Klimaatbestendige gemeenten
Een onderzoek naar het mainstreamen van klimaatadaptatie in
ruimtelijk beleid
B.S. Luiks
Bachelorscriptie Planologie
Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen
Universiteit van Amsterdam
Klimaatbestendige gemeenten
Een onderzoek naar het mainstreamen van klimaatadaptatie in ruimtelijk beleid
B.S. (Boy) Luiks
10400095
19 juni 2015
Bachelorscriptie Planologie
Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen
Universiteit van Amsterdam
Begeleider: dhr.dr. D.V.H. (David) Evers
Voorwoord
Mijn naam is Boy Luiks en voor u ligt mijn bachelorscriptie wat het resultaat is van drie jaar lang studeren aan de Universiteit van Amsterdam. Ik ben student Future Planet Studies met een major in planologie. Vanuit die achtergrond ben ik zeer geïnteresseerd geraakt in het klimaat en
duurzaamheid. Wat betreft die twee thema’s voorzie ik een grote rol weggelegd voor de ruimtelijke ordening, wat dan ook mijn onderwerpkeuze verklaart.
Mijn dank voor de professionele begeleiding gaat uit naar David Evers. Zijn sturing en feedback hebben mij in staat gesteld om deze scriptie succesvol af te ronden. Daarnaast gaat mijn dank uit naar de respondenten die zo vriendelijk wilden zijn om hun medewerking te verlenen en - in een nogal drukke periode door de nominatie van Nijmegen voor de titel European Green Capital 2017 - tijd wilden vrij maken om een bijdrage te leveren aan dit onderzoek. Zonder deze hulp was ik niet tot deze resultaten gekomen.
Ten slotte rest mij niks anders dan u veel leesplezier te wensen!
Boy Luiks
Samenvatting
De wereldwijde klimaatverandering zorgt ervoor dat de stedelijke omgeving in Nederland onder druk komt te staan. Het wordt steeds duidelijker dat het niet mogelijk is om door middel van klimaatmitigatie de verandering van het klimaat volledig te beheersen. Daarom zullen steden zich moeten aanpassen aan de mogelijke gevolgen van klimaatverandering. Dit wordt ook wel
klimaatadaptatie genoemd. Gezien het feit dat overheden de eindverantwoordelijkheid hebben over de ruimtelijke ordening, spelen zij vanzelfsprekend een zeer vooraanstaande rol als het gaat over een klimaatbestendige ruimtelijke inrichting. Het streven is dan ook om klimaatadaptatie integraal onderdeel te laten zijn van het beleid van gemeenten. Door het onderwerp te mainstreamen in bestaande beleidsvelden kunnen de gevolgen van de klimaatverandering structureel als
systematische overweging worden meegenomen bij ruimtelijke ontwikkelingen. Tot op heden blijkt de implementatie van aanpassingsmaatregelen in de praktijk echter maar traag te verlopen. Er is veel onderzoek gedaan naar barrières die de toepassing van klimaatadaptatie belemmeren. Er bestaan echter ook stimulerende factoren die in steden tot klimaatadaptatie reacties hebben geleid, maar deze worden tot op heden vrijwel genegeerd. Het is te verwachten dat steden die op kop lopen wat betreft het integreren van klimaatadaptatie stimuli hebben ervaren die ervoor hebben gezorgd dat zij met klimaatadaptatie zijn begonnen, en op die manier hebben bijgedragen aan het
voorkomen of het overwinnen van barrières. In deze scriptie is met behulp van kwalitatieve onderzoeksmethoden onderzocht op welke manier twee gemeentelijk koplopers klimaatadaptatie hebben gemainstreamd in hun ruimtelijke beleid en welke stimulerende factoren deze
klimaatadaptatiestrategieën hebben beïnvloed.
Het onderzoek is opgedeeld in twee delen. Het eerste deel kent een inventariserend karakter waarin voor twaalf Nederlandse gemeenten is beoordeeld in welke mate zij klimaatadaptatie hebben gemainstreamd in het ruimtelijk beleid. Uit de analyse is gebleken dat bijna alle onderzochte
gemeenten in hun structuurvisie enige aandacht hebben voor de gevolgen van klimaatverandering en de ruimtelijke aanpassing hieraan. Desalniettemin weten maar weinig gemeenten samenhang te creëren tussen doelen met betrekking tot klimaat en andere beleidsdoelstellingen. Daarnaast ontbreken in de meeste gevallen ook verwijzingen naar mogelijke contradicties tussen deze verschillende beleidsdoelstellingen, wat de reden is dat de vaststelling van relatieve prioriteiten tussen klimaatadaptatie en andere beleidsdoelstellingen in het gros van de structuurvisie afwezig is. Tot slot worden in de structuurvisies nauwelijks concrete projecten uitgewerkt die stedelijke
structuurvisie hiervoor niet het juiste instrument is, waar dit document enkel de hoofdlijnen van het te voeren ruimtelijk beleid bevat.
Uit dit eerste deel van het onderzoek zijn Maastricht en Nijmegen naar voren gekomen als gemeentelijke koplopers wat betreft het mainstreamen van klimaatadaptatie. Bij deze gemeenten is onderzocht hoe de klimaatadaptatiestrategie is vormgegeven en welke stimulerende factoren deze beïnvloeden. De gemeente Maastricht heeft vooral door middel van de structuurvisie
klimaatadaptatie een concrete plaats gegeven in het beleid, waarin klimaatadaptatie wordt herkend als onderdeel van een duurzame ontwikkeling van de stad. Hierbij linkt de gemeente
klimaatadaptatie expliciet aan een gecombineerde aanpak op het gebied van water en groen. Door interne samenwerking tussen beleidsmedewerkers is klimaatadaptatie op de agenda gezet.
Aanleidingen hiervoor zijn geweest dat de Maas in korte tijd twee keer buiten haar oevers trad, er werd bezuinigd op openbaar groen, en het feit dat klimaatverandering en de aanpassing hieraan steeds meer in het nieuws en wetenschappelijk debat kwamen. Andere stimulerende factoren zijn het deelnemen aan een kennisnetwerk, het in kaart brengen van kwetsbare gebieden en het schuiven van financiële middelen tussen beleidsdomeinen.
De gemeente Nijmegen heeft door de jaren heen in meerdere beleidsstukken van met name de sectoren water, groen en milieu klimaatadaptatie verankerd. Met de komst van de Structuurvisie in 2013 is er sprake van een integrale visie op de stad, waarbij onderdeel is een duurzame stedelijke ontwikkeling. Het gemeentebestuur in navolging van een verzoek uit de gemeenteraad heeft klimaatadaptatie binnen de gemeente op de agenda gezet. Aanleidingen hiervoor zijn geweest druk vanuit de maatschappij, overlast door stevige onweersbuien, de afgelasting van de Nijmeegse vierdaagse in 2006 en de deelname aan het Europese project Future Cities. Andere stimulerende factoren zijn politieke druk, intensieve samenwerking tussen afdelingen binnen de gemeente en het in kaart brengen van het hittestressprobleem.
Inhoudsopgave
1 Inleiding ...1 1.1 Projectkader ...1 1.2 Doel- en vraagstelling ...2 1.3 Relevantie ...2 1.4 Leeswijzer ...3 2 Theoretisch kader ...4 2.1 Klimaatverandering ...4 2.2 Klimaatmitigatie en adaptatie ...5 2.3 Rol gemeenten ...5 2.4 Mainstreaming ...62.5 Beoordelen van mainstreaming ...8
2.6 Stimuli/barrières bij klimaatadaptatie ...9
2.6.1 Factoren ...10
2.6.2 Classificatie factoren ...13
2.7 Conceptueel model ...14
3 Methodologie & Operationalisatie ...15
3.1 Onderzoeksopzet ...15
3.2 Casusselectie ...17
3.3 Operationalisatie ...18
3.4 Methoden van dataverzameling/analyse ...21
3.5 Onderzoekskwaliteit ...22
4 Mate van mainstreaming ...23
4.1 Inclusion ...23 4.2 Consistency ...25 4.3 Weighting ...27 4.4 Reporting ...29 4.5 Conclusie en casusselectie ...30 5 Casestudy: Maastricht ...32 5.1 Inventarisatie ...32 5.2 Klimaatadaptatiestrategie ...33 5.3 Stimulerende factoren ...39 5.4 Deelconclusie ...41 6 Casestudy: Nijmegen ...43
6.1 Inventarisatie ...43
6.2 Klimaatadaptatiestrategie ...44
6.3 Stimulerende factoren ...50
6.4 Deelconclusie ...52
7 Conclusies ...54
7.1 Aanbevelingen voor nader onderzoek ...55
7.2 Discussie en reflectie ...55
Bibliografie ...57
Bijlage 1 - Respondenten ...61
1 Inleiding
1.1 ProjectkaderDe effecten van de wereldwijde klimaatverandering zijn in Nederland nu al waarneembaar. Zo is de gemiddelde temperatuur over de afgelopen eeuw gestegen, is de hoeveelheid en intensiteit van regenbuien toegenomen en komen zeer warme dagen steeds vaker voor (PBL, 2012). Vooral de gebouwde omgeving in Nederland is kwetsbaar voor de negatieve gevolgen van
klimaatverandering. Hittestress en droogte door toenemende temperaturen en wateroverlast en overstromingen door intensere regenbuien en zeespiegelstijging zijn reële risico’s waarmee steden te maken hebben (Uittenbroek, 2014). Tot voor kort was het stedelijk klimaatbeleid nog vooral gericht op het voorkómen van klimaatverandering (mitigatie). Echter, het wordt steeds duidelijker dat klimaatverandering hierdoor niet volledig te beheersen is, waardoor het besef groeit dat steden zich moeten aanpassen aan de mogelijke gevolgen van klimaatverandering (Boezeman, Ganzevoort, van Lier & Louwers, 2014).
Klimaatadaptatie wordt gezien als een set maatregelen die klimaat gerelateerde risico’s, zoals hittestress, overstromingen en droogte, moet verminderen. Om schade in de stedelijke omgeving en daarmee hoge kosten te voorkomen, zullen met structurele aanpassingen van de ruimtelijke inrichting de gevolgen van klimaatverandering moeten worden opgevangen. De gebouwde omgeving moet beter worden afgestemd op grotere hoeveelheden neerslag, zwaardere stormen en hogere temperaturen (VROM-raad, 2007). In de literatuur over klimaatverandering wordt een onderscheid gemaakt tussen twee vormen van governance waarmee klimaatadaptatie benaderd kan worden. Sommige onderzoekers stellen dat klimaatadaptatie een geheel nieuw beleidsdomein nodig heeft. Anderen geven aan, op basis van empirische studies, dat gemeenten in de praktijk op zoek zijn naar meer integrale oplossingen, waar klimaatadaptatie wordt geïntegreerd in bestaande beleidsdomeinen zoals ruimtelijke ordening, watermanagement en gezondheidszorg (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013). Deze tweede vorm wordt in de literatuur ook wel aangeduid als de ‘mainstreaming’ van klimaatadaptatie. In de Nationale Adaptatiestrategie Maak ruimte voor klimaat! (beleidsnotitie), dat onderdeel is van het Nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK), is het streven opgenomen om klimaatadaptatie reeds in 2015 integraal onderdeel (“mainstream”) te laten zijn van het beleid (VROM, 2007).
Maar tot nu toe blijkt de implementatie van aanpassingsmaatregelen in de praktijk nog traag te verlopen (Uittenbroek, 2014, p.28). Er is veel onderzoek gedaan naar barrières die de toepassing van klimaatadaptatie belemmeren. Voorbeelden daarvan zijn onzekerheid over de daadwerkelijke
risico’s van klimaatverandering, het gebrek aan politiek draagvlak en beperkte financiële middelen (Uittenbroek, 2014). Er bestaan echter ook stimulerende factoren die in steden tot klimaatadaptatie reacties hebben geleid, maar deze worden tot op heden vrijwel genegeerd. Het is te verwachten dat steden die op kop lopen met het integreren van klimaatadaptatie stimuli hebben ervaren die ervoor hebben gezorgd dat zij met klimaatadaptatie zijn begonnen, en op die manier hebben bijgedragen aan het voorkomen of het overwinnen van barrières.
1.2 Doel- en vraagstelling
In dit onderzoek zal worden bekeken in hoeverre gemeenten klimaatadaptatie hebben
gemainstreamd in hun ruimtelijke beleid. Daarnaast zal aan de hand van een meervoudige casestudy dieper worden ingegaan op gemeenten die hierin het voortouw nemen, om zo inzicht te krijgen in de factoren die er voor zorgen dat juist deze gemeenten voorop lopen en om good practices in kaart te brengen. De centrale vraagstelling in dit onderzoek luidt als volgt:
“Op welke manier hebben gemeentelijke koplopers klimadaptatie gemainstreamd in hun ruimtelijk beleid en welke stimulerende factoren beïnvloeden deze klimaatadaptatiestrategie?”
Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn in dit onderzoek de volgende deelvragen beantwoord:
1. In welke mate is bij twaalf Nederlandse gemeenten klimaatadaptatie geïntegreerd in het ruimtelijke beleid?
2. Hoe is de klimaatadaptatiestrategie van de stedelijke koplopers vormgegeven? 3. Welke factoren (stimuli) zijn of waren van invloed op deze specifieke strategie?
1.3 Relevantie
Hoewel er in de wetenschappelijke literatuur veel is geschreven over klimaatadaptatie, blijft het mainstreamen van klimaatadaptatie een relatief nieuwe onderwerp in zowel de academische
literatuur als in de praktijk. Uittenbroek (2014) heeft met haar proefschrift een belangrijke bijdrage geleverd aan het krijgen van een beter - conceptueel en praktisch - inzicht in het mainstreamen van klimaatadaptatie in ruimtelijk beleid. Deze scriptie zal hierop voortbouwen doormiddel van
empirisch onderzoek naar of en zo ja op welke manier bij diverse Nederlandse gemeenten sprake is van mainstreaming. Door onderzoek te doen naar succesvolle gemeenten kan meer inzicht worden verkregen over de processen die gepaard gaan met de integratie van klimaatadaptatie in het
ruimtelijke beleid. Daarnaast kan zodoende meer kennis worden ontwikkeld over de wijze waarop kan worden omgegaan met barrières bij de integratie van klimaatadaptatie.
1.4 Leeswijzer
In Hoofdstuk 2 wordt het onderzoek ingebed in de wetenschappelijk literatuur. Hierbij wordt onder meer dieper ingegaan op klimaatverandering, klimaatadaptatie en mainstreaming. Hoofdstuk 3 beschrijft welke methoden zijn gebruikt en hoe deze in dit onderzoek zijn toegepast. Hoofdstuk 4 bevat de beoordeling over in welke mate twaalf Nederlandse gemeenten klimaatadaptatie hebben geïntegreerd in hun ruimtelijk beleid. Op basis van deze resultaten worden vervolgens koplopers geselecteerd. Deze koplopers worden verder onderzocht in de Hoofdstukken 5 en 6. Voor deze steden wordt onder andere de klimaatadaptatiestrategie uiteengezet, en worden stimulerende factoren geïdentificeerd. In Hoofdstuk 7 wordt uiteindelijk de hoofdvraag van het onderzoek beantwoord, kritisch gereflecteerd op de resultaten en worden aanbevelingen gedaan voor nader onderzoek.
2 Theoretisch kader
2.1 KlimaatveranderingHet klimaat verandert wereldwijd. In Nederland zijn verschillende effecten van klimaatverandering nu al waarneembaar. Zo is de gemiddelde temperatuur over de afgelopen eeuw gestegen, is de hoeveelheid en intensiteit van regenbuien toegenomen en komen zeer warme dagen steeds vaker voor. In Nederland zullen de negatieve effecten van klimaatverandering vooral samenhangen met het optreden van extreme weersituaties zoals noodweer, hittegolven en droogte (PBL, 2012).
De klimaatproblematiek wordt gezien een van de grootste uitdagingen van onze hedendaagse samenleving. Hoewel de precieze oorzaak en het precieze tempo van klimaatverandering niet bekend zijn, zullen de veranderingen en de gevolgen ervan naar
verwachting de komende decennia en eeuw doorzetten. Wegens dit onvoorspelbare karakter heeft het KNMI in 2006 onderzoek gedaan naar de effecten van klimaatverandering in Nederland aan de hand van vier scenario’s. In alle vier scenario’s komt een aantal effecten van klimaatverandering in Nederland sterk naar voren:
• De opwarming zet door, waardoor zachte winters en warme zomers vaker voor komen; • De winters worden gemiddeld natter en extreme neerslaghoeveelheden nemen toe;
• De hevigheid van extreme regenbuien in de zomer neemt toe, maar het aantal zomerse regendagen wordt juist minder;
• Berekende veranderingen in het windklimaat zijn klein ten opzichte van de natuurlijke grilligheid;
• De zeespiegel blijft stijgen (Drunen & Lasage, 2007).
Vooral de gebouwde omgeving in Nederland is kwetsbaar voor deze negatieve gevolgen van klimaatverandering. In steden is de temperatuur hoger dan in rurale gebieden, omdat daar het zogeheten hitte-eiland effect (Urban Heat Island) optreedt. Met een toenemende verstedelijking en het vaker voorkomen van warme dagen in Nederland, kan het hitte-eiland effect nog groter worden, wat ingrijpende gevolgen heeft voor zowel de leefbaarheid van steden als de gezondheid van de bevolking (Van Dorland, Dubelaar-Versluis, & Jansen, 2011). Naast hogere temperaturen zullen Nederlandse steden ook steeds vaker te maken krijgen met wateroverlast. Het grootste deel van een stad bestaat namelijk uit verhard oppervlak, waardoor het water moet worden afgevoerd in plaats van dat het in de grond kan infiltreren (Drunen & Lasage, 2007). Volgens de VROM-raad (2007) zijn voor de ruimtelijke inrichting van Nederland vooral de gevolgen voor de waterhuishouding van
belang. Zo zorgt de stijgende zeespiegel voor extra bedreigingen aan de kust, vraagt de hogere neerslagintensiteit om extra capaciteit voor de afvoer van regenwater en beïnvloeden een grotere kweldruk en zouttong (de landinwaartse instroom van zout water in rivieren) de landbouw, natuur en de gebouwde omgeving. De VROM-raad (2007) stelt dat klimaatverandering dan ook invloed heeft op alle elementen van de Nederlandse ruimtelijke ordening. Blauw vraagt om meer aandacht vanwege de opvang en afvoer van extra water. Groen wordt beïnvloed door veranderende
waterstanden, zoutgehalten, droogte en hogere temperaturen. En Rood heeft te maken met de extra afvoer van regenwater en de verhoogde temperaturen.
2.2 Klimaatmitigatie en adaptatie
Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving (2012) zijn de gevolgen van klimaatverandering in Nederland bij het huidige tempo in beginsel beheersbaar. Er bestaan twee manieren waarop de samenleving kan omgaan met klimaatverandering, namelijk klimaatmitigatie en klimaatadaptatie. Klimaatmitigatie is gericht op het verminderen of zelfs voorkomen van klimaatverandering door het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen of door het efficiënter opvangen en opslaan van deze uitstoot (Füssel, 2007). Klimaatadaptatie daarentegen gaat er van uit dat klimaatverandering niet volledig meer te voorkomen is, en tracht daarom systemen voor te bereiden op de verwachte effecten van klimaatverandering zodat de schade hiervan zo beperkt mogelijk blijft (Füssel, 2007).
Tot voor kort was het stedelijk klimaatbeleid nog vooral gericht op het voorkómen van klimaatverandering (mitigatie). Echter, het wordt steeds duidelijker dat klimaatverandering hierdoor niet volledig te voorkomen is, waardoor het besef groeit dat steden zich moeten aanpassen aan de mogelijke gevolgen van klimaatverandering (Boezeman, Ganzevoort, van Lier & Louwers, 2014). Om schade in de stedelijke omgeving en daarmee hoge kosten te voorkomen zullen, met structurele aanpassingen van de ruimtelijke inrichting van Nederland, de gevolgen van klimaatverandering moeten worden opgevangen. Dit betekent dat de gebouwde omgeving beter moet worden afgestemd op grotere neerslaghoeveelheden, zwaardere stormen en hogere temperaturen (VROM-raad, 2007).
2.3 Rol gemeenten
De overheden spelen een vooraanstaande rol als het gaat om het aanpassen van de ruimte aan de gevolgen van klimaatverandering. De Rijksoverheid tracht middels het Deltaprogramma en het Nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK) te sturen op het klimaatbestendig maken van de ruimtelijke inrichting van Nederland (Van den Berg, 2009). Steeds vaker wordt echter ook
het belang van de lokale overheden benadrukt. Veel klimaatadaptatiemaatregelen vragen om aanpassingen aan de fysieke ruimte, waardoor gemeenten, die verantwoordelijk zijn voor de ruimtelijke ordening, vanzelfsprekend een vooraanstaande rol spelen (Mees et al., 2012). Van den Berg (2009) beweert dat lokale overheden zelfs een cruciale rol spelen omdat een land als geheel wel kan worden beschouwd als veerkrachtig, maar dat lokale gebieden toch kwetsbaar kunnen zijn, door bijvoorbeeld hun geografisch ligging of aanwezige infrastructuur. Deze belangrijke rol voor gemeenten wordt ook beaamt door de Europese Commissie die in haar white paper uit 2007 stelt dat op lokaal niveau de meest gedetailleerde kennis van de lokale context beschikbaar is. Bovendien kunnen gemeenten lokale gevolgen van klimaatverandering inzichtelijk maken, verschillende actoren benaderen en middelen samenbrengen en herverdelen (Uittenbroek, 2014).
2.4 Mainstreaming
Mainstreaming is geen nieuw concept. Van oorsprong komt het voort uit
ontwikkelingsvraagstukken, waar het een middel is geworden om zaken als armoedebestrijding, gender-ongelijkheid en HIV/AIDS mee te nemen in het ontwikkelingsbeleid. Het idee was dat deze kwesties integraal onderdeel moesten uitmaken van dit beleid, in plaats van ze als afzonderlijke beleidsvraagstukken te behandelen (Oates, Conway & Calow, 2011). Sinds de wereldtop over duurzame ontwikkeling in Johannesburg in 2002, is er ook steeds meer aandacht gekomen voor de mainstreaming van klimaatadaptatie. Volgens de definitie van Klein et al. (2005) houdt
mainstreaming van klimaatadaptatie het volgende in: “the integration of policies and measures to address climate change into ongoing sectoral and development planning and decision-making, so as to ensure the long-term sustainability of investments as well as at reduce the sensitivity of
development activities to both today’s and tomorrow’s climate”. Volgens Rauken, Mydske & Winsvold (2014) leidt dit tot een betere samenhang tussen verschillende beleidsopgaven, en vermindert het de kans dat beleid elkaar tegenspreekt. Bovendien kan er efficiënter worden omgegaan met trade-offs tussen klimaatadaptatie en andere beleidsdoelen, en kan er worden geprofiteerd van synergie (Kok & De Coninck, 2007). Tegenwoordig bestaat er grote
overeenstemming over het belang van het mainstreamen van klimaatadaptatie. Deze
overeenstemming heeft echter nog niet geleid tot eenduidige terminologie en gedeeld begrip over wat mainstreaming in de praktijk allemaal met zich meebrengt (Brouwer, Rayner Huitema, 2013).
In de wetenschappelijke literatuur wordt mainstreaming beschouwd als een specifieke vorm van Environmental Policy Integration (EPI), en als synoniem voor Climate Policy Integration (CPI). Deze concepten gaan over de externe integratie van een specifiek beleidsdoel in al bestaande
beleidsdomeinen. Het grote verschil is dat er bij EPI aandacht is voor verschillende
milieuproblemen, waar het bij mainstreaming alleen gaat over klimaatverandering (Uittenbroek, 2014). Volgens Mickwitz et al. (2009) kan beleidsintegratie worden onderverdeeld in verticale beleidsintegratie en horizontale beleidsintegratie.Verticale beleidsintegratie verwijst naar sector overschrijdende maatregelen en procedures van de overheid of een overheidsorgaan met als doel om klimaatadaptatie volledig te integreren in het overheidsbeleid op verschillende niveaus. Horizontale beleidsintegratie verwijst daarentegen naar de integratie van klimaatadaptatie in een specifieke beleidssector (zowel binnen één overheidslaag als tussen verschillende overheidslagen). Door het mainstreamen van klimaatadaptatie in alle relevante sectoren kan klimaat niet langer meer worden beschouwd als een sectoraal belang, maar krijgt het een meer holistisch karakter (Schipper & Pelling, 2006). Volgens Klein et al. (2007) wordt hierdoor efficiënter en effectiever gebruik gemaakt van financiële en personele middelen, dan wanneer het ontwerpen, implementeren en beheren van klimaatadaptatie wordt gescheiden van lopende activiteiten. Het mainstreamen van klimaatadaptatie impliceert dat actoren de effecten van klimaatverandering voor hun beleidsdomein moeten overwegen, en vervolgens moeten beslissen over de implementatie van maatregelen om de kwetsbaarheid ten aanzien van deze effecten in het betreffende beleidsdomein te verkleinen
(Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013). Het mainstreamen van klimaat in beleid betekent dus dat actoren van wie de belangrijkste taken niet gericht zijn op de bestrijding van, of aanpassing aan klimaatverandering ook actief werken om deze doelen te bereiken (EC 2015).
Crabbé (2011) stelt dat niet elk beleidsdomein zal komen tot eenzelfde stevige institutionele inbedding van klimaatadaptatie. Aan de hand van drie modellen beschrijft zij in welke mate
klimaatadaptatie is geïntegreerd in een beleidsdomein. ‘Serendiptious adaptation’ houdt in dat sectoraal beleid toevalligerwijs resultaten kan opleveren die adaptatie aan klimaatverandering ondersteunen. Hierbij kan er worden gesproken van klimaatadaptatie als onbewust proces (Van der Berg & Coenen, 2011). De andere twee modellen behelzen juist bewuste maatregelen om tot klimaatadaptatie binnen een beleidssector te komen. ‘Climate proofing’ omvat het toepassen van een klimaattoets en/of het hanteren van een klimaatlens bij de acties, maatregelen, projecten, programma’s die een beleidsdomein voert. Bij ‘discrete adaptation’ is klimaatadaptatie de primaire doelstelling van een project of initiatief (Crabbé, 2011).
Het doel van klimaatadaptatie is om de samenleving ‘climate proof’ (klimaatbestendig) te maken, wat idealiter vraagt om de kwetsbaarheden voor de gevolgen van klimaatverandering volledig te elimineren. Echter, als gevolg van onderzekerheden over de snelheid en omvang van de gevolgen van klimaatverandering zal het moeilijk zijn om dit te bereiken. Daarnaast, in het geval
van mainstreaming, zullen er regelmatig trade-offs plaatsvinden tussen klimaatadaptatie en andere beleidsdoelstellingen. Dergelijke afwegingen kunnen het doel om ‘volledig’ klimaatbestendig te worden belemmeren (Uittenbroek, 2014). Oates, Conway en Calow (2011) stellen dan ook dat “climate proofing is a means to ensure that development interventions are resilient over the long term, reducing climate-related risks to ‘acceptable levels”. Daarom moet naast een
klimaatbestendige samenleving een succesvolle integratie van klimaatadaptatie er uiteindelijk ook voor zorgen dat ‘the adaptive capacity’ (het adaptatief vermogen) van een samenleving wordt vergroot. Dit houdt in dat het vermogen van individuen, gemeenschappen en instituties om te reageren op klimaatverandering wordt verbeterd (Oates, Conway & Calow, 2011). Een groot adaptief vermogen leidt overigens niet automatisch tot een succesvolle aanpassing aan de effecten van de klimaatverandering. Vanzelfsprekend zorgt een groter adaptief vermogen er wel voor dat een gebied zich gemakkelijker kan aanpassen aan veranderende (weers-)omstandigheden.
2.5 Beoordelen van mainstreaming
Om te kunnen beoordelen of en zo ja in hoeverre klimaatadaptatie is ‘gemainstreamd’ in bestaand beleid hanteren Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013) een viertal indicatoren, dat is afgeleid uit een onderzoek van Kivimaa en Mickwitz (2006) in het kader van Environmental Policy Integration (EPI). Zij beschouwen het mainstreamen van klimaatadaptatie namelijk als een
specifieke vorm van EPI. Deze vier indicatoren zijn: inclusion, consistency, weighting en reporting. Het eerste evaluatiecriterium ‘Inclusion’ wordt gebruikt om te bepalen in welke mate
aspecten van klimaatverandering en klimaatadaptatie voorkomen in beleidsdocumenten, hetzij in het algemeen of door een specifieke verwijzing naar klimaatvraagstukken en de bijhorende risico’s. Enige mate van inclusion is een voorwaarde voor het bestaan van de andere criteria (Mickwitz et al., 2009). Het tweede criterium ‘Consistency’ wordt gebruikt om te beoordelen welke rol in beleidsdocumenten wordt gegeven aan het creëren van samenhang tussen verschillende
beleidsdoelen. Volgens Mickwitz et al. (2009) is het bij mainstreaming van essentieel belang dat verschillende beleidsdoelen en instrumenten consistent zijn aan elkaar, omdat men anders niet kan spreken van echte beleidsintegratie. Het derde evaluatiecriterium ‘Weighing’ verwijst naar de prioriteit die wordt gegeven aan klimaatadaptatie in relatie tot andere beleidsdoelstellingen. Er wordt namelijk beweerd dat klimaataspecten altijd de prioriteit moeten hebben wanneer er conflict ontstaat tussen verschillende beleidsdoelstellingen (Mickwitz et al., 2009). Het laatste criterium ‘Reporting’ is gebaseerd op het belang van feedback met betrekking tot beleidsimplementatie. ‘’Reporting addresses the degree to which strategies include specifications ex ante about how
climate change aims are to be followed up and reported. The reporting also takes into account the information on climate change mitigation and adaptation actually included in ex post evaluations of the policy instruments by which they were implemented’’ (Mickwitz et al., 2009).
Naast deze vier bovengenoemde criteria, noemen Mickwitz et al. (2009) nog een vijfde criterium: ‘Resources’. Zij stellen dat beleidsintegratie niet alleen afhangt van de intenties van actoren, maar ook van kennis en middelen, zoals personeel, geld en tijd. De mate waarin beleid is geïntegreerd is dus afhankelijk van de knowhow van betrokken personen, de tijd die zij aan het onderwerp kunnen besteden en de financiële middelen die zij tot hun beschikking hebben. In onderstaande Tabel 1 worden de vijf vermelde criteria kort samengevat.
2.6 Stimuli/barrières bij klimaatadaptatie
In paragraaf 2.5 is beschreven hoe de mate van mainstreaming van klimaatadaptatie in gemeentelijk beleid beoordeeld kan worden. Omdat deze mate van mainstreaming per gemeente sterk kan
verschillen, is veel onderzoek gedaan naar factoren die deze verschillen kunnen verklaren. In de wetenschappelijke literatuur is relatief veel geschreven over stimuli en barrières die kunnen
voorkomen bij de implementatie van klimaatadaptatie, dan wel de integratie van klimaatadaptatie in bestaand beleid. Verschillende auteurs hebben een poging gedaan om deze stimulerende en
belemmerende factoren te categoriseren. In deze paragraaf worden op basis van de Tabel 1: Beoordelingscriteria beleidsintegratie (bron: Mickwitz et al., 2009)
Criterion Key Question
Inclusion To what extent are direct as well as indirect climate change adaptation impacts covered?
Consistency Have the contradictions between the aims related to climate change adaptation and other policy goals been assessed and have there been efforts to minimise revealed contradictions?
Weighting Have the relative priorities of climate change adaptation impacts
compared to other policy aims been decided and are there procedures for determining the relative priorities?
Reporting Are there clearly stated evaluation and reporting requirements for climate change adaptation impacts (including deadlines) ex ante and have such evaluations and reporting happened ex post? Have indicators been defined, followed up and used?
Resources Is internal as well as external know-how about climate change adaptation impacts available and used and are resources provided?
wetenschappelijke literatuur deze verschillende classificaties uiteengezet. Gezien het feit dat deze factoren afkomstig zijn uit een groot aantal onderzoeken vormen zij niet zonder meer een
samenhangend geheel. Om deze reden wordt aan het eind van deze paragraaf een eigen classificatie ontwikkeld, aan de hand waarvan de stedelijke koplopers worden onderzocht.
2.6.1 Factoren
Zo onderscheiden Adger et al. (2007) een vijftal abstracte type barrières: ecological and physical
limits, technological barriers, financial barriers, informational and cognitive barriers en social and cultural barriers. Deze categorisatie biedt een helder algemeen overzicht van mogelijke
belemmeringen voor klimaatadaptatie. Echter, ze biedt geen duidelijkheid over wanneer deze barrières kunnen optreden en voor welke overheidsniveaus ze van toepassing zijn. Daarnaast zijn deze barrières meer gerelateerd aan klimaatadaptatie zelf, en minder aan het proces van
mainstreaming. Daarom hebben andere wetenschappers een groot aantal concrete barrières opgesteld, die vaak zijn onderverdeeld in verschillende fases van het adaptatieproces, en die rekening houden met barrières gerelateerd aan de institutionele context van het beleidsproces. Voorbeelden van deze institutionele barrières zijn incompetent leiderschap, gebrek aan politieke steun, geen publieke druk en de concurrentie van andere beleidsdoelen - wat een belangrijke barrière is bij het mainstreamen van klimaatadaptatie (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013). Moser en Ekstrom (2010) delen het adaptatieproces op in drie fasen: understanding the
problem, planning adaptation actions en managing the implementation of the selected option(s).
Vervolgens wordt per procesfase onderscheid gemaakt tussen een drietal stappen, waarin verschillende belemmeringen kunnen voorkomen (Figuur 1).
Binnen dit beleidsproces zal klimaatadaptatie naast barrières ook stimuli ervaren. Voorbeelden hiervan zijn beschikbare hulpbronnen, politieke en publieke steun of druk, leiderschap, subsidies, actorsamenwerking, en zelfs verschillende calamiteiten die kunnen leiden tot een verhoogde mate aan bewustzijn of urgentie (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013). Veel barrières hebben stimuli als tegenpolen. Zo kan bijvoorbeeld sprake zijn van politieke wil en onwil, en kan
leiderschap een positieve of negatieve invloed hebben op de integratie van klimaatadaptatie. Moser en Ekstrom (2010) stellen dat bij de integratie van klimaatadaptatie in beleid verschillende barrières en stimuli kunnen worden ervaren die sociaal, cognitief, technologisch, financieel en
organisatorisch/institutioneel/politiek van aard zijn.
Ook Uittenbroek, Janssen-Jansen en Runhaar (2013) maken gebruik van deze
onderverdeling. Rumhaar, Mees, Wardekkerm Van der Sluijs en Driessen (2012) daarentegen maken slechts onderscheid tussen twee fasen, namelijk problem recognition en development of
adaptation plans. Zij noemen voor deze twee fasen een groot aantal belemmeringen die weer zijn
onderverdeeld in drie categorieën: political/institutional, resources en nature of the problem (Tabel 2).
Uittenbroek (2014) maakt gebruik van de vragen ‘wie, wanneer, waarom en hoe’ om verschillende stimuli te identificeren die de integratie van klimaatadaptatie bevorderen. ‘Wie’ gaat over de mensen die het initiatief nemen om rekening te houden met klimaatadaptatie. In de literatuur wordt
gesproken over institutional entrepreneurs. Garud, Hardy and Maguire (2007) stellen dat deze actoren “create a whole new system of meaning that ties the functioning of disparate sets of
institutions together”. Deze actoren, die zowel individuen als collectieven kunnen betreffen, nemen de rol op zich om andere actoren te mobiliseren en om legitimiteit op te bouwen voor
klimaatadaptatie (Uittenbroek, 2014, p.103). ‘Wanneer’ gaat over het momentum, welke een kans biedt om klimaatadaptatie structureel mee te laten wegen in ruimtelijk beleid van gemeenten. Hierbij kan worden gedacht aan een calamiteit of gebeurtenis (overstroming of een hittegolf), verkiezingen of maatschappelijke druk (Uittenbroek, 2014). ‘Waarom’ gaat over de framing van klimaatadaptatie. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen vier manieren waarop klimaatadaptatie geframed kan worden: hazard frame, vulnerability frame, risk management frame en de resilience frame. De eerste twee illustreren de gevolgen van klimaatverandering en het gebrek aan adaptatie, waar de laatste twee beschrijven wat een stad kan doen of kan worden wanneer het zich aanpast aan klimaatverandering (Uittenbroek, 2014). ‘Hoe’ gaat over de capaciteit om klimaatadaptatie vorm te geven. Het kan hierbij gaan over beschikbare en toegewezen middelen, politieke druk, maar
ook over de mogelijkheid om nieuwe regels en vaardigheden te implementeren om zo netwerken en coalities te vormen (Uittenbroek, 2014).
Tabel 2: Stimuli en barrières voor klimaatadaptatie (bron: Runhaar et al., 2012) Stimuli Barriers
Problem
recognition Political/institutional Political will
Public or political support or pressure (e.g. a green minded municipal board
Leadership (an actor taking the lead)
Resources
Subsidies from central government
Existence of innovative networks (e.g. EU projects)
Nature of the problem
Growing scientific evidence
Calamities (e.g. floods in the UK, 2003 heat wave) Physical and geographical characteristics:
Located near river Altitude (below sea level)
Density of buildings and other factors contributing to ‘heat island’ effect or vulnerability to flooding
Concentration of vulnerable groups
Political/institutional
Lack of political will (short term politics)
No clarity about responsibilities for adaptation/ framing adaptation as a private problem
Competition from other planning problems Institutional fragmentation
Lack of pressure from citizens or NGOs
Resources
Budget cuts
Lack of resources (in particular for small municipalities)
Nature of the problem
Denial of climate change (climate cynics) Uncertainties in scientific evidence
Lack of insights into local impacts/difficulties in translating climate change to the local level Unawareness of the issue
Development of adaptation plans
Political/institutional
Problem recognition and sense of urgency Public or political support or pressure Leadership (an actor taking the lead) Political will
Resources
Subsidies from central government Existence of innovative networks
Nature of the problem
‘Windows of opportunity’ (e.g. plans for new construction)
Political/institutional
No problem recognition or sense of urgency Distribution effects (winners/losers)
No clarity about responsibilities for adaption Not clear who should finance adaptation Institutional fragmentation/complexity Lack of cooperation from across with the municipality or outside it/lack of possibilities to steer these internal and external actors
Lack of public or political support
Competition from other planning problems
Resources
Lack of insights into possible adaptation measures
Lack of resources (in particular for small municipalities)
Nature of the problem
Inflexibility of urban area and high costs associates with adapting existing buildings and public space
Path dependency (e.g. contracts with project developers that need to be reopened
Jänicke (2005) beschrijft in zijn artikel over nationale koplopers in milieubeleid vier soorten
factoren die van invloed kunnen zijn op of landen al dat niet een koppositie innemen. Deze factoren hebben de kans om ook toegepast te worden op stedelijk niveau. Allereerst zijn er de
gebiedsspecifieke factoren. Hierbij gaat het over de aanwezigheid van een groene coalitie en bestaande institutionele, economische en informatieve mogelijkheden. Daarnaast zijn er
probleemspecifieke factoren, die gaan over padafhankelijkheid in beleid, wat wil zeggen dat keuzes die in het verleden zijn gemaakt invloed kunnen hebben op huidige beleidsoverwegingen. Ook zijn er situatie- afhankelijke factoren. Hierbij gaat het over het voorkomen van een plotselinge calamiteit of evenement, zoals een overstroming. Tot slot zijn er strategische factoren. Dit gaat volgens
Jänicke (2005) over ‘will and skill’.
2.6.2 Classificatie factoren
Op de basis van de in de vorige deelparagraaf genoemde stimuli en barrières construeer ik een classificatie van belangrijke en/of veel voorkomende stimulerende factoren. Veel van de door verschillende onderzoekers genoemd factoren overlappen elkaar. Bovendien hebben, zoals al eerder benadrukt, veel stimuli als tegenpolen barrières.
Uiteindelijk heb ik de stimuli/barrières onderverdeeld in vijf categorieën: gebiedsspecifieke factoren, cognitieve factoren, hulpbronnen, politieke/institutionele factoren en situatie-afhankelijke factoren. Deze classificatie is zichtbaar gemaakt in Tabel 3.
Tabel 3: Classificatie stimulerende/belemmerende factoren op basis van de wetenschappelijke literatuur
Categorie Stimuli/Barrieres
Gebiedsspecifieke factoren Aanwezigheid groene coalitie Geografische ligging
Bebouwingsdichtheid
Cognitieve factoren Probleemherkenning/urgentiegevoel
Aanwezigheid kennis Framing
Hulpbronnen Financiële middelen
Innovatieve netwerken
Competitie van andere planningsproblemen Politieke/institutionele factoren Politieke wil
Publieke en/of politieke steun of druk Leiderschap
Situatie-afhankelijke factoren Calamiteiten
2.7 Conceptueel model
In Figuur 2 hieronder wordt het conceptueel model van dit onderzoek weergegeven. Hierbij wordt verondersteld dat de factoren invloed uitoefenen op de mate waarin klimaatadaptatie is
gemainstreamd in het ruimtelijk beleid van gemeenten. Deze factoren kunnen de mate van mainstreaming zowel positief als negatief beïnvloeden. De vier criteria worden gebruikt om deze mate van mainstreaming te kunnen beoordelen.
Criteria beoordeling mate mainstreaming Gebiedsspecifieke factoren Weighting Reporting Situatie-afhankelijke factoren Politiek/institutionele factoren Hulpbronnen Cognitieve factoren Inclusion Consistency
Mainstreaming
3 Methodologie & Operationalisatie
In Hoofdstuk 2 is het theoretisch kader geschetst waarbinnen dit onderzoek plaatsvindt. Hierbij is ingegaan op mainstreaming, beoordelingscriteria van mainstreaming en de factoren die de mate van mainstreaming beïnvloeden. Deze theoretische constructen zijn samengevoegd tot een conceptueel model. In dit hoofdstuk wordt uitgelegd hoe deze variabelen worden onderzocht. Achtereenvolgens worden de onderzoeksopzet, casusselectie, operationalisatie en methoden van dataverzameling behandeld. Tot slot wordt uiteengezet op welke manier een hoge onderzoekskwaliteit wordt nagestreefd.
3.1 Onderzoeksopzet
In dit onderzoek wordt gekeken in hoeverre gemeenten klimaatadaptatie hebben gemainstreamd in hun ruimtelijke beleid. Daarnaast wordt ingezoomd op gemeenten die hierin het voortouw nemen, om zo inzicht te krijgen in de factoren die er voor zorgen dat juist deze gemeenten voorop lopen en om good practices in kaart te brengen. Ter herinnering wordt hieronder de onderzoeksvraag met bijhorende deelvragen nogmaals weergegeven:
“Op welke manier hebben gemeentelijke koplopers klimadaptatie gemainstreamd in hun ruimtelijk beleid en welke stimulerende factoren beïnvloeden deze klimaatadaptatiestrategie?”
1. In welke mate is bij twaalf Nederlandse gemeenten klimaatadaptatie geïntegreerd in het ruimtelijke beleid?
2. Hoe is de klimaatadaptatiestrategie van de gemeentelijke koplopers vormgegeven? 3. Welke factoren (stimuli/barrières) zijn of waren van invloed op deze specifieke strategie? Het onderzoek bestaat uit twee delen. De eerste deelvraag beslaat het eerste deel van het onderzoek, en de tweede en derde deelvraag het tweede deel. Door het onderzoek op te splitsen is het mogelijk verschillende soorten dataverzamelingsmethoden toe te passen om de uiteindelijke hoofdvraag te kunnen beantwoorden, wat dan ook wordt gedaan.
Deze scriptie betreft een kwalitatief onderzoek. Kwalitatief onderzoek is hypothesevormend en gericht op ideeën, achtergronden, motieven en beweegredenen. Er wordt onderzocht waarom iets gebeurt en daarmee is voornamelijk het resultaat van belang (Bryman, 2012). Omdat in deze
klimaatadaptatie is gekozen voor deze benadering. Het voordeel van een kwalitatieve
onderzoeksbenadering is dat ik de gemeentelijke koplopers gedetailleerd en vanuit meerdere invalshoeken kan bestuderen. Er zijn echter ook nadelen te noemen. Zo is het doordat men opzoek gaat naar specifiekere informatie lastig om te generaliseren. Daarnaast kan het al snel een
veelomvattend onderzoek worden waarbij teveel in de diepte onderzocht wordt (Verschuren & Doorewaard, 2007). Hoe wordt omgegaan met onder andere deze valkuilen komt aan de orde in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk.
Zoals gezegd bestaat het onderzoek uit twee delen. Het eerste deel dient als ware als fundament voor de rest van het onderzoek. Omdat het doel van dit deel van het onderzoek is om te kijken in hoeverre klimaatadaptatie is gemainstreamd in het ruimtelijk beleid van verschillende gemeentes, wordt als onderzoeksstrategie een comparative casestudy gebruikt. Aan de hand van een inhoudsanalyse zal geïnventariseerd worden in hoeverre verschillende gemeenten klimaatadaptatie hebben gemainstreamd in hun ruimtelijk beleid. Deze gemeenten worden geselecteerd op basis van omvang en waterproblematiek. Uit de resultaten van het eerste deel van het onderzoek worden vervolgens gemeenten gekozen die een vooraanstaande rol spelen wat betreft het mainstreamen van klimaatadaptatie. Bij deze gemeenten wordt nader onderzocht op welke manier klimaatadaptatie is gemainstreamd in het ruimtelijke beleid en welke factoren, op welke manier, er voor zorgen dat juist zij voorop lopen. Gezien het kleine aantal onderzoeksobjecten en de wens om diepgaande en gedetailleerde kennis te vergaren is een meervoudige casestudy een geschikt onderzoeksontwerp voor dit deel van het onderzoek.
De probleemstelling in dit onderzoek wordt op zowel een deductieve als inductieve manier benaderd. De deductieve benadering houdt in dat eerst uit de theorie concepten worden
gedestilleerd, die vervolgens worden onderworpen aan empirische toetsing. Dit betekent dat de onderzoeker deze concepten dient te vertalen in operationele termen. Ook is het van belang dat wordt bepaald hoe data kan worden verzameld met betrekking tot deze concepten (Bryman, 2012). In dit onderzoek staan de criteria voor de beoordeling van de mate van mainstreaming en de
factoren die de mate van mainstreaming beïnvloeden centraal. Deze criteria en factoren zullen in dit hoofdstuk dan ook geoperationaliseerd worden. De deductieve benadering omvat de empirische toets om te bepalen in hoeverre deze factoren terugkomen bij gemeentelijke koplopers. Via de inductieve benadering tracht ik vervolgens een theorie te ontwikkelen die beschrijft op welke manier de factoren invloed hebben gehad op de mate van mainstreaming bij de deze gemeenten.
3.2 Casusselectie
Voor het eerste deel van het onderzoek worden de gemeenten geselecteerd op basis van de grootte van de gemeente (inwoneraantal) en de gevoeligheid voor wateroverlast. Daarnaast hebben alle gemeenten een stedelijk karakter. Wat betreft de grootte van de gemeente wordt er onderscheid tussen gemeenten met meer en minder dan 100.000 inwoners. Wat betreft de gevoeligheid voor wateroverlast wordt een geografische indeling gehanteerd die het Planbureau voor de
Leefomgeving (2009) gebruikt in haar onderzoek naar de klimaatbestendige inrichting van
Nederland. Deze indeling omvat gemeenten die laag, op hoge gronden of op een overgangsgebied van hoog naar laag liggen. In Laag-Nederland hebben steden te maken met hoge grondwaterstanden en daardoor een geringe waterbergingscapaciteit in de bodem. In Hoog-Nederland is de
bergingscapaciteit in de bodem doorgaans veel hoger, behalve in steden gelegen in de kwelgebieden en in het overgangsgebied van Hoog- naar
Laag-Nederland. Deze gemeenten in overgangsgebieden krijgen in toenemende mate te maken met
wateroverlast als gevolg van piekafvoeren van bovenstrooms liggende beken (PBL, 2009).
Ik heb gekozen voor de kenmerken om differentiatie te waarborgen, en het aannemelijk is dat gemeenten met deze verschillende
eigenschappen anders omgaan met het
integreren van klimaatadaptatie. In verband met de tijd is er voor gekozen om enkel deze twee kenmerken in beschouwing te nemen, omdat anders het aantal casussen te groot werd
Doordat de selectie van casussen is gebaseerd op twee kenmerken die bestaan uit twee (groter/kleiner dan 100.000 inwoners) en drie
onderdelen (hoog, laag, overgangsgebied) bestaan er zes ‘soorten gemeenten’. Voor elke soort worden er twee gemeentes geselecteerd, waardoor er in het totaal twaalf casussen zullen worden onderzocht. Deze staan weergegeven in Tabel 4.
Voor het tweede deel van het onderzoek is er sprake van een inductieve selectiemethode. Zoals al eerder aangegeven vindt de selectie van de casussen voor het tweede deel van het
Tabel 4: Overzicht onderzochte gemeenten (aantal inwoners per 1 januari 2014, bron: CBS, 2014)
Gemeente Aantal inwoners
Gebiedskenmerk
Tilburg 210.270 Hoog
Maastricht 122.488 Hoog
Den Helder 56.597 Hoog
Doetinchem 56.344 Hoog Rotterdam 618.357 Laag Dordrecht 118.691 Laag Purmerend 79.576 Laag Uithoorn 28.418 Laag Nijmegen 168.292 Overgangsgebied ’s-Hertogenbosch 143.733 Overgangsgebied Kampen 51.092 Overgangsgebied Heerenveen 49.899 Overgangsgebied
onderzoek namelijk plaats op basis van de uitkomsten van de het eerste deel van het onderzoek. Er wordt gekeken naar welke onderzochte gemeenten het voortouw nemen wat betreft het
mainstreamen van klimaatadaptatie in hun ruimtelijk beleid. Op basis daarvan wordt bepaald hoeveel en welke gemeenten verder worden onderzocht.
3.3 Operationalisatie
De mate van mainstreaming bij gemeenten wordt beïnvloed door verschillende factoren, en is te beoordelen aan de hand van een viertal criteria. Deze onderzoeksvariabelen dienen echter eerst meetbaar gemaakt te worden alvorens ze onderzocht kunnen worden. In deze paragraaf worden de criteria en beïnvloedende factoren geoperationaliseerd.
Aan de hand van de criteria inclusion, consistency, weighting en reporting zal bepaald worden in hoeverre er sprake is van mainstreaming. Het criterium Resources wordt buiten beschouwing gelaten omdat dit kan worden gezien als een voorwaarde om tot integratie van klimaatadaptatie te komen, en daarom niet tot uitdrukking komt in ruimtelijke beleidsdocumenten. Voor alle gemeenten zal aan de hand van de criteria inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre zij klimaatadaptatie hebben geïntegreerd in hun ruimtelijk beleid. Vervolgens zullen er aan de vier criteria scores worden toegekend, zoals te zien is in Tabel 5 op de volgende bladzijde. Een gevaar van het toekennen van scores is dat de beoordeling van de mate van mainstreaming enigszins subjectief is, en af hangt van het perspectief van de onderzoeker. Echter, als dit voor elke gemeente op dezelfde wijze gebeurt kan het wel een duidelijk en vergelijkend overzicht geven over hoe de mate van mainstreaming verschilt per gemeente.
Tabel 5: Operationalisatie van de criteria die gebruikt worden om de mate van mainstreaming te beoordelen
Criterion Operationalisatie Scores Inclusion Climate adaptation is included
by referring to the issue and related risks
-
Climate adaptation impacts ignored-
Climate adaptation impacts partially considered-
Climate adaptation impacts extensivelyconsidered Consistency A shared understanding of the
issue concerning impact and measures
-
Contradictions/syngergies are ignored-
Contradictions are considered and addressed in certain instances-
Contradictions are ignored, but synergies are considered.-
After careful consideration, no contradictions are found; climate adaptation is seen as an integral part of the agendaWeighting Priority is given to the issue in relation to the other objectives involved
-
Relative priorities are not decided.-
Relative priorities are decided, non-climate considerations are most important.-
Relative priorities are decided, climate change considerations are taken on board when they overlap with other goals-
Relative priorities are decided; climate change considerations take precedenceReporting Ex ante: specifications and strategies for concrete action and for the distribution of responsibilities and the allocation of resources
Ex post: evaluation in the form of feedback that could
stimulate learning
-
Specifications about how climate adaptation is to be followed up and reported are ignored.-
Specifications about how climate adaptation isto be followed up and reported are present. No clear deadlines stated.
-
Specifications about how climate adaptation is to be followed up and reported are highly present. Clear deadlines of adaptation measures are set.De verschillende factoren (stimuli/barrières) die de mate van mainstreaming beïnvloeden en die zijn gecategoriseerd in het theoretisch kader, zijn ook nog niet volledig operationeel voor het onderzoek. Een belangrijke vraag is hoe deze factoren bij de gemeenten getoetst gaan worden. Deze
operationalisatie is van belang zodat ik tijdens het onderzoek weet waar ik op letten, en zodat ik weet welke vragen ik moet stellen tijdens de interviews. In Tabel 6 zijn de verschillende factoren meetbaar gemaakt aan de hand van diverse indicatoren. Deze factoren hoeven niet per definitie allemaal terug te komen bij de gemeentelijk koplopers. Daarnaast is de lijst met factoren niet uitputtend, waar er ook nog andere factoren een rol kunnen spelen. Mocht dit het geval zijn zal ik deze proberen te plaatsen binnen een van de zes categorieën.
Tabel 6: Operationalisatie van beïnvloedende factoren
Stimuli / Barrières Indicatoren
Gebiedsspecifieke factoren
Aanwezigheid groene coalitie • Aanwezigheid van een coalitie van twee of meerdere partijen die met elkaar samenwerken en contacturen hebben met de overheid om
klimaatadaptatie te beïnvloeden. Geografische ligging • Boven/onder zeeniveau
• Nabijheid rivier.
Bebouwingsdichtheid • Aantal inwoners/oppervlak. Cognitieve factoren
Probleemherkenning/urgentiegevoel • Bekendheid met het probleem en de gevolgen. • Urgentiebesef binnen gemeentelijke organisatie. Aanwezigheid kennis • Kennis over klimaatadaptatie.
• Kennis over kwetsbare plekken binnen de gemeente.
• Kennis over mogelijkheden adaptatiemaatregelen.
Framing • Manier waarop klimaatadaptatie binnen de
gemeentelijke organisatie wordt geframed. Hulpbronnen
Financiële middelen • Beschikbaarheid subsidies op het gebied van klimaatadaptatie
• Bekendheid met deze subsidies
Innovatieve netwerken • Netwerken waar de stad aan deelneemt. • Samenwerking met andere actoren. Competitie van andere
planningsproblemen
• Aantal belangrijke uitdagingen/problemen die in een stad spelen.
3.4 Methoden van dataverzameling/analyse
Voor het eerste deel van het onderzoek zal de data worden verzameld aan de hand van
beleidsdocumenten. Van iedere gemeente zal de structuurvisie bestudeerd worden, op basis waarvan de mate van mainstreaming wordt bepaald. Deze structuurvisie zijn te vinden op de websites van gemeenten.
Wat betreft het tweede deel van het onderzoek zal gebruikt gemaakt worden van de triangulatie methode, waarmee data wordt verzamelt aan de hand van beleidsdocumenten, nieuwsberichten en interviews. De bestudering van gemeentelijke beleidsdocumenten en
nieuwsberichten vormt hierbij de basis voor de empirische analyse van de geselecteerde gemeenten. Bovendien dienen deze beleidsdocumenten als achtergrondinformatie ter voorbereiding op de interviews. Ter aanvulling op de documentenanalyse worden enkele diepte interviews afgenomen met beleidsmedewerkers, met als doel om inzicht te krijgen in de manier waarop klimaatadaptatie is geïntegreerd in beleid en welke factoren hieraan ten grondslag liggen. De interviews zullen semi-gestructureerd zijn, wat betekent dat de geïnterviewde een antwoord binnen een bepaald kader geeft waarop de interviewer op gewenste onderdelen kan doorvragen (Bryman, 2012).De
interviewpartners worden gekozen door middel van purposive sampling. Dit betekent dat alleen interviewpartners worden uitgezocht die relevant zijn voor de probleemstelling (Bryman, 2012). Zo
Politiek/institutionele factoren
Politieke wil • Aantal keer dat klimaatadaptatie wel/niet op de politieke agenda staat.
Publieke en/of politieke steun of druk • Maatschappelijk draagvlak voor klimaatadaptatie. • Politieke steun voor klimaatadaptatie.
Leiderschap • Is er binnen de gemeente een duidelijk gezicht of persoon die zich verantwoordelijk voelt voor klimaatadaptatie.
• Stad neemt de leiding in het implementeren van klimaatadaptatie.
Situatie-afhankelijke factoren
Calamiteiten • Heeft er in de laatste 25 jaar een verschijnsel plaatsgevonden waardoor de stad door extreme klimaatcondities schade of bedreiging heeft ondervonden.
Windows of opportunity • Plannen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. • Verkiezingen
worden beleidsmedewerkers benaderd die actief zijn in de beleidssectoren ruimtelijke ordening, water en groen. In Bijlage 1 is weergegeven met wie ik in het kader van dit onderzoek heb gesproken. Om de interviews te kunnen analyseren zijn de gesprekken opgenomen en vervolgens getranscribeerd. Door de tekst te coderen kunnen de data worden onderverdeeld naar de categorieën van de stimulerende factoren. Hierdoor is het gemakkelijker om deze factoren terug te vinden en te verwerken in de analyse.
3.5 Onderzoekskwaliteit
Bij ieder onderzoek is het belangrijk om af te vragen of het onderzoek voldoende valide en
betrouwbaar is. Wat betreft validiteit wordt onderscheid gemaakt tussen twee varianten: interne en externe validiteit (Bryman, 2012). Interne validiteit gaat over het feit of de onderzoeker
daadwerkelijk meet wat hij zegt te willen meten. Daarbij gaat het om de vraag of het uiteindelijke meetinstrument een goede afspiegeling vormt van het te meten begrip. Hiervoor is een duidelijke operationalisatie van theoretische constructen dus zeer belangrijk. Door gebruik te maken van de in de vorige paragraaf opgestelde operationalisatie en hierop mijn interviewvragen te baseren, denk ik dat ik met de interviews inderdaad meet wat ik wil meten. Bovendien geldt dat door het gebruik van meerdere soorten methoden van dataverzameling er sprake is van triangulatie. Dit kan de validiteit van het onderzoek verbeteren.
Externe validiteit kijkt of het onderzoek generaliseerbaar is, en of de resultaten dus toepasbaar zijn in andere sociale settingen. Kwalitatief onderzoek is erg intensief en gedetailleerd waardoor generalisatie moeilijk is. Door het selecteren van meerdere cases wordt de externe validiteit van de resultaten toch vergroot, hoewel deze in het geval van een casestudy nog steeds relatief beperkt blijft.
Daarnaast wordt met kwalitatief onderzoek de sociale wereld onderzocht, waardoor het inherent een subjectief karakter heeft. Interpretatie door de onderzoeker is onvermijdbaar doordat de data altijd geïnterpreteerd moeten worden bij de analyse. Dit wordt geprobeerd te vermijden door semi-gestructureerde interviews af te leggen waarbij dezelfde vragen worden gesteld aan meerdere personen. Dit vergroot de systematiek en daarmee de herhaalbaarheid van het onderzoek.
4 Mate van mainstreaming
In dit hoofdstuk zal worden geanalyseerd in welke mate klimaatadaptatie is geïntegreerd in het ruimtelijk beleid van de twaalf gemeenten. Ik heb hiervoor de ruimtelijke structuurvisies van deze gemeentes bestudeerd. Een structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkelingen van dat gebied, alsmede de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid. Een structuurvisie kan worden beschouwd als een instrument waarmee allerlei sectorale
beleidsdocumenten, op een hoger abstractieniveau, kunnen worden geïntegreerd in één
beleidsdocument. Op basis van de informatie uit de structuurvisies, en aan de hand van de vier criteria, zal ik beoordelen in welke mate klimaatadaptatie is gemainstreamd in het ruimtelijk beleid van de gemeenten. Voor elk criterium zullen in een vergelijkend overzicht de scores gepresenteerd worden die ik heb gegeven aan de verschillende indicatoren bij de verschillende gemeenten. Aan de hand hiervan zullen tot slot de cases voor het tweede deel van het onderzoek geselecteerd worden.
4.1 Inclusion
Met betrekking tot het criterium inclusion bestaan er grote verschillen tussen de twaalf gemeenten, zoals weergegeven in Figuur 3. Aan de ene kant van het spectrum heb je gemeenten die in hun structuurvisie helemaal niet (Purmerend), of op een vrij abstracte manier (Den Helder, Uithoorn en Kampen) verwijzen naar de gevolgen van klimaatverandering en de ruimtelijke
aanpassingsmaatregelen die hierbij komen kijken. Wat betreft de structuurvisie van de gemeente Purmerend moet worden opgemerkt dat deze door de gemeenteraad is vastgesteld in 2006, een jaar waarin de mainstreaming van klimaatadaptatie nog nauwelijks een issue was. De afwezigheid van inclusion in de structuurvisie hoeft dus niet per definitie te betekenen dat de gemeente Purmerend zich tegenwoordig helemaal niet bezighoudt met klimaatadaptatie.
In het geval van de gemeenten Uithoorn en Kampen wordt er op een impliciete manier (Box 1) verwezen naar de gevolgen van klimaatverandering door te wijzen op
maatregelen die moeten worden genomen om ook in de toekomst waterveiligheid binnen de gemeente te kunnen garanderen.
In het geval van de gemeente Den Helder worden enkele gevolgen van klimaatverandering en de rol van klimaatadaptatie wel genoemd, maar ligt de focus voornamelijk op de rol die de gemeente kan spelen in het behalen van Europese en nationale duurzaamheidsdoelstellingen (mitigatie).
Dan zijn er de gemeenten die zich goed bewust zijn van de gevolgen die klimaatverandering met zich mee brengt. De gemeente Heerenveen tracht door middel van het klimaatbestendig maken van de omgeving bij te dragen aan de nationale doelstelling om voor 2050 ‘klimaatproof’ te zijn (Gemeente Heerenveen, 2011). De gemeenten Tilburg, Rotterdam, Dordrecht en ’s Hertogenbosch benaderen klimaatadaptatie vooral in relatie tot wateroverlast en waterveiligheid. Hierbij worden de effecten van klimaatverandering expliciet benoemd en worden ambities en mogelijke oplossingen besproken. De gemeente Rotterdam, en in minder mate de gemeente Tilburg, hebben er voor gekozen om klimaatadaptatie te benaderen vanuit een zogenoemde ‘dedicated approach’. Met het Rotterdam Climate Initiative (RCI) is de gemeente Rotterdam de eerste gemeente in Nederland die een eenduidig, op zich zelf staand, mitigatie- en adaptatiebeleid voert. In 2013 heeft de gemeente de Rotterdamse adaptatiestrategie ontwikkeld, welke de koers uitzet waarlangs Rotterdam zich wil aanpassen aan de veranderingen van het klimaat (Gemeente Rotterdam, 2013).
De gemeente Nijmegen ziet klimaatadaptatie als één van de opgaven onder de noemer duurzame stedelijke ontwikkeling. Hierbij is een van de ambities om in te spelen op nieuwe opgaven op het gebied van energietransitie en klimaat. In de structuurvisies van de gemeenten Maastricht en Doetinchem wordt klimaatverandering en de aanpassing hieraan uitgebreid
besproken. Naast het thema water, besteden deze gemeenten ook aandacht aan het thema groen in relatie tot klimaatverandering. Hierbij gaat het vooral om de rol die het aanleggen van meer groenstructuren kan spelen in het opvangen van hemelwater en het tegengaan van de opwarming van de stad (Box 2).
Box 1: Voorbeelden uit de structuurvisies
“Om in de toekomst de voeten in Kampen droog te kunnen houden wordt aan de zuidzijde van de stad een ‘nood-overloop’ tussen IJssel en Drontermeer gerealiseerd” (Gemeente Kampen, 2009). “Van belang is dat waterneutraal gebouwd moet worden terwijl ruimtelijke plannen aan een watertoets moeten voldoen” (Gemeente Uithoorn, 2011).
Box 2: Voorbeelden uit de structuurvisies
“Voor een toekomstbestendige woonomgeving moet daarom gewerkt worden aan het opvangen van regenwater bij zware buien (zodat het niet de woningen en tuinen instroomt) en het maken van voldoende afkoelende beplanting om tijdens hittegolven de buitentemperaturen niet te veel te laten stijgen (om gezondheidsproblemen te voorkomen)” (Gemeente Maastricht, 2012).
“Groene daken en muren kunnen een bijdrage leveren bij het temperen van de temperatuur..” (Gemeente Doetinchem, 2013).
Het feit dat de gemeente Doetinchem in haar structuurvisie heeft gevisualiseerd waar in de stad opgaven liggen met betrekking tot waterveiligheid, waterberging, verdroging en het aanleggen van groenstructuren, rechtvaardigt de beslissing om aan de gemeente Doetinchem de hoogste score toe te kennen wat betreft inclusion.
4.2 Consistency
Uit de analyse blijkt dat in de structuurvisies van de gemeenten nauwelijks aandacht is voor tegenstellingen tussen de doelstellingen van klimaatadaptatie en andere beleidsdoelen (Figuur 4). Het lijkt erop dat de gemeenten inconsistenties tussen klimaatadaptatie en andere kwesties verbergen, terwijl potentiële synergieën, waar mogelijk, wel worden aangekaart.
Bij meer dan de helft van de gemeenten is er geen sprake van consistency, waar contradicties of samenhang tussen verschillende beleidsdoelstellingen niet aan de orde zijn. In de structuurvisies van de gemeenten Kampen, Heerenveen en Doetinchem wordt er een link gelegd tussen de bijdrage die specifieke adaptatiemaatregelen kunnen leveren aan verschillende beleidsdoelstellingen. Zo wordt, om in de toekomst de voeten in Kampen droog te kunnen houden, aan de zuidzijde van de stad een ‘nood-overloop’ tussen IJssel en Drontermeer gerealiseerd. De gemeente stelt dat het
Figuur 3: Mate van inclusion Tilburg Maastricht Den Helder Doetinchem Rotterdam Dordrecht Purmerend Uithoorn Nijmegen 's-Hertogenbosch Kampen Heerenveen Climate adaptation impacts ignored Climate adaptation impacts partially considered Climate adaptation impacts extensively considered
aanleggen van deze zogeheten ‘bypass’ naast waterveiligheid ook voor andere doelen dient zoals recreatiemogelijkheden, natuurontwikkeling en wonen. In dit geval kan er dus gesproken worden van consistency, waar een klimaatadaptatie maatregel wordt gezien als kans voor het realiseren van andere beleidsdoelstellingen.
In de structuurvisie van de gemeente Nijmegen wordt gestreefd naar een stad die
aantrekkelijk is om te wonen, te werken, te recreëren, te bezoeken en zich te vestigen, nu en in de toekomst. Hierbij is duurzame stedelijke ontwikkeling het leidende principe. De gemeente
Nijmegen probeert een duurzame stedelijke ontwikkeling te bewerkstelligen op de volgende manier:
1. zorgvuldig omgaan met ruimte, met aandacht voor stevige groene en blauwe structuren; 2. hoge ruimtelijke kwaliteit in zowel de gebouwde omgeving als bij nieuwe ontwikkelingen; 3. inspelen op nieuwe opgaven op het gebied van energietransitie en klimaat;
4. bewoners en bedrijven binden aan stad en wijk; 5. inzetten op schone vervoerswijzen (Nijmegen, 2013).
Omdat de gemeente Nijmegen klimaatadaptatie beschouwt als een van de opgaven onder de noemer duurzame stedelijke ontwikkeling, en het dus samenhangt met de andere doelen, kan er gesproken worden van consistency.
De structuurvisie van de gemeente Maastricht bestaat uit twee delen. In het eerste deel worden de hoofdlijnen en ambities van het ruimtelijk beleid beschreven. Het tweede deel geeft invulling aan de uitwerking van de sectorale beleidsopgaven en hoe deze samenhangen met het totale ruimtelijk beleid. De gemeente heeft aan de hand van het tweede deel van de structuurvisie dus optimaal gebruikt gemaakt van de kans om in de overkoepelende structuurvisie de
achterliggende beleidsterreinen per sector de beschrijven en in te gaan op hoe deze samenhangen met het totale ruimtelijk beleid. Er is hierbij ook ruimschoots aandacht voor de beleidsinbedding van klimaatadaptatie maatregelen, waardoor er een grote samenhang tussen verschillende
4.3 Weighting
De derde indicator voor de mate van mainstreaming is weighting. Zoals weergegeven in Figuur 5, hebben acht van de twaalf gemeenten in hun structuurvisie nog geen besluit genomen over de relatieve prioriteiten tussen klimaatadaptatie en andere beleidsdoelstellingen.
Zoals al eerder vermeld hecht de gemeente Nijmegen veel waarde aan een duurzame stedelijke ontwikkeling, waarvan ook klimaatadaptatie deel uitmaakt. De gemeente tracht dan ook alle ruimtelijke ontwikkelingen in de stad waar mogelijk te sturen en te beoordelen. Hierbij is klimaatadaptatie standaard één van de onderwerpen op basis waarvan een structurele afweging plaatsvindt bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. De gemeente ziet het als een uitdaging om niet te excelleren op één duurzaamheidsaspect, maar te zoeken naar een juiste mix, waarbij het zaak is prioriteiten te kiezen die passen bij de plek en de opgave. Dit impliceert dat de prioriteiten tussen klimaatadaptatie en andere doelstellingen dus pas worden bepaald tijdens de uitwerking van
specifieke ruimtelijke opgaven. Ook in de gemeente Rotterdam is duurzaamheid de overkoepelende ambitie bij ruimtelijke ontwikkelingen. De gemeente maakt hierbij onderscheid tussen tien
uitgangspunten, waarbij er bijzondere aandacht uitgaat naar het energieneutraal en klimaatbestendig Figuur 4: Mate van consistency
Tilburg Maastricht Den Helder Doetinchem Rotterdam Dordrecht Purmerend Uithoorn Nijmegen 's-Hertogenbosch Kampen Heerenveen Contradictions/ synergies ignored Contradictions considered and addressed in certain instances Contradictions ignored, synergies considered Climate adaptation integral part of the agenda
bouwen. Dit duidt er dus op dat bij ruimtelijke ontwikkelingen klimaatadaptatie een prominente rol speelt. De relatieve prioriteit in relatie tot klimaatmitigatie blijft echter onbelicht.
In het geval van de gemeente Maastricht kan worden gesteld dat de gemeente inzet op een gecombineerde aanpak op het gebied van groen, water en klimaatadaptatie. Hierdoor is het
aannemelijk dat ze de prioriteiten van verschillende beleidsdoelstellingen hebben afgewogen, en tot de conclusie zijn gekomen dat ze gelijke waarden vertegenwoordigen. De gemeente Doetinchem is meer consequent in het vaststellen van de relatieve prioriteiten. Op het gebied van water neemt klimaatverandering een prominent rol in, en is de ruimtelijke aanpassing hieraan de belangrijkste doelstelling. Op het gebied van groen kan klimaatadaptatie meer worden gezien als een bijdoel. Hierbij dient het aanleggen van meer groenstructuren om het imago van Doetinchem als groene gemeente verder te versterken. De gemeente is zich bewust dat zulke maatregelen bijdragen aan het adapterende vermogen van de gemeente, maar ziet dit vooral als een gunstige bijkomstigheid.
Figuur 5: Mate van weighting Tilburg Maastricht Den Helder Doetinchem Rotterdam Dordrecht Purmerend Uithoorn Nijmegen 's-Hertogenbosch Kampen Heerenveen Relative priorities not decided Non-climate considerations most important Climate adaptation considerations are taken on board when they overlap with other goals Climate adaptation considerations take precedence
