In 67 BCE vond er een ernstige verstoring plaats in de voedselvoorziening die leidde tot grote paniek onder de Romeinse bevolking en grootschalige publieke interventie. De voedselvoorziening raakte in de eerste eeuw BCE steeds vaker in de problemen door piraterij. Schepen en kustgebieden op en rond de Middellandse Zee liepen het risico aangevallen te worden. De piraten opereerden vanuit hun basis Cilicië aan de zuidoostkust van Asia Minor en deden aanvallen op vrachtschepen. Ook werden er overvallen gepleegd in kustgebieden met als doel inwoners buit te maken. Deze geroofde inwoners werden vervolgens als slaven verkocht op het eiland Delos, dat fungeerde als slavenmarkt. Dat de piraten vrij spel hadden, viel toe te schrijven aan een aantal factoren. De ambigue houding van de senaat ten opzichte van de piraten werkte hun opkomst in de hand. De slavenhandel vormde een lucratieve handel voor zowel de Romeinse elite als piraten. Romeinse senatoren waren de grootgrondbezitters en dienden te beschikken over voldoende personeel om hun landgoederen en huishouding te onderhouden. Zij vormden bij uitstek kopers van de geroofde slaven en hadden belang bij een ruime keus en een regelmatige aanvoer. Dit had als gevolg dat dergelijke roofexpedities oogluikend werden toegestaan. De schade
die hiermee gepaard ging, werd op de koop toegenomen.96 De aanvallen op Romeinse
schepen werden bovendien extra aangemoedigd door tegenstander koning Mithridates VI van Pontus, die sinds 74 BCE in oorlog was met de Romeinen.97
Dit probleem bereikte een dieptepunt in 68 BCE, toen er een aanval werd gedaan op de haven van Ostia. Piraten plunderden het havengebied, staken schepen in brand en roofden inwoners.98 Deze gebeurtenis zaaide grote paniek onder de bevolking doordat het Italische grondgebied direct doelwit was van de piraten. De overval op Ostia had ook gevolgen voor de voedselvoorziening en de bevolking. Volgens Cassius Dio had de graantoevoer sterk te lijden onder de daden van de piraten en was er zelfs sprake van een volledig afgesneden toevoer.99 Deze aanval leidde ertoe dat de graanprijs sterk toenam.100 Door de aanval op Ostia werd door het volk verondersteld dat ook de graanvoorraden verwoest waren. Handelaren speelden hierop in door de prijzen sterk te verhogen. Om de schaarste en onrust te bestrijden diende er een snelle oplossing gevonden te worden. Eerdere pogingen vanuit de staat om op grote schaal de piraterij aan te pakken, waaronder in 102 – 100 BCE en 74 – 71 BCE, waren echter alle mislukt.101 Drastischer maatregelen waren dit keer nodig om de acute voedselcrisis en het probleem van de toenemende piraterij op te lossen.102
De opkomst en het succes van de piraten was mede toe te schrijven aan de lakse houding van de senatoren, die de aanvallen hadden gedoogd.103 Ook na de aanval op Ostia bleven de senatoren terughoudend in het vinden van een oplossing. De hoge kosten en de grote omvang van een dergelijke operatie weerhielden de senatoren om tot een consensus te komen over de aard van de interventie. Hun aarzelende houding leidde tot grote woede onder de bevolking en resulteerde in een
96 Strabo, Geographika, 14.5.2. Zie ook W. Harris, ‘Towards a study of the Roman
slave trade’, Memoirs of the American Academy in Rome 36 (1980), 117-140, 121- 122; M. Finley, ‘The Black Sea and Danubian regions and the slave trade in antiquity’, Klio 40 (1962), 51-59, 58.
97 De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 82. 98 Cassius Dio, 36.22.1-3.
99 Cassius Dio, 36.23.1.
100 Cicero, De Imperio Cn. Pomp. 15.44.
101 Marcus Antonius Orator verkreeg in 74 BCE het gezag (imperium infinitum) om de
piraten op de Middellandse zee te bestrijden. Deze taak ging hem echter niet goed af en leidde uiteindelijk tot een nederlaag in 71 BCE, toen hij verslagen werd door de Kretenzer piraten. Zie Garnsey, Famine and Food Supply, 200.
102 Zie P. de Souza, 'Rome's contribution to the development of piracy', Memoirs of
the American Academy in Rome 6 (2008), 71-96.
wetsvoorstel van volkstribuun Aulus Gabinius.104 Hij bewoog in 67 BCE de
volksvergadering ertoe de lex Gabinia aan te nemen waarmee ex-generaal Gnaeus Pompeius het opperbevel kreeg in een militaire campagne tegen de piraten. Deze wet werd aangenomen zonder instemming van de senaat, die zich hiertegen hevig verzette en vreesde voor machtsmisbruik doordat de macht in de handen van één persoon lag. Gabinius en Pompeius wisten zich echter van steun voor het wetsvoorstel te voorzien door in te spelen op de angst van hun aanhang en de ridders.105 De druk vanuit het volk was te groot om te weerstaan en vormde een groot politiek pressiemiddel.106
Popularis Gnaeus Pompeius werd aangesteld om het probleem van de piraterij definitief te beëindigen. Voor drie jaar kreeg Pompeius het opperbevel over de gehele zee, met tot zijn beschikking vijfhonderd schepen, een leger, afgezanten (legati) en een grote som geld. Pompeius bleek uitermate succesvol in het bestrijden van de piraterij. In plaats van de drie jaren die hem voor deze taak gegeven waren, had Pompeius slechts een aantal maanden nodig om zich van zijn taak te kwijten. Het grote aantal schepen stelde hem in staat om op zee te patrouilleren om op deze manier de piraten te verslaan. Het leger zette hij in om ook aan land de piraten te verslaan.107 Zijn succes berustte echter niet alleen op geweld en militair machtsvertoon. Volgens Plutarchus gaf Pompeius de piraten die zich overgaven kans op een nieuw bestaan, wetende dat aan de basis van crimineel gedrag een socio-economisch probleem ten grondslag lag.108 Pompeius bood hen braakliggende stukken grond aan en verplaatste
hen naar steden die te weinig inwoners hadden, zodat ze niet meer uit armoede hun heil hoefden te zoeken in criminaliteit.109 In de daaropvolgende jaren (66 – 64 BCE)
versloeg Pompeius ook Mithridates VI en kwam er een einde aan de georganiseerde piraterij.110 Zijn overwinning '(...) guaranteed one of the conditions, the safety of the
104 Cassius Dio, 36.23-24.
105 De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 83.
106 M. Tröster, ‘Roman hegemony and non-state violence. A fresh look at Pompey's
campaign against the pirates’, Greece & Rome 56, (2009), pp. 14-33, 22.
107 Cassius Dio, 36.37.3. 108 Plutarchus, Pomp. 28.5. 109 Cassius Dio, 36.37.4-6
110 Het valt overigens niet aan te nemen dat na Pompeius' campagne de piraterij
volledig verdwenen was, maar georganiseerde piraterij van een dergelijke omvang zou niet meer ontstaan. Zie Cicero, Flacc. 27-33, die opmerkte dat de dreiging van piraten nog steeds aanwezig was en dat Pompeius’ campagne niet afdoende was om de piraterij definitief uit te roeien; en ook Cassius Dio, 39.56.1; 39.59.2, die melding maakte van piraten in Syrië halverwege de jaren vijftig BCE.
seas, necessary for the proper functioning of the supply system.'111 Niet alleen op zee
waren de effecten van zijn campagne voelbaar. Pompeius’ benoeming tot opperbevelhebber leidde direct tot een daling van de hoge graanprijs waar de bevolking zwaar onder leed.112 Cicero beschrijft de daling van de graanprijs als volgt:
Op de dag dat Pompeius werd aangesteld als opperbevelhebber daalde het graan, waar een groot tekort aan was, in prijs door de hoop die iedereen op hem had gevestigd en vanwege zijn reputatie. 113
Handelaren zagen waarschijnlijk hun hoop op hoge prijzen vervliegen bij Pompeius' benoeming en de hoge verwachtingen die zijn aanstelling teweeg bracht onder de bevolking.
Dit fragment geeft een opmerkelijk detail prijs van de aard en de omvang van de crisis die ontstaan was. Als Cicero de feiten juist weergeeft, werd de crisis mede veroorzaakt door prijsspeculatie. Voordat er door militair ingrijpen daadwerkelijk meer aanbod van graan kon zijn, bleek de prijs al te kunnen dalen. Dit suggereert dat er sprake was van achtergehouden graanvoorraden. In tegenstelling tot wat de antieke bronnen suggereren, viel de ernst het daadwerkelijke graantekort derhalve mogelijkerwijs mee.
Er zijn meer vraagtekens te plaatsen bij verschillende aspecten van deze crisis. Met name de omvang van het probleem dient in twijfel worden getrokken. De eerste kwestie die zich aandient, is de tijdsspanne waarin Pompeius zijn taak tot een goed einde bracht. De vraag is of een militaire campagne van een dergelijke omvang noodzakelijk was, gezien de maanden in plaats van jaren die nodig waren om de piraterij definitief te elimineren. Het lijdt geen twijfel dat de aanwezigheid van piraten een bedreiging vormde voor schepen en kuststeden maar hun aantal, de mate van organisatie en dreiging was waarschijnlijk kleiner dan wordt gesuggereerd. Een ‘Mediterranean-wide menace’ lijkt een gechargeerde omschrijving.114
Het tweede aspect dat problematisch is, vormt het legitimeren van een grootscheepse militaire campagne. Hoewel de indruk wordt gewekt dat de piraten een
111 Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome, 52. 112 Appianus, Bell. Mith. 14.93-6.
113 Cicero, De Imperio Cn. Pomp. 15.44. Vertaling: AK.
114 R. Ridley, ‘The extraordinary commands of the late republic. A matter of
serieuze bedreiging vormden voor Rome en de voedselvoorziening, kan het stempel ‘piraten’ en de mate waarin zij de zee en kusten onveilig maakten in twijfel worden getrokken. De Souza suggereert in een verhelderend artikel over Rome en de manier waarop piraten afgeschilderd werden, dat er inderdaad aanvallen plaatsvonden op schepen en het kustgebied door piraten, maar dat hun impact niet zo groot was als de antieke bronnen doen voorkomen.115 Het etiket ‘piraat’ zou eerder een politiek excuus vormen voor de Romeinen om autonome steden op een legitieme manier te kunnen veroveren en toe te voegen aan hun territorium.116 Het vermeende piratennest Cilicië vormde mogelijk een economisch belangrijk gebied door de aanwezigheid van vele grondstoffen. De lex de provinciis praetoriis uit 100 BCE maakte het mogelijk om steden die niet wilden buigen voor de Romeinse heerschappij op wettelijke gronden als vijand te bestempelen en te annexeren.117 Het woord ‘piraat’ was de minachtende benaming voor eenieder die een tegenstander vormde. Ook zou het beeld van piraten dat zowel antieke als moderne bronnen hanteren sterk geënt zijn op de beschrijvingen die Cicero geeft in zijn redevoeringen, waaronder I Verr. 1.13, Leg. Man. 55, en Flacc. 31.118 Deze argumenten plaatsen de dreiging van piraten en de schaal van de interventie in een ander perspectief. Het lijkt plausibel om aan te nemen dat de aanval op Ostia werd aangewend om imperialisme – de annexatie van vijandige kustgebieden door middel van een grootscheepse militaire campagne – te legitimeren onder het mom van piratenbestrijding.
Met betrekking tot de hoofdvraag van dit onderzoek kan een aantal zaken geconcludeerd worden. Uit de bespreking van deze crisis kan worden opgemaakt dat graanvoorziening voorafgaand aan en in 67 BCE niet de hoogste prioriteit had onder de bestuurlijke elite. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de graanvoorziening in gevaar kwam door de lakse houding van de senatoren die hun slaventoevoer door piraten verkozen boven een aanpak van dezelfde piraten om hiermee handelsroutes – onder andere voor graan – veiliger te maken. Na de aanval op Ostia was er druk vanuit de bevolking nodig om de crisis te bestrijden. Opnieuw blijkt dat het herstellen van de graantoevoer geen eerste prioriteit had. Cassius Dio beschrijft de terughoudende opstelling van de senaat wat betreft het bestrijden van de voedselcrisis.
115 De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, Memoirs of the
American Academy in Rome 6 (2008), 71-96.
116 De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 77-78. 117 De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 78-82.. 118 De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 85-89.
Hij benoemt hierbij specifiek de hoge kosten en de grote omvang van een grootschalige campagne tegen de piraten. De door de volkstribuun ingevoerde lex Gabinia blijkt nodig om de besluiteloosheid van de senaat te doorbreken. Met deze wet kon een grootschalige, militaire campagne tegen piraterij worden geïnitieerd. De inzet van het leger roept vraagtekens op. De oorzaak en de omvang van het probleem die gesuggereerd wordt door onder andere Cicero en Cassius Dio, dienen in het licht van imperialisme en verbetering van leefomstandigheden te worden bezien. Interessant hierbij is de persisterende afkeuring van de senaat voor dit plan. De door Cassius Dio genoemde reden is de angst onder de senatoren voor machtsmisbruik wanneer macht in handen van een persoon zou komen te liggen. Dit blijkt uit de compromis die bereikt werd door Pompeius wel het opperbevel over de voedselvoorziening toe te kennen maar slechts voor een vooraf vastgestelde periode. Ook het feit dat de graanmarkt werd gemanipuleerd met kunstmatig hoge graanprijzen impliceert dat er weinig publieke inmenging plaatsvond op de graanmarkt. Er was dus geen centrale autoriteit of wetgeving die erop toezag dat al het graan bestemd voor Rome ook daadwerkelijk op de markt werd gebracht tegen een betaalbare prijs. De hoge graanprijzen vormden de aanleiding voor angst voor een voedselcrisis en woede onder de bevolking. Deze crisis ontstond dan ook niet door een daadwerkelijk tekort aan graan – het feit dat de graanprijzen plotseling konden dalen impliceert dit – maar door de paniekreactie vanuit het volk, dat hiermee publieke interventie afdwong. 3.2 Cato en Clodius 62 – 58 BCE
In 62 en 58 BCE vormde voedselpolitiek de aanleiding voor een ommekeer in de voedselvoorziening. In 62 BCE deed zich de eerste verandering voor in graanvoorziening. Na de onrust die de Catilinarische samenzwering teweeg had gebracht, volgde een 'major turning-point in the history of the food distribution system of Rome'.119 Volkstribuun Marcus Porcius Cato Uticensis (95 – 46 BCE), ook wel bekend als Cato Minor, voerde de lex Porcia in. Deze wet schreef een verlaging van de prijs voor gesubsidieerd graan voor en maakte mogelijk het aantal recipientes uit te breiden. Deze wet kwam niet voort uit een voedselcrisis maar uit de onrust die de Catilinarische samenzwering had veroorzaakt. De angst die deze samenzwering teweeg had gebracht, leidde ertoe dat de conservatieve Romeinse elite het voorstel
van Cato steunde om verdere onrust en revolutionaire ideeën te voorkomen. Hun steun stond haaks op hun gebruikelijke weerstand tegen de graanuitdelingen en de hoge kosten die ermee gemoeid waren. De steun voor de graanuitdeling was van korte duur en werd teniet gedaan door de gebeurtenissen uit de daaropvolgende jaren.120
Eenzelfde soort verandering in de graanvoorziening als in 62 BCE, maar een met een veel grotere impact en zonder steun van de senaat, volgde in 58 BCE. De lex Clodia frumentaria werd aangenomen door volkstribuun Tribuun Publius Clodius Pulcher (93 – 52 BCE). Voor de maandelijkse graanuitdelingen diende altijd te worden betaald, zij het tegen een lagere prijs dan de marktwaarde. Hierin kwam nu verandering. De wet van Clodius schreef voor dat de graanuitdeling gratis werd en dat de voorwaarden om deze te ontvangen waren gewijzigd. Naast de traditionele groep van Romeinse burgers, konden nu ook vrijgelaten slaven aanspraak maken op staatsgraan. De invoering van deze wet bracht een aantal onvoorziene gevolgen met zich mee. Doordat vrijgelatenen nu ook aanspraak konden maken op de frumentationes, lieten veel slaveneigenaren hun slaven vrij onder speciale contracten. Met deze contracten waren slaven nog steeds verplicht arbeid en diensten te leveren aan hun vroegere eigenaar, maar was deze niet meer verantwoordelijk om hen te voorzien in hun levensonderhoud. Deze verplichting, die tot op dit moment bij de slaveneigenaren had gelegen, schoven zij nu af op de staat met behoud van de productiviteit van hun voormalige slaven.121 Naast het gestegen aantal vrijgelaten
slaven, nam het aantal ontvangers ook toe door de toestroom van burgers uit andere delen van Italië, aangetrokken door de gratis graanuitdelingen. Hoewel dit fenomeen niet nieuw was, mag aangenomen worden dat de invoering van Clodius' wet een grotere trek naar de stad tot gevolg had dan voorheen.122 Bovendien verlaagde Clodius met deze wet ook de leeftijd waarop burgers recht hadden op graan, wat ook meer ontvangers als gevolg had. De gebruikelijke leeftijd van veertien jaar werd verlaagd naar – waarschijnlijk – tien jaar.123
Clodius handelde echter niet uit filantropische motieven. Hij gold als een geducht politiek tegenstander van Cicero en de invoering van zijn wet was een aanval op diens machtspositie. Clodius was van oorsprong een patriciër maar trad uit het
120 Garnsey, Famine and Food Supply, 210.
121 Dionysius van Halicarnassus, Antiquitates Romanae 4.24.5. 122 Rickman, Corn Supply, 174; Sallustius, Cat. 37.4-7.
patriciaat om de status van plebejer te kunnen verkrijgen. Hij deed dit om tot volkstribuun verkozen te worden om op deze manier zijn machtspositie te verstevigen door middel van de steun van het plebs. Cassius Dio beschrijft Clodius' achterliggende bedoelingen, dat ‘als hij de senaat en de ridders en het volk voor zich won, hij [Cicero] snel klein zou krijgen. Hij verdeelde gratis graan, het uitdelend aan de onbemiddelden’.124 Deze maatregel werd door de Romeinse elite sterk veroordeeld en gekarakteriseerd als een demagogische en buitenproportionele daad.125 Door Clodius’ maatregel nam het aantal ontvangers sterk toe. Tien jaar na invoering van de wet was het aantal ontvangers gestegen tot driehonderdtwintigduizend. Deze verdubbeling vormde een zware aanslag voor de graanprovincies, die ruim negentien miljoen modii graan per jaar moesten opbrengen.126 Klachten van senatoren over de grote aanslag op staatskas waren holle frases: volgens Garnsey werden de gestegen uitgaven aan graan ruimschoots gecompenseerd door de inkomsten die de veroveringen van Pompeius in het oosten hadden opgeleverd.127 Daarnaast kampte Rome met het wegblijven van handelaren die hun lading alleen tegen hoge prijzen wilden afzetten, wat de prijzen op de graanmarkt in gevaar bracht.128
De veranderingen in de graanvoorziening in 62 BCE en 58 BCE waren verantwoordelijk voor een verdubbeling van het aantal recipientes en het feit dat vaste prijs van de graanuitdeling werd afgeschaft. De basis van de beide wetten was voedselpolitiek en geen voedselcrisis. Hoewel de lex Porcia werd aangenomen met steun van de senatoren, mag niet geconcludeerd worden dat er een verandering had plaatsgevonden in de manier waarop de conservatieve elite tegen dergelijke maatregelen aankeek. De wet kon slechts op steun rekenen door de angst die de Catilinarische samenzwering teweeg had gebracht en was niet het gevolg van een omslag in denken van de optimaten. De lex Clodia frumentaria was volgens Cassius Dio het resultaat van de persoonlijke ambities van Clodius en diens vete met Cicero. Beide gevallen tonen aan dat de voedselvoorziening dus ook voor politieke doeleinden kon worden ingezet. Hoewel met name de lex Clodia frumentaria een aantal onvoorziene gevolgen kende die ondanks Pompeius’ veroveringen waarschijnlijk toch zwaar op de staatskas drukte, vonden er geen veranderingen plaats
124 Cassius Dio, 38.13.1-4. Vertaling: AK. 125 Cicero, Dom, 25.
126 Garnsey, Famine and Food Supply, 216.
127 Cicero, Sest. 103; Off. 2.72; Garnsey, Famine and Food Supply, 216. 128 Rickman, Corn Supply, 53.
in de mate van prioriteit of in de manier waarop de graanvoorziening was georganiseerd.