Samen met het criterium van ‘juiste autoriteit’, heeft juist doel de meeste debat opgeleverd. Welke vorm van mensenrechtenschending is immers ernstig genoeg om het non-interventie principe opzij te zetten en met militair geweld een andere staat binnen te vallen? De reikwijdte
9 Een synopsis van de principes met betrekking tot specifiek militaire interventie, afkomstig uit het ICISS rapport
van 2001 (p. XII-XIII), is te vinden in bijlage III.
10 R2P bestaat uit de factoren peacemaking, peace enforcement en peacebuilding. Deze thesis heeft betrekking op
de tweede categorie interventies maar het ontbreekt aan een duidelijke Nederlandse vertaling voor de term. Er is hier gekozen voor het begrip ‘vredesoperatie’ omdat het een krachtige en actieve houding suggereert (in tegenstelling tot bijvoorbeeld ‘vredeshandhaving’ of ‘vredesopbouw’). Peace enforcement gaat immers over
militaire humanitaire interventie waarbij vrede niet alleen gestimuleerd wordt maar zelfs afgedwongen kan worden.
van een juist doel is niet eenvoudig te bepalen. R2P heeft het aantal situaties waarbij militaire middelen mogen worden ingezet beperkt tot twee: (1) grootschalig verlies van leven te wijten aan de staat en (2) grootschalige etnische zuivering (ICISS 2001, p. 32-34).
Een eerste belangrijk gegeven is dat deze situaties niet automatisch het recht geven met militaire middelen te reageren, maar een oproep doen om slachtoffers bescherming te bieden. Militaire humanitaire interventie is een uitzonderlijke optie waar alleen in uiterste nood voor gekozen mag worden. Een tweede gegeven is dat ‘grootschalig verlies van leven’ wel te wijten moet zijn aan de staat, maar niet per definitie door een overheid in gang gezet hoeft te zijn. Interventie is volgens de ICISS ook gerechtvaardigd wanneer een bevolkingsgroep bijvoorbeeld lijdt onder een hongersnood of natuurramp en de overheid niet in staat of niet bereid is deze hiertegen te beschermen (ICISS 2001, p. 32-34; Singer 2001, p. 127). Dit maakt humanitaire interventie in een groot aantal ernstige gevallen een realistische en gerechtvaardigde optie.
Een derde punt is dat de dader de staat zelf kan zijn maar ook een niet-statelijke actor of zelfs de natuur. Ten vierde gaat dit juiste doel verder dan de rechtvaardigingsgrond die tot nog toe bestond voor humanitaire interventie vastgelegd in artikel 39 van het VN-Handvest: een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid. ‘Again, the principles as we have defined them make no distinction between those abuses occurring wholly within state borders, with no immediate cross-border consequences, and those with wider repercussions’ (ICISS 2001, p. 33). Persoonlijke kwestie of niet, slachtoffers beschermen tegen bovengenoemde twee dreigingen is volgens R2P gerechtvaardigd.
Praktijkprobleem | De eerste praktische vraag die deze invulling van een juist doel met zich meebrengt heeft betrekking op de schaal en de ernst van de situatie. Hoeveel mensen moeten er in gevaar zijn en op welke manier moeten zij worden bedreigd voordat we een humanitaire interventie kunnen rechtvaardigen? Zo is de cycloon die Myanmar trof in 2008 door sommigen een test genoemd voor R2P omdat er sprake was van grootschalig verlies van leven evenals een gebrek aan een capabele overheid (Luck 2008, p. 5). Ondanks een inperking van het aantal situaties, is het juist doel-criterium van R2P dus nog bijzonder breed te interpreteren. Ditzelfde probleem was onderdeel van debat tijdens de World Summit Outcome van 2005. In een poging de omstandigheden te verduidelijken omschrijft het WSO-document vier situaties waarin ingrijpen gelegitimeerd is: genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. Het zal echter niet als een verrassing komen dat in de praktijk van humanitaire interventies deze afbakening nog steeds moeizaam te hanteren is (Bellamy 2008, p. 623). Pleegt een overheid die zijn burgers niet laat stemmen bijvoorbeeld
een misdaad tegen de menselijkheid omdat hij hen geen deelgenoot maakt van het politieke proces (Heinze 2006, p. 172)?
Er kleven praktische nadelen aan een breed doel. R2P wordt immers moeizamer te operationaliseren en te institutionaliseren. Het wordt een keuze om een bepaalde case onder bovengenoemde richtlijnen te laten vallen of niet, daar bijna elke misstap wel herleid kan worden tot een misdaad tegen de menselijkheid of grootschalig verlies van leven. Het relatief discreet en goed gedefinieerde criterium kan ik de praktijk worden opgerekt. Hierdoor verliest het zijn vorm, duidelijkheid en betekenis (Luck 2008, p. 5). Gevolg is dat de toepassing van het criterium van juist doel een subjectieve actie wordt. Bij het debat over de Darfoer-crisis bijvoorbeeld, verschilden de leden van de Veiligheidsraad van mening over de vraag of de Soedanese regering al een kans had gekregen zijn beschermingsplicht na te komen of niet (Eisenhamerová 2011, p. 39).
Aanbeveling | Sommige wetenschappers zijn van mening, omwille van de bezwaren uit de vorige alinea, dat het brede doel van R2P in de praktijk alleen te hanteren is wanneer een rechter aan de hand van duidelijke regels per case bepaalt of er sprake is van grootschalige schendingen en een zwakke overheid. Daar ontbreekt het nu aan en dat zou een groot defect van de doctrine zijn (Eisenhamerová 2011, p. 39)11. Echter, dit is een vrij pessimistische kijk op de zaak. In de ideale situatie zou een gedeeld idee van moraliteit de oplossing bieden. Uiteraard is dit in de alledaagse praktijk niet het geval. Veel vaker wordt de keuze tot interventie bepaald door welke misdaden ons geweten raken en ons shockeren (Heinze 2006, p. 172). Het is de vraag of men dit als probleem zou moeten beschouwen. Ons geweten kan een hoop vertellen over welke situaties we als ‘uitzonderlijk’ en ‘extreem’ beschouwen en dus onder de twee richtlijnen van R2P scharen. Onze gevoel voor moraliteit wordt dan de graadmeter in welke gevallen we een humanitaire interventie gerechtvaardigd beschouwen. Dit is ook wat we momenteel zien gebeuren binnen de internationale gemeenschap. De waarde die we hechten aan het belang van mensenrechten heeft geleid tot toenemende legitimering van het fenomeen humanitaire interventie. Het brede doel van R2P behoeft dus geen aanpassing omdat het normbesef van de internationale gemeenschap de grenzen van het criterium bepaalt.
Het is de vraag of het toebedelen van een grote rol aan de internationale gemeenschap niet leidt tot het gevaar van cultureel imperialisme. Kunnen we wel spreken van een internationaal besef van mensenrechten of is R2P een Westers bepaalde norm? Is het niet gevaarlijk om het normbesef met name first world parties als graadmeter te laten functioneren?
11 De Veligheidsraad kan in zekere zin worden gezien als scheidsrechter, ware het niet dat dit orgaan ook met
Resulteert dit niet in het opleggen van onze normen en waarden aan zwakkere staten? De sympathie van vele niet-Westerse partijen voor de doctrine laat het tegenovergestelde zien. Er werd openlijk steun betuigd aan R2P door staten als Guatemala, Argentinië en Chili, maar ook landen op het Afrikaanse continent onderschreven de criteria (Newman 2009, p. 97). Niet alleen verbaal, maar eveneens in de praktijk van interventies die uitgevoerd werden door de Afrikaanse Unie (Hoffmann & Nollkaemper 2012, p. 16). Dit betekent dat de twee situaties uit het rapport ook door een groot deel van de niet-Westerse wereld worden gezien als juist doel. Om in de praktijk te kunnen controleren of er geen sprake is van cultureel imperialisme, is het van groot belang dat de lokale bevolking voorstander is van de humanitaire interventie (Caney 2005, p. 238).
4.3 De criteria
Een humaan doel is onvoldoende legitimering voor een humanitaire interventie. Het gebruik van, of de dreiging met geweld ten behoeve van een juist doel kan pas worden toegestaan wanneer er rekening is gehouden met bepaalde richtlijnen. De ontwikkelaars van R2P waren gelukkig dezelfde mening toegedaan en hebben vijf voorzorgsmaatregelen opgesteld die getroffen dienen te worden om rechtvaardige uitvoering van interventie te verzekeren. Dit zijn de overige vijf criteria van de doctrine.
4.3.1 Juiste autoriteit
Het belang van een juiste autoriteit die opdracht mag geven tot humanitaire interventie is een bijzonder belangrijk onderdeel van R2P, nadrukkelijk benoemd door de ICISS (2001, p. 32). Autorisatie door de Veiligheidsraad is noodzakelijk alvorens er over gegaan mag worden tot militaire interventie. ‘Those calling for an intervention should formally request such authorization, or have the Council raise the matter on its own initiative, or have the Secretary- General raise it under Article 99 of the UN Charter’ (ICISS 2001, p. XII). Deze autoriteit kan optreden als rechter en bepalen welke situaties onder het criterium van juist doel vallen. De ICISS houdt er echter wel rekening mee dat veto stemmen een belemmering kunnen zijn voor het autoriseren van een interventie die voldoet aan de overige criteria en oppert in haar rapport twee oplossingen voor dit probleem. Allereerst worden de permanente leden van de Veiligheidsraad opgeroepen hun veto nimmer te gebruiken in situaties waar zij geen belang bij hebben. Ten tweede wordt de bevoegdheid tot autorisatie ook toebedeeld aan twee andere organen, te weten de Algemene Vergadering en regionale organisaties. Deze laatste twee instanties mogen uitkomst bieden wanneer de Veiligheidsraad niet in staat is aan zijn verantwoordelijkheid te voldoen, mits zij hun besluit baseren op hoofdstuk VII van het VN-
Handvest. Beide oplossingen sneuvelden echter tijdens de World Summit Outcome van 2005. Humanitaire interventies zonder mandaat van de Veiligheidsraad worden in het WSO- document per definitie afgekeurd en er is ook geen vrijwillige gedragscode omtrent vetorechten in vastgelegd (Bellamy 2008, p. 623; ICISS 2001, p. XII-XIII; Haesebrouck & De Keersmaeker 2013, p. 39).
Praktijkprobleem | Haesebrouck & De Keersmaeker (2013, p. 38, 40, 42) concluderen naar aanleiding van een evaluatie van de eerste zeven jaar R2P dat de Veiligheidsraad ‘zowel ineffectief als onmisbaar’ is op het vlak van autorisatie. Hoewel de Wereldtop zich duidelijk heeft uitgesproken over de absolute autoriteit van de Veiligheidsraad als het gaat om humanitaire interventies, heeft het orgaan zich in de praktijk nog niet bewezen. Zo is er nooit een resolutie aanvaard die betrekking had op interne aangelegenheden van permanente leden (bijvoorbeeld Tibet en Tsjetsjenië) (CAVV & AIV 2000, p. 26). Ook de recente crisis in Syrië is een duidelijk voorbeeld dat de Veiligheidsraad te kampen heeft met intern tegengestelde visies op humanitaire interventie. Westerse leden staan vaak tegenover China en Rusland, die veelal terughoudend reageren op crisissituaties vanwege eigenbelangen. Zo zou een militaire interventie in Syrië de machtsverhoudingen in het Midden-Oosten kunnen hebben veranderd ten gunste van de bondgenoten van het Westen (Saoedi-Arabië), iets wat Rusland wilde voorkomen door resoluties te blokkeren. Ongeautoriseerd interveniëren was voor het Westen echter evenmin een optie omdat de winst van de interventie niet op zou wegen tegen het feit dat de relatie met grootmacht Rusland op het spel gezet zou worden. Tot slot had interveniëren zonder Russische steun weinig zin daar de staat van onschatbare waarde was geweest voor het laten slagen van de interventie, vanwege zijn invloed op het Syrische regime. Deze schets van de situatie in Syrië laat zien dat de Veiligheidsraad te maken heeft met machtsverhoudingen en individuele staatsbelangen. Daarmee is het een afspiegeling van het internationale toneel waarop staten zich bewegen.
Naast de politieke discussie tussen lidstaten, kampt de Veiligheidsraad ook met praktische problemen. Zo is het orgaan voor de uitvoering van een interventie afhankelijk van de militaire middelen en politieke wil van de permanente en overige leden. Mocht er dus met een kleine meerderheid worden besloten dat een bepaalde situatie aanleiding biedt tot interventie, blijft het de vraag of er voldoende mankracht geleverd kan worden voor de vredesoperatie. Het uitoefenen van druk op permanente leden om voor een bepaalde resolutie te stemmen is dus nog geen garantie dat de interventie daadwerkelijk plaats kan vinden (CAVV & AIV 2000, p. 26).
Praktijkprobleem | Een vraag die hierop volgt is waar de grenzen van autorisatie getrokken dienen te worden. Veel interventies behoeven een uitbreiding van het mandaat wanneer de troepen eenmaal in het veld zijn. De middelen die proportioneel geschat zijn bij het bereiken van het vooraf gestelde doel blijken onvoldoende wanneer omstandigheden veranderen of vredesovereenkomsten worden gebroken. Wanneer uitbreiding uitblijft kunnen militair opperbevelhebbers ervoor kiezen het hun geschonken mandaat van de Veiligheidsraad
te overtreden. Dit probleem van mission creep wordt door de ICISS in het R2P-rapport geen
uitzondering maar regel genoemd. De interventie in Somalië is hier een duidelijk voorbeeld van. Het mandaat dat betrekking had op veiligheidsproblemen en hongersnood, bleek in de praktijk onvoldoende recht op middelen te verschaffen die nodig waren om op de langere termijn een stabiele situatie te creëren (ICISS 2001, p. 59). Hoewel het VN-mandaat tussentijds door de Veiligheidsraad uitgebreid kan worden door de aanname van nieuwe resoluties levert dit in de praktijk vaak nog steeds onvoldoende krachtige mandaten op. Dat is veelal te wijten aan het verschil in visie op humanitaire interventies tussen lidstaten (Haesebrouck & De Keersmaeker 2013, p. 41). Overtreding van het mandaat dat verschaft is door de Veiligheidsraad betekent in principe dat de interventie niet langer geautoriseerd is.
Praktijkprobleem | Wat hebben de interventies van Zuid-Afrika in Burundi, Frankrijk in Ivoorkust, de Verenigde Staten in Afghanistan (2002), ECOWAS in Libië (2003), de Europese Unie in Macedonië (2003) en Australië in de Solomon Eilanden (2003) met elkaar gemeen? Geen van deze interventies is geautoriseerd door de Veiligheidsraad, maar allen zijn ze achteraf gelegitimeerd door de internationale gemeenschap (Bellamy 2007, p. 221). Het criterium van juiste autoriteit wordt in de praktijk dus niet altijd op deze manier geïnterpreteerd en nageleefd. Murphy (2009, p. 23) voorspelt dat humanitaire interventies zonder VN-mandaat maar met een puur humanitair doel die aanhangig gemaakt zouden worden bij het Internationaal Strafhof, hoogstwaarschijnlijk gelegaliseerd zullen worden. Ondanks de gebrekkigheden die de Veiligheidsraad vertoont bij de uitvoering van zijn taak tot autorisatie, is het de vraag of het legitimeren van interventies zonder VN-mandaat een positieve ontwikkeling is. Het criterium tot juiste autoriteit dient er immers toe misbruik te voorkomen. Het voorkomt dat staten uit eigenbelang en buitenproportioneel kunnen interveniëren. Dat militaire interventies zonder Veiligheidsraad-autorisatie in de praktijk dus ook gelegitimeerd worden door de internationale gemeenschap, kan onwenselijk genoemd worden.
Aanbeveling | Inspanningen om het vetorecht te beperken evenals pogingen tot het uitbreiden van de Veiligheidsraad zijn gestrand. Het is echter de vraag of dergelijke aanpassingen de oplossing zijn voor ons probleem. Een groter aantal lidstaten maakt
besluitvorming niet efficiënter en vergroot de kans op vaste noord- en zuidcoalities. Een verminderd recht op het gebruik van veto’s daarbij, maakt de Veiligheidsraad tot een minder aantrekkelijk forum voor grootmachten. Hun steun is echter wel een belangrijke voorwaarde voor het tot stand komen evenals slagen van humanitaire interventies (CAVV & AIV 2000, p. 29). Aanpassing van de gang van zaken binnen de Veiligheidsraad is dus niet een directe uitweg voor de hiervoor genoemde problemen. Het uitbreiden van de beslissingsbevoegdheid naar andere instellingen, zoals de ICISS aanbeveelt, zou een stap in de goede richting zijn geweest ware het niet dat de statengemeenschap zich negatief heeft opgesteld tegenover deze aanbeveling.
Een belangrijke opmerking hierbij is dat de problemen ook niet te wijten zijn aan de Veiligheidsraad zelf, maar aan de lidstaten die hun eigenbelangen boven die van de rest van de samenleving stellen. Was R2P een bindende eis geweest, dan was het orgaan beter in staat geweest te voldoen aan zijn autorisatie-taak. Daarom wordt hier de aanbeveling gedaan tot het vergroten van procedurele verplichtingen (Peters 2012, p. 207-208). Daarmee wordt allereerst gedoeld op de leden van de Veiligheidsraad die het eventueel gebruik van een veto verplicht dienen te verantwoorden naar de Algemene Vergadering en naar andere lidstaten. De Veiligheidsraad zelf, ten tweede, dient meer openheid te bieden over het besluitvormingsproces. Met betrekking tot dit laatste punt is de afgelopen jaren al een zekere slag geslagen. Er wordt in toenemende mate in open zittingen vergadering en verantwoording van besluiten tegenover de Algemene Vergadering is verbeterd (CAVV & AIV 2000, p. 29). Hoewel dit dus geen geheel nieuwe aanbeveling is, kan eraan worden toegevoegd dat de internationale gemeenschap een belangrijke rol speelt bij de beoordeling van deze procedurele verplichtingen. De publieke opinie wordt door leiders immers vaak als grote bron van druk ervaren. De internationale gemeenschap kan in zekere zin de beschermingsplicht, zoals R2P deze voorschrijft, ‘afdwingen’. Publieke druk en verantwoordingsplicht kunnen het gebruik van veto’s en het nastreven van eigenbelangen minder aantrekkelijk maken voor politiek leiders.
Een derde procedurele verplichting die aanbeveling verdient is die van verantwoording in het geval van optreden zonder autorisatie door de Veiligheidsraad. Om toenemende legitimering van humanitaire interventies zonder VN-mandaat niet aan te moedigen, dienen staten zich te allen tijde achteraf te verantwoorden wanneer zij hier toch toe besluiten. Hetzelfde geldt voor die situaties waarbij een troepenmacht zich genoodzaakt heeft gevoeld het gegeven mandaat te overtreden. Deze verantwoording kan gebeuren ten overstaan van de internationale gemeenschap in de vorm van de Veiligheidsraad of de Algemene Vergadering. Een interventie kan ‘slechts gerechtvaardigd worden geacht wanneer de interveniërende staat achteraf
aannemelijk kan maken dat hij aldus moest handelen om een veel grotere inbreuk op dezelfde rechtsorde te voorkomen of in te dammen’ (CAVV & AIV 2000, p. 42).
Duidelijk moge zijn deze procedurele verplichtingen niet direct zullen leiden tot het verdwijnen van de moeilijkheden waar de Veiligheidsraad tegenaan loopt bij het uitvoeren van zijn taak. Hoewel autorisatie een belangrijk criterium is om misbruik van humanitaire interventies mee te voorkomen, blijft het de vraag of Veiligheidsraad deze verantwoordelijkheid in haar eentje kan dragen. Het orgaan is een afspiegeling van de statenpraktijk, die bestaat uit voor- en tegenstanders van interventie. Politiek leiders zullen zich sterk blijven maken voor belangen van de staat die hij of zij representeert. De enige manier waarop dit zou kunnen veranderen, is wanneer R2P een juridisch bindende status zou krijgen. Staten zouden gedwongen worden hun verantwoordelijkheid te nemen en bij te dragen aan interventies die voldoen aan de criteria van de doctrine (Haesebrouck & De Keersmaeker 2013, p. 43; Peters 2012, p. 207-208). R2P vastleggen in de bestaande wet- en regelgeving is echter alleen een realistische optie wanneer praktische belemmeringen met betrekking tot de uitvoering uit de weg geholpen worden.
4.3.2 Juiste intentie
Het verbod op het gebruik van geweld, beschreven in het VN-Handvest, is een overblijfsel van de gruwelijkheden die de wereld zag gebeuren tijdens de Tweede Wereldoorlog. Het is dan ook niet verwonderlijk dat R2P stelt dat militaire middelen enkel mogen worden aangewend met het doel menselijk lijden te voorkomen of beëindigen. Uitbreiding van het eigen grondgebied of zelfbeschikkingsrecht afdwingen vallen dus niet onder het criterium van juiste intentie. In sommige gevallen is het omver werpen van een regime of het bezetten van territorium echter noodzakelijk om de plicht tot bescherming te vervullen. Belangrijk is de notie dat dergelijke acties niet een doel op zichzelf zijn maar in dienst staan van het doel van de interventie. Een eerste methode om te toetsen of een humanitaire interventie met juiste intenties uitgevoerd wordt, is door deze altijd op multilaterale basis plaats te laten vinden. Staten kunnen op deze manier elkaars intenties controleren en het wordt moeizamer in te grijpen uit eigenbelang. Een tweede test is te bezien in hoeverre de interventie wordt gesteund door de personen wiens belangen op het spel staan. Ook de opinie van buurstaten speelt hierbij een rol (ICISS 2001, p. 35-36).
Een belangrijk en realistisch punt dat in het rapport wordt aangestipt, is dat een humanitaire grondslag niet het enige motief hoeft te zijn dat een staat ertoe beweegt te interveniëren. Er kan sprake zijn van gemengde motieven als economische en strategische