Na de slag bij Actium kwam er een einde aan de burgeroorlogen die Rome gedurende decennia geteisterd hadden. Octavianus kwam als overwinnaar uit de strijd en was de enige overgebleven leider van het Romeinse rijk. Terugkeer naar de oude normen en waarden van de republiek was niet meer mogelijk. Er diende een nieuwe vorm van bestuur gevonden te worden om de recent verworven vrede en eenheid te handhaven. Omdat Octavianus nog de bevoegdheden van het tweede driemanschap bezat en een aantal jaren achter elkaar tot consul werd gekozen, kon hij op een wettige manier aan de macht blijven. Zijn machtspositie werd breed gedragen en berustte op twee pijlers: algemene aanvaarding door de bevolking en de steun van het leger. Omdat Octavianus een einde had gemaakt aan de burgeroorlogen, had dit als gevolg dat men hem zag als de aangewezen persoon om het rijk te besturen. Deze opvatting werd gedeeld door alle lagen van de bevolking en verleende hem daardoor een sterk informeel gezag. De nalatenschap van Caesar en de verovering van Egypte voorzagen Octavianus van de financiële middelen die hem in staat stelden zich te verzekeren van de gunst van het leger. Hij kocht de steun van de soldaten door hen stukken land toe te bedelen waardoor ze in tijden van vrede of pensioen konden voorzien in hun eigen levensonderhoud. De ideeën over zijn leiderschap, de financiële middelen die hij bezat en de steun van het leger voorzagen zijn machtspositie van een stevige basis.
Hoewel de politieke en maatschappelijke rust zich herstelde, bleef de graanvoorziening een complexe aangelegenheid. Al vrij snel kreeg Octavianus, die in 27 BCE de titel Augustus kreeg, te maken met zijn eerste voedselcrisis. De eerste gedocumenteerde voedselschaarste onder het nieuwe principaat deed zich voor in de
jaren 23 – 22 BCE. Het voedseltekort sloeg al snel om in een hongersnood die veel slachtoffers eiste. Volgens Cassius Dio vormden een verwoestende brand in de graanschuren en zware overstromingen – het water stond zo hoog dat de stad bevaarbaar werd gedurende drie dagen – de directe oorzaak van de crisis.157 Niet alleen eiste het voedseltekort veel slachtoffers, de uitbraak van een epidemie in dezelfde periode verergerde de situatie aanzienlijk, zowel in Rome als in de gebieden daarbuiten. In heel Italië bleven 'de velden onbebouwd, en naar grote waarschijnlijkheid ook in de buitenlandse delen van het rijk'.158 In een poging Augustus te dwingen maatregelen te treffen om de hongersnood te verlichten, bezette een kwade menigte het senaatsgebouw. Welke maatregelen Augustus als reactie hierop trof, beschrijft hij in zijn Res Gestae: hij droeg er zorg voor dat hij 'in zijn elfde termijn als consul twaalf graandistributies deed toekomen uit persoonlijk (privatim) gekocht (coempto) graan (frumento)'.159 Veelzeggend is dat Augustus in zijn Res Gestae divi Augusti, een door hem zelf opgesteld overzicht van zijn leven en verdiensten, geen melding maakt van een volksopstand, in tegenstelling tot Cassius Dio. De voedselcrisis en de epidemie bleven echter aanhouden. Het volk zette vervolgens de senaat onder druk om Augustus verantwoordelijk te maken voor de graanvoorziening met het dreigement hen levend te verbranden bij weigering.160 De senaat zwichtte en met tegenzin nam Augustus in 22 BCE de leiding over de cura annonae op zich, in navolging van Pompeius.161 Augustus bleek effectief in het
bestrijden van de voedselcrisis, want Rome was – naar eigen zeggen – al na een paar dagen vrij van honger en ziekte. De getroffen maatregelen betaalde hij uit eigen middelen.162 De bronnen vermelden echter niets over de manier waarop Augustus dit deed. Het feit dat Augustus de crisis in slechts korte tijd wist op te lossen, impliceert
157 Cassius Dio, 53.33.4-5. Garnsey denkt dat naast het bederf en vernietiging van
graan er ook problemen waren in de graantoevoer waardoor het directe tekort moeilijk aangevuld kon worden. Zie Garnsey, Famine and Food Supply, 219.
158 Cassius Dio, 54.1.1-4.
159 Augustus, Res Gestae, 15: (...) (et) consul undecimum duodecim frumentationes
frumento privatim coempto emensus sum. Vertaling: AK.
160 Cassius Dio, 54.1.3f.
161 Cassius Dio, 54.1.4. Waarschijnlijk ging het om een doorlopende functie (in
tegenstelling tot Pompeius’ benoeming) en betrof het alleen de graanvoorziening. Tacitus maakte melding van een opmerking van Tiberius, die aangaf dat de
voedselvoorziening de taak van de princeps was. Zie hiervoor Tacitus, Ann. 3.54.6-8. In tegenstelling tot Pompeius weigerde Augustus echter de bevoegdheden van een dictator.
dat hij beschikking had over voorraden dicht bij huis. Onduidelijk is of dit publiek graan of aangekocht particulier graan betrof. Het is mogelijk dat hij dat op dezelfde manier deed als in 18 BCE. In de Res Gestae vermeldt Augustus dat in tijden waarin inkomsten uit graanbelastingen niet voldoende waren, hij graan en geld uitdeelde, afkomstig uit zijn eigen graanschuren en vermogen.163 Zijn stiefzoon en latere opvolger Tiberius Julius Caesar Augustus verleende hem hulp bij het bestrijden van de crisis. Tiberius was aangesteld als quaestor Ostiensis. Hij had daarbij als taak het controleren en coördineren van de graanimport en was verantwoordelijk voor de aankoop van graan. Volgens Velleius Paterculus kweet Tiberius zich uitstekend van zijn taak in het bestrijden van de crisis door op bekwame wijze stappen te ondernemen en toonde hij hierin zijn kwaliteiten als toekomstig keizer.164 Velleius vermeldt echter niet welke maatregelen Tiberius trof.
In deze zelfde periode bracht Augustus een verandering aan in de organisatie van de graanvoorziening. Het aantal magistraten dat belast was met de graanvoorziening werd uitgebreid. Augustus creëerde een nieuwe functie, die vervuld werd door twee ex-praetoren. Deze kregen de titel praefecti frumenti dandi en werden aangesteld voor een periode van een jaar.165 Zij kregen de verantwoordelijkheid over de graandistributie. De praefecti frumenti dandi vormden een aanvulling op het takenpakket van de reeds bestaande aediles Cereales.
In 2 BCE verminderde Augustus het aantal recipientes. Het vaste aantal van honderdvijftigduizend dat Julius Caesar had ingesteld, was in de loop der tijd weer toegenomen. Augustus bracht dit aantal in 2 BCE terug tot tweehonderdduizend en later zelfs tot honderdvijftigduizend.166 De voorwaarden voor de graanuitdeling werden aangescherpt door middel van een herziening, de recensus. Er werd een lijst opgesteld met daarop alle Romeinse burgers die in aanmerking kwamen voor gesubsidieerd graan. Onduidelijk is hoe deze vaststelling in zijn werk ging en hoe vrijgekomen plaatsen werden opgevuld.167 In hetzelfde jaar nam Augustus de lex
163 Augustus, R.G. 18.
164 Velleius Paterculus, Historia Romana, 2.94. Bij deze passage dient aangetekend te
worden dat Velleius een vertrouweling was van Tiberius. Dit kwalificeert zijn uitspraken met betrekking tot Tiberius als uiterst subjectief. Hieruit spreekt een grote bewondering voor diens persoon en daden. Zie G. Conte, Latin Literature. A history (Baltimore, 1994), 380-381.
165 Cassius Dio, 54.1.4; Suetonius, Aug. 37. 166 Rickman, Corn Supply, 181.
Fufia Caninia aan, waarmee de voorwaarden voor het vrijlaten van slaven werden beperkt. De lex Clodia frumentaria uit 58 BCE had geleid tot een groot aantal vrijgelaten slaven die aanspraak konden maken op publiek graan. Hierdoor was het aantal ontvangers sterk gestegen. De timing van deze wet viel waarschijnlijk niet voor niets samen met de recensus.168 Ook in 4 CE werd een soortgelijke wet aangenomen, de lex Aelia Sentia.169 Deze wet schreef nog strengere restricties voor het vrijlaten van slaven voor. Hoewel deze wetten niet bedoeld waren om de druk om de graanvoorziening te verminderen, is het mogelijk dat hierdoor het aantal slaven dat in aanmerking kwam voor de graanuitdelingen, afnam.
Een uitvoerig gedocumenteerde voedselcrisis volgde in de jaren 5 – 9 CE. In het jaar 5 CE deden zich enkele natuurrampen voor die het begin vormden van een langere periode van crises. Aardbevingen, hevige overstromingen in Rome die tot zware verwoestingen leidden doordat de Tiber buiten zijn overs trad en een gedeeltelijke zonsverduistering worden door Cassius Dio genoemd als oorzaken van een nieuwe voedselcrisis.170 Het daaropvolgende jaar kende opnieuw een ernstig voedseltekort dat duurde tot het voorjaar van 7 CE. Om deze crisis te bestrijden, nam Augustus een aantal opvallende maatregelen. Om de druk op de beschikbare hoeveelheid graan weg te nemen, probeerde hij zoveel mogelijk mensen de stad uit te sturen. Augustus verordende dat alle gladiatoren en onverkochte slaven moesten worden geweerd binnen een straal van honderd mijl rond de stad. Hij ontsloeg tijdelijk een groot deel van zijn keizerlijke gevolg en stuurde senatoren de stad uit om zich voor de duur van de crisis te vestigen op hun buitenverblijven. Ook verbood hij het houden van publieke banketten op zijn verjaardag en waren buitenlanders niet welkom in de stad, op artsen en leraren na. Ex-consuls werden aangesteld om streng toezicht te houden op de graanuitdelingen. Daarnaast deelde Augustus gratis graan uit aan de recipientes van de annonae, zodat zij twee keer zoveel graan ontvingen.171 Deze maatregelen waren echter niet voldoende om de vraag naar graan te verminderen. Het voedseltekort bleef onverminderd aanhouden en samen met het hoge sterftecijfer ontaardde de situatie in rellen en chaos. Deze situatie hield aan tot
168 Rickman, Corn Supply, 62; 184-185.
169 T. Wiedemann, ‘The regularity of manumission at Rome’, Classical Quarterly 35
(1985), 162-175, 168.
170 Cassius Dio, 55.22.3. 171 Suetonius, Aug. 42.3.
het einde van de crisis. De toevoer van nieuwe voorraden in het voorjaar van het jaar 7 CE maakten een einde aan de crisis.
Hoewel de crisis in het voorjaar van 7 CE opgelost leek, brak er later dat jaar opnieuw een voedseltekort uit. De oorzaak was niet bekend, maar Augustus deed er alles aan om het volk tevreden te houden door ‘maatregelen te treffen die hij nodig achtte’.172 Hij stelde de graanvoorziening onder verscherpt toezicht, door opnieuw twee ex-consuls hiervoor verantwoordelijk te maken.173 Augustus leek in dezelfde periode het plan te hebben opgevat om de maandelijkse graanuitdeling definitief af te schaffen. Als reden droeg hij aan dat het volk te veel vertrouwen stelde in de uitdelingen waardoor de velden onbebouwd bleven. Hij zag echter af van dit voornemen met als reden dat de graanvoorziening op een later tijdstip gebruikt kon worden als middel om het volk te bespelen.174
In het jaar 9 CE brak de laatste gedocumenteerde voedselcrisis uit onder Augustus’ heerschappij. De oorzaak is onduidelijk; volgens Dio was de voedselcrisis te wijten aan voortdurende oorlogen die Italië teisterden.175 Hoe deze crisis opgelost werd, is onduidelijk door gebrek aan antieke bronnen. De belangrijkste antieke bron, Cassius Dio’s Historia Romana, vertoont een lacune juist voor deze periode en pakt de draad weer op bij gebeurtenissen in het jaar 11 CE.176 In de Res Gestae wordt geen melding gemaakt van deze periode van crisis.
In 14 CE voerde Augustus een verandering door die de organisatie van de graanvoorziening een meer permanent karakter gaf. De tot die tijd jaarlijks gekozen praefecti annonae werden vervangen door één vast aangestelde praefectus annonae. Deze praefectus was verantwoordelijk voor de gehele graanvoorziening en onderhield contact met alle graangebieden en -leveranciers van het Romeinse rijk. Dit contact verliep via ambtenaren die aangesteld waren in de graanprovincies. Van belang waren met name de contacten die hij onderhield met reders die hun graan naar Rome vervoerden. Daarbij stelde hij contracten op, hield hij toezicht op alle activiteiten aangaande de graandistributie en overzag hij de aankoop van noodvoorraden.177 C. Turranius werd aangesteld als eerste praefectus annonae. Hij had ervaring opgedaan
172 Cassius Dio, 55.31.4. 173 Cassius Dio, 55.31.3-4. 174 Suetonius, Aug. 42.3. 175 Cassius Dio, 56.12.1.
176 Garnsey, Famine and Food Supply, 222.
in Egypte waar hij ook de hoge functie van praefectus bekleed had. Turranius behield deze positie tot 48 CE en werd toen op negentigjarige leeftijd gedwongen om zijn functie neer te leggen.178
Augustus voerde ook veranderingen door in de logistiek van de graantoevoer. Om het vervoer over zee te vergemakkelijken, vergrootte hij de haven van Puteoli en liet graanschepen tussen Alexandrië en Puteoli via vaste routes varen om de reis en de kosten efficiënter te maken. Augustus stimuleerde daarbij handelaren om deze route te nemen en werd hierdoor gezien als hun weldoener.179 Een andere maatregel die ook de graanvoorziening ten goede kwam, was het aanstellen van brandweerlieden. Deze vigiles fungeerden als nachtwakers en hadden als voornaamste taak het blussen van branden die Rome regelmatig teisterden. Ook in Ostia waren vigiles gestationeerd, waar een brand in de graanopslag grote consequenties kon hebben. Naast deze structurele aanpassingen bleef Augustus in tijden van tekort teruggrijpen op de largitio (vrijgevigheid), het financieren van een graan- of gelduitdeling uit eigen middelen. Deze uitdelingen werden ook tijdens de republiek gedaan, maar dan door privépersonen. De connotatie van largitio tijdens de republiek was negatief; het stond voor het verkrijgen van iemands gunst. Deze bijklank veranderde in de loop der tijd tot het tijdens het principaat werd gezien als een belangrijke deugd van de princeps.180 In 14 CE overleed Augustus en werd hij opgevolgd door zijn stiefzoon Tiberius.
Onder het nieuwe principaat onderging de voedselvoorziening een aantal veranderingen. Het bestrijden van voedselcrises en de cura annonae werden de permanente verantwoordelijkheid van de princeps, hoewel Augustus deze functie node accepteerde. In de beginjaren van zijn heerschappij bestreed hij voedseltekorten door het uitdelen van graan en geld. De erfenis van Caesar en de spolia die zijn veroveringen hem opleverden, stelden hem in staat deze uitdelingen te financieren uit eigen middelen. In de Res Gestae benadrukt Augustus deze largitiones veelvuldig. Naast deze uitdelingen, die nagenoeg vast onderdeel gingen vormen van
178 Seneca, De Brevitate Vitae, 20.3.
179 Garnsey, Famine and Food Supply, 234; Suetonius, Aug. 98.2; 42.3. Suetonius
vermeldt echter niet op welke wijze Augustus dit deed.
180 M Corbier and H. Schneider, ‘Liberalitas, largitio.’ Brill’s New Pauly. Brill
Online, 2015.
<http://referenceworks.brillonline.com.proxy.uba.uva.nl:2048/entries/brill-s-new- pauly/liberalitas-largitio-e703670>
crisisbestrijding, ging Augustus incidenteel over op het tijdelijk uitsluiten van bepaalde groepen op de graanmarkt, wat van strikt crisismanagement getuigt.
De nieuwe princeps voerde echter ook structurele veranderingen door in de organisatie van de graantoevoer. Het incidentele karakter verdween door nieuwe, permanente functies in te stellen. De praefectus annonae en het netwerk dat hij hierdoor in de loop der tijd kon opbouwen, toont een aanzienlijke mate van publieke inmenging in de graanvoorziening. Ook het feit dat Augustus handelaren stimuleerde om Rome aan te doen, duidt op een grote mate van publieke aansturing waaruit een langetermijnvisie spreekt. Opvallend is dat Augustus met het idee speelde om de publieke maandelijkse graanuitdelingen af te schaffen. Dit staat in ogenschijnlijk contrast met de uitdelingen die hij op eigen titel deed. Mogelijkerwijs wilde hij een graanuitdeling instellen die voldeed aan zijn eigen criteria. Het beperken van het aantal recipientes lijkt een compromis tussen beide.181
Conclusie
Na analyse van de graanvoorziening in de periode 67 BCE – 14 CE kan worden geconcludeerd dat er een verschil zichtbaar is in de mate van publieke aansturing tussen begin- en eindpunt van de onderzoeksperiode. Met de overgang van republiek naar principaat is er een toename zichtbaar in de mate van publieke aansturing van de graanvoorziening. Hoewel voedselcrises zich bleven voordoen, lijkt er met de komst van Augustus een definitieve keuze te zijn gemaakt om permanente publieke aansturing van de graanvoorziening toe te staan in tegenstelling tot de republiek.
Allereerst moet dus worden vastgesteld dat voedselcrises zich in de gehele onderzoeksperiode bleven voordoen. De transitie van republiek naar principaat bracht hierin geen verandering. De manier waarop crises werden bestreden, kenmerkte zich ten tijde van de republiek door een incidentmatig karakter. Directe publieke interventie vond slechts is crisissituaties plaats. Met de komst van het principaat bleven zich nog steeds voedselcrises voordoen, waardoor nog steeds incidentmatig publiek ingrijpen nodig was. Een voedselcrisis bleef immers een acute verstoring in de continuïteit van de graanvoorziening die op dat moment moest worden opgelost.
Hoewel voedselcrises zich bleven voordoen, lijkt er met de komst van het principaat wel degelijk een verandering zichtbaar in de organisatiestructuur van de graanvoorziening. De organisatie ten tijde van republiek kenmerkte zich door een minimale publieke structuur waarbij een groot aandeel van graantoevoer in handen was van private partijen. Onder het principaat werd het aantal magistraten dat belast was met de organisatie van de graanvoorziening uitgebreid. In tegenstelling tot de jaarlijks gekozen magistraten ten tijde van de republiek, kregen deze magistraten onder Augustus permanente functies en aanstellingen.
Een verklaring voor de terughoudendheid in het ingrijpen in de graanvoorziening ten tijde van de republiek, kan worden gevonden in de angst voor machtsconcentratie die kenmerkend was voor de republiek. Hoewel het toekennen van grote bevoegdheden in de graanvoorziening aan één persoon meermaals een succesvol besluit bleek, bleef men in de republiek vasthouden aan de vooraf vastgestelde beperkingen van een verleend mandaat. Het einde van de burgeroorlogen en de opkomst van Octavianus maakten een eind aan deze terughoudendheid. De bronnen vermelden hoe, mede onder druk van het volk, de senaat de verantwoordelijkheid voor de graanvoorziening voor het eerst definitief in handen van
één persoon plaatste. De verantwoordelijkheid van de graanvoorziening was vanaf dat moment in handen van de princeps. Met de komst van Augustus verdween tevens de mogelijkheid om voedselvoorziening in te zetten als middel in de politieke strijd tussen optimaten en popularen. De weg was nu vrij voor Augustus om de voedselvoorziening structureel te hervormen, op een manier die in de republikeinse tijd ondenkbaar was.
Concluderend moet het verschil tussen republiek en principaat wat betreft de organisatie van graanvoorziening en de mate van publieke aansturing hiervan in sterke mate worden gezien in het licht van een ommekeer in denken die de burgeroorlogen en de uitkomst hiervan – de roep om stabiliteit in de vorm van één leider – hadden veroorzaakt. Met betrekking tot de hoofdvraag en de hypothese van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat de verandering in overkoepelende politieke structuur een directe weerslag had op de manier waarop graanvoorziening werd gefaciliteerd.