In de jaren 58 – 56 BCE fluctueerden de graanprijzen hevig door grote tekorten. Het dieptepunt werd bereikt in 57 BCE, toen de hoge graanprijs leidde tot het belegeren van de senatoren op de Palatijn. Een woedende menigte, wellicht opgehitst door Clodius, dreigde hen levend te verbranden.129 Indachtig Pompeius’ eerdere succes ten aanzien van de piraterij, werd hij opnieuw aangesteld om orde op zaken te stellen. De consuls P. Cornelius Lentulus Spinther en Q. Caecilius Metellus Nepos namen, na overgehaald te zijn door Cicero, een wet aan waarbij Pompeius opnieuw het opperbevel kreeg over de cura annonae.130 In tegenstelling tot zijn benoeming in 67 BCE, was het hoofddoel van deze campagne het structureel verbeteren van de graantoevoer.131 Deze bevoegdheid, de procuratio de annona, verkreeg hij voor vijf jaar en was, anders dan in 67 BCE, van kracht in het gehele Romeinse rijk. Pompeius kreeg 'het grootste gezag (omnis potestas) met betrekking tot het graan (rei frumentariae) op aarde (toto orbe terrarum).'132 Hij kreeg wederom beschikking over legati, waaronder Cicero en diens broer Quintus en de benodigde financiële middelen, waaronder veertig miljoen sestertiën die hem zes maanden na aanvang van zijn campagne werden toegekend als beloning voor zijn inzet.133 Pompeius’ prioriteit van
zijn tweede opperbevel was het vinden en veilig stellen van noodvoorraden om de heersende voedselcrisis in Rome te bestrijden. Hiervoor zeilde hij naar de drie grote graanleveranciers Sardinië, Sicilië en Africa om ter plaatse het graan bijeen te
129 Cicero, Dom. 11-12. De vraag is of Clodius daadwerkelijk het volk had opgehitst
en zo ja, met welke reden. Deze opmerking is afkomstig uit Cicero’s redevoering De Domo Sua, waarin hij zijn tegenstander Clodius aanvalt en afschildert als vijand van de Romeinse republiek. Het is Cicero dan ook alles aangelegen om Clodius in een kwaad daglicht te stellen. Hoewel hij de mogelijkheid open laat dat het volk ook uit zichzelf in opstand was gekomen, is het inzetten volgens Cicero een kenmerk van het verdorven karakter van Clodius. Het voedseltekort zou hij daarom aangegrepen kunnen hebben om geweld te kunnen gebruiken. Zie ook Cassius Dio, 39.9.3, 24.1.
130 Cicero, Dom. 39.9.2-3.
131 Garnsey, Famine and food supply, 216.
132 Cicero, Epistulae Ad Atticum, 4.1.6-7. Vertaling: AK. 133 Cicero, Ad. Q.F., 2.5.1.
brengen en te verschepen naar Rome.134 Cicero beschrijft hoe het volk leed onder de
hoge graanprijzen, die volgens hem veroorzaakt werden door bestaande tekorten. Opvallend is dat men verwachtte dat de graanprijzen in 57 BCE konden dalen, iets wat Cicero toeschrijft aan zijn terugkeer uit zijn ballingschap en de hoop die het met zich meebracht.135 Dit lijkt net als in 67 BCE te impliceren dat de voedselcrisis mede werd veroorzaakt door hoge voedselprijzen, al benadrukken zowel Cicero als Cassius Dio het feit dat er sprake was van een daadwerkelijk voedseltekort.136
Naast het bestrijden van de acute schaarste, deed Pompeius een poging om duurzame veranderingen door te voeren. Om de graanvoorziening van een steviger fundament te voorzien, stuurde Pompeius zijn gezanten naar de graanprovincies om te lobbyen onder handelaren en reders.137 Door het afsluiten van meerjarencontracten en de belofte van het verkrijgen van het Romeins burgerschap bij bewezen diensten probeerde hij particuliere scheepseigenaren en handelaren aan zich te binden. Rome was als consumer city geen aantrekkelijke stad voor handelaren en reders. Er werden vrijwel geen goederen geproduceerd die een schip nadat het gelost was, mee kon nemen op de terugweg. Op deze manier probeerde Pompeius het aantrekkelijker te maken voor handelaren om Rome als afzetmarkt te kiezen.138 Naast het verstevigen van continuïteit, probeerde Pompeius ook het aantal recipientes omlaag te brengen. Het grote aantal en de voorwaarden tot delen in het publieke graan sinds de invoering van Clodius’ wet, maakten de graanuitdeling onoverzichtelijk en onbeheersbaar. Om het overzicht terug te brengen, organiseerde Pompeius een census onder vrijgelaten slaven om orde op zaken te stellen.139 Al deze maatregelen vormden een eerste
voorzichtige poging om de graanvoorziening structureel te reorganiseren om op deze manier de kans op toekomstige verstoringen te verkleinen.
Hoewel Pompeius maatregelen had getroffen, bleef de voedselvoorziening een kwetsbare zaak. In 54 BCE zette een hevige overstroming van de Tiber de lager
134 Deze campagne ontlokte Pompeius de uitspraak ‘navigare necesse est, vivere non
necesse’, een uitspraak die nog lang voort zou klinken in de scheepvaart, toen Pompeius tegen de zin van zijn bemanning bij slecht weer wilde uitvaren. Plutarchus, Pomp. 50.
135 Cicero, Dom, 15-17. De opmerking is wederom afkomstig uit de redevoering tegen
Clodius en daarom sterk gekleurd.
136 Cicero, Dom, 11-12; Cassius Dio, 39.9.2.
137 Cicero, Ad. Q. F. 2.1-6; Ad Fam., 13.75; Pro Scauro, 43. 138 Erdkamp, Grain Market, 194.
gelegen delen van Rome onder water. Een groot deel van het opgeslagen graan werd vernietigd waardoor er een voedseltekort ontstond. Wederom ging Pompeius op zoek naar noodvoorraden om de schaarste te verlichten.140 Ondanks zijn successen werd na afloop van de vijf jaren zijn opperbevel over de graanvoorziening niet verlengd en werden zijn inspanningen niet voortgezet.
De periode 58 – 56 BCE kent de aanname van een wet met betrekking tot de graanvoorziening op instigatie van de twee consuls. Dit keer stemde de conservatieve elite wel in met het toekennen van grote macht aan één persoon. Interessant hierbij is dat de toegekende bevoegdheden verder gingen dan uitsluitend het oplossen van de voedselcrisis, in tegenstelling tot de macht die hij kreeg toebedeeld in 67 BCE. De pogingen die Pompeius deed om de graanvoorziening te verbeteren, getuigen van een langetermijnvisie en van publieke inmenging. Met name de publieke stimulans van het verkrijgen van het Romeins burgerschap toont dit duidelijk aan, evenals het verstevigen van netwerken door het hele rijk. Hoewel succesvol, bleef men echter vasthouden aan de termijn van vijf jaar en werd zijn opperbevel in 53 BCE niet verlengd.
3.4 Caesar 50 – 44 BCE
Pompeius' verrichtingen om structurele veranderingen door te voeren, kwamen onder druk te staan door de snel veranderende politieke situatie in Rome. De opkomst van Julius Caesar bracht de Romeinse republiek aan het wankelen. Popularis Gaius Julius Caesar (100 – 44 BCE) bekleedde het proconsulschap in Gallië en legde in 50 BCE een bevel van de consuls naast zich neer. Hij weigerde zijn legers te ontbinden en terug te keren naar Rome. Deze spanning ontaardde in een burgeroorlog nadat Caesar met zijn legers in 49 BCE de Rubicon overstak en het pomerium betrad. De burgeroorlog werd uitgevochten tussen de optimaten onder aanvoering van Pompeius die werd aangesteld tot dictator, en de popularen met Caesar aan het hoofd.141
Deze burgeroorlog bracht de graantoevoer ernstig in gevaar. Pompeius nam al snel zijn toevlucht in Griekenland, van waaruit hij met steun uit Asia Minor de strijd wilde aanbinden met Caesar. Om Caesar in Rome onder druk te zetten, sneed
140 Cassius Dio 39.63.3.
141 Pompeius behoorde oorspronkelijk tot de popularen, maar schaarde zich vanaf 52
BCE onder de optimaten, uit angst voor de snelle opkomst van de nieuwe politieke speler Julius Caesar.
Pompeius met behulp van een vloot de graantoevoer af en bezette hij de provinciae frumentariae in Africa. Om massale hongersnood onder de Romeinse bevolking te voorkomen, werden de graanprovincies Sicilië en Sardinië van levensbelang voor Rome. Het merendeel van zijn militaire vloot moest Caesar inzetten om aanvallen op beide eilanden af te weren om de graantoevoer veilig te stellen.142 De strijd tussen Pompeius en Caesar eindigde in 48 BCE in de slag bij Pharsalus. Pompeius werd verslagen en vluchtte naar Egypte waar hij vermoord werd door Ptolemaeus XIII, die hoopte op een gunstig gezinde houding van Caesar.
In 47 BCE werd Caesar benoemd tot dictator en in 44 BCE zelfs dictator perpetuo. Tijdens zijn heerschappij begon Caesar met het doorvoeren van een aantal hervormingen om de annona structureel te verbeteren. Het voornaamste probleem bestond uit het grote aantal recipientes die beslag legden op een groot deel van de publieke middelen. Om hier verandering in te brengen, bracht Caesar het aantal graanontvangers terug van driehonderdtwintigduizend naar een vast aantal van honderdvijftigduizend. Volgens Cassius Dio was het aantal ontvangers op illegitieme wijze toegenomen door de chaotische tijden.143 Romeinen die niet het burgerschap bezaten of eigenlijk niet in Rome woonden, onder voorwaarden vrijgelaten slaven en buitenlanders werden van de lijst geweerd door middel van een recensus in alle Romeinse districten.144 Caesar verbeterde ook het publieke toezicht op de graanmarkt. Om meer controle te krijgen op de graanvoorziening breidde hij het aantal magistraten uit dat hiermee belast was. De twee aediles die verantwoordelijk waren kregen versterking van twee aediles Cereales om de groeiende graanmarkt en bijbehorende problemen het hoofd te kunnen bieden. Deze benoeming was een 'sensible move', aangezien de oorspronkelijke taken van de magistraten steeds meer onder druk kwamen te staan door de urbanisatie en groeiende populatie.145 Caesar ging ook over tot kolonisatie en stuurde duizenden veteranen, vrijgelaten slaven en proletariërs weg voor de wederopbouw van steden zoals Corinthe en Carthago. Volgens Garnsey stond deze maatregel in het teken van een herziening van de publieke voedselvoorziening, maar de vraag is of de druk op de annona en de
142 Appianus, Bell. Civ. 2.54. 143 Cassius Dio, 43.21.4.
144 Rickman, Corn Supply, 176. 145 Rickman, Corn Supply, 59.
staatskas hierdoor ook daadwerkelijk afnam.146 Een laatste idee was het verbeteren
van de havenfaciliteiten in Ostia. De havenstad was ten tijde van de republiek niet veel meer dan de monding van een rivier en was te klein en te ondiep om in te kunnen spelen op de schaalvergroting. Grote schepen konden daardoor niet aanmeren in Ostia. Daarnaast had Caesar plannen om een kanaal te laten graven om zo de Tiber te verbinden met de zee bij Terracina. Schepen met een aanvoerroute vanuit het zuiden konden dan profiteren van een kortere en directe waterwegverbinding naar Rome. De realisatie van deze plannen vond echter niet plaats tijdens Caesars leven. Pas onder keizer Claudius werd Ostia een haven die diep genoeg was zodat ook grote schepen konden aanmeren en keizer Nero liet een kanaal graven van Lacus Avernus naar Ostia.147
Caesars plannen om de graanvoorziening een steviger basis te geven, raakten evenals bij Pompeius ondergeschoven door de roerige politieke situatie. In 44 BCE werd Caesar vermoord door de optimaten Marcus Junius Brutus en Gaius Cassius Longinus en hun aanhangers. Deze groep, die zich de liberatores noemden, waren gekant tegen Caesars alleenheerschappij en hoopten met deze daad de traditionele Romeinse republiek te herstellen. Caesars aanhangers grepen echter de macht onder aanvoering van Marcus Aemilius Lepidus, Marcus Antonius en Gaius Julius Caesar Octavianus, de postuum geadopteerde zoon van Caesar. Deze drie mannen vormden samen het tweede triumviraat en hadden zich als doel gesteld de moord op Caesar te wreken. De moord op Caesar bracht de Romeinse samenleving opnieuw op de rand van een burgeroorlog. Cicero maakt in zijn brieven melding van het feit dat werklui van zijn villa in Tusculum naar Rome waren gegaan met de intentie om graan te kopen, maar met lege handen terugkeerden. Ook ging volgens hem het gerucht dat Marcus Antonius zijn huis gebruikte als graanopslag ter voorbereiding op een nieuwe burgeroorlog.148 Om het graantekort aan te pakken, werden Brutus en Cassius aangesteld om noodvoorraden te kopen in Asia en Sicilië. Hoewel zij de moordenaars waren van Caesar, werd hen door de consuls deze taak toegekend om hen een waardige uittocht uit de stad te kunnen garanderen. Mogelijk wilden zij hiermee ook
146 Garnsey, Famine and Food Supply, 217.
147 Plutarchus, Caesar, 58.10; Suetonius, Claud., 20.1; Nero, 31.3. 148 Cicero, Att. 14.3.1.
de bron van onrust uit Rome verwijderen. Overigens hebben Brutus en Cassius hun opdracht waarschijnlijk niet volbracht.149
Het afsnijden van de graantoevoer door Pompeius en het dictatorschap van Caesar hadden hun sporen nagelaten. De senatoren oordeelden dat het te riskant was om grote macht te verlenen aan één persoon, in plaats van de gebruikelijke twee. In 43 BCE werd daarom besloten dat een opperbevel niet meer mocht worden verleend aan één persoon en dat alle machtsposities slechts voor de periode van een jaar mochten worden bekleed. Cassius Dio noemt expliciet dat dit besluit met name gold voor de graanvoorziening, om hierin misbruik te voorkomen.150 Pompeius had immers laten zien dat hij in de strijd met Caesar zijn jarenlange ervaring en kennis van de graanvoorziening had ingezet tegen Rome, in een poging Caesar uit te hongeren. Dergelijke situaties, waarbij de graanvoorziening als wapen kon worden gebruikt, dienden in de toekomst te worden vermeden.
Tijdens zijn heerschappij had Caesar zowel te kampen met problemen in de graantoevoer als met de publieke graanvoorziening en -uitdeling, waar overzicht en beheersbaarheid ontbraken. De voedselcrisis die ontstond tijdens de oorlog met Pompeius was echter niet te wijten aan een falende voedselvoorziening. De graantoevoer werd afgesneden doordat de voedselvoorziening als wapen werd ingezet, met voedseltekorten als gevolg. Caesar bracht geen veranderingen aan in de manier waarop de graantoevoer was georganiseerd. De plannen om Ostia uit te breiden, getuigen van een langetermijnvisie. Echter door zijn vroegtijdige dood kwam hier een voorlopig einde aan. De aanpassingen die hij doorvoerde, hadden betrekking op de publieke graanvoorziening. Door de lijst aan recipientes te herzien en hun aantal drastisch te reduceren, probeerde hij het overzicht en de omvang beheersbaar te maken. Hij vergrootte zijn grip op de graanmarkt in Rome door het aantal magistraten dat hiervoor verantwoordelijk was te vergroten. Door de controle op de graanmarkt te verstevigen en de graanontvangers terug te brengen, probeerde Caesar wel de annona beheersbaar te maken. Een maatregel die betrekking had op de voedselvoorziening en die werd aangenomen met instemming van de senaat, bracht verandering in de manier waarop tot dan toe voedselcrises werden bestreden. Als algemene reactie op de onrust die gepaard ging met de opkomst van Caesar en diens vete met Pompeius, werden in 43 BCE de bevoegdheden van een dictator wettelijk aan banden gelegd. Dit besluit
149 Cassius Dio, 44.51.4; Appianus, Bell. Civ. 4.57. 150 Cassius Dio, 46.39.2-3.
betekende dat het toekennen van een meerjarig opperbevel over de graanvoorziening niet meer mogelijk was. Het feit dat Pompeius veel kennis had van de graantoevoer, had het mogelijk gemaakt om dit als wapen tegen Rome in te zetten. Met het besluit hoopte men misbruik van de voedselvoorziening te voorkomen.
De mate van directe publieke interventie in de voedselvoorziening beperkte zich tot het veiligstellen van de graantoevoer in oorlogstijd. In de organisatie hiervan bracht Caesar geen veranderingen aan. Na de moord op Caesar werd het voedseltekort bestreden door noodvoorraden veilig te stellen. Onduidelijk is echter wie hiermee belast werd. De benoeming van Brutus en Cassius lijkt immers slechts een voorwendsel om hen een veilige uittocht uit de stad te verlenen en lijkt niet bedoeld om daadwerkelijk in te grijpen in de graanvoorziening.