Voedselcrises vormden een serieuze bedreiging voor de inwoners van Rome en zij brachten de noodzakelijke politieke en maatschappelijke stabiliteit in gevaar. Het was dus van belang dat er bij een (op handen zijnde) voedselcrisis adequaat werd gereageerd. De verantwoordelijkheid hiervoor was in handen van de publieke zaak. In tijden van voedselcrisis diende de staat in te grijpen in de heersende situatie van de graanmarkt om verdere escalatie te voorkomen. Om een crisis te bestrijden, bestond een aantal mogelijke coping mechanisms die in een pre-industriële samenleving kon worden ingezet.67 Tot welke vorm van maatregelen men overging, was afhankelijk van de oorzaak en de aard van het probleem. De manier van interventie kende een tweeledig karakter: de maatregelen konden uit noodhulp of crisismanagement bestaan of kenden een duurzame aanpak. Daarnaast konden er zowel aan de vraagkant als aan de aanbodkant maatregelen genomen worden. Om tot een succesvolle aanpak te komen, was het van belang dat een samenleving beschikte over een zeker onderliggend organisatieniveau. De heersende politieke en maatschappelijke structuur bepaalde mede de mate waarin een crisis bestreden kon worden.68
2.4.1 Crisismanagement
Om een daadwerkelijke voedselcrisis het hoofd te bieden, diende er gezocht te worden naar direct toepasbare oplossingen. De tijdsdruk was hoog en de gevolgen bij vertraging of mislukking konden desastreus zijn. Om een crisis effectief te bestrijden, was de meest voor de hand liggende methode het direct aanwenden van noodhulp. De gebruikelijke manier hiervoor was het bijeenbrengen en veiligstellen van noodvoorraden. Door graan uit andere, minder gebruikelijke gebieden te importeren, kon het tekort worden aangevuld tot de reguliere graantoevoer weer de benodigde hoeveelheden kon leveren. Het aanstellen van een persoon belast met de taak om noodvoorraden aan te leggen werd met regelmaat toegepast in het Romeinse rijk. Hoewel dergelijke benoemingen tijdelijk van aard waren en een hoog slagingspercentage kenden, waren Romeinen huiverig voor macht in handen van één persoon. Deze angst was terug te voeren op de tirannieke heerschappij van de
67 Garnsey, Famine and Food Supply, 69. Voor een gedetailleerd overzicht van de
methodes waarop voedselcrises in pre-industriële samenlevingen bestreden konden worden, zie Jongman and Dekker, ‘Public intervention in the food supply in pre- industrial Europe’, 117-120.
Romeinse koningen.69 Om alleenheerschappij en mogelijk machtsmisbruik te
voorkomen, werd de macht na beëindiging van de koningstijd institutioneel verdeeld tussen twee consuls die bovendien jaarlijks werden gekozen.
Een andere mogelijke maatregel die met name tijdens het principaat werd benut om de druk van beschikbare graanvoorraad af te halen, was het tijdelijk uitsluiten van bepaalde bevolkingsgroepen van de graanmarkt. Deze maatregel kon betrekking hebben op het uitsluiten van bepaalde groepen in een stad, zoals vreemdelingen of atleten. Daarnaast konden ook bepaalde groepen gevraagd worden om de stad te verlaten voor de duur van de crisis en zich op het platteland te vestigen. 2.4.2 Structurele aanpassingen
Naast het inschakelen van directe maatregelen om een voedselcrisis te bestrijden, konden er ook langer-termijnmaatregelen genomen worden. Om de voedselvoorziening duurzaam te verbeteren en op deze manier de risico’s op toekomstige voedselcrises te beperken, konden op verschillende manieren veranderingen worden doorgevoerd. Om de kans op misoogsten te verkleinen, konden er aanpassingen worden gedaan in de manier waarop gewassen werden geproduceerd. Een methode hiervoor van het aanplanten van resistente gewassen die minder tot nauwelijks vatbaar waren voor ziekten en plagen. De spreiding van een gewas over verschillende stukken land deed de kans op een misoogst ook verkleinen doordat men voor de oogst minder afhankelijk was van de lokale omstandigheden. Regionale spreiding van zowel productie als distributie was een goede manier om het wegvallen van een lokale graanoogst op te vangen. Door het imperialisme had Rome onder andere haar kansen gespreid en was het niet afhankelijk van een enkele graanproducent en daardoor minder vatbaar voor lokale misoogsten.70
Een andere mogelijke methode volgens Jongman en Dekker was het duurzaam verminderen van de vraag naar voedsel. Dit kon gerealiseerd worden door een deel van de bevolking weg te sturen naar andere gebieden. Het stichten van nieuwe koloniën verminderde de druk op de beschikbare lokale voedselvoorraden en bood de mogelijkheid tot het stichten van nieuwe landbouwgebieden die de moederstad ten
69 Cicero, De Rep. 2.47-49.
70 Zie Jongman and Dekker, ‘Public intervention’, 117-118 voor een uitgebreide
goede kwamen.71 In 123 BCE werd deze methode onder andere toegepast door
zesduizend kolonisten vanuit Rome naar het vernietigde Carthago te sturen voor de wederopbouw van de stad en het cultiveren van de verwaarloosde landbouwgronden. Ook Caesar nam tijdens zijn heerschappij zijn toevlucht tot deze maatregel door vrijgelaten slaven en proletariërs een nieuw bestaan te bieden in overzeese koloniën. Daarnaast vestigden zich ook duizenden veteranen zich in de nieuwe koloniën zodat zij een nieuw bestaan konden opbouwen na hij actieve dienst. De vraag is echter of de druk op de voedselvoorziening en de gestegen publieke uitgaven de directe aanleiding vormden om tot kolonisatie over te gaan. Noy meent echter dat de kolonisatie door Caesar een oorsprong heeft in de voedselcrises die Rome teisterden.72 Het lijkt er meer op dat de nieuwe kolonisten de druk op alle beschikbare middelen in Rome verminderden en dat de voedselvoorziening hier ook – maar slechts tijdelijk – baat bij had.
Het voordeel van duurzame maatregelen was het feit dat hiermee de kans op verstoringen op de lange termijn afnam. Tegelijkertijd vormden dergelijke maatregelen ook een nadeel. Het nadeel van bovenstaande coping mechanisms was het duurzame karakter. Structurele aanpassingen in de manier van produceren wierpen in het beste geval hun vruchten pas af in het eerstvolgende oogstseizoen. Om een acute crisis te bestrijden, was het niet effectief. Het gevolg van kolonisatie voor de graanvoorziening was in ieder geval een tijdelijke afname van de druk. Desalniettemin bleef Rome een grote aantrekkingskracht uitoefenen waardoor het aantal inwoners bleef groeien, getuige de grote omvang van een miljoen onder Augustus. Hierdoor kan geconstateerd worden dat kolonisatie waarschijnlijk niet voortkwam uit voedselcrises – immers, het was ook mogelijk om groepen mensen tijdelijk uit te sluiten van de graan markt – maar dat, in tegenstelling tot wat Jongman en Dekker beweren, het in de Romeinse tijd niet leidde tot een permanente vermindering van de druk op de voedselvoorziening.
2.5 Graanuitdeling
De annona was een publieke aangelegenheid en werd gefinancierd uit publieke middelen. Daarnaast was de publieke zaak ook verantwoordelijk voor maandelijkse graanuitdelingen. Deze graanuitdelingen vormden de aanleiding van politieke strijd
71 Garnsey, Famine and Food Supply, 69.
tot gevolg tussen de optimaten en de popularen. De optimaten wilden het recht hierop wilde verminderen of terugdraaien, met hier tegenover de popularen, die dit recht wilden uitbreiden. De ontvangers van dit graan vormden een selecte groep binnen de Romeinse bevolking. Problemen in de annona vormden met regelmaat de aanleiding voor onrust en voedselrellen in Rome.
2.5.1 De graanuitdeling: een controverse
Een belangrijk keerpunt in de voedselvoorziening vond plaats in het jaar 123 BCE. De aanname van de lex Sempronia frumentaria bracht verandering in het tot dan toe incidentele karakter van graanuitdelingen dat vaak op persoonlijke titel werd gedaan. De graanuitdelingen kregen door de aanname van deze wet een permanent karakter. Aan de basis van deze wet stond de populaire volkstribuun Gaius Gracchus (154 – 121 BCE), die hiermee een aanval deed op de macht van de nobiles en onder andere de positie en leefomstandigheden van het proletariaat in Rome wilde verbeteren.73 De lex Sempronia frumentaria schreef voor dat alle vrijgeboren Romeinse burgers die in Rome woonden in aanmerking kwamen voor graan dat gesubsidieerd werd door de staat, de frumentationes. De staat werd ertoe verplicht graan te importeren vanuit Sicilië en Noord-Africa en deze tegen een lage prijs te verkopen. Ieder Romeins burger had vanaf nu het recht om maandelijks een vastgestelde hoeveelheid van 5 modii graan te kopen tegen een prijs die lager lag dan de marktwaarde van 6⅓ as per modius.74 De graanuitdeling werd gezien als een recht dat toekwam aan alle Romeinse
nazaten van diegenen die het Romeinse rijk hadden helpen opbouwen.75 Dit hield in
dat de frumentationes geen sociale voorziening vormden om de zwakkeren uit de samenleving te beschermen en het kende dan ook geen oorsprong in crisissituaties. Dit betekende dat grote groepen inwoners – vrouwen, slaven, immigranten, Romeinen zonder burgerrecht - hiervan uitgesloten waren.76 Zij moesten noodgedwongen in hun eigen onderhoud voorzien en waren aangewezen op het graan dat op de vrije markt beschikbaar was tegen marktprijzen.
73 Plutarchus, C. Gracchus, 5.1-3.
74De hoeveelheid van vijf modii was niet voldoende om een gezin van te
onderhouden. Om aan de noodzakelijke hoeveelheid graan te komen, diende er graan te worden bijgekocht op de vrije markt.
75 T. Africa, ‘Urban violence in imperial Rome’, Journal of Interdisciplinary History
2 (1971), 3-21, 6.
De wet van Gracchus kon niet rekenen op de steun van de elite, een standpunt dat sterk naar voren komt in de antieke bronnen. De graanuitdeling zou volgens Cicero leiden tot gemakzucht onder het volk. Daarnaast vormde het een grote aanslag op de publieke financiële middelen.77 Omdat deze subsidie gold voor alle Romeinse burgers woonachtig te Rome, betekende dit dat ook de Romeinse elite aanspraak hierop kon maken. Hoewel de conservatieve elite zich verzet had tegen de invoering van deze wet, weerhield dit haar niet om gebruik te maken van deze regeling. Een ontmoeting tussen Gaius Gracchus en senator Calpurnius Piso Frugi illustreerde dit: want hoewel Piso fel gekant was tegen de lex Sempronia frumentaria, weerhield dit hem niet om aanspraak te maken op zijn rechtmatig deel. Toen Gracchus hem in de rij zag staan voor zijn portie graan en hem hierop aansprak, antwoordde Piso dat nu al zijn bezittingen door Gracchus werden verdeeld, hij zijn deel kwam opeisen.78
De wet van Gracchus vormde het begin van jarenlange politieke strijd tussen de optimaten en de popularen. Het twistpunt was de verdeling van de beschikbare publieke middelen. De toenemende aankopen van het publieke graan vormden een zware last voor de staatskas. Over de manier waarop de publieke financiële middelen moesten worden ingezet, verschilden de optimaten en de popularen van mening. Naar de mening van de optimaten, waartoe de leden van de senaat behoorden, was armoede onderdeel van de maatschappij en in sommige gevallen een eigen keuze. Volgens Cicero waren er twee groepen te onderscheiden onder arme mensen: zij die arm waren maar hun leven wilden verbeteren en diegenen die niets aan hun ellendige situatie wilden veranderen. Waar de eerste groep aangemoedigd en ondersteund diende te worden door de elite, hadden de laatstgenoemden hun armoede aan zichzelf te danken. 79 Deze opvatting hield dus in dat de publiek zaak niet of slechts ten dele verantwoordelijk was voor het levensonderhoud van economisch en sociaal zwakkeren. Haaks hierop stonden de opvattingen van de popularen. Zij representeerden de belangen van het volk bij monde van een democratisch gekozen magistraat, de tribunus plebis. Via landhervormingen, uitbreiding van het Romeins burgerrecht en verbeterde graanuitdelingen deden zij een aanval op de conservatieve macht die de elite voorstond. De voedselpolitiek en de strijd tussen de optimaten en de popularen had een directe weerslag op de frumentationes.
77 Cicero, Pro Sestio, 103. 78 Cicero, Tusc. 3.48.
2.5.2 Plebs frumentaria
Over de ontvangers van het graan, de plebs frumentaria, die onder deze wet vielen, is weinig bekend. Dit geldt voor zowel het aantal ontvangers dat in aanmerking kwam voor de frumentationes als voor de selectiecriteria die hieraan vooraf gingen. Over het aantal recipientes geven de antieke bronnen weinig prijs. Volgens Appianus was de lex Sempronia frumentaria in 123 BCE van toepassing op alle burgers in Rome.80 Bekend is dat in de jaren die volgden het aantal ontvangers afnam, met zelfs geen ontvangers in de periode 81 – 73 BCE.81 In 73 BCE werd een nieuwe wet aangenomen met betrekking op de graanuitdelingen. De lex Terentia et Cassia frumentaria, aangenomen op instigatie van de consuls M. Terentius Varro Lucullus en C. Cassius Longinus, herintroduceerde de maandelijkse frumentationes. Cicero impliceert in zijn redevoering tegen Verres dat slechts 40.000 burgers recht hadden op deze uitdeling, die bestond uit 5 modii per maand.82
Het is bekend dat in de daaropvolgende jaren het aantal recipientes aanzienlijk kon fluctueren. Schattingen lopen uiteen van 100.000-200.00 recipientes vanaf 62 BCE tot 320.000 op het hoogtepunt in 46 BCE, voordat het door Caesar werd teruggebracht naar 150.000.83 Het feit dat het aantal recipientes kon toenemen of worden gereduceerd, impliceert dat er in eerste instantie een schifting plaatsvond onder de Romeinse burgers. Niet iedere burger kwam dus automatisch in aanmerking voor publiek graan. Dit impliceert een aantal selectiecriteria om te bepalen wie er in aanmerking kwamen voor de frumentationes. Onduidelijk is echter op welke gronden een inwoner hierop recht had. Het Romeins burgerschap en domicilium te Rome waren strikte voorwaarden waar niet van afgeweken werd. Het aantal van 40.000 ontvangers is te laag om betrekking te hebben op alle Romeinse burgers in Rome. Dit impliceert dat er, om tot het plebs frumentaria te mogen behoren, extra voorwaarden golden. Over deze voorwaarden is echter vrijwel niets bekend.
De toename in het aantal recipientes vanaf 62 BCE valt toe te schrijven aan de invoering van de lex Porcia en de lex Clodia frumentaria. Duidelijk is dat de criteria
80 Appianus, Bellum Civile, 1.21.
81 Garnsey, Famine and Food Supply, 212.
82 Cicero, In Verrem II, 5.52; 3.163-164; 3.72. Zie ook Garnsey, Famine and Food
Supply, 211-214; Rickman, Corn Supply, 161-169.
83 Garnsey, Famine and Food Supply, 212. Hierbij dient aangetekend te worden dat er
nauwelijks kwantitatieve data uit de oudheid beschikbaar zijn. Deze aantallen worden door alle secundaire bronnen gehanteerd. Zie voor de discussie Rickman, Corn Supply, 169-172; Garnsey, Food Supply, 211-214;
om in aanmerking te komen voor de graanuitdeling, werden verruimd. Naast mannen met het Romeins burgerrecht kwamen nu ook vrijgelaten slaven in aanmerking voor deze subsidie. Dit resulteerde in een forse toename van het aantal ontvangers tot 320.000. De graanuitdeling werd op deze manier onbeheersbaar en vormde een zware aanslag op de staatskas. Dio suggereert dat het probleem te wijten was aan ontvangers die zich op illegale wijze tot ontvanger hadden gemaakt.84 Julius Caesar bracht dit aantal dan ook weer terug naar 150.000. Het aantal recipientes werd gereduceerd door middel van een drastische recensus. Dit lijkt te impliceren dat alle illegale ontvangers van de lijst werden geschrapt. Caesar deed dit door in alle Romeinse districten een herziening van de rechtmatige ontvangers door te voeren. Met behulp van de domini insularum, de beheerders van grote wooneenheden, stelde hij een nieuwe lijst aan recipientes op.85
Een vaststaand aantal ontvangers was ook gebruikelijk onder Augustus om op deze manier de graanuitdeling beheersbaar te houden. Opnieuw is er weinig informatie over de voorwaarden waaraan men moest voldoen om hiertoe te mogen behoren. Een loting lijkt hieraan ten grondslag te liggen. Volgens Suetonius vond er elk jaar een loting plaats (subsortitio) onder burgers die niet op de lijst stonden, om op deze manier de plaatsen van overleden recipientes (in demortuum locum) op te vullen. Hoe deze subsortitio precies in zijn werk ging, is onduidelijk.86 Deze aanname roept vervolgens de vraag op op welke gronden burgers werden gekozen om deel uit te maken van de plebs frumentaria. Hier is echter vrijwel niets over bekend, al doet Morley een voorzichtige poging tot het zoeken van een verklaring. Morley (1996) legt een verband tussen het inwoneraantal, het sterftecijfer en de kans op reproductie. Het hebben van toegang tot de graanuitdeling zou de kans op een huwelijk en kinderen vergroten voor vrijgeboren, volwassen, mannelijke burgers. Rome was een ongezonde plaats, met slechte sanitaire voorzieningen en een hoge bevolkingsdichtheid waardoor ziekten zich snel verspreidden. Ondanks de toestroom van migranten kampte Rome met een hoog sterftecijfer. Om de bevolkingsaantallen op peil te houden, was er
84 Cassius Dio, 43.21.4.
85 Rickman, Corn Supply, 176.
86 Suetonius, Caes. 41. Rickman merkt echter op dat een dergelijk systeem naar alle
waarschijnlijkheid niet lang kon bestaan omdat het impliceert dat er sprake moest zijn van twee soorten burgerschap: een met graan en een burgerschap zonder. Rickman, Corn Supply, 179.
voldoende aanwas nodig. Om de kans hierop te vergroten, vormde de graanuitdeling wellicht een middel om het de doelgroep makkelijker te maken.87
2.5.3 Voedselproblematiek: de reactie van het volk
Een verstoring in de voedselvoorziening kon desastreuze gevolgen hebben voor een groot deel van de Romeinse bevolking. Snel stijgende voedselprijzen, al dan niet gepaard met een voedseltekort, deed de overlevingskans van het armere deel van de bevolking dalen. Dergelijke problemen vormden dan ook een serieuze bedreiging voor de openbare orde, aangezien het volk hiertegen in verweer kwam. Protesten en voedselrellen, die ook wel beschreven worden als ‘one of the oldest forms of collective action’, werden aangewend om de gezagsdragers te dwingen actie te ondernemen.88 Aan een collectieve volkswoede en rellen lag een grote volkspaniek ten grondslag. Twee factoren waren hierop van toepassing. In de eerste plaats kon er paniek en een crisissituatie ontstaan doordat de gebruikelijke toegang van het volk tot graan niet meer beschikbaar was, zij het door een tekort of door hoge voedselprijzen. Toegang tot een goed functionerende graanmarkt werd immers beschouwd als een recht waarop het volk aanspraak kon maken. De tweede factor was de manier waarop men tot actie overging met als doel het afwenden van de noodsituatie. Het volk had echter geen wettelijke mogelijkheden om de balans te herstellen. Omdat de graanvoorziening een publieke zaak was, moest het volk de politici duidelijk maken dat de problemen in de voedselvoorziening niet getolereerd werden. Hoewel Rome een democratie was en het volk stemrecht had ten tijde van de republiek, lag het nemen van initiatieven in handen van de politici. Het volk kon dus zelf geen initiatieven ondernemen. Dit had tot gevolg dat bij maatschappelijke onvrede het volk de autoriteiten hierop luidruchtig en hardhandig attendeerde. Collectieve actie in de vorm van voedselprotesten en -rellen waren het gevolg. 89
De eisen van het volk waren bij voedselprotesten eenvoudig te duiden. Het volk eiste het herstel van de graanvoorziening, met voldoende bevoorrading van de
87 N. Morley, Metropolis and Hinterland, 39-46, met name 44.
88 P. Patel and P. McMichael, ‘A political economy of the food riot’, Review
(Ferdinand Braudel Centre), 32 (2009), 9-35, 9.
89 Patel and McMichael, ‘A political economy of the food riot’, 25. Zie ook L. Tilly,
‘Food entitlement, famine, and conflict’, Journal of Interdisciplinary History 14 (1983), 333-349 voor een bespreking van voedselrellen in pre-industriële
markt en lage graanprijzen. De gebruikelijk manier waarop men maatschappelijke onvrede uitte, was door middel van een volksprotest dat gericht was tegen diegenen die men verantwoordelijk hield voor de crisis – senatoren, prefecten en vanaf Augustus de princeps. Hoewel voedseltekort de onderliggende reden was, voerde het gevoel van onrecht volgens Erdkamp de boventoon als het aankwam op rellen.90 Niet alleen vonden er publieke protesten plaats op openbare plekken of tijdens politieke