4 Mate van mainstreaming
4.1 Inclusion
Met betrekking tot het criterium inclusion bestaan er grote verschillen tussen de twaalf gemeenten, zoals weergegeven in Figuur 3. Aan de ene kant van het spectrum heb je gemeenten die in hun structuurvisie helemaal niet (Purmerend), of op een vrij abstracte manier (Den Helder, Uithoorn en Kampen) verwijzen naar de gevolgen van klimaatverandering en de ruimtelijke
aanpassingsmaatregelen die hierbij komen kijken. Wat betreft de structuurvisie van de gemeente Purmerend moet worden opgemerkt dat deze door de gemeenteraad is vastgesteld in 2006, een jaar waarin de mainstreaming van klimaatadaptatie nog nauwelijks een issue was. De afwezigheid van inclusion in de structuurvisie hoeft dus niet per definitie te betekenen dat de gemeente Purmerend zich tegenwoordig helemaal niet bezighoudt met klimaatadaptatie.
In het geval van de gemeenten Uithoorn en Kampen wordt er op een impliciete manier (Box 1) verwezen naar de gevolgen van klimaatverandering door te wijzen op
maatregelen die moeten worden genomen om ook in de toekomst waterveiligheid binnen de gemeente te kunnen garanderen.
In het geval van de gemeente Den Helder worden enkele gevolgen van klimaatverandering en de rol van klimaatadaptatie wel genoemd, maar ligt de focus voornamelijk op de rol die de gemeente kan spelen in het behalen van Europese en nationale duurzaamheidsdoelstellingen (mitigatie).
Dan zijn er de gemeenten die zich goed bewust zijn van de gevolgen die klimaatverandering met zich mee brengt. De gemeente Heerenveen tracht door middel van het klimaatbestendig maken van de omgeving bij te dragen aan de nationale doelstelling om voor 2050 ‘klimaatproof’ te zijn (Gemeente Heerenveen, 2011). De gemeenten Tilburg, Rotterdam, Dordrecht en ’s Hertogenbosch benaderen klimaatadaptatie vooral in relatie tot wateroverlast en waterveiligheid. Hierbij worden de effecten van klimaatverandering expliciet benoemd en worden ambities en mogelijke oplossingen besproken. De gemeente Rotterdam, en in minder mate de gemeente Tilburg, hebben er voor gekozen om klimaatadaptatie te benaderen vanuit een zogenoemde ‘dedicated approach’. Met het Rotterdam Climate Initiative (RCI) is de gemeente Rotterdam de eerste gemeente in Nederland die een eenduidig, op zich zelf staand, mitigatie- en adaptatiebeleid voert. In 2013 heeft de gemeente de Rotterdamse adaptatiestrategie ontwikkeld, welke de koers uitzet waarlangs Rotterdam zich wil aanpassen aan de veranderingen van het klimaat (Gemeente Rotterdam, 2013).
De gemeente Nijmegen ziet klimaatadaptatie als één van de opgaven onder de noemer duurzame stedelijke ontwikkeling. Hierbij is een van de ambities om in te spelen op nieuwe opgaven op het gebied van energietransitie en klimaat. In de structuurvisies van de gemeenten Maastricht en Doetinchem wordt klimaatverandering en de aanpassing hieraan uitgebreid
besproken. Naast het thema water, besteden deze gemeenten ook aandacht aan het thema groen in relatie tot klimaatverandering. Hierbij gaat het vooral om de rol die het aanleggen van meer groenstructuren kan spelen in het opvangen van hemelwater en het tegengaan van de opwarming van de stad (Box 2).
Box 1: Voorbeelden uit de structuurvisies
“Om in de toekomst de voeten in Kampen droog te kunnen houden wordt aan de zuidzijde van de stad een ‘nood-overloop’ tussen IJssel en Drontermeer gerealiseerd” (Gemeente Kampen, 2009). “Van belang is dat waterneutraal gebouwd moet worden terwijl ruimtelijke plannen aan een watertoets moeten voldoen” (Gemeente Uithoorn, 2011).
Box 2: Voorbeelden uit de structuurvisies
“Voor een toekomstbestendige woonomgeving moet daarom gewerkt worden aan het opvangen van regenwater bij zware buien (zodat het niet de woningen en tuinen instroomt) en het maken van voldoende afkoelende beplanting om tijdens hittegolven de buitentemperaturen niet te veel te laten stijgen (om gezondheidsproblemen te voorkomen)” (Gemeente Maastricht, 2012).
“Groene daken en muren kunnen een bijdrage leveren bij het temperen van de temperatuur..” (Gemeente Doetinchem, 2013).
Het feit dat de gemeente Doetinchem in haar structuurvisie heeft gevisualiseerd waar in de stad opgaven liggen met betrekking tot waterveiligheid, waterberging, verdroging en het aanleggen van groenstructuren, rechtvaardigt de beslissing om aan de gemeente Doetinchem de hoogste score toe te kennen wat betreft inclusion.
4.2 Consistency
Uit de analyse blijkt dat in de structuurvisies van de gemeenten nauwelijks aandacht is voor tegenstellingen tussen de doelstellingen van klimaatadaptatie en andere beleidsdoelen (Figuur 4). Het lijkt erop dat de gemeenten inconsistenties tussen klimaatadaptatie en andere kwesties verbergen, terwijl potentiële synergieën, waar mogelijk, wel worden aangekaart.
Bij meer dan de helft van de gemeenten is er geen sprake van consistency, waar contradicties of samenhang tussen verschillende beleidsdoelstellingen niet aan de orde zijn. In de structuurvisies van de gemeenten Kampen, Heerenveen en Doetinchem wordt er een link gelegd tussen de bijdrage die specifieke adaptatiemaatregelen kunnen leveren aan verschillende beleidsdoelstellingen. Zo wordt, om in de toekomst de voeten in Kampen droog te kunnen houden, aan de zuidzijde van de stad een ‘nood-overloop’ tussen IJssel en Drontermeer gerealiseerd. De gemeente stelt dat het
Figuur 3: Mate van inclusion Tilburg Maastricht Den Helder Doetinchem Rotterdam Dordrecht Purmerend Uithoorn Nijmegen 's-Hertogenbosch Kampen Heerenveen Climate adaptation impacts ignored Climate adaptation impacts partially considered Climate adaptation impacts extensively considered
aanleggen van deze zogeheten ‘bypass’ naast waterveiligheid ook voor andere doelen dient zoals recreatiemogelijkheden, natuurontwikkeling en wonen. In dit geval kan er dus gesproken worden van consistency, waar een klimaatadaptatie maatregel wordt gezien als kans voor het realiseren van andere beleidsdoelstellingen.
In de structuurvisie van de gemeente Nijmegen wordt gestreefd naar een stad die
aantrekkelijk is om te wonen, te werken, te recreëren, te bezoeken en zich te vestigen, nu en in de toekomst. Hierbij is duurzame stedelijke ontwikkeling het leidende principe. De gemeente
Nijmegen probeert een duurzame stedelijke ontwikkeling te bewerkstelligen op de volgende manier:
1. zorgvuldig omgaan met ruimte, met aandacht voor stevige groene en blauwe structuren; 2. hoge ruimtelijke kwaliteit in zowel de gebouwde omgeving als bij nieuwe ontwikkelingen; 3. inspelen op nieuwe opgaven op het gebied van energietransitie en klimaat;
4. bewoners en bedrijven binden aan stad en wijk; 5. inzetten op schone vervoerswijzen (Nijmegen, 2013).
Omdat de gemeente Nijmegen klimaatadaptatie beschouwt als een van de opgaven onder de noemer duurzame stedelijke ontwikkeling, en het dus samenhangt met de andere doelen, kan er gesproken worden van consistency.
De structuurvisie van de gemeente Maastricht bestaat uit twee delen. In het eerste deel worden de hoofdlijnen en ambities van het ruimtelijk beleid beschreven. Het tweede deel geeft invulling aan de uitwerking van de sectorale beleidsopgaven en hoe deze samenhangen met het totale ruimtelijk beleid. De gemeente heeft aan de hand van het tweede deel van de structuurvisie dus optimaal gebruikt gemaakt van de kans om in de overkoepelende structuurvisie de
achterliggende beleidsterreinen per sector de beschrijven en in te gaan op hoe deze samenhangen met het totale ruimtelijk beleid. Er is hierbij ook ruimschoots aandacht voor de beleidsinbedding van klimaatadaptatie maatregelen, waardoor er een grote samenhang tussen verschillende
4.3 Weighting
De derde indicator voor de mate van mainstreaming is weighting. Zoals weergegeven in Figuur 5, hebben acht van de twaalf gemeenten in hun structuurvisie nog geen besluit genomen over de relatieve prioriteiten tussen klimaatadaptatie en andere beleidsdoelstellingen.
Zoals al eerder vermeld hecht de gemeente Nijmegen veel waarde aan een duurzame stedelijke ontwikkeling, waarvan ook klimaatadaptatie deel uitmaakt. De gemeente tracht dan ook alle ruimtelijke ontwikkelingen in de stad waar mogelijk te sturen en te beoordelen. Hierbij is klimaatadaptatie standaard één van de onderwerpen op basis waarvan een structurele afweging plaatsvindt bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. De gemeente ziet het als een uitdaging om niet te excelleren op één duurzaamheidsaspect, maar te zoeken naar een juiste mix, waarbij het zaak is prioriteiten te kiezen die passen bij de plek en de opgave. Dit impliceert dat de prioriteiten tussen klimaatadaptatie en andere doelstellingen dus pas worden bepaald tijdens de uitwerking van
specifieke ruimtelijke opgaven. Ook in de gemeente Rotterdam is duurzaamheid de overkoepelende ambitie bij ruimtelijke ontwikkelingen. De gemeente maakt hierbij onderscheid tussen tien
uitgangspunten, waarbij er bijzondere aandacht uitgaat naar het energieneutraal en klimaatbestendig Figuur 4: Mate van consistency
Tilburg Maastricht Den Helder Doetinchem Rotterdam Dordrecht Purmerend Uithoorn Nijmegen 's-Hertogenbosch Kampen Heerenveen Contradictions/ synergies ignored Contradictions considered and addressed in certain instances Contradictions ignored, synergies considered Climate adaptation integral part of the agenda
bouwen. Dit duidt er dus op dat bij ruimtelijke ontwikkelingen klimaatadaptatie een prominente rol speelt. De relatieve prioriteit in relatie tot klimaatmitigatie blijft echter onbelicht.
In het geval van de gemeente Maastricht kan worden gesteld dat de gemeente inzet op een gecombineerde aanpak op het gebied van groen, water en klimaatadaptatie. Hierdoor is het
aannemelijk dat ze de prioriteiten van verschillende beleidsdoelstellingen hebben afgewogen, en tot de conclusie zijn gekomen dat ze gelijke waarden vertegenwoordigen. De gemeente Doetinchem is meer consequent in het vaststellen van de relatieve prioriteiten. Op het gebied van water neemt klimaatverandering een prominent rol in, en is de ruimtelijke aanpassing hieraan de belangrijkste doelstelling. Op het gebied van groen kan klimaatadaptatie meer worden gezien als een bijdoel. Hierbij dient het aanleggen van meer groenstructuren om het imago van Doetinchem als groene gemeente verder te versterken. De gemeente is zich bewust dat zulke maatregelen bijdragen aan het adapterende vermogen van de gemeente, maar ziet dit vooral als een gunstige bijkomstigheid.
Figuur 5: Mate van weighting Tilburg Maastricht Den Helder Doetinchem Rotterdam Dordrecht Purmerend Uithoorn Nijmegen 's-Hertogenbosch Kampen Heerenveen Relative priorities not decided Non-climate considerations most important Climate adaptation considerations are taken on board when they overlap with other goals Climate adaptation considerations take precedence
4.4 Reporting
Met betrekking tot het laatste criterium, reporting, bestaan er grote verschillen in de manier waarop gemeenten hier invulling aan geven (Figuur 6). De helft van de gemeenten bespreekt in haar
structuurvisie helemaal niet hoe klimaatadaptatie in concrete maatregelen moet worden uitgewerkt. Dit komt mede doordat voor het criterium reporting enige mate van inclusion een voorwaarde is.
De gemeente Tilburg beperkt zich in de structuurvisie tot het noemen van enkele globale maatregelen. Zo spreekt de gemeente de ambitie uit om in de komende 30 jaar 210 hectare verhard oppervlak af te koppelen. Daarnaast moet er 76 kilometer aan zogenoemde ‘blauwe aders’ worden aangelegd waardoor het hemelwater wordt afgevoerd naar ongeveer 20 hectare aan waterparken. Doordat er geen aandacht is voor de verdeling van verantwoordelijkheden, toewijzing van middelen en evaluatie kan worden gesproken van een beperkte mate aan reporting.
De gemeente Nijmegen geeft aan de hand van een ruimtelijke visualisatie inzicht in hoe zij invulling wil geven aan een duurzame stedelijke ontwikkeling. Hierbij is er onder meer aandacht voor de ruimtelijke spreiding van investeringen in groene en blauwe structuren, waterveiligheid en aandachtsgebieden op het gebied van hitte en wateroverlast. De gemeente Doetinchem bespreekt een aantal specifieke gebieden waarbinnen belangrijke opgaven liggen wat betreft het realiseren van groenstructuren, het verhogen van de waterveiligheid en het tegengaan van wateroverlast. Hierbij is er echter geen aandacht voor concrete maatregelen. Wel heeft de gemeente 2015 aangewezen als het jaar waarin het oppervlaktewatersysteem getoetst moet worden. Deze toets moet inzicht geven in de huidige stand van zaken en kan aanleiding geven tot nieuwe keuzes voor het nemen van
maatregelen.
De gemeenten Maastricht en Rotterdam gaan een stap verder. Zo bevat de structuurvisie van Maastricht een veelomvattende uitvoeringsparagraaf voor verschillende projecten per
beleidsthema. Hierin staat specifieke informatie staat over de rol van de gemeente, partners en de financiering. De gemeente Rotterdam geeft in de structuurvisie een overzicht van alle
duurzaamheidsmaatregelen die kunnen worden genomen, en linken deze onder meer aan klimaatbestendigheid. Verder is er per deelgebied en beleidsthema aandacht voor de specifieke maatregelen. Tot slot, ondanks dat de er in de structuurvisie van de gemeente Kampen over het algemeen weinig aandacht is voor klimaatverandering en de aanpassing hieraan, bevat de
structuurvisie wel specificaties over één specifieke adaptatiemaatregel. Zo wordt er ingegaan op de uitvoerder, fasering en financiering.
4.5 Conclusie en casusselectie
In de praktijk blijkt dat klimaatadaptatie binnen gemeenten in veel gevallen is versnipperd en wordt geagendeerd en uitgevoerd vanuit verschillende beleidsvelden met een ruimtelijke focus. Hierbij valt te denken aan klimaat-, groen- en waterbeleid. Echter, de bovenstaande analyse is enkel gebaseerd op de structuurvisies van genoemde gemeenten. Toch geeft dit in de meeste gevallen duidelijk inzicht in de mate waarin de gemeenten zich bezighouden met klimaatadaptatie, waar in een structuurvisie allerlei sectorale beleidsdocumenten worden geïntegreerd in één overkoepelend beleidsdocument.
Uit de analyse blijkt dat veel gemeenten in de structuurvisie in enige mate aandacht hebben voor klimaatadaptatie. Het is opvallend dat over het algemeen in de meer recentere structuurvisie sprake is van een hogere mate van inclusion. Ook lijkt het erop dat de grotere gemeenten meer bereid of beter in staat zijn om klimaatadaptatie te integreren in hun structuurvisie. Maar doordat het aantal cases nog relatief klein kan niet worden geconcludeerd of dit altijd het geval is.
Figuur 6: Mate van reporting Tilburg Maastricht Den Helder Doetinchem Rotterdam Dordrecht Purmerend Uithoorn Nijmegen 's-Hertogenbosch Kampen Heerenveen Specifications ignored Specifications present; no clear deadlines stated Specifications highly present; Clear deadlines are set
Veel maatregelen, die onder de noemer van klimaatadaptatie gebracht kunnen worden, worden gestuurd vanuit de beleidsvelden water en groen. Klimaatadaptatie in relatie tot waterveiligheid en wateroverlast in in de structuurvisies van de gemeenten het meest concreet uitgewerkt. Wat betreft hittestress wordt in veel structuurvisies genoemd dat het aanleggen van meer groenstructuren dit kan verminderen. Hoewel alle gemeenten wel inzetten op een groenere stad gebeurd dit niet altijd vanuit klimaatadaptatie overwegingen.
Ondanks dat in de structuurvisies van veel gemeente ruimschoots aandacht is voor klimaatverandering, weten maar weinig gemeenten samenhang te creëren tussen doelen met betrekking tot klimaat en andere beleidsdoelstellingen. Bovendien ontbreken verwijzingen naar mogelijke contradicties tussen deze verschillende beleidsdoelstelling in de meeste gevallen
volledig, wat ook de reden is dat de vaststelling van relatieve prioriteiten tussen klimaatadaptatie en andere beleidsdoelstellingen in het gros van de structuurvisie afwezig is. Uit deze analyse valt echter niet op te maken of dit komt doordat gemeenten tegenstellingen bewust vermijden, deze niet kunnen worden gevonden of er simpelweg niet zijn. Tot slot, wat betreft het criterium reporting kan worden gesteld dat de opgave om het stedelijk gebied aan te passen aan de gevolgen van
klimaatverandering in de structuurvisies niet optimaal wordt uitgewerkt in tastbare maatregelen. Doordat een structuurvisie vooral de globale hoofdlijnen van het te voeren ruimtelijk beleid omvat, en daarnaast ook kan dienen als inspiratiebron, is het wel aannemelijk dat maatregelen hier alsnog uit voortvloeien en worden uitgewerkt in concrete projecten.
Uitgaande van de scores toegekend aan de vier criteria van mainstreaming komen de gemeenten Maastricht en Nijmegen naar voren als de twee gemeenten die het voortouw nemen in het
integreren van klimaatadaptatie in ruimtelijk beleid. Deze twee gemeenten zullen dan ook verder worden onderzocht in de vorm van een meervoudige casestudy, die staat beschreven in de volgende twee hoofdstukken.
5 Casestudy: Maastricht
In de laatste paragraaf van het vorige hoofdstuk zijn de twee gemeenten geselecteerd die uit de analyse van het eerste deel van het onderzoek naar voren kwamen als koplopers op het gebied van mainstreamen van klimaatadaptatie in ruimtelijk beleid. In dit hoofdstuk wordt er nader ingezoomd op de gemeente Maastricht. Hierbij tracht ik de tweede en tevens derde deelvraag van dit onderzoek te beantwoorden:
De beschrijving van de klimaatadaptatiestrategie biedt achtergrondinformatie nodig voor de analyse van de stimulerende factoren. Om te beginnen zal ik een algemene beschrijving geven van de gemeente Maastricht, waarbij er in wordt gegaan op geografische, ruimtelijke, en demografische kenmerken. Vervolgens wordt de klimaatadaptatiestrategie uiteengezet. Dit wordt gedaan door een overzicht te geven van manier waarop klimaatadaptatie is gemainstreamd in het beleid van de gemeente Maastricht Tot slot worden de belangrijkste stimulerende factoren genoemd.
5.1 Inventarisatie
De stad Maastricht is gelegen in het zuiden van Nederland en is de hoofdstad van de provincie Limburg. De stad is gelegen op beide oevers van de rivier de Maas (zie Figuur 7). De Maas heeft in de afgelopen drie miljoen jaar tijdens afwisselend koude en warme klimaten een trapvormige landschap gevormd (S. Hendricks, persoonlijke communicatie, 4 juni 2015). Dit heeft ervoor gezorgd dat de
buitenwijken van Maastricht over het algemeen hoger liggen dan het centrum, dat op circa 50 meter boven NAP ligt.
De gemeente Maastricht telde per 1 januari 2014 122.488 inwoners op een oppervlakte van 60,03 km² (waarvan 3,22 km² water) (CBS, 2014). Dit is een bevolkingsdichtheid van 2154 inwoners per
- Hoe is de klimaatadaptatiestrategie van de gemeente Maastricht vormgegeven? - Welke factoren (stimuli) zijn of waren van invloed op deze specifieke strategie?
Figuur 7: Maastricht op nationale en lokale schaal (bron: CBS, 2009)
vierkante kilometer. De gemeente Maastricht is onderverdeel in vijf stadsdelen, die weer bestaan uit 44 wijken. Na de Tweede Wereldoorlog was er in Maastricht en in heel Nederland sprake van woningnood en werden er in hoog tempo nieuwbouwwijken gerealiseerd. Dit gebeurde in Maastricht aanvankelijk vooral in het westelijke deel van de stad, maar vanaf de jaren ’80 ook steeds meer op de oostelijke Maasoever. Sinds de jaren ’90 vergrijst en krimpt de bevolking van Zuid-Limburg door een laag geboortecijfer, een hoog sterftecijfer en een negatief migratiesaldo. Ook in Maastricht was er aanvankelijk sprake van bevolkingsdaling. Sinds 2007 groeit de
bevolking echter weer gestaag, wat voornamelijk komt door de toename van het aantal studenten aan de Universiteit Maastricht.
5.2 Klimaatadaptatiestrategie
Teneinde inzicht te krijgen in de manier waarop de gemeente Maastricht klimaatadaptatie heeft geïntegreerd in haar beleid, heb ik verschillende beleidsdocumenten bestudeerd uit de beleidsvelden ruimtelijke ordening, water en milieu (groen). De beleidsdocumenten worden chronologisch naar publicatiedatum beschreven.
Waterplan Maastricht
Om de stedelijke wateropgave in beeld te brengen hebben de gemeente Maastricht, Waterschap Roer en Overmaas, Provincie Limburg en Rijkswaterstaat in 2006 gezamenlijk het Waterplan
Maastricht opgesteld. Met betrekking tot waterkwantiteit en veiligheid streeft de gemeente naar een
watersysteem waarin de functies en het grondgebruik zoveel mogelijk op elkaar zijn afgestemd (Witteveen+Bos, 2006). Centraal staat dat het waterplan moet aansluiten bij de natuurlijke
waterkringloop en bij de trits ‘vasthouden, bergen, afvoeren’. Het overgrote deel van het rioolstelsel in Maastricht is gemengd van aard. Bij hevige piekbuien kan dit leiden tot het overstorten van gemengd water op het oppervlaktewater, wat overlast met zich mee brengt. Daarom zetten de waterbeheerders in op het afkoppelen van hemelwater. Dit houdt in dat schoon hemelwater niet samen met afvalwater wordt afgevoerd naar zuiveringsinstallaties, maar wordt geïnfiltreerd of geborgen op lokaal niveau. Bovendien wordt er bij nieuwbouw gestreefd naar een volledig gescheiden rioolstelsel, en moet in bestaand stedelijk gebied 20% van het bestaand verhard oppervlak op middellange termijn afgekoppeld worden.
In het waterplan wordt aangegeven dat in verband met klimaatveranderingen verkenningen voor de Maas zijn uitgevoerd voor de lange termijn. Daaruit blijkt dat het peil van de Maas bij hoogwatergolven de komende decennia met meer dan 20% kan stijgen. Daarnaast wordt er gesteld
dat klimaatverandering kan leiden tot een snellere afvoer van regenwater met hoge waterstanden als gevolg, waardoor de capaciteit van het riool wellicht niet meer voldoende is om dit op te vangen (Witteveen+Bos, 2006). Hoewel er wat betreft de maatregelen geen directe link wordt gelegd, kunnen eerder genoemde ambities en daaruit volgende maatregelen wel beschouwd worden als de eerste adaptatiemaatregelen om op deze veranderingen in te spelen.