rome veilig. Er kon worden samengewerkt met private partijen omdat er een publieke organisatiestructuur bestond waarbinnen alle partijen functioneerden.
De onderzoeken van Garnsey en Erdkamp overlappen elkaar gedeeltelijk in onderzoeksperiode maar komen beide tot een andere conclusie. Juist de discrepantie tussen de beide onderzoeken is interessant voor deze scriptie. De verwachting is dat de mate van publieke inmenging tijdens de republiek bescheiden van aard is en dat deze groter wordt met de komst van het principaat. Omdat Erdkamp zijn onderzoeksperiode begint met Augustus, is niet duidelijk hoe deze mate van publieke aansturing tot stand is gekomen. Deze scriptie richt zich specifiek op de overgangsperiode van republiek naar principaat en kan hierop misschien een antwoord bieden. Op deze manier vult dit onderzoek de leemte die Garnsey en Erdkamp hebben overgelaten. Het doel van deze scriptie is om meer inzicht te bieden in de graanvoorziening bij verandering van overkoepelende politieke structuur.
Hoofdstuk 2
In dit hoofdstuk wordt het kader geschetst waarbinnen de graanvoorziening functioneerde. Hiervoor dienen alle aspecten die samenhangen met de graanvoorziening nader bekeken te worden. Eerst zal de manier waarop de voedselvoorziening tot stand kwam onderzocht worden, gevolgd door de organisatorische aspecten. Vervolgens zal worden bekeken welke factoren konden resulteren in voedselcrises en welke methoden er voor handen waren om dergelijke noodsituaties te bestrijden. Ook wordt de politieke strijd die gepaard ging met de voedselvoorziening beschreven en de reacties van het volk op problemen op de graanmarkt.
2.1 Historische context graanvoorziening
Steden in de oudheid kenmerkten zich wat betreft hun voedselvoorziening door hun agrarische, zelfvoorzienende karakter. De inwoners voorzagen grotendeels zelf in de productie van de meeste goederen die noodzakelijk waren om te kunnen overleven. In pre-industriële samenlevingen waren steden klein en ze werden in hun omvang begrensd door het producerend vermogen van het achterland. De mate waarin de productiviteit kon toenemen was gering en daardoor ook het beschikbare overschot dat nodig was om te kunnen voldoen aan een eventuele toenemende vraag.22 Het achterland strekte zich uit binnen een straal van waaruit voedseltransporten naar de stad nog rendabel waren. Voedseltransport naar dergelijke steden vond plaats over land en werd gelimiteerd door de aard van het vervoer – karren getrokken door trekdieren of vee dat in sommige gevallen zelf naar de stad kon lopen – en de bederfelijkheid van het product. Om te kunnen groeien, was het dus van belang dat er, naast de gebruikelijke hoeveelheid voedsel die geproduceerd werd door het achterland, aanvullende voorraden werden ingevoerd vanuit andere gebieden. Transport over land leende zich hiervoor niet goed. De Romeinen gebruikten ossen als trekdieren, wat betekende dat het vervoer zeer langzaam ging, met een gemiddelde snelheid van drie kilometer per uur. Tot in de dertiende eeuw CE was de os het voornaamste dier dat ingezet werd voor landbouwproductie. Paarden waren duur in onderhoud en waren in de Romeinse tijd ‘greatly inferior in strength’ ten opzichte van
22 N. Morley, Metropolis and Hinterland. The city of Rome and the Italian economy
ossen, waardoor ze minder gewicht konden trekken.23 De snelheid van het vervoer lag
laag, waardoor de prijs van de te vervoeren goederen snel steeg of zelfs verdubbelde. Het edict van Diocletianus, het Edictum de Pretiis Rerum Venalium, dat keizer Diocletianus uitvaardigde in 301 CE om inflatie tegen te gaan door maximumprijzen voor diensten en goederen vast te stellen, illustreert dit. Een lading graan die werd vervoerd op een wagen over een afstand van zo'n vijfhonderd kilometer, verdubbelde in prijs. 24
Een groeiend aantal inwoners betekende dus dat er naast vervoer over land ook andere mogelijkheden moesten zijn om aan de toenemende vraag naar voedsel en goederen te kunnen voldoen. Een ligging aan het water was een cruciale factor in de uitbreidingsmogelijkheden van een stad. In de oudheid waren alle grote steden, waaronder Alexandrië en Antiochië, gelegen aan een rivier of zee. Ligging aan het water stelde een stad in staat om bulkvoorraden te importeren uit andere gebieden die ook aan het water gelegen waren. Transport was een dure aangelegenheid in pre-industriële samenlevingen en het vervoeren van bulkgoederen over land was naast traag ook ‘prohibitively expensive’.25 Het vervoeren van goederen over water was goedkoper dan transport over land waardoor de prijs lager gehouden kon worden. Ook Rome was gelegen aan het water. De rivier de Tiber verbond de stad met de Middellandse Zee, waardoor goederen per schip naar de stad vervoerd konden worden.
Rome was een uitzonderlijke stad. Qua omvang, invloed en functie week de stad sterk af van alle andere steden in de oudheid. Rome groeide gedurende de laatste twee eeuwen van de republiek uit tot een metropool met een inwonertal van een miljoen ten tijde van de heerschappij van Augustus. De stad vormde het hart van het Romeinse rijk en was het belangrijkste politieke en economische centrum. Deze groei werd veroorzaakt door de Romeinse expansiedrift die begon in 338 BCE, na de opstand van de Latijnse bond en de Latijnse oorlog, waarbij Rome als overwinnaar uit de strijd kwam. Rome kon hiermee haar machtspositie op het Italische vasteland uitbreiden en Midden-Italië viel voortaan onder de directe Romeinse invloedsfeer. In de laatste twee eeuwen van de republiek breidde de Romeinse macht zich uit tot het
23 N. Morley, Metropolis and Hinterland, 119; J. Langdon, ‘The economics of horses
and oxen in medieval England’, Agricultural History Review 30 (1982), 31-40.
24 G. Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome, 13-14. 25 Morley, Metropolis and Hinterland, 5.
gehele Middellandse Zeegebied. Dit had als gevolg dat er steeds meer gebieden onder Romeins bewind werden gebracht. Africa, Hispania, Achaea, Provincia Romana en de gebieden ten oosten van de Middellandse Zee waren de nieuwe provincies van het Romeinse rijk. Deze reeks aan veroveringen leverde grondstoffen, slaven, handel en mogelijkheden op die ten goede kwamen aan Rome als ‘head of empire and therefore one of the chief beneficiaries of the spoils of empire.’26
Deze nieuwe provincies werden verplicht belasting te betalen die ten goede kwam aan de Romeinse staatskas. Met deze inkomsten financierde Rome haar eigen onderhoud en was zij als stad niet afhankelijk van de eigen productie en opbrengsten, zoals in het gangbare pre-industriële model. Het zelfvoorzienende karakter verdween als gevolg hiervan en maakte plaats voor een stad die omschreven kan worden als een ‘consumer city’: een stad die weinig goederen produceerde en exporteerde, veel consumeerde en dit financierde door middel van inkomsten uit niet-economische bron, namelijk belasting. De inwoners van de stad consumeerden wat anderen in buiten Rome gelegen gebieden produceerden in de vorm van belasting zonder daar zelf diensten of de productie van goederen tegenover te stellen.27 Deze toenemende welvaart werd geïnvesteerd in de stad door grootschalige bouwprojecten en de aanleg van infrastructuur, waardoor de vraag naar goederen en diensten toenam. De welvaart van Rome groeide hierdoor; ook de aantrekkingskracht die van een stad uitging, de pull factor, nam toe en versterkte zichzelf: de mogelijkheden en werkgelegenheid stegen door urbanisatie, wat leidde tot een aanwas van mensen uit andere delen van het rijk op zoek naar betere omstandigheden of fortuin. Al deze immigranten moesten worden gehuisvest en gevoed, wat leidde tot een vicieuze cirkel van toenemende werkgelegenheid en groei. Naast werkgelegenheid en immigratie leidde de expansiedrift tot een toename van het aantal slaven. Grootgrondbezitters breidden hun huishoudingen uit door grote aantallen slaven te importeren die allen onderhouden moesten worden. Door deze factoren breidde Rome zich in de laatste twee eeuwen van de republiek uit tot een stad van ongekende grootte met een heterogene bevolking. Overzicht en coördinatie ontbraken bij de toenemende verstedelijking, wat resulteerde in ‘a rather drab and unplanned urban sprawl next to the river Tiber.’28
26 N. Morley, Metropolis and Hinterland, 6. 27 N. Morley, Metropolis and Hinterland, 13ff.
Deze exceptionele groei in de omvang van de stad betekende dat de druk op de voedselvoorziening evenredig toenam. Het was dus zaak dat er voldoende graan beschikbaar was. Als gevolg van de toenemende vraag vond er ook in de graanvoorziening van Rome een verandering plaats. In de eerste eeuwen van de republiek betrok Rome het benodigde graan uit haar eigen achterland. Italië was bij uitstek een gebied waarin graan verbouwd kon worden. De gebieden Etrurië, Latium en Campanië waren de graanleveranciers van de stad.29 Deze gebieden waren door middel van een goed netwerk van wegen verbonden met de overige gebieden in Italië. Dit wegennet was in de eerste plaats bestemd voor het vervoer van de legioenen. Bijkomend gevolg was een toenemende handel doordat handelaren hiervan handig gebruik maakten en de mogelijkheden voor verder weg gelegen afzetmarkten zagen toenemen. De verovering en annexatie van Sicilië in 210 BCE, gevolgd door de verovering van Sardinië en Noord-Afrika in de tweede eeuw BCE, bracht verandering in de rol die de gebieden op het Italische vasteland vervulden. Deze drie nieuwe provincies werden verplicht om hun jaarlijkse belasting aan Rome gedeeltelijk in de vorm van graan te betalen. Dit tributum stelde Rome in staat om te kunnen voldoen aan de toenemende vraag naar graan. De ligging van deze gebieden was gunstiger ten opzichte van de gebieden op het vasteland van Italië. In plaats van het langzame en dure vervoer over land, waarbij ook het gewicht van graan een remmende factor vormde, kon het graan vanuit deze provincies over water naar Rome getransporteerd worden. Graan per schip vervoeren had als voordeel dat het in grote hoeveelheden tegelijk geïmporteerd kon worden wat noodzakelijk was door de toenemende vraag.
Het importeren van graan uit andere gebieden betekende echter niet dat het achterland van Rome als landbouwproducent en economische factor wegviel. Hoewel de benodigde graanproductie werd overgenomen door de overzeese provincies, bleef het achterland een belangrijke economische factor voor Rome vervullen door zich toe te leggen op het produceren van andere landbouwproducten. Doordat deze gebieden hun aandeel in de graanvoorziening zagen teruglopen en hier niet meer verantwoordelijk voor waren, deden zich mogelijkheden voor om zich te specialiseren in uiteenlopende vormen van landbouw, zoals fruit, groente, pluimvee, visvijvers en slakkenboerderijen met Rome als afzetgebied. De omslag in productie van met name bederfbare waar die logischerwijs van dichtbij moest worden aangevoerd en de vraag
naar dergelijke luxe goederen, konden worden toegeschreven aan het consumerende karakter van de stad. Rome beïnvloedde sterk de vraag naar allerhande goederen door de niet-aflatende vraag van alle inwoners naar voedsel, (bederfelijke) waar en diensten. De geografische verschuiving van de graangebieden en de mogelijkheden die hierbij ontstonden voor het Romeinse achterland toonden aan welk effect Rome als stad had op de omringende gebieden.30
Omdat de inwoners van Rome als consumers niet in hun eigen levensonderhoud voorzagen, waren ze afhankelijk van de import van voedsel. Het voorzien in deze primaire behoefte werd door de bevolking gezien als een publieke zaak. Er zijn twee redenen aan te dragen waarom dit als een publieke aangelegenheid werd beschouwd. Ten eerste vormde het garanderen van een stabiele voedselvoorziening het fundament van de noodzakelijke politieke en maatschappelijke stabiliteit die nodig is om een samenleving te laten functioneren. Ten tweede zag de bevolking de organisatie van de graanvoorziening en de graansubsidies als een publieke taak. Dat de stad moest worden voorzien van voldoende graan werd als een vanzelfsprekendheid gezien. Naast het bevoorraden van de stad, werd er aan een vastgesteld aantal inwoners een graansubsidie verstrekt. Deze subsidie, de frumentationes, werd beschouwd als een recht waarop iedere Romeinse burger aanspraak kon maken. Het recht op deze frumentationes kwam voort uit het feit dat alle Romeinse burgers hadden bijgedragen aan de opbouw van het Romeinse rijk. Hun bijdrage hieraan betaalde zich onder andere uit in een recht op de publieke graanuitdeling. Op deze manier deelden alle burgers in de rijkdom die Rome door alle veroveringen ten goede kwam. Deze graanuitdeling was geenszins bedoeld als armenzorg. Het graan kwam alleen inwoners toe die het Romeins burgerrecht bezaten. Degenen die buiten deze groep vielen, waren genoodzaakt zelf in hun levensonderhoud te voorzien en waren aangewezen op de vrije markt.
Doordat Rome groeide door het imperialisme en de toestroom van immigranten en doordat de beschikbaarheid van graan als vanzelfsprekend werd gezien, was het van belang dat er voldoende graan beschikbaar was om aan de vraag te kunnen voldoen. Aan de import van graan kleefden echter veel risico’s waardoor een stabiele toevoer niet altijd gegarandeerd kon worden. Problemen in de graanvoorziening konden de beschikbaarheid van de benodigde hoeveelheid graan om
te overleven in gevaar brengen. Als de vanzelfsprekendheid van graanvoorraden onder druk kwam te staan en er niet voldoende graan beschikbaar was om aan de vraag tegemoet te komen, kon dit ontaarden in een voedselcrisis. Publieke onvrede over een tekort kon maatschappelijke instabiliteit tot gevolg hebben die zelfs kon omslaan in een hevige voedselrellen. Om de maatschappelijke stabiliteit terug te brengen en het evenwicht in de graanvoorziening te herstellen, was publieke interventie noodzakelijk.
2.2 Organisatie van de graanvoorziening
De manier waarop interventie in pre-industriële samenlevingen plaatsvond, hing nauw samen met de aard van de crisis en de politieke structuur en instituties van een samenleving. In de volgende paragrafen zal de organisatorische structuur van de graanvoorziening in Rome inzichtelijk gemaakt worden. De knelpunten die zich konden voordoen en die tot een voedselcrisis konden leiden, worden hierdoor inzichtelijk gemaakt. Vervolgens zal nader worden bekeken welke (algemene) maatregelen er getroffen konden worden en welke eventuele voorwaarden daarvoor nodig waren om in pre-industriële samenlevingen een crisis op te lossen.
2.2.1 De graanprovincies en belasting
Naarmate het Romeinse rijk zich steeds verder uitbreidde, verdween het achterland van Rome langzamerhand als voornaamste graanleverancier. De verovering van nieuwe provincies was het gevolg van deze transformatie. Het eiland Sicilië, rijk aan graan en landbouwproducten, werd in 241 BCE aan het einde van de Eerste Punische oorlog de eerste provincie van Rome. In 210 BCE veroverden de Romeinen na een belegering het koninkrijk Syracuse, het laatste gebied op het eiland dat tot die tijd niet onder Romeins bewind viel. Door deze verovering kreeg Rome volledige beschikking over het eiland. De Romeinen verbeterden de graanproductie op Sicilië waardoor de opbrengst snel toenam. Livius beschrijft dat het resultaat van de inspanningen van de Romeinse ambtenaren zo groot was dat al het land werd bebouwd en dat het eiland voor het Romeinse volk in vrede en oorlog een betrouwbare graanleverancier werd.31 Sardinië volgde in 238 BCE en in 146 BCE werd Africa aan het Romeinse rijk toegevoegd. Deze drie nieuwe provincies werden door hun landbouwproductie en hun
voor Rome gunstige ligging aan zee de voornaamste graanleveranciers, de provinciae frumentariae.
De nieuwe provincies werden verplicht belasting te betalen aan Rome. De vorm waarin de belasting betaald werd, kon verschillen. Afhankelijk van de lokale omstandigheden en de wensen van de staat, moest de belasting, het tributum, in de vorm van geld of in goederen worden afgedragen.32 Een tiende deel van de jaarlijkse opbrengst, een decuma, moest aan Rome worden afgedragen. Bij monde van Brutus vermeldt Appianus dat Rome veroverde gebieden belasting oplegde in de vorm een tiende deel van hun opbrengst.33 De belasting die in de vorm van graan werd afgedragen, kende twee bestemmingen: de stad Rome en de legioenen die door het hele rijk verspreid gelegerd waren.34 Bovenop deze afdracht, die niet voldoende was om aan de vraag te voldoen, zag de staat zich genoodzaakt extra graanvoorraden aan te kopen. Dit resulteerde in gedwongen verkopen voor de graanprovincies. De aankoop van graan voor het bevoorraden van de legioenen en het verstrekken van graansubsidies in Rome vormde een zware aanslag voor de staatskas. De belasting die werd betaald in de vorm van graan was dan ook ‘an important means for the Roman government to meet its requirements’.35 Niet al het graan dat geproduceerd werd in de graanprovincies was bestemd voor de publieke zaak. De opbrengst was vele malen hoger dan het deel waarop beslag werd gelegd.36 Naast het tributum en het door de staat aangekochte graan, was er ook een gedeelte dat bestemd was voor de vrije markt en tegen marktprijzen via private handelaren op de markt werd gebracht.
2.2.2 Transport
Het graan dat voor Rome bestemd was, bereikte de stad over water. Aan transport over water kleefden in de oudheid echter vele risico’s. Weersomstandigheden waren hierin alles bepalend. De afhankelijkheid van wind kon een reis over de Middellandse
32 Erdkamp, The Grain Market, 220. 33 Appianus, Bellum Civile, 2.140.
34 Het graan dat voor de legioenen bestemd was, werd direct vanuit de provincies naar
het betreffende legioen gedistribueerd en getransporteerd. Rome fungeerde hierin niet als centraal distributiepunt. Zie P. Erdkamp, ‘The corn supply of the Roman armies during the third and second centuries B.C.’, Historia 44 (1995), 168-191.
35 Erdkamp, Grain Market, 221.
Zee aanzienlijk vertragen of bespoedigen.37 Ook waren er perioden in het jaar waarin
er niet gevaren kon worden. In de wintermaanden werd als regel niet gevaren, omdat de verslechterde weersomstandigheden in deze periode de navigatie bemoeilijkten.38 De sterren en de zon dienden goed zichtbaar te zijn voor een veilige overtocht. Onverwachte stormen, met name in de winter, leidden dan ook regelmatig tot het vergaan van schepen compleet met hun lading. De grote hoeveelheid scheepswrakken op de bodem van de Middellandse zee daterend uit de Romeinse republiek en principaat getuigen hiervan.39 Daarnaast waren schepen en havens met regelmaat het doelwit van aanvallen. Hoewel de Romeinen de suprematie over de zeeën rondom Italië bezaten, liepen hun schepen het risico aangevallen te worden door piraten.
Het graan dat bestemd was voor Rome kon echter niet direct naar de stad vervoerd worden. Door haar ligging meer landinwaarts beschikte Rome niet over een haven die geschikt was voor het aanmeren van grote schepen. Graanschepen die een lading konden vervoeren van tenminste 50.000 modii, omgerekend tussen de 340 en 400 ton40, meerden af in Puteoli in Campanië, waar overslag plaatsvond op kleinere schepen die koers zetten naar de havenstad Ostia aan de monding van de Tiber.41 Ook deze rivier was te ondiep om te bevaren voor zwaarbeladen schepen, waardoor een tweede overslag noodzakelijk was om de reis naar Rome te kunnen voorzetten. Te Ostia werd het graan overgeladen op de naves codicariae, lichte schepen die
37 Romeinse zeilschepen waren uitgerust met vierkante zeilen wat een snelle,
aandewindse koers bemoeilijkte doordat er niet hoog aan de wind gevaren kon
worden. Hierdoor kon bij een ongunstige wind een tocht aanzienlijk langer duren. Een voordewindse koers was gunstig en kon een reis flink bespoedigen. Zie Rickman, Corn Supply, 128.
38 Volgens Vegetius (vierde eeuw
CE) waren de zeeën waren zeer gevaarlijk gedurende acht maanden (september - mei) en niet bevaarbaar in de winterperiode van half november tot half maart. Zie Vegetius, 4.39; Cod. Theod. 13.9.3.
39 K. Hopkins, ‘Taxes and trade in the Roman empire’, Journal of Roman Studies 70
(1980), 101-125, 105-106 en R. Geraghty, ‘The impact of globalization in the Roman empire’, Journal of Economic History 67 (2007), 1036-1061, 1045.
40 Een modius is een antiek Romeinse volume-eenheid, waarbij 1 modius aan droge
inhoud overeenkomt met 8.73 liter of ongeveer 6 kilogram.
41 De havenstad Ostia vormde in de periode 67
BCE - 9 CE nog niet de voornaamste toevoerhaven die het in het principaat zou gaan vervullen. Hoewel Julius Caesar plannen had om de haven van Ostia uit te breiden om de graantoevoer te
vergemakkelijken, zou de haven pas onder keizer Claudius aangepast worden. Deze werkzaamheden waren gedeeltelijk succesvol omdat de haven door de stroming en de wind al snel dicht slibde. Pas onder keizer Trajanus werd Ostia de haven waarin grote schepen konden aanleggen en hun lading konden overladen. Zie Rickman, The Corn Supply, 17-18.
ongeveer 68 ton aan ruimlading konden vervoeren en die geschikt waren om de ondiepe en meanderende Tiber op te varen.42 Deze schepen beschikten over een klein
zeil maar werden in het algemeen voortgetrokken over jaagpaden aan weerszijden van de rivier. Deze tocht vanuit Ostia naar het havengebied van Rome waar alle goederen die voor de stad waren bestemd werden gelost en opgeslagen, het Emporium, besloeg zo'n vijfendertig kilometer en duurde drie dagen.43
2.2.3 Graanopslag
Om graan te kunnen importeren en distribueren, was het noodzakelijk dat de juiste organisatie en voorzieningen aanwezig waren. Het importen van overzeese voorraden betekende dat er nieuwe (haven)faciliteiten aangelegd moesten worden om het graan en andere goederen te kunnen verwerken. Het aanleggen van jaagpaden, kades en opslagfaciliteiten verschafte een grote werkgelegenheid, evenals inspecties, betalingen, distributie en logistiek.44 Een andere belangrijke factor in de voedselvoorziening was de manier waarop het graan werd opgeslagen. Aan het importeren van graan kleefde een nadeel omdat de voorraden slechts in een korte tijdsspanne ingevoerd konden worden. In de oogsttijd moest al het benodigde graan worden vervoerd en naar opslagfaciliteiten worden gedistribueerd om ervoor te zorgen dat er tot aan de volgende oogst voldoende graan beschikbaar was. Daarom was het van essentieel belang om over de juiste methode van opslag te beschikken. Het importeren van graan was niets waard zonder de goed georganiseerde opslagmogelijkheden:
‘the succesful transport of adequate supplies of corn to Rome was meaningless if it could not be stored in sufficient bulk and with complete security once it had arrived in the city. The proper organization of any food supply depends ultimately on the ability to store the produce of one year's harvest to satisfy all needs until the harvest of the next year is ready. The survival of the capital rested upon it.’45
42 L. Casson, ‘Harbour and river boats of ancient Rome’, Journal of Roman Studies 55
(1965), 31-39, met name 36-39.
43 G. Rickman, Roman Granaries and Store Buildings, (Cambridge, 1971), 8;
Rickman, Corn Supply, 19.
44 Rickman, Roman Granaries and Store Buildings, 9-11. 45 Rickman, Corn Supply, 20.
De havengebieden in Ostia en Rome beschikten daarom over geavanceerde graanopslagfaciliteiten, de horrea, die zodanig waren gebouwd dat het graan gedurende een lange periode kon worden opgeslagen.
Graan vereiste een specifieke manier van opslaan. Dit had in de eerste plaats te maken met het gewicht. In grote hoeveelheden was graan heel zwaar waardoor het een aanzienlijke zijwaartse kracht uitoefende, die ongeveer twee derde was van de verticale druk. Dit betekende dat de graanschuren extra versteviging in de muren nodig hadden om niet te bezwijken onder het gewicht. De horrea waren verdeeld in kleinere compartimenten om het gewicht beheersbaar te houden. Ten tweede was klimaatbeheersing van groot belang aangezien graan snel ongedierte aantrok of beschimmelde als het te warm en te vochtig werd. Een temperatuur van ≤ 15.5ºC en een luchtvochtigheid van 10-15% was nodig om het graan in goede conditie te houden. Een constante ventilatie doormiddel van roosters en schachten zorgde voor de juiste omstandigheden. Als laatste was het belangrijk dat de pakhuizen goed toegankelijk waren voor het lossen van de lading. De mogelijkheid van externe schade door misdaad moest voorkomen worden door een goede beveiliging.46
2.2.4. Organisatie
De gehele organisatie en instituten van de graanvoorziening en alles wat hiermee samenhing, werd samengevat in de term annona. De graanimport werd gecoördineerd vanuit Ostia, waar de quaestor Ostiensis verantwoordelijk was voor het algemene toezicht op de graanvoorziening. Onder zijn verantwoordelijkheid vielen het toezicht op de haven, het transport van het graan van Ostia naar Rome en mogelijk ook voor het overzien van de aankoop van graan.47 In Rome werd toegezien op de graanmarkt door twee aediles.48 Deze magistraten waren enerzijds belast met de verantwoordelijkheid voor het uitdelen van het publieke graan, de cura annonae. Hun taak bestond anderzijds uit het toezicht houden op en het handhaven van de orde op de graanmarkt te Rome. Deze aediles hielden toezicht op de graanprijzen,
46 Zie voor een gedetailleerde beschrijving van graanopslag Rickman, Corn Supply,
134-138; en voor een zeer uitgebreid onderzoek naar horrea Rickman, Roman Granaries and Store Buildings (Cambridge, 1971).
47 D. Chandler, ‘Quaestor Ostiensis’, Historia 27 (1978), 328-335, aldaar 330-332. 48 Garnsey, Famine and Food Supply, 211.
controleerden maten en gewichten en hadden de bevoegdheid om boetes uit te delen bij malafide praktijken, zoals speculatie.49
Weinig is echter bekend over de precieze manier waarop graan verhandeld en vervoerd werd voordat het de plaats van bestemming bereikte. Uit onderzoek hiernaar komt een aantal punten naar voren. Graanhandel werd beschouwd als een risicovolle onderneming die vroeg om grote financiële investeringen voor zowel het opkopen van graanvoorraden als voor transport en opslag. Daarbij was de graanmarkt onzeker en alle factoren samen konden leiden tot grote verliezen.50 Dit had als gevolg dat rijke handelaren dit risico wel konden nemen. Deze handelaren opereerden in veel gebieden en verbonden deze met elkaar over grote afstand.51 Om hun handelswaar – graan – te vervoeren, maakten ze gebruik van tussenpersonen. Private partijen werden ingehuurd om het transport af te handelen. Scheepseigenaren (navicularii) konden een kapitein (gubernator of magister navis) en bemanning inhuren op basis van kortlopende contracten. In sommige gevallen vervulden de navicularii ook de rol van handelaar (negotiator).52
Ook het publieke graan werd op instigatie van de consuls of praetoren verhandeld en vervoerd via tussenpersonen. Rome beschikte niet over een officiële handelsvloot, waardoor zowel publieke als private partijen een aandeel hadden in de totstandkoming van de graanvoorziening. Deze samenwerking gold ook voor de opslagfaciliteiten. De horrea waren ten tijde van de republiek in private handen – te zien aan de familienamen die deze gebouwen vaak droegen, zoals de Horrea Galbana en de Horrea Lolliana te Rome, gebouwd door respectievelijk de families Sulpicii Galbae en Lollii. Publiek graan werd in private, gehuurde faciliteiten opgeslagen.53 Er bestonden echter ook publieke horrea, al was ten tijde van de republiek het merendeel in particuliere handen. De eerste publieke horrea te Rome waar melding van wordt gemaakt, was de horrea Sempronia, waarschijnlijk gebouwd ten behoeve de graanwet uit 123 BCE.54 De grote, publieke horrea dateren uit het principaat. Vanaf dat moment kwamen de private horrea steeds meer in publieke handen.55 Door hun verwevenheid
49 Rickman, Corn Supply, 34-36. 50 P. Erdkamp, Grain Market, 107. 51 Ibid.
52 Rickman, Corn Supply, 124-127. 53 Rickman, Corn Supply, 22-23. 54 Plutarchus, G. Gracchus, 6.3. 55 Rickman, Corn Supply, 23.
was de scheidslijn tussen publiek en privaat vaak lastig van elkaar te onderscheiden.56
De antieke bronnen geven inzicht in het begin van de logistieke keten (de graanprovincies) en het einde ervan (de graanmarkt in Rome), maar ‘the various stages in between and the middlemen involved remain relatively in the dark’.57 Geconcludeerd kan worden dat er een mate van publieke aansturing bestond van in de vorm van de quaestor Ostiensis en de twee aediles, in combinatie met de uitbesteding van het verhandelen, transport en opslag aan private tussenpersonen.
2.3 Voedselcrisis: oorzaken
Hoewel de graanvoorziening geen strak georganiseerde, overkoepelende aansturing kende en het een keten aan publieke en private partijen vormde, functioneerde het in goede tijden naar behoren. Echter door de toenemende vraag werd het steeds meer van belang dat de continuïteit van de toevoer bleef gehandhaafd. Een kleine verstoring in de graanvoorziening kon leiden tot een tijdelijk voedseltekort of kon, als het tekort langere tijd aanhield, resulteren in een hongersnood, een 'major hardship for the mass of the population'.58 Rome had zichzelf door de sterke groei in een zodanige positie gemanoeuvreerd dat het voor de graantoevoer vrijwel volledig afhankelijk was van overzeese import. Zoals voor alle pre-industriële samenlevingen gold, was de kans op een verstoring die kon leiden tot een voedseltekort aanzienlijk.
2.3.1 Oorzaken voedselcrisis
Hoewel voedselvoorziening en transport kwetsbare aangelegenheden waren, ontstond een tekort of een hongersnood niet vanuit het niets. Er zijn aanwijsbare factoren die aan een voedselcrisis ten grondslag lagen en die de graanvoorziening onder druk zetten. Voor pre-industriële samenlevingen kunnen deze factoren ingedeeld worden in twee categorieën: natuurlijke en externe oorzaken.59 Onder natuurlijke oorzaken valt alles wat niet door menselijk toedoen veroorzaakt wordt. Droogte, hevige neerslag, ziektes en plagen die de gewassen aantasten en klimatologische veranderingen
56 P. Temin, ‘The economy of the early Roman empire’, Journal of Economic
Perspectives 20 (2006), 133-151, 138.
57 Erdkamp, Grain Market, 106.
58 W. Jongman and R. Dekker, ‘Public intervention in the food supply in
pre-industrial Europe’, in: P. Halstead en J. O'Shea, eds., Bad Year Economics. Cultural Responses to Risk and Uncertainty (Cambridge, 1989), 115.
59 W. Jongman and R. Dekker, ‘Public intervention in the food supply in
konden alle verantwoordelijk zijn voor het mislukken van een oogst. Dergelijke omstandigheden konden tot gevolg hebben dat de totale opbrengst voor een heel jaar minder groot was. Een misoogst leidde dan ook direct tot een tekort aan graan dat bestemd was voor de export, aangezien dit gedeelte van de opbrengst betrekking had op graanoverschotten. Een gedeelte van het graan was bestemd voor eigen gebruik van de producent en diende als zaaigraan voor het nieuwe seizoen. Het overschot ervan was bestemd voor belasting of de vrije markt.60 Het grootste probleem van een misoogst bestond uit het niet adequaat inspelen op het tekort, waardoor de dreiging van een voedselcrisis toenam.
De oorzaak van een crisis kon ook het resultaat zijn van externe factoren: factoren die niet te wijten waren aan natuurlijke condities. Voedselcrisis in het Romeinse rijk kenmerkten zich door hun multicausale karakter. Veel van de voedselcrises waren dan ook te wijten aan een combinatie van factoren. Er is een aantal externe factoren te onderscheiden dat met regelmaat de aanleiding vormde van een voedselcrisis. Deze factoren brachten de veiligheid van de graanvoorziening in gevaar. De grootste bedreiging voor de voedselvoorziening was oorlog. In de republiek vormde dit meerdere malen de aanleiding van voedselcrises. Vijanden van Rome zetten de voedselvoorziening in als wapen door de aanvoerroutes over zee te blokkeren met als doel Rome uit te hongeren. Naast oorlog vormde misdaad een factor die tot 67 BCE herhaaldelijk tot problemen leidde in de voedselvoorziening. Graanschepen hadden te kampen met aanvallen van piraten die vanuit hun basis in Cilicië aan de zuidoostkust van Asia Minor opereerden. Ook steden waren met regelmaat het doelwit van plunderingen, waarbij de piraten het gemunt hadden op het roven van slaven.
Deze natuurlijke en externe oorzaken konden direct resulteren in een voedselcrisis waarbij er daadwerkelijk een tijdelijk tekort aan graan bestond. De graanmarkt kon echter ook zodanig gemanipuleerd worden dat de indruk werd gewekt dat er sprake was van een crisis, terwijl dit in werkelijkheid niet het geval was. Dergelijke vermeende voedselcrises waren het gevolg van het moedwillig manipuleren van de informatievoorziening, wat opzettelijk hoge voedselprijzen en
60 P. Erdkamp, ‘The corn supply of the Roman armies during the third and second
daarmee onrust veroorzaakte.61 Het achterhouden van voorraden in tijden van
schaarste vormde een serieus probleem voor de bevolking. Door de schijn van een voedseltekort op te houden, konden handelaren de graanprijs kunstmatig hoog houden. De hoge voedselprijzen impliceerden voor de bevolking immers schaarste. Speculeren met de graanprijzen was alleen effectief als de bevolking van Rome geen toegang had tot informatie over de beschikbare hoeveelheid graan. Geruchten van een op handen zijnde voedseltekort werd versterkt door hoge graanprijzen, die impliceerden dat er een daadwerkelijk tekort was. Gebrek aan informatie of het missen van toegang hiertoe was een kenmerk van een pre-industriële samenleving. In combinatie met een kwetsbaar transport- en distributiesysteem kon dit leiden tot vermeende crisissituaties met grote gevolgen. Handelaren hadden tussenpersonen in dienst in de graanprovincies die over de benodigde informatie konden beschikken, maar de afstand en lange reistijd bemoeilijkten de coördinatie en communicatie. Transport verliep langzaam en het kon weken duren voordat er nieuws was over een schip. Onjuiste informatie en het gebrek aan toegang hiertoe kon daarom leiden tot paniek onder de bevolking en angst voor een voedselcrisis.
Hoge voedselprijzen waren niet ongewoon in de oudheid. Een kenmerk van pre-industriële samenlevingen was de hoge mate en het tempo waarin voedselprijzen konden stijgen of dalen.62 Hoge graanprijzen konden het gevolg zijn van een tekort of manipulatie, maar kenden ook een jaarlijkse cyclus. Dit hield in dat vlak na de oogst de prijzen laag waren, maar dat naarmate de voorraad slonk en de nieuwe oogst nog op zich liet wachten, de prijzen stegen.63 Handelaren probeerden een grotere winst te
behalen door hierop in te spelen. Zij probeerden een kunstmatige schaarste te creëren om zo de prijzen op te drijven en het graan op een voor hen gunstig gekozen moment vrij te geven op de markt.64 Hoge graanprijzen konden resulteren in een vermeend of daadwerkelijk voedseltekort voor de bevolking, omdat de consument de vraag naar
61 Deze alinea is gebaseerd op het artikel van D. Kessler and P. Temin, ‘The
organization of the grain trade ine the early Roman empire’, Economic History Review 60 (2007), 313-332.
62 Erdkamp, Grain Market, 147. 63 Erdkamp, Grain Market, 149.
64 Een daadwerkelijke voedselcrisis creëren door middel van het achterhouden van
voorraden lijkt niet mogelijk. Om dit te bereiken, diende het grootste deel van de beschikbare voorraad in handen te zijn van de speculanten en dit zal
hoogstwaarschijnlijk niet het geval zijn geweest. De indruk van een tekort kon echter wel voorgewend worden. Zie W. Jongman and R. Dekker, ‘Public intervention in the food supply’, 115-116.
voedsel maar ten dele kon reduceren. Een kleine vermindering in de minimaal benodigde hoeveelheid graan kon al leiden tot grote fluctuaties in de prijzen.65 Dit
was het gevolg van een lage prijselasticiteit van vraag en aanbod. Dit houdt in dat bij prijsverandering van een product, de vraag ernaar niet verandert. De consument kan de vraag naar graan bij hoge voedselprijzen niet of nauwelijks terugbrengen. Dit is evident in het geval van graan, dat de eerste levensbehoefte vormde. Een minimale hoeveelheid graan was simpelweg nodig om in leven te kunnen blijven. Dit hield in dat het armere deel van bevolking de gevolgen van schaarste direct voelde doordat zij de hoge prijzen nauwelijks konden betalen. Dat niet alle leden van een samenleving in dezelfde mate onder een voedselcrisis leden, is evident:
‘the level of vulnerability will vary from person to person based upon such factors as occupation, wealth, amount of land, political connections and family size. Collectively, these factors establish individuals' entitlement to food supplies during a crisis. (...) certain sectors of a society could establish a claim to available food supplies, whereas others could not and thus suffered
more.’66
Interventie door de staat was dan ook noodzakelijk om hongersnood en sterfte in tijden van voedselcrises onder de armere bevolkingslaag te voorkomen. Het behoorde onder andere tot de taak van de twee aediles om prijsspeculatie op te sporen en te bestraffen. Een wet die prijsspeculatie door graanhandelaren aan banden legde, werd aangenomen in 50 BCE. De voedselcrises die in de voorafgaande jaren hadden plaatsgevonden, waren mede veroorzaakt door het manipuleren en kunstmatig hoog houden van de graanprijzen. Hoewel speculatie nooit de directe oorzaak vormde van een voedselcrisis, bleek herhaaldelijk dat het achterhouden van graanvoorraden doelbewust werd ingezet en dat de hoge voedselprijzen tot nood leidden. De lex Iulia de annona uit 50 BCE verbood dergelijke speculatie en hoge boetes werden uitgedeeld aan eenieder die de graanmarkt opzettelijk manipuleerde..
65 Zie voor een uitvoerig overzicht van economische principes die ten grondslag
liggen aan de graanmarkt in pre-industrieel Europa K. Persson, ‘The seven lean years, elasticity traps and intervention in grain markets in pre-industrial Europe’, Economic History Review 49 (1996), 692-714.
66 T. Gallant, ‘Crisis and response. Risk-buffering behavior in hellenistic Greek
2.4 Voedselcrises bestrijden
Voedselcrises vormden een serieuze bedreiging voor de inwoners van Rome en zij brachten de noodzakelijke politieke en maatschappelijke stabiliteit in gevaar. Het was dus van belang dat er bij een (op handen zijnde) voedselcrisis adequaat werd gereageerd. De verantwoordelijkheid hiervoor was in handen van de publieke zaak. In tijden van voedselcrisis diende de staat in te grijpen in de heersende situatie van de graanmarkt om verdere escalatie te voorkomen. Om een crisis te bestrijden, bestond een aantal mogelijke coping mechanisms die in een pre-industriële samenleving kon worden ingezet.67 Tot welke vorm van maatregelen men overging, was afhankelijk van de oorzaak en de aard van het probleem. De manier van interventie kende een tweeledig karakter: de maatregelen konden uit noodhulp of crisismanagement bestaan of kenden een duurzame aanpak. Daarnaast konden er zowel aan de vraagkant als aan de aanbodkant maatregelen genomen worden. Om tot een succesvolle aanpak te komen, was het van belang dat een samenleving beschikte over een zeker onderliggend organisatieniveau. De heersende politieke en maatschappelijke structuur bepaalde mede de mate waarin een crisis bestreden kon worden.68
2.4.1 Crisismanagement
Om een daadwerkelijke voedselcrisis het hoofd te bieden, diende er gezocht te worden naar direct toepasbare oplossingen. De tijdsdruk was hoog en de gevolgen bij vertraging of mislukking konden desastreus zijn. Om een crisis effectief te bestrijden, was de meest voor de hand liggende methode het direct aanwenden van noodhulp. De gebruikelijke manier hiervoor was het bijeenbrengen en veiligstellen van noodvoorraden. Door graan uit andere, minder gebruikelijke gebieden te importeren, kon het tekort worden aangevuld tot de reguliere graantoevoer weer de benodigde hoeveelheden kon leveren. Het aanstellen van een persoon belast met de taak om noodvoorraden aan te leggen werd met regelmaat toegepast in het Romeinse rijk. Hoewel dergelijke benoemingen tijdelijk van aard waren en een hoog slagingspercentage kenden, waren Romeinen huiverig voor macht in handen van één persoon. Deze angst was terug te voeren op de tirannieke heerschappij van de
67 Garnsey, Famine and Food Supply, 69. Voor een gedetailleerd overzicht van de
methodes waarop voedselcrises in pre-industriële samenlevingen bestreden konden worden, zie Jongman and Dekker, ‘Public intervention in the food supply in pre-industrial Europe’, 117-120.
Romeinse koningen.69 Om alleenheerschappij en mogelijk machtsmisbruik te
voorkomen, werd de macht na beëindiging van de koningstijd institutioneel verdeeld tussen twee consuls die bovendien jaarlijks werden gekozen.
Een andere mogelijke maatregel die met name tijdens het principaat werd benut om de druk van beschikbare graanvoorraad af te halen, was het tijdelijk uitsluiten van bepaalde bevolkingsgroepen van de graanmarkt. Deze maatregel kon betrekking hebben op het uitsluiten van bepaalde groepen in een stad, zoals vreemdelingen of atleten. Daarnaast konden ook bepaalde groepen gevraagd worden om de stad te verlaten voor de duur van de crisis en zich op het platteland te vestigen. 2.4.2 Structurele aanpassingen
Naast het inschakelen van directe maatregelen om een voedselcrisis te bestrijden, konden er ook langer-termijnmaatregelen genomen worden. Om de voedselvoorziening duurzaam te verbeteren en op deze manier de risico’s op toekomstige voedselcrises te beperken, konden op verschillende manieren veranderingen worden doorgevoerd. Om de kans op misoogsten te verkleinen, konden er aanpassingen worden gedaan in de manier waarop gewassen werden geproduceerd. Een methode hiervoor van het aanplanten van resistente gewassen die minder tot nauwelijks vatbaar waren voor ziekten en plagen. De spreiding van een gewas over verschillende stukken land deed de kans op een misoogst ook verkleinen doordat men voor de oogst minder afhankelijk was van de lokale omstandigheden. Regionale spreiding van zowel productie als distributie was een goede manier om het wegvallen van een lokale graanoogst op te vangen. Door het imperialisme had Rome onder andere haar kansen gespreid en was het niet afhankelijk van een enkele graanproducent en daardoor minder vatbaar voor lokale misoogsten.70
Een andere mogelijke methode volgens Jongman en Dekker was het duurzaam verminderen van de vraag naar voedsel. Dit kon gerealiseerd worden door een deel van de bevolking weg te sturen naar andere gebieden. Het stichten van nieuwe koloniën verminderde de druk op de beschikbare lokale voedselvoorraden en bood de mogelijkheid tot het stichten van nieuwe landbouwgebieden die de moederstad ten
69 Cicero, De Rep. 2.47-49.
70 Zie Jongman and Dekker, ‘Public intervention’, 117-118 voor een uitgebreide
