Een ethische verhandeling over de theoretische en praktische bruikbaarheid van de Responsibility to Protect-doctrine als richtlijn voor humanitaire interventies
Vera van der Linde
Master thesis Political Science Specialisatie: Internationale Betrekkingen Begeleider: dhr. dr. R. van der Veen Tweede beoordelaar: dhr. dr. M. J. M. Maussen 26 juni 2015 Universiteit van Amsterdam
‘A good cause is not worth
any
price’
- Guenter Lewy (1981, p. 6) -Inhoudsopgave ... 3
Introductie ... 5
1.1 Het probleem ... 6
1.2 Het probleem in context ... 7
1.2.1 Soevereiniteit vs. mensenrechten ... 7
1.2.2 Legaliteit vs. legitimiteit ... 8
1.2.3 Humanitaire interventie gedefinieerd... 9
1.2.4 Middelen gedefinieerd ... 11
1.3 Het doel ... 11
1.3.2 Actueel en innovatief ... 12
Methodologische verantwoording ... 14
2.1 Literatuur als leidraad ... 14
2.2 Een conceptueel model ... 14
2.3 De Responsibility to Protect ... 15
2.4 De voorbeelden ... 16
Theoretisch raamwerk... 18
3.1 Een historisch overzicht ... 18
3.1.1 Na de Koude Oorlog ... 19
3.1.2 De normatieve status ... 20
3.2 De juridische status ... 21
3.2.1 Een (il)legale daad ... 21
3.2.2 Procedureel in orde ... 23
3.3 Van humanitaire interventie naar R2P ... 24
3.3.2 Het debat in nieuwe termen ... 25
3.3.3 De implementatie ... 26
3.4 De gevolgen ... 28
3.4.1 Het huidige sentiment ... 28
3.4.2 De gevaren en problemen ... 28
3.5 Een pessimistische visie? ... 30
Responsibility to Protect als richtlijn ... 32
4.1 Het hoe en waarom van R2P ... 32
4.1.1 Theoretisch valide ... 32
4.1.2 Militaire humanitaire interventie ... 33
4.2 Juist doel ... 34 4.3 De criteria ... 37 4.3.1 Juiste autoriteit ... 37 4.3.2 Juiste intentie ... 41 4.3.3 Laatste redmiddel ... 43 4.3.4 Proportionele middelen ... 45 4.3.5 Redelijke vooruitzichten ... 46
4.4 Een tussentijdse reflectie ... 49
4.5 Een permanent orgaan ... 50
De problemen in beeld ... 52
5.1 Resolutie 688 ... 52
5.1.1 In vogelvlucht ... 52
5.1.2 De publieke druk ... 53
5.1.3 Een ongeautoriseerde daad... 54
5.1.4 Een beoordeling ... 57
5.2.1 Een ondergeschoven kind ... 58
5.2.2 Een gebrekkige uitvoering ... 59
5.2.3 Een beoordeling ... 62
Conclusie ... 64
6.1 Samengevat ... 64
6.2 De onderzoeksvraag beantwoord ... 66
6.3 Bestaand en toekomstig onderzoek ... 67
Literatuurlijst ... 69
Bijlage I - VN-Handvest artikelen ... 75
Bijlage II – Kernprincipes van R2P ... 76
Bijlage III - R2P en militaire interventie ... 77
1.1 Het probleem
In de nasleep van de tweede Golfoorlog sloegen een geschatte twee miljoen Iraakse Koerden op de vlucht, onder andere in de richting van de Turkse grens. Dit volk, gekenmerkt door jarenlange Iraakse overheersing ondanks de ontvangen autonome regio in 1970, zag de kans schoon in opstand te komen nu het land in zwakke staat verkeerde. De roep van deze menigte om meer rechten werd door het Iraakse leger echter met behulp van tanks, helikopters en wapens, de kop in gedrukt. Een genocide dreigde plaats te vinden daar Turkije weigerde haar grenzen te openen voor de opgejaagde Koerden. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties reageerde op deze situatie door resolutie 688 aan te nemen, die een vrijbrief vormde voor een interventie in de staat. De Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Frankrijk startten met de inrichting van een zo gehete safe haven1 in Noord-Irak, waar Koerdische vluchtelingen werden opgevangen en mensenrechtenorganisaties veilig hun werk konden doen. Het gebied werd militair kracht bij gezet door de instelling van een no-flyzone. Niet geheel verrassend vocht Irak de resolutie aan door zich te beroepen op haar soevereiniteit. De claim werd door de internationale gemeenschap verworpen met het argument dat er een niet te tolereren vorm van mensenrechtenschending plaatsvond in de staat. De onderdrukking van de Koerden zou een bedreiging vormen voor de internationale vrede en veiligheid (Gallant 1992, p. 881-884; Weiss & Collins 1996, p. 74-77, 105).
Resolutie 688 is de eerste van een lange reeks interventies waarbij een nationale situatie als internationale dreiging werd beschouwd. Humanitaire doeleinden wonnen het van het traditionele besef van staatssoevereiniteit (Wheeler 2004, p. 33). De andere kant van het verhaal is echter dat het de eerste humanitaire interventie sinds de val van de Muur was waarbij het mandaat van de Veiligheidsraad werd overtreden. Alvorens het ingrijpen vond achter de schermen een discussie plaats tussen de deelnemende partijen van de Veiligheidsraad, over enerzijds de publieke druk om in te grijpen en anderzijds de noodzaak van militaire middelen voor de interventie. Het resulteerde in een resolutie waarin weliswaar de Iraakse acties sterk werden afgekeurd maar die geen machtiging was tot militair ingrijpen (Genugten, Grünfeld & Leurdijk 2007, p. 45-46). China en Rusland zouden immers hun veto hebben uitgesproken over elke resolutie die geweld zou legitimeren (Wheeler 2004, p. 33). De no-flyzone was daarmee
1 Het afschermen van een gebied in een land in oorlog waar mensen humanitaire hulp kunnen ontvangen van
externe partijen. Veiligheid wordt hier afgedwongen. Hoewel safe area een meer gebruikelijke term is, werd in Noord-Irak gesproken over een safe haven (Voorhoeve 2008, p. 11; Weiss & Collins 1996, p. 105).
een illegale daad, uitgevoerd zonder expliciete toestemming van de Veiligheidsraad. Het was met name het idee van de afwezigheid van eigenbelangen dat ertoe heeft geleid dat de interventie redelijk kritiekloos uitgevoerd kon worden (Genugten, Grünfeld & Leurdijk 2007, p. 46).
Resolutie 688 had tot gevolg dat humanitaire interventies een plek op de internationale agenda vergaarden. De succesvolle afronding van de interventie overschaduwde daarbij haar minder schone kanten. Binnen de Verenigde Naties groeide het verlangen naar een wereld waarin mensenrechten belangrijker waren dan willekeurig getrokken staatsgrenzen op een kaart (Gallant 1992, p. 883). Een wens die internationaal begon te resoneren. Door sommigen wordt de interventie in Noord-Irak zelfs gezien als het startpunt van een nieuwe norm: geweld gebruiken om alle partijen te dwingen een resolutie na te leven is gerechtvaardigd wanneer de resolutie erop gericht is mensenrechten te beschermen (Wheeler 2004, p. 34). Dat deze norm heeft geleid tot een toename in het aantal interventies en toenemende legitimering van de daad, kan als een probleem worden beschouwd. Immers, hoewel dankzij resolutie 688 een heel aantal levens gespaard is gebleven, is de wijze waarop de interventie is uitgevoerd niet lovenswaardig. Toch zijn het met name de positieve kanten van het ingrijpen die het meest in de schijnwerpers staan. Kunnen de overtredingen door de vingers worden gezien met oog op het aantal gespaarde levens? Mogen alle middelen worden aangewend om mensenrechten te beschermen? Oftewel: heiligt het doel de middelen?
1.2 Het probleem in context
1.2.1 Soevereiniteit vs. mensenrechten
Een antwoord op de vraag of het doel de middelen heiligt is afhankelijk van de mate waarin men leunt in de richting van soevereiniteit dan wel mensenrechten. Deze twee begrippen domineren het debat rondom de legitimiteit van humanitaire interventies (Welsh 2004, p. 52-53). Hoewel mensenrechten in toenemende mate worden gezien als legitieme reden om te grijpen, staat dit op gespannen voet met staatssoevereiniteit. Het recht op soevereiniteit, of het recht op non-interventie, is vastgelegd in het internationaal gewoonterecht en artikel 2.4 van het VN-Handvest. Alle leden zouden zich moeten onthouden van het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit van een andere staat (Verenigde Naties 1945). Sinds de Koude Oorlog heeft het idee dat er een ‘humanitaire uitzondering’ is op de non-interventieregel echter aan populariteit gewonnen (Bellamy 2007, p. 218). De acceptatie van de safe haven in Noord-Irak getuigt van dit gegeven. Soevereiniteit is daarmee niet van de kaart geveegd, maar het begrip heeft een metamorfose ondergaan. Het kan niet langer gebruikt worden als afweermechanisme
tegen inmenging van buitenaf maar soevereiniteit draagt de verantwoordelijkheid met zich mee dat individuele burgerrechten beschermd moeten worden. Wanneer een staat hierin faalt, is het de taak van de internationale gemeenschap om te hulp te schieten (Hoffmann & Nollkaemper, 2012, p. 14).
Het debat gaat dus niet langer over ‘het recht op interventie’ maar over ‘de plicht om te beschermen’. Dit is vooral te danken aan de Responsibility to Protect-doctrine, opgesteld in
2001 door de International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). Het
voornaamste punt van deze commissie was dat het traditionele debat rondom humanitaire interventie niet zinvol was. De focus werd gelegd bij de claims van de interveniërende staten, terwijl het in werkelijkheid zou moeten gaan over de dringende situatie van hen die in nood verkeren. Tevens zou interventie voorafgegaan moeten worden door preventie. Het idee van soevereiniteit als verantwoordelijkheid is onderdeel uit gaan maken van de retoriek van de internationale betrekkingen. Sinds 1999 is een heel aantal interventies met humanitaire doeleinden gelegitimeerd, waaronder de Zuid-Afrikaanse interventie in Burundi (2001) en het ingrijpen door Frankrijk in Ivoorkust (2002) (Bellamy 2007, p. 220-221).
Het is beter soevereiniteit en mensenrechten niet te beschouwen als twee uitersten waar een keuze tussen gemaakt moet worden, maar als factoren waar wisselwerking tussen mogelijk is. Humanitaire principes hebben de interpretatie van het begrip soevereiniteit veranderd door het te verbinden aan voorwaarden. Door dit gelimiteerde recht op soevereiniteit lijkt interventie met humanitaire doelen in meer gevallen gerechtvaardigd te worden. Wanneer we een einde kunnen brengen aan gruweldaden tegen de mensheid, zullen weinigen beargumenteren dat we langs de zijlijn moeten blijven staan vanwege de notie van soevereiniteit. De vraag blijft echter bestaan welke middelen gerechtvaardigd zijn bij het nastreven van deze humanitaire doeleinden.
1.2.2 Legaliteit vs. legitimiteit
Niet onbewust is hierboven beschreven dat humanitaire interventie in meer gevallen gelegitimeerd is maar niet zozeer gelegaliseerd. Waar legalisering de vastlegging in juridische documenten betreft, is legitimering veel subjectiever van aard. Het gaat om wat wenselijk en gepast is, wat men ervaart als de norm. Legitimiteit kan legaliteit zelfs tot op zekere hoogte verslappen. In het ideale geval is datgene wat legaal is ook legitiem en vice versa. Echter, zeker in het geval van humanitaire interventies is dit niet het geval. Het onderscheid tussen legitimiteit en legaliteit is hier van belang omdat het een moeilijkheid aantoont in het debat rondom humanitaire interventies: legitimering zorgt voor een toename van het aantal interventies terwijl
een juridische rechtvaardiging achterblijft. Ook de Responsibility to Protect kan worden gezien als een doctrine die humanitaire interventie legitimeert (maar niet legaliseert) in het geval van ontstellende mensenrechtenschendingen (Bellamy 2007, p. 217; Eisenhamerová 2011, p. 14).
De kloof tussen legitimering en legalisering van humanitaire interventies maakt het zinvol om na te denken over een rechtvaardiging van de daad. Legitimeren is immers subjectief van aard en vatbaar voor interpretatieverschillen en potentieel misbruik. Mensenrechtenschendingen beschouwen als legitieme reden om in te grijpen brengt dan ook enkele gevaren met zich mee. Allereerst maakt het van humanitaire interventie een makkelijk machtsmiddel wanneer een staat wil interveniëren uit eigenbelang. Hiermee hangt samen de dreiging van cultureel imperialisme, gezien het feit dat met name Westerse staten bepalen welke schendingen de moeite van het ingrijpen waard zijn. Tot slot kan legitimering van humanitaire interventie het recht op non-interventie beperken waarmee ‘het hek van de dam is’ (Eisenhamerová 2011, p. 30). Ondanks een legitieme reden om in te grijpen zijn richtlijnen over juiste inzet van middelen dus wel wenselijk. Humanitaire interventie is dan gebonden aan bepaalde voorwaarden om bovengenoemde gevaren te voorkomen.
1.2.3 Humanitaire interventie gedefinieerd
De term ‘humanitaire interventie’ verdient nadere uitleg daar het zowel in theorie als praktijk de nodige verwarring kan veroorzaken. Allereerst moet het fenomeen worden onderscheiden van de hiervoor genoemde Responsibility to Protect (R2P). R2P staat namelijk niet gelijk aan wat onder humanitaire interventie wordt verstaan maar bestaat uit een continuüm van preventie, reactie en wederopbouw. Het omvat een breed scala aan mechanismen waaronder diplomatieke druk en dwangmaatregelen (AIV 2010, p. 20).
Wanneer we hier spreken van humanitaire interventie wordt er gedoeld op interventies uitgevoerd in de reactiefase en met een militair karakter, ook wel militaire humanitaire interventies genoemd. Daarbij wordt uitgegaan van de definitie opgesteld door de Adviesraad Internationale Vraagstukken (2005b, p. 7):
‘De dreiging met of het gebruik van geweld door één of meer staten, eventueel in het kader van een internationale organisatie, binnen het territoir van een andere staat: 1) met het doel het beëindigen van bestaande, dan wel het voorkomen van dreigende grootschalige ernstige schendingen van fundamentele mensenrechten, in het bijzonder het recht op leven van individuen, ongeacht hun nationaliteit; 2) zonder voorafgaande autorisatie van de Veiligheidsraad en zonder toestemming van de legitieme regering van de staat, op het grondgebied waarvan de interventie plaatsvindt.’
Deze definitie bevat drie kenmerken: (1) humanitaire interventies hebben een militair karakter, (2) een humanitair doel en (3) geschieden zonder toestemming van de geïntervenieerde staat. De keuze is op deze definitie gevallen vanwege de specifieke vermelding van het gebruik van geweld. Zoals gezegd ligt de focus in deze thesis namelijk enkel bij interventies met een militair karakter en wordt er geen aandacht besteed aan alternatieve vormen van interventie als diplomatieke druk en economische sancties. Eveneens kunnen humanitaire interventies met deze definitie duidelijk worden onderscheiden van humanitaire noodhulp.
Eén element wordt niet overgenomen en dat is de vermelding dat een humanitaire interventie per definitie zonder voorafgaande autorisatie van de Veiligheidsraad wordt uitgevoerd. Hoewel de definitie van de AIV hierboven stelt dat de term ‘alleen betrekking zou moeten hebben op het gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden zonder autorisatie van de Veiligheidsraad’, spreekt zij dit in haar uitleg tegen. In het ‘dagelijkse spraakgebruik wordt ook het gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden met Veiligheidsraad-autorisatie tot humanitaire interventie bestempeld’ (AIV 2005b, p. 35). Het begrip omvat volgens de AIV dus zowel geautoriseerde als ongeautoriseerde daden. Ondanks deze tegenstrijdige uitleg verdient het een duidelijke vermelding dat de formulering van punt 2 uit het citaat niet als zodanig wordt overgenomen. Verderop in deze thesis wordt namelijk bediscussieerd in hoeverre Veiligheidsraad-autorisatie een criterium zou moeten vormen voor een rechtvaardige interventie. Daarom wordt de voorkeur gegeven aan een definitie die openheid biedt op dit punt. Dit laat de vraag over waarin een humanitaire interventie verschilt van andere interventies.
‘Humanitarian intervention is […] a response (with reasonable expectations of success) to acts that kill or inflict serious bodily or mental harm on large numbers of people, or deliberately inflict on them conditions of life calculated to bring about their physical destruction, and when the state nominally in charge is unable or unwilling to stop it’ (Singer 2001, p. 125).
Deze definitie van Singer geeft aan dat het doel hetgeen is wat humanitaire interventies onderscheidt van andere typen interventies. Wat de reikwijdte van een humanitair doel is, is een vraag van latere orde. Maar hier kan wel vast genoemd worden dat een humanitaire interventie een reactie is op één of meerdere ernstige schendingen van mensenrechten. Interventies met prestige-doeleinden, economische belangen of veiligheidsinteresses kunnen bijvoorbeeld niet tot de categorie gerekend worden (Caney 2005, p. 230). Het toepassingsbereik van de definitie van Singer kan echter in twijfel getrokken worden. Caney stelt namelijk dat er
geen interventies bestaan die enkel op humanitaire gronden plaatsvinden. Veel vaker gaat dit gepaard met externe motieven als veiligheid, economische belangen en macht. Humanitaire
motieven zijn volgens hem dus een noodzakelijk onderdeel van een humanitaire interventie,
maar hoeven niet het enige doel te zijn2.
1.2.4 Middelen gedefinieerd
Om terminologische duidelijkheid te bieden wordt hier kort beschreven wat onder de term ‘middelen’ wordt verstaan. Het begrip gaat immers een centrale plek innemen binnen deze thesis. Letterlijk bezien zijn middelen ‘datgene wat je aanwendt om een doel te bereiken’ (Van Dale 2015). Binnen het kader van deze thesis zijn middelen dus de acties die worden ondernomen om mensenrechten te beschermen. Humanitaire interventie wordt hier beschouwd als een vorm, bestaande uit enkele middelen. Volgend uit de definitie die hierboven is genoemd zijn de middelen van humanitaire interventie dus het gebruik van, of de dreiging met, militair geweld (AIV 2005b, p. 7). In welke gevallen het gebruik van deze middelen gerechtvaardigd is kan worden bepaald aan de hand van criteria.
1.3 Het doel
Resolutie 688 uit de introductie heeft aangetoond dat een rechtvaardig doel nog geen garantie is voor rechtvaardig gebruik van middelen bij een humanitaire interventie. De interventie uit 1991 heeft echter wel bijgedragen aan de ontwikkeling van een nieuwe norm: mensenrechtenschendingen vormen een legitieme reden tot ingrijpen. Hoewel de ernst van sommige situaties dus voldoende lijkt om een interventie te legitimeren, blijft de vraag bestaan of alle middelen maar mogen worden aangewend om dit tot een einde te brengen. Oftewel, heiligt het doel haar middelen? Weinigen zullen ontkennen dat mensenrechten van groot belang zijn, maar in hoeverre humanitaire interventie de juiste weg is om te komen tot een humane samenleving blijft punt van discussie. Daarom wordt in deze thesis getracht aan te tonen dat, ook al worden mensenrechten in toenemende mate beschouwd als legitieme reden voor interventie, er voorzichtig moet worden omgesprongen met de middelen die hierbij ingezet worden. De motivatie achter dit alles is dat het legitimeren van humanitaire interventie gevaren als uitbuiting en normalisering van geweld met zich meebrengt. Middelen dienen rechtvaardig gebruikt te worden waarmee bedoeld wordt dat de uitvoering is getoetst aan bepaalde richtlijnen. Deze visie zal op weinig weerstand stuiten. Echter, wat men verstaat onder
2 In deze thesis worden de termen ‘humanitaire interventie’ en ‘interventie’ voor het leesgemak door elkaar
‘rechtvaardig’ en ‘voorzichtig’ gedrag is wel vatbaar voor interpretatieverschillen. Deel twee van het doel is dan ook te beschrijven hoe richtlijnen, aan de hand waarvan uitvoering getoetst kan worden, eruit dienen te zien.
Toetsingskaders voor het juist gebruik van de middelen van humanitaire interventie zijn geen nieuw fenomeen. Menig organisatie en onderzoeksbureau heeft zich al met dit thema bezig gehouden. Het meest bekende toetsingskader van de huidige tijd is de Responsibility to Protect (R2P) en de doctrine zal dan ook getest worden op haar bruikbaarheid. In het document worden zes criteria genoemd aan de hand waarvan humanitaire interventie op rechtvaardige wijze ingezet kan worden (juist doel, juiste autoriteit, juiste intentie, laatste redmiddel, proportionele middelen en redelijke vooruitzichten). Samengevat heeft dit alles geleid tot de volgende onderzoeksvraag:
Wat is de theoretische en praktische bruikbaarheid van de Responsibility to Protect-doctrine als richtlijn voor het rechtvaardig gebruik van middelen bij humanitaire interventies?
Geheel bewust is het woord ‘praktische’ hierin opgenomen. Hoewel R2P in theoretisch opzicht namelijk een oplossing is voor veel van onze problemen, is er nog weinig bekend over haar praktische efficiëntie. Om de bruikbaarheid van elk van de criteria in de praktijk te beoordelen zullen ze worden besproken aan de hand van veel voorkomende praktijkproblemen. Zo ontbreekt het staten bijvoorbeeld vaak aan de wil om bij te dragen aan de benodigde militaire middelen, waardoor het moeilijk wordt te voldoen aan de criteria laatste redmiddel, proportionele middelen en redelijke vooruitzichten. Het zijn dergelijke praktijkervaringen waarmee theoretische richtlijnen kunnen worden aangescherpt en die helpen om effectiever te kunnen reageren in toekomstige situaties. Het plan is niet R2P aan te passen maar om de criteria van de doctrine gevoeliger te maken voor datgene waar ze in de praktijk op stuiten. Op deze manier zal een toetsingskader worden geschetst voor het rechtvaardig gebruik van middelen dat strookt met zowel theorie als praktijk. Hoe dit doel wordt uitgewerkt in de thesis zal in het volgende hoofdstuk worden uitgelegd aan de hand van een conceptueel model.
1.3.2 Actueel en innovatief
De discussie over de legitimiteit van humanitaire interventies wordt in sterke mate gedomineerd door het spanningsveld tussen soevereiniteit en mensenrechten. De mensenrechtenvisie lijkt meer oog te hebben voor het na te streven doel terwijl met het soevereiniteitsprincipe vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de wenselijkheid van humanitaire interventie. De
huidige tijd toont een beweging in de richting van het eerste concept. Normatieve ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat mensenrechtenschendingen van mondiale zorg zijn geworden en staten zich niet langer achter de dekmantel van non-interventie kunnen verschuilen. In deze thesis wordt beargumenteerd dat deze ontwikkeling niet betekent dat er niet langer voorzichtig omgesprongen hoeft te worden met de middelen die we tot onze beschikking hebben. Het is van maatschappelijk belang dat het doel en de middelen met elkaar in balans zijn om problemen en gevaren met betrekking tot humanitaire interventies in een vroeg stadium te kunnen herkennen en bestrijden. Daarnaast wordt publieke steun voor ingrijpen momenteel in sterke mate beïnvloed door de toenemende rol van mensenrechten. Echter, een evaluatie van humanitaire interventie waarbij zowel het doel als de middelen een onderdeel vormen, geeft een eerlijkere beoordeling van de situatie.
Richtlijnen waarmee de inzet van humanitaire interventie begeleid kan worden bestaan al. Er is hier bewust gekozen voor aansluiting bij een bestaand toetsingskader zodat theorie geëvalueerd en aangescherpt kan worden. Hoewel er geen gebrek is aan discussie over R2P wordt dit debat nieuwe input geboden door ervaringen met betrekking tot de praktische bruikbaarheid van de doctrine erbij te betrekken. Sinds de crisis in Darfoer, die in 2006 als eerste concrete situatie wordt gelinkt aan R2P, is er immers weinig bewijs verzameld dat de doctrine helpt daadkrachtiger op te treden tegen misstanden. Het vergroten van de bruikbaarheid van R2P is echter mogelijk, mits ze meer aansluiting vindt bij de praktijk van interventies.
2.1 Literatuur als leidraad
Om de onderzoeksvraag van deze thesis te kunnen beantwoorden is een methode gekozen die op haar beurt verantwoording verdient. Het onderzoek is in de vorm van een literatuurstudie gegoten. Dit kan op het eerste gezicht vreemd lijken omdat het immers gaat om de analyse van een maatschappelijk probleem. Er is echter geen casestudy uitgevoerd daar het doel niet is uitspraken te kunnen doen over enkele specifieke interventies. De focus ligt bij het bespreken van ethische vraagstukken rondom het thema humanitaire interventie en er is dan ook gepoogd hier zoveel mogelijk ruimte toe te bieden. Specifiek heeft dit literatuuronderzoek de vorm gekregen van een theoretische analyse, waarbij suggesties worden gedaan om theorie aan te vullen met praktijkervaringen. Dit gaat dus verder dan enkel het bieden van een literatuuroverzicht en slechts het beschrijven van de huidige stand van zaken.
2.2 Een conceptueel model
Om de relatie tussen theorie, methodologie en empirie zo duidelijk mogelijk te maken is een conceptueel model opgesteld. Hierin zijn de belangrijkste factoren uit de thesis en hun onderlinge verhoudingen opgenomen.
Het model vangt aan met de aanleiding van het onderzoek, te weten het veranderende sentiment rondom humanitaire interventies. Door toenemende legitimering van de daad is er sprake van een toename van het aantal interventies sinds de jaren ’90 (CAVV & AIV 2000, p. 17; Diehl 2008, p. 62). Deze ontwikkeling brengt gevaren met zich mee die reeds in de introductie aan
Humanitaire interventie
Rechtvaardig doel Rechtvaardig gebruik van middelen
R2P in praktijk R2P in theorie
bod zijn gekomen. Tegelijkertijd wordt de wereld wel geconfronteerd met situaties waar men zich niet voor af kan sluiten. Er zal dan ook worden aangetoond dat, hoewel er legitieme redenen zijn om in te grijpen, er voorzichtig te werk moet worden gegaan met de middelen van interventie om problemen als machtsmisbruik, normalisering van geweld en een verstoring van de internationale vrede te voorkomen. De fundering van dit argument is met name terug te vinden in hoofdstuk 3.
Wat er precies wordt verstaan onder ‘voorzichtige omgang’ is onderwerp van aandacht bij de tweede rij van het model, startend vanaf hoofdstuk 4. In de inleiding is reeds genoemd dat dit plaats kan vinden door de inzet van humanitaire interventie te toetsen aan de hand van richtlijnen. Hoe een dergelijk toetsingskader eruit dient te zien vormt de rest van ons doel. Belangrijk is dat zowel een rechtvaardig doel als rechtvaardig gebruik van middelen evaluatie verdienen alvorens een humanitaire interventie legitiem verklaard mag worden. Ze zijn hiërarchisch gezien bewust gelijk geplaatst om aan te tonen dat beide factoren even belangrijk zijn. R2P is op dit vlak bijzonder geschikt daar de doctrine zoekt naar een balans tussen zowel doel als middelen.
De derde rij van het conceptueel model laat zien dat de bruikbaarheid van R2P als toetsingskader geëvalueerd wordt op basis van zowel theorie als praktijk. In theoretisch opzicht is R2P namelijk de oplossing voor ons dilemma rondom de legitimiteit van humanitaire interventies. Het legt de uitvoering aan banden en vermindert daarmee het risico op gevaren die op de loer liggen. De meeste problemen doen zich echter voor in de praktijk. De criteria van R2P zullen daarom eveneens worden behandeld aan de hand van veel voorkomende praktijkproblemen, gedestilleerd uit de literatuur, om uitspraken te kunnen doen over hun praktische bruikbaarheid. Bij elk criterium zullen uiteindelijke suggesties worden geboden om omgang in de toekomst mee te verbeteren. Op deze manier ontstaan richtlijnen die rekening houden met zowel theorie als praktijk. Hoofdstuk 5 behandelt twee voorbeelden om de praktische evaluatie van de criteria verder te verduidelijken.
2.3 De Responsibility to Protect
Bij het onderzoeken van de bestaande literatuur is de vraag gesteld welke toetsingskaders er reeds ter beschikking staan met betrekking tot humanitaire interventies en hoe effectief deze zijn. R2P voert de boventoon als internationaal erkend principe, ondanks het gebrek aan een officiële juridische status (Eisenhamerová 2011, p. 3). Hiervan getuigt het feit dat R2P unaniem is geadopteerd tijdens de World Summit in 2005 waarmee het toonaangevend is geworden voor toekomstig beleid (Verenigde Naties 2005). Het is niet definitie een betere richtlijn voor
humanitaire interventies dan andere toetsingskaders maar wordt in de praktijk wel het meest gehanteerd. Daarnaast richten andere toetsingscriteria zich vaak op één of enkele factoren, die
dikwijls ook hun plek hebben binnen de omvangrijke R2P3. Het is dan ook om deze redenen
dat R2P hier als kader voor rechtvaardige richtlijnen wordt gebruikt.
Er wordt uitgegaan van het oorspronkelijke document, opgesteld door de ICISS in 2001. Dit is namelijk theoretisch het meest coherente document, heeft in het verleden de meeste politieke aandacht ontvangen en wordt in de praktijk het vaakst aangehaald. Zo worden thema’s van R2P lokaal bediscussieerd, zowel in Europa als in niet-Westerse regio’s. Ook is er een Global Centre for the Responsibility to Protect geopend in New York, bestaat er een netwerk van regionale en sub-regionale R2P-organisaties en heeft in 2008 zelfs Paus Benedictus de 16e zijn steun voor de doctrine geuit tegenover de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (Luck 2008, p. 1 & 4).
Dit alles neemt niet weg dat de doctrine ook de nodige kritiek kent. Daarom zullen de zes richtlijnen van R2P worden besproken aan de hand van veel voorkomende praktijkproblemen en kritieken. Zo kan de praktische haalbaarheid van de doctrine worden getest. Hierbij worden ook de elementen behandeld die in het slotdocument van de World Summit zijn geschrapt ten opzichte van het originele document uit 2001. Deze eliminatieronde kan immers ook worden geïnterpreteerd als kritiek op R2P. Concluderend kan dus gezegd worden dat, hoewel er hier wordt uitgegaan van het originele document van R2P, latere aanpassingen gemaakt door de Verenigde Naties in de analyse zullen worden meegenomen.
2.4 De voorbeelden
Om de praktische evaluatie van de criteria van R2P levendig te illustreren, zullen in deze thesis twee voorbeelden worden behandeld. Allereerst resolutie 688, de interventie ter bescherming van de Koerden in Noord-Irak en ten tweede de Darfoer-crisis, waar grootschalige militaire interventie tussen 2004 en 2007 uitbleef. Belangrijk is dat de cases enkel en alleen dienen als voorbeelden om de evaluatie van R2P mee te verduidelijken. Het is, zoals hierboven reeds genoemd, nimmer de bedoeling geweest een onderzoeksdesign te schrijven en specifieke hypotheses te toetsen aan de hand van meerdere cases. De reden hiervoor is dat het operationaliseren van wat rechtvaardige middelen zijn veel ruimte in beslag zou nemen, terwijl
3 Zie bijvoorbeeld de criteria in het Internationaal Toetsingskader voor Gewapende Humanitaire Interventie van
het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (2001) en hun focus op proportionele militaire middelen. Proportionele middelen zijn slechts één van de vele onderdelen van R2P. Een tweede voorbeeld is de definitie van de AIV (2005b, p. 7), genoemd in de introductie, waarbij de focus met name ligt op de middelen van humanitaire interventie. R2P bevat niet alleen richtlijnen voor middelen maar benoemt ook wat een rechtvaardig doel is waarvoor deze mogen worden ingezet.
juist getracht is zoveel mogelijk woorden te besteden aan de ethische discussie rondom dit thema. Tevens kan er voordeel worden gezien in het uitgebreid behandelen van twee voorbeelden ten opzichte van een korte behandeling van meerdere cases. Wel worden in hoofdstuk 4 ook andere historische en meer recente humanitaire interventies kort genoemd als voorbeelden van de aangedragen argumenten. De keuze voor voorbeelden in tegenstelling tot een uitgebreide casestudy heeft tot gevolg dat conclusies naar aanleiding van resolutie 688 en de Darfoer-crisis niet te generaliseren zijn naar andere situaties. Het is echter ook niet de bedoeling hier een generaliseerbare theorie te bouwen. Er worden slechts aanbevelingen gedaan die de kans op succes voor toekomstige humanitaire interventies kunnen vergroten.
Dit laat wel de vraag over wat resolutie 688 en de Darfoer-crisis tot betere voorbeelden maakt dan andere cases. Allereerst zijn de voorbeelden bijzonder illustratief voor de praktijkproblemen maar eveneens de aanbevelingen met betrekking tot R2P. Hoewel Darfoer vooral model staat voor de problemen die beschreven worden per criterium, toont resolutie 688 de kracht aan van de oplossingen die hiertoe geboden worden. Daarnaast vullen ze elkaar aan doordat ze elk voorbeeld zijn van drie van de zes criteria. Een derde verklaring voor deze selectie is het feit dat de interventies historisch gezien uit elkaar liggen. De behandeling van een vroeger evenals recenter voorbeeld zet de betrouwbaarheid van deze thesis kracht bij. Hier komt bij dat beide interventies historisch gezien van groot belang zijn geweest. Resolutie 688 vormde volgens sommigen het startpunt van een nieuwe norm: geweld mag gebruikt worden wanneer mensenrechten het doel zijn (Wheeler 2004, p. 34). Het is juist dit idee dat alles geoorloofd is wanneer mensenrechten het einddoel vormen dat hier bekritiseerd wordt. De Darfoer-crisis vormde de eerste concrete situatie waarin naar R2P werd verwezen. Dat daadkrachtig optreden uitbleef en het conflict alsnog meer dan 250.000 levens kostte, deed twijfel over de bruikbaarheid van R2P groeien (Haesebrouck & De Keersmaeker 2013, p. 40). Of dit terecht is zal in deze thesis bediscussieerd worden. Tot slot laten beide cases zien hoe belangrijk het onderscheid tussen theorie en praktijk is. Resolutie 688 is de boeken in gegaan als succes terwijl zij niet in alle gevallen voldeed aan de richtlijnen van R2P. De situatie in Darfoer toont aan dat de criteria van R2P niet altijd aansluiten bij het staatsgedrag. Het zijn praktijkervaringen als deze die theoretische richtlijnen in een ander daglicht plaatsen en zelfs kunnen aanscherpen.
3.1 Een historisch overzicht
Misdadigers straffen voor de overtreding die zij hebben begaan, is een actie die we rechtvaardig vinden. Dit voorkomt recidiveren en weerhoudt anderen ervan dezelfde fout te maken. Echter, zolang straffen onvoldoende blijkt om misdaden te voorkomen zal de noodzaak van interveniëren stand blijven houden. Het voorkomen of beëindigen van delicten is immers nog effectiever dan bestraffing achteraf. En ‘if punishment can be justified, so can intervention to stop a crime that is about to occur, or already in progress’ (Singer 2002, p. 120). Deze eenvoudige schets van de situatie blijkt in de praktijk van humanitaire interventies toch moeilijkheden op te leveren. Wanneer kunnen we spreken van een misdaad? Tot hoe ver reikt de verantwoordelijkheid van staten om zich te mengen in de interne aangelegenheden van andere staten? En hoe kunnen we garanderen dat interveniëren de oplossing is?
Hoewel het debat over rechtvaardige interventie zijn oorsprong al vindt in de Just War Theory4, een traditie die terug te voeren is tot aan het Romeinse Rijk, wordt hier gefocust op ontwikkelingen na de Koude Oorlog (Eisenhamerová 2011, p. 12). De reden hiervoor is dat de bereidheid van de statengemeenschap om in te grijpen in het geval van gewelddadig conflict sinds deze periode is toegenomen. Bewijs daarvan is de enorme hoeveelheid resoluties aangenomen door de Veiligheidsraad sinds de jaren ’90 en het aantal ‘blauwhelmen’5 en militaire coalities dat momenteel werkzaam is in crisisgebieden (CAVV & AIV 2000; Diehl 2008, p. 62). Het gegeven dat humanitaire interventie steeds vaker aan de orde van de dag is maakt het bespreken van het rechtvaardig gebruik van middelen nog gewichtiger, zeker met oog op mogelijke problemen die deze ontwikkeling met zich mee kan brengen.
Dit theoretisch raamwerk vangt aan met een schets van de ontwikkelingen die het denken over, en de uitvoering van, humanitaire interventies hebben beïnvloed sinds de Koude Oorlog. Duidelijk zal worden dat normatieve ontwikkelingen hebben geleid tot toenemende legitimering van humanitaire interventies ondanks het feit dat een overtuigende juridische rechtvaardiging achterblijft. Deze nieuwe ideeën zijn uitgewerkt in de R2P-doctrine die
4 Augustinus noemde een rechtvaardige oorlog één die beperkt wordt door factoren als doel, autoriteit en
uitvoering. Thomas van Aquino specificeerde dit idee naar drie criteria: just cause, just intent en just authority. Deze factoren vormen eveneens de basis van de R2P-doctrine en zullen dan ook in die vorm verder worden uitgewerkt binnen deze thesis (Eisenhamerová 2011, p. 12).
5 Een ‘blauwhelm’ is een soldaat van een VN-vredesmacht (Van Dale 2015). De term is ontstaan doordat de
militairen tijdens een interventie gekleed zijn in hun nationale uniformen, maar toch herkenbaar zijn als VN-gediende door het dragen van een lichtblauwe helm.
eveneens aan bod zal komen. Tot slot zullen de gevaren van de toename van het aantal interventies behandeld worden om toe te bouwen naar het argument dat de middelen van humanitaire interventie voorzichtig ingezet moeten worden om problemen te voorkomen. Hoe dit vervolgens vorm zou moeten krijgen, en hoe bruikbaar R2P daarbij is, staat centraal in het hierop volgende hoofdstuk.
3.1.1 Na de Koude Oorlog
Het voornaamste verschil tussen de periode na de Koude Oorlog en eerdere tijden is de transformatie van interventie als mechanisme om eigen staatsinteresses mee na te streven naar middel om universele normen mee uit te dragen (MacFarlane 2002, p. 7). Geen van de interventies uitgevoerd voor en tijdens de Koude Oorlog werd expliciet ‘humanitair’ genoemd, iets wat veranderde vanaf de jaren ’90. Nieuwe dreigingen als terrorisme, genocide en zogeheten failed states6 begonnen vaste vormen aan te nemen (Eisenhamerová 2011, p. 13). Ook kreeg oorlog dankzij het spill-over effect een transnationaal karakter. Een goed voorbeeld hiervan is de huidige verzet van de Islamitische Staat dat zich heeft verspreid over Irak, Syrië, Egypte, Libanon en Libië. Dit wordt ook wel een ‘veenbrand’-situatie genoemd, wat betekent dat in de buurt van eerdere conflicten nieuwe strijdtonelen ontstaan (CAVV & AIV 2000, p. 18).
Maar niet alleen conflicten krijgen een ander karakter, ook de relatie tussen betrokken actoren is aan verandering onderhevig. Sinds het beëindigen van de wapenwedloop tussen Rusland en de Verenigde Staten zijn veel landen niet langer van strategisch belang voor grootmachten en komen daardoor niet meer in aanmerking voor hun steun. Het ontbreekt deze staten vaak aan middelen om conflict op eigen grondgebied zelf te kunnen beteugelen, met als gevolg dat ze uit elkaar dreigen te vallen. In andere gevallen resulteert dit in gewelddadig optreden door de overheid, waardoor de indeling in slachtoffers en daders moeilijker te handhaven wordt. In de praktijk van interventies blijkt het dan ook vaak een groot probleem te zijn onderscheid te maken tussen strijdende partijen en burgers.
Deze twee ontwikkelingen, het veranderende karakter van zowel conflicten als actoren, hebben tot een toename van het aantal humanitaire interventies geleid. Diplomatieke middelen en economische sancties blijken vaak onvoldoende om het grootschalige karakter van moderne oorlogen aan te kunnen. Dergelijke middelen hebben immers pas op langere termijn effect,
6 Een falende staat is een staat die er niet langer in slaagt zijn grondgebied te beheersen, de veiligheid van zijn
burgers te garanderen of de interne rechtsorde te handhaven omdat hij de monopolie op het gebruik van geweld heeft verloren (AIV 2005a, p. 11).
terwijl genocide of andere vormen van mensenrechtenschendingen daadkrachtig en snel optreden vereisen. Militaire interventie blijft dan ook vaak over als uiterste redmiddel om humanitaire rampen te beteugelen (CAVV & AIV 2000, p. 18).
3.1.2 De normatieve status
Aan deze ontwikkelingen ligt de inbedding van nieuwe normen ten grondslag, die door Finnemore (1996, p. 17-18) zijn samengevat in drie punten. Humanitaire interventie is niet nieuw, zo stelt zij, maar geëvolueerd door praktijk en hedendaagse normen. Allereerst is veranderd wie er wordt gezien als mens en daardoor humanitaire bescherming verdient. Onder andere het verbod op slavernij en het einde van het koloniale tijdperk laten zien dat hier debat over is geweest. De uitslag luidde dat alle mensen gelijke rechten toekomen en de groep die assistentie verdient is dus uitgebreid. Maar ook bestaan er geen achtergestelde staten die lager op de sociale ladder zouden staan. Deze nieuwe norm van gelijkheid heeft ertoe geleid dat interventies steeds vaker onder een humanitaire noemer plaatsvinden. Neem Somalië (1993), Bosnië (1993-1995), Haïti (2004), Oost-Timor (1999) en Congo (2003) (Eisenhamerová 2011, p. 13).
Ten tweede kreeg humanitaire interventie een multilateraal karakter. Iets wat in de Koude Oorlog nog onmogelijk leek gezien de gespannen verhoudingen tussen de permanente leden van de Veiligheidsraad. Bekende voorbeelden op dit vlak zijn de poging van een coalitie van dertien staten om Koerdische vluchtelingen in Irak te beschermen, en de UNTAC missie in Cambodja waar meer dan 40 staten aan deelnamen. Samenwerken op het gebied van humanitaire interventies is niet nieuw, maar gebeurde tot nog toe vooral om een strategische positie op het wereldtoneel te vergaren. Het huidige samenwerken daarentegen, is meer gestoeld op gedeelde humanitaire principes. De nieuwe norm is dat ingrijpen enkel op humanitaire gronden mag plaatsvinden en samenwerking is noodzakelijk om deze rechtvaardiging te garanderen (Finnemore 1996).
Een internationale organisatie is bij uitstek een middel om intenties van interveniërende staten te controleren. Ook spelen dergelijke organisaties een belangrijke rol als het gaat om het beslechten van geschillen rondom normatieve claims. Tot slot structureren ze het debat over wat de internationale gemeenschap als wenselijk en onwenselijk beschouwt. Het toenemend belang van internationale organisaties als beschermheer van de moraal benoemt Finnemore tot derde normatieve ontwikkeling. Aan deze lijst kan nog een vierde nieuwe norm worden toegevoegd, namelijk het idee dat mensenrechtenschendingen van mondiale zorg zijn geworden (Eisenhamerová 2011, p. 13). Waar de Veiligheidsraad het in 1971 nog oneens was met India
die de onderdrukking van Bengalen in Oost-Pakistan een bedreiging voor de regionale veiligheid noemde, bestempelde het de situatie in Noord-Irak in 1991 wel als gevaar voor de internationale vrede (Wheeler 2004, p. 33). R2P heeft deze norm nog verder weten op te rekken. Zo is humanitaire interventie niet alleen gerechtvaardigd wanneer er sprake is van een bedreiging voor de internationale vrede, maar hebben staten tevens de plicht in te grijpen in situaties die zich ver van hun eigen staatsgrenzen afspelen (Newman 2009, p. 92).
Deze normatieve ontwikkelingen hebben geleid tot een toename van het aantal humanitaire interventies. Dit betekent echter niet dat de legaliteit en legitimiteit van de actie niet langer bediscussieerd wordt. Neem het debat rondom de ongeautoriseerde interventie in Kosovo (1999) en de gevoelens van schaamte over het feit dat een genocide in Rwanda (1994) niet voorkomen kon worden. Dergelijke voorbeelden laten zien dat humanitaire interventie punt van discussie is wanneer ze wel, maar ook wanneer ze niet plaatsvindt (Eisenhamerová 2011, p. 2). Opvallend is dat kritiek op het fenomeen voornamelijk te maken heeft met haar effectiviteit terwijl haar legitimiteit steeds vanzelfsprekender wordt (Finnemore 1996, p. 16).
3.2 De juridische status
3.2.1 Een (il)legale daad
In hoeverre humanitaire interventie een illegale daad of juist een gunst voor de mensheid is, is onduidelijk. Juristen, ethici, politiek wetenschappers en het internationale publiek vinden geen overeenstemming op dit vlak. Bovengenoemde ontwikkelingen hebben aangetoond dat humanitaire interventie normatief bezien steeds meer gelegitimeerd is maar haar juridische status ontwikkelt niet in hetzelfde tempo mee. Er zijn vanuit onze wet- en regelgeving immers nog altijd zowel voor- als tegenargumenten aan te dragen voor legalisering van de daad. Het verbod op geweld om internationale vrede en stabiliteit te waarborgen maakt interventie tot illegale en zelfs niet gelegitimeerde actie. Het is zou niet wenselijk zijn om de internationale orde te verstoren door in te grijpen. Anderzijds is juist de verplichting om de mensheid te beschermen tegen onrechtvaardigheden vastgelegd, onder andere in mensenrechtenconventies (Eisenhamerová 2011, p. 25-25; Holzgrefe & Keohane, p. 43).
De meeste strijd rondom de legalisering van militaire humanitaire interventies vindt plaats op basis van het VN-Handvest7. Hoewel artikel 2.4 van het document het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit van andere staten verbiedt, benoemt artikel 1 respect voor mensenrechten en rechtvaardigheid als het ultieme doel van de Verenigde Naties. Dit wordt
benadrukt in de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens. Wanneer er dus sprake is van grootschalige schendingen van mensenrechten door een staat tegen zijn eigen burgers, beginnen beide artikelen met elkaar te conflicteren. Ook artikel 39 van het Handvest, waarin staat dat de Veiligheidsraad mag optreden wanneer de situatie een bedreiging vormt voor de internationale vrede, pleit voor humanitaire interventie. Het probleem met dit laatste artikel is echter dat het twijfelachtig is in welk stadium het gebruik van militair geweld is toegestaan binnen dit optreden (Finnemore 1996, p. 16; Gill 2004, p. 8-10; Holzgrefe & Keohane 2003, p. 37, 40-41).
Gill (2004, p. 9) noemt twee argumenten die pleiten voor legalisering van humanitaire interventie, waarvan de eerste gebaseerd is op een vrij letterlijke interpretatie van het VN-Handvest. Hij vat het als volgt samen: ‘[…] humanitarian intervention can be a necessary and legal response to large-scale violations of human rights – as long as it does not involve the risk of nuclear confrontation or all-out war between major powers’. Dit verklaart volgens hem ook waarom een interventie in de voormalige Soviet-Unie of de Chinese Republiek onmogelijk is, terwijl ingrijpen wel een optie is in staten als Haïti, Somalië en Kosovo. Het idee dat geweld legaal is zolang er geen kans is op nucleaire confrontatie, is moeilijk hard te maken. Het is dan ook niet het populairste argument bij een juridische verdediging van humanitaire interventie.
Het tweede argument van Gill voor de legalisering van humanitaire interventie is gebaseerd op de mogelijkheid tot gewoonterecht. Gewoonterecht heeft betrekking op die praktijken die door een representatieve groep staten gedurende een bepaalde periode worden uitgevoerd. Dit gaat gepaard met de overtuiging dat het een legale actie betreft. De basis voor het argument dat humanitaire interventie onder het gewoonterecht valt, is gelegd aan de hand van een aantal interventies die mensenrechtenschendingen tot een halt hebben weten te roepen. De meest genoemde voorbeelden in deze context zijn de Indische interventie in Bangladesh (1971), Tanzania in Oeganda (1978-1979), Vietnam in Cambodja (1978-1979) en de Franse interventie in de Centraal Afrikaanse Republiek (1979). Maar ook resolutie 688 heeft aan de normalisering van interventies meegewerkt. We kunnen echter twijfelen aan de overtuiging dat humanitaire interventie, als uitzondering van het verbod op geweld, een legale actie is. De tegenstrijdigheden uit het VN-Handvest die in de vorige alinea aan bod kwamen getuigen hiervan. Tevens laat de praktijk zien dat staten zich zelden beroepen op het gewoonterecht om een ongeautoriseerde humanitaire interventie te legitimeren. Veel vaker wordt getracht de daad te verantwoorden met argumenten als zelfverdediging en een verdediging van de internationale stabiliteit. Tot slot speelden humanitaire motieven niet altijd een rol bij de genoemde
voorbeelden die een gewoonterechtelijke status voor humanitaire interventie zouden moeten verdedigen (Gill 2004, p. 10-15; Holzgrefe & Keohane 2003, p. 48-49).
De legale basis van humanitaire interventies rammelt. Sterker nog, de daad botst in veel gevallen met juridische principes. Hieruit zou geconcludeerd kunnen worden dat humanitaire interventie illegaal is. Maar, zo beëindigt Gill (2004, p. 33) zijn essay, ‘illegality comes in various degrees and the consequences of an illegal act will vary and can be mitigated in international law as in any legal system’. Verzachting van internationale wetgeving is eveneens wat we in de praktijk terugzien. De Veiligheidsraad heeft sinds de jaren ’90 zijn interpretatie van artikel 39 uit het VN-Handvest uitgebreid van enkel interstatelijk geweld naar grootschalige mensenrechtenschendingen. Conflicten hoeven niet langer een internationale dimensie te kennen om als legitieme reden tot interventie bestempeld te worden. Militair ingrijpen wordt steeds vaker gezien als rechtvaardige daad in het geval van humanitaire rampen.
3.2.2 Procedureel in orde
De rol van de Veiligheidsraad kan worden gezien als een tweede dimensie van de juridische status van humanitaire interventie. De vorige paragraaf behandelde de vraag welke interpretatie van de huidige wetgeving kan leiden tot legalisering van de daad. Een ander niveau waarop interventie illegaal genoemd kan worden, is wanneer het ontbreekt aan autorisatie door de Veiligheidsraad. Artikel 39, en de rest van hoofdstuk VII van het VN-Handvest, benadrukken immers de rol van dit orgaan bij het vaststellen of er sprake is van een legitieme reden tot humanitaire interventie. Een mandaat van de Veiligheidsraad wordt vaak gezien als rechtsgrond voor interventies en overtreding resulteert in illegaliteit. Hier is het dus de vraag in hoeverre een humanitaire interventie procedureel in orde is met de regels van de Veiligheidsraad (CAVV & AIV 2000, p. 24). Het volgende hoofdstuk gaat dieper in op de noodzaak van autorisatie door de Veiligheidsraad.
Humanitaire interventies hebben vooralsnog een tamelijk ‘ad hoc’ karakter. Per situatie wordt besloten welke actie noodzakelijk, wenselijk, legitiem en zelfs legaal is. De juridische status van humanitaire interventies is twijfelachtig door tegenstrijdige interpretaties van het VN-Handvest en het instabiele argument van het gewoonterecht. Een tweede niveau waarop discussie gevoerd wordt, is in hoeverre autorisatie door de Veiligheidsraad noodzakelijk is om de daad procedureel goed te keuren. Het is dan ook begrijpelijk dat er gezocht wordt naar een doctrine die de kloof kan overbruggen tussen wat moreel juist en legaal is. De meest vermeldenswaardige ontwikkeling op dit vlak is de aanname van R2P door de Verenigde Naties tijdens de World Summit van 2005.
3.3 Van humanitaire interventie naar R2P
Ondanks dat het document geen bindende functie heeft, kan R2P worden gezien als een nieuwe norm die op staten de nodige morele druk uitoefent te reageren op mensenrechtenschendingen. Dit betekent echter niet dat het principe van non-interventie volledig van de kaart is geschoven. Hiervan getuigt het feit dat er zowel voor als na de ontwikkeling van R2P geen pogingen gedaan zijn om het VN-Handvest aan te passen en het recht op non-interventie te beperken (Eisenhamerová 2011, p. 3). In de hierop volgende paragrafen wordt een korte schets geboden van de ontwikkeling die de doctrine heeft doorgemaakt.
3.3.1 Soevereiniteit vs. mensenrechten
De kloof tussen normatieve en juridische perspectieven op humanitaire interventie die R2P tracht te overbruggen kan als volgt worden samengevat: ingrijpen staat op gespannen voet met het recht op soevereiniteit. Het gaat dus om een strijd tussen mensenrechten en soevereiniteit, twee begrippen die het debat rondom de legitimiteit van humanitaire interventies de afgelopen decennia hebben gedomineerd (Welsh 2004, p. 52-53). Het definiëren van het begrip soevereiniteit is moeizaam. In de meest vrije zin kan het worden geïnterpreteerd als een principe dat staten de vrijheid biedt te doen wat ze willen zolang dit plaatsvindt op hun eigen grondgebied. Dergelijke vrijheden kunnen uiteraard misbruikt worden door overheden. Zo zou een autoriteit zich kunnen onthouden van het bieden van sociale zekerheid aan zijn burgers of erger nog, gewelddadig tegen hen kunnen optreden. Er is dus behoefte aan restricties. Soevereiniteit wordt daarmee een recht dat wel gebonden is aan voorwaarden. Dit alles maakt interpretatie van het begrip er niet eenvoudiger op (Welsh 2004, p. 52-53). Wanneer moet soevereiniteit worden gerespecteerd? En in welke gevallen van misbruik is interveniëren gerechtvaardigd?
In het VN-Handvest wordt een soevereine staat het recht toebedeeld op non-interventie. Artikel 2.4 is reeds genoemd als voorbeeld, dat het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit van een andere staat verbiedt. Maar ook artikel 2.7 sluit inmenging in interne aangelegenheden, zaken die onder nationale jurisdictie vallen, door derden uit. Hoewel artikel 39 ingrijpen in het geval van dreiging voor de vrede en veiligheid legitimeert, bestaat er een verschil in interpretatie rondom dit recht. Het is de vraag of ingrijpen is toegestaan bij elke noodsituatie of dat het hier enkel gaat om een dreiging voor de internationale vrede en veiligheid (Holzgrefe & Keohane 2003, p. 37, 40-41). Het debat over soevereiniteit laait met name op wanneer besloten wordt te interveniëren zonder mandaat van de Veiligheidsraad. Maar ook
interventies die plaatsvinden zonder toestemming van de overheid van het doelwit raken aan dit spanningsveld (Hoffmann & Nollkaemper 2012, p. 13-14).
Echter, tegelijkertijd zijn er ook voorbeelden aan te wijzen waarbij juist het besluit om niet te interveniëren het probleem vormde. In deze gevallen, zo was de publieke opinie, vonden er vormen van mensenrechtenschendingen plaats die niet te tolereren waren maar bleef statelijke actie uit. Naar aanleiding van tragedies uit de jaren ’90 in onder andere Kosovo en Rwanda, werd de rol van de internationale gemeenschap ter discussie gesteld. Het bleek voornamelijk te ontbreken aan politieke wil en overeenstemming onder staten om in te grijpen bij dergelijke genocides en andere wreedheden. Hoewel in veel gevallen uiteindelijk hulptroepen werden gezonden, gebeurde dit over het algemeen in te kleine setting en te laat. Srebrenica is het bekendste voorbeeld waarbij er wel het verlangen was om te beschermen, maar waar het aantal troepen en hun capaciteit te beperkt was om dit verlangen te vervullen (Hoffmann & Nollkaemper 2012).
Deze wedloop tussen het recht op soevereiniteit maar tevens het internationale verlangen om mensenrechten te beschermen evolueert door de tijd. Sinds de Koude Oorlog heeft het idee dat er een ‘humanitaire uitzondering’ is op de non-interventieregel aan populariteit gewonnen (Bellamy 2007, p. 218). Dit heeft niet geleid tot een volledige afschaffing van soevereiniteit, maar het denken over mensenrechten heeft het concept wel een nieuwe invulling gegeven. Deze ontwikkeling is grotendeels te danken aan de R2P-doctrine die in 2001 in leven werd geroepen.
3.3.2 Het debat in nieuwe termen8
Het R2P-document van de ICISS kan worden gezien als uitkomst van een lang debat over soevereiniteit en mensenrechten. Kofi Annan (2000, p. 48), oud Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, sprak de volgende legendarische woorden ter verdediging van de doctrine: ‘If humanitarian intervention is, indeed, an unacceptable assault on sovereignty, how should we respond to a Rwanda, to a Srebrenica – to gross and systematic violations of human rights that offend every precept of our common humanity?’. Hij weet het probleem heel treffend samen te vatten. In een samenleving waarin men constant met elkaar verbonden is via massamedia en staten onderling van elkaar afhankelijk zijn, is stilstaan en toekijken niet langer een optie meer (Hoffmann & Nollkaemper 2012, p. 14.).
8 Deze paragraaf geeft de strekking weer van R2P. Een synopsis van de kernprincipes, afkomstig uit het ICISS
rapport van 2001 (p. XI), is te vinden in bijlage II. De inhoud van het document met betrekking tot specifiek militaire operaties komt uitgebreid aan bod in het volgende hoofdstuk.
Twee jaartallen zijn van belang geweest bij de ontwikkeling van R2P: 2001 en 2005. Kouchner wist als pionier in de jaren ’80 het recht op interventie al ter discussie te stellen, gevolgd door Kofi Annan die hier de aandacht op vestigde in zijn speeches sinds de jaren ’90. De term ‘soevereiniteit als verantwoordelijkheid’ valt al in deze periode, maar komt pas werkelijk onder de aandacht na de publicatie van R2P in 2001. De belangrijkste functie van het document is een verandering in het denken over oude problemen geweest. Implementatie moet volgens de ICISS gebeuren door middel van bestaande middelen, procedures en instituties (Luck 2012, p. 39-40).
De ontwikkelaars van R2P hebben het debat over soevereiniteit en mensenrechten nieuwe inhoud te gegeven door niet langer over het ‘recht op interventie’ maar over de ‘plicht om te beschermen’ te spreken. De discussie moet gevoerd worden vanuit het perspectief van het slachtoffer, niet vanuit dat van de staat. De eerste verantwoordelijkheid vindt op eigen grondgebied plaats, namelijk het beschermen van het eigen volk tegen wreedheden. Daarnaast is er de plicht andere staten bij te staan in deze taak. Soevereiniteit is hiermee iets voorwaardelijks geworden; het omvat de verantwoordelijkheid om de eigen bevolking te beschermen. Echter, wanneer een staat hier niet in slaagt vervalt het recht op soevereiniteit en is het de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap in te grijpen en de lokale bevolking te verlossen van de gruweldaden die hen treffen. Er kan dus alleen sprake zijn van humanitaire interventie wanneer een staat de eigen bevolking niet kan of wil ondersteunen.
De basis voor deze nieuwe ideeën ligt volgens de ICISS reeds in het VN-Handvest, de Verklaring van de Rechten van de Mens, internationale verdragen, het internationaal humanitair recht en de ontwikkelingspraktijk. R2P bestaat uit drie elementen, te weten (1) voorkomen, (2) reageren en (3) wederopbouwen. Preventie wordt hierbij gezien als hoogste prioriteit (Evans 2009; Hoffmann & Nollkaemper 2012; ICISS 2001; Massingham 2009). Soevereiniteit als verantwoordelijkheid, evenals de verantwoordelijkheid om te beschermen, zijn revolutionaire ideeën binnen de tijdgeest van dat moment (Luck 2012, p. 44).
3.3.3 De implementatie
Hoewel R2P binnen korte tijd geïmplementeerd wordt, kent de versie die uiteindelijk aangenomen en ondertekend wordt tijdens de World Summit in 2005 (World Summit Outcome/WSO) toch de nodige aanpassingen. Paragraaf 139 van het document vat samen op welke wijze militaire humanitaire interventie gebruikt dient te worden:
‘[…] we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-by-case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities manifestly fail to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity’ (Hoffmann & Nollkaemper 2012, p. 14).
Het aantal situaties waarin ingrijpen gelegitimeerd is wordt beperkt tot vier, het belang van regionale partners benadrukt en de doelgroep uitgebreid van burgers naar alle bewoners binnen een territorium (Bellamy 2008, p. 8-9; Luck 2012, p. 41). Bewaard blijft echter het idee dat ingrijpen pas legitiem is wanneer de staat er zelf niet in slaagt zijn bevolking te beschermen. Ook wordt er wederom gewezen op het belang van alternatieve vormen van interventie en preventie (Bellamy 2008; Hoffmann & Nollkaemper 2012, p. 15). In hoeverre R2P te ambitieus was of het WSO-document te genuanceerd verschilt men over van mening. Enerzijds kan dit worden gezien als teken dat staten vreesden voor interventie op hun eigen grondgebied, anderzijds dat R2P nog in de kinderschoenen stond en verduidelijking en afbakening noodzakelijk was (Luck 2012, p. 41).
De aanpassingen van de World Summit kunnen worden beschouwd als kritieken op R2P. Ze maken het document bruikbaarder en realistischer. Daarmee is het niet langer gestoeld op idealisme maar ook aangepast aan de voorkeuren die staten hebben als het gaat om interventie. Het WSO-document zou dan ook breed gedragen moeten worden omdat het gebaseerd is op de heersende wensen en verlangens. Desondanks heeft R2P, ook in haar aangepaste vorm sinds 2005, nog niet de beloofde winst opgeleverd. Hoewel het daadkrachtige optreden van de Veiligheidsraad in Ivoorkust (2011) en Libië (2011), waarbij in resoluties verwezen werd naar R2P, veelbelovend leek daalde de interesse weer nadat ingrijpen in Syrië (2011-heden) uitbleef. Het theoretisch valide plan van de ICISS stuit bij zijn implementatie toch nog op weerstand vanuit de statengemeenschap (Haesebrouck & De Keersmaeker 2013, p. 40).
Hoewel R2P geen officiële juridische status kent, vindt er wel debat plaats in hoeverre de doctrine legale implicaties heeft. Het is immers niet bindend. R2P kan dus beter gezien worden als een nieuwe norm, of samenvatting van bovengenoemde normatieve ontwikkelingen die de wereld aanschouwt sinds het beëindigen van de Koude Oorlog. Het is een bruikbaar instrument in handen van de Veiligheidsraad die, zoals hierboven is beschreven, een humanitaire interventie kan autoriseren door toekenning van een mandaat. De doctrine kan in de loop van de tijd echter wel deel uit gaan maken van het internationaal gewoonterecht. Dat
dit tot op heden nog niet gebeurd is, kan worden geweten aan het feit dat de richtlijnen hier nog te vaag voor zijn en te weinig aansluiten op de alledaagse praktijk (Eisenhamerová 2011, p. 37).
3.4 De gevolgen
3.4.1 Het huidige sentiment
Bovengeschetst beeld van de situatie sinds de Koude Oorlog toont aan dat ingrijpen steeds vaker wordt gerechtvaardigd op grond van humanitaire motieven. De nieuwe normen en ontwikkelingen die hierboven beschreven zijn hebben de rol van mensenrechten op de kaart gezet. Het is een risicovol gegeven dat humanitaire interventie wel gelegitimeerd is maar dat er tegelijkertijd over de legale status van het fenomeen nog debat is. Het biedt een bepaalde vrijheid waardoor er steeds vaker met militaire middelen wordt ingegrepen. De toename van het aantal interventies brengt op haar beurt problemen en gevaren met zich mee die niet altijd te voorzien zijn. Op welke gevaren er geduid wordt zal hieronder beschreven worden. De voorbeelden worden regelmatig door tegenstanders van humanitaire interventie aangehaald om hun standpunt kracht bij te zetten.
3.4.2 De gevaren en problemen
Legitimering van humanitaire interventie lijkt allereerst sneller te gaan dan de legalisering, wat kan leiden tot een ondermijning van de internationale rechtsorde. Hier wordt gesteld dat humanitaire interventie niet alleen tornt aan specifieke wetten en regels, maar de rechtsstaat zelf in twijfel trekt. Rechtsregels worden volgens Glennon (1999) gebruikt wanneer het de eigen politieke doeleinden dient, maar acties worden afgedaan als legitiem wanneer ze hier niet langer mee stroken. De regels van het spel worden aangepast per case die de internationale gemeenschap onder ogen komt. Wanneer legitimering boven de rechtsstaat gesteld wordt, is de kans groot dat we teruggaan naar een samenleving waarin het gebruik van geweld tegen anderen niet langer meer gereguleerd wordt door wetgeving.
Een tweede ondermijning die plaats kan vinden is die van de politieke orde van zwakke staten. Het is Kofi Annan (2000, p. 48) die in zijn optimistische document ‘We the People’ dit probleem erkent. Partijen binnen een staat kunnen internationale actoren uitdagen om in te grijpen in hun situatie. Dit is met name zichtbaar bij afscheidingsbewegingen, die hopen op externe hulp bij hun situatie. Kosovo kan worden aangedragen als voorbeeld van deze strategie, daar het bevrijdingsleger (UCK) de Servische strijdkrachten uitdaagde tot extreem geweld tegen hun bevolking. Hiermee werd gepoogd een humanitaire interventie af te dwingen bij de internationale gemeenschap. Kuperman (2001, p. 117-118) noemt dit het probleem van moral
hazard. Zwakke partijen laten een conflict expres escaleren of benadrukken hun lijden in de hoop hiermee de aandacht te trekken. De verwachting dat een interventie plaats zal vinden kan ertoe leiden dat betrokken actoren de strijd sneller uit de hand laten lopen.
Sommigen zijn van mening dat humanitaire interventie enkel de machtige staten in de wereld dient. Verschillende wetenschappers noemen dit neokolonialisme, waarbij rijke landen hun vroegere koloniale gebieden blijven exploiteren; vaak vanwege economische belangen. Dit wordt ondersteund door het feit dat de meeste interventies plaatsvinden in een postkoloniale setting. Evenals neokolonialen stellen pluralisten dat interventie een vorm van Westerse machtspolitiek is. Singer (2001, p. 139) noemt dit het probleem van cultureel imperialisme. Hij spreekt hiervan omdat er politieke, sociale en culturele waarden worden opgelegd aan een andere staat in de veronderstelling dat deze universeel geldend zijn. Elke samenleving wordt echter gedreven door andere religieuze, etnische en maatschappelijke ideeën en middels humanitaire interventies wordt niet altijd recht gedaan aan deze culturele verscheidenheid. Het concept van interventie zal volgens pluralisten dan ook nooit optimaal kunnen werken in een internationale orde waarin macht oneerlijk is verdeeld tussen staten en er geen overeenstemming is over politieke, sociale en culturele waarden (Caney 2005, p. 236-237; Eisenhamerová 2011, p. 30-31).
Het vierde gevaar in de rij heeft een consequentialistisch karakter en gaat om de normalisering van geweld. Hoe juist de intenties ook zijn, een interventie kan meer problemen opleveren dan dat het oplost. Zo kan zij weerstand oproepen bij de overheid van de geïntervenieerde staat maar ook bij buurstaten, met alle gewelddadige gevolgen van dien. Tevens kan het toevoegen van nieuwe wapens en mankracht een conflict intensiveren (Eisenhamerová 2011, p. 31). Dat levert de vraag op of de opeenstapeling van geweld op de langere termijn wel een oplossing is. Of anders gezegd: is het efficiënt geweld met geweld te bestrijden? Ingrijpen kan in een specifieke case de oplossing lijken maar of humanitaire
interventie uiteindelijk zal leiden tot een vermindering van het aantal
mensenrechtenschendingen is twijfelachtig (Dower 2009, p. 6).
Het laatste gevaar is afkomstig van het realistische gedachtegoed, dat stelt dat de internationale vrede en stabiliteit in gevaar komt door humanitaire interventie. Realisten vrezen voor een niet te controleren vorm van anarchie wanneer de huidige trend doorzet. Dit is gebaseerd op het idee dat de wereldvrede en internationale stabiliteit beter verzekerd kunnen worden wanneer staten elkaars soevereiniteit respecteren. Een stabiele wereldorde gaat in deze optiek boven de plicht om universele mensenrechten te beschermen. Een verbod op het gebruik van geweld is verstandiger dan legitimering van humanitaire interventie omdat het op de
langere termijn leidt tot meer voordeel (Eisenhamerová 2011, p. 28). Hoewel het deze laatste uitspraak ontbreekt aan empirische ondersteuning (Caney 2005, p. 239), kan het ons wel doen nadenken over de vraag of humanitaire interventie op de langere termijn een oplossing is voor de ernstige misdrijven die de internationale gemeenschap onder ogen komt.
3.5 Een pessimistische visie?
Bovenstaande gevaren en problemen bieden een vrij pessimistische kijk op de situatie. Ze kunnen worden gezien als tegenargumenten tegen het veelzijdig gebruik van humanitaire interventie. Voorstanders echter, weerleggen deze tegenargumenten vaak met de vermelding van enkel het volgende: ‘Any state capable of stopping the slaughter has a right at least, to try to do so. The legalist paradigm indeed rules out such efforts, but that only suggests that the paradigm, unrevised cannot account for the moral realities of military intervention’ (Walzer, geciteerd in Eisenhamerová 2011, p. 27). Hoe dienen we om te gaan met situaties die zo gruwelijk zijn dat ze het daglicht niet kunnen verdragen? Is het rechtvaardig toe te blijven kijken wanneer we beschikken over de capaciteiten om een einde te brengen aan misdaden? Een verwijzing naar bijvoorbeeld de situatie in Rwanda is vaak al voldoende om het debat toch gaande te houden. Zo kan het uitblijven van een interventie in Srebrenica (1995) worden gezien als onverschilligheid gezien de dood van bijna 8000 moslims in het gebied. Daarnaast kunnen we ons afvragen of het wel mogelijk is aan de zijlijn te blijven staan in een wereld waarin staten in toenemende mate van elkaar afhankelijk worden (Caney 2005, p. 238).
Het klopt dat bovenstaande gevaren en problemen onvoldoende aanleiding bieden om het ingrijpen in het geval van mensenrechtenschendingen volledig af te schaffen. Wat ze echter allemaal met elkaar gemeen hebben, is dat humanitaire interventie op de langere termijn meer problemen op kan leveren dan ze op korte termijn tracht op te lossen. Om de efficiëntie van de daad te kunnen vergroten, is er behoefte aan richtlijnen die kunnen helpen bij het rechtvaardig inzetten van de middelen. Humanitaire interventie wordt dus niet afgewezen, maar de uitvoering ervan wordt gebonden aan voorwaarden zodat bovengenoemde gevaren voorkomen kunnen worden.
Het lijkt pessimistisch of wellicht zelfs inhumaan om te stellen dat er niet te gemakkelijk mag worden ingegrepen, al lijkt de misdaad nog zo de moeite van het ingrijpen waard. Morele argumenten kunnen inderdaad niet volledig opzij worden geschoven bij gebrek aan een juridische basis voor humanitaire interventie. Een uiteindelijke legale status voor interventie zou het debat weer in een nieuw daglicht kunnen plaatsen en daarmee wellicht verder kunnen helpen. Maar tot die tijd is de legitimering van humanitaire interventie een oplossing voor dit
probleem. Dit ‘nevertheless forms part of the legal process, even though this usually takes place within the context of international diplomacy rather than within the formal setting of court proceedings, due to the specific characteristics of the international legal system itself’ (Gill 2004, p. 34). Het legitimeren van humanitaire interventie staat ons toe in te grijpen wanneer situaties dusdanig uit de hand lopen dat ze om een reactie op korte termijn vragen. Aan de andere kant versterkt legitimering van humanitaire interventie de behoefte aan criteria die kunnen voorkomen dat er misbruik wordt gemaakt van deze vrijheid. Gevaren die op de loer liggen bij een toenemende legitimering gebieden voorzichtigheid. Wanneer de middelen van humanitaire interventie op juiste wijze gebruikt worden, kan het risico op problemen worden verkleind.
