Een gebrekkige uitvoering

Het optreden van de Veiligheidsraad tussen 2004 en 2007 kan worden gekarakteriseerd als ad hoc en weinig systematisch. Westerse partijen leggen de verantwoordelijkheid voor het conflict neer bij de Soedanese overheid en benadrukken dat deze overheid een kans moet krijgen het probleem eerst zelf aan te pakken (Glanville 2010, p. 467-468). Alvorens de daadwerkelijk fysieke intreding van een vredesmissie in het gebied in 2007, worden door de Veiligheidsraad al wel enkele acties ondernomen. De zaak wordt aanhangig gemaakt bij het Internationaal Strafhof, onderhandelingstafels opgesteld en een vredesmissie voorbereid. De inconsistentie en inefficiëntie van de Veiligheidsraad had echter een negatieve invloed. Het optreden bleef weinig geloofwaardig en maakte dat de burgers van Darfoer tot op de dag van vandaag doelwit zijn van ernstige mensenrechtenschendingen (De Waal 2007, p. 1040-1042).

Laatste redmiddel | Militair ingrijpen beschouwen als laatste redmiddel van de situatie vond gretig navolging in dit voorbeeld. Een robuuste vredesoperatie bleef uit en alternatieven werden uitgeput. Immers, in 2004 werd al geconstateerd dat non-militaire middelen niet het gewenste effect hadden. Het mandaat van de AMIS om toezicht te houden op het staakt-het- vuren, dat later werd uitgebreid naar het beschermen van burgers, bleek onvoldoende op de praktijk aan te sluiten (De Waal 2007, p. 1044; Glanville 2010, p. 468). De ernst van de situatie

en de behoefte aan daadkrachtig optreden was echter al wel duidelijk, gezien het feit dat de crisis hoog op de agenda van de Veiligheidsraad stond. Kofi Annan stelde eind 2006, drie jaar na de start van het conflict, een vredesmissie voor van 17.000 militairen en 3.000 politieagenten. Deze beloofde aanvulling aan de AMIS was acht maanden later echter nog steeds niet gerealiseerd. De vertraging is deels te wijten aan een gebrek aan interesse van Westerse zijde en deels aan tegenwerking door de Soedanese regering (Herro, Lambourne & Penklis 2009, p. 56). Binnen de Veiligheidsraad bleef onenigheid bestaan over de vraag of de interventie op basis van hoofdstuk VI (pacific settlement of disputes) of hoofdstuk VII (acts of aggression) van het VN-Handvest plaats zou moeten vinden (De Waal 2007, p. 1044).

Of de situatie beschouwd kan worden als juiste navolging van het laatste redmiddel- criterium of dat er eenvoudig geen animo was voor militair ingrijpen, is te bediscussiëren. Alles wijst erop dat de tweede verklaring het aannemelijkst is, maar hierover in de volgende paragraaf meer. Aan de aanbeveling om op voorhand de animo voor een militaire operatie te testen, is in ieder geval niet voldaan. Ook ontbrak het aan voldoende militaire middelen ter plaatse om snel en daadkrachtig te kunnen overschakelen naar militaire interventie. Hoewel al vrij snel werd geconcludeerd dat de ingezette middelen te beperkt waren om tot een daadwerkelijke oplossing voor het conflict te komen, bleek het uiteindelijk te ontbreken aan motivatie om de omslag te maken van een vredesmissie naar daadwerkelijk militair optreden. Dit heeft tot gevolg dat de crisis in Darfoer tot op heden nog niet tot een einde is gebracht. De hoge kosten maar het gebrek aan winst die de vredesmissie met zich meebrengt, maakt de humanitaire interventie tot een moeizaam voorbeeld.

Proportionele middelen | Een beoordeling van het criterium van proportionele middelen hangt sterk samen met de evaluatie uit de vorige alinea. De duur, schaal en intensiteit van het conflict stond niet in verhouding tot de grootte van de AMIS. Dit had niet alleen te maken met onwil, ook ontbrak het in het Afrikaanse continent aan staten die militair personeel konden leveren. In oktober 2006 bestond de AMIS uit 7.000 militairen en politieagenten ondanks dat een groepsgrootte van 10.000 militairen en 1.500 politieagenten geautoriseerd was. Europa en de Verenigde Staten droegen zorg voor de financiën en boden enige logistieke ondersteuning, maar waren niet bereid troepen te sturen (Herro, Lambourne & Penklis 2009, p. 56). De Waal (2007, p. 1044) omschrijft het probleem van disproportionaliteit als volgt:

‘It was generally agreed that the AMIS force was too small and poorly equipped. If AMIS or any UN successor organization was to take on the task of protecting displaced persons’ camps and humanitarian supply routes, mounting monitoring patrols over large areas of Darfur, or even systematically supervising a ceasefire, it would have to be larger and be provided with more

logistics and communications. If the force were to have the capability of deterring attack and, if necessary, calling upon reserves to fight its way out of a confrontation with a militia, then it would need additional armaments’.

Een eerste verklaring deze disproportionaliteit is dat het wederom ontbrak aan de wil om middelen te leveren die in balans zouden zijn met de grootte van het conflict in Darfoer. De Verenigde Staten en Groot-Brittannië, tot dan toe grote leveranciers van militairen en wapens voor interventies hielden zich op de achtergrond na de mislukking van de Irak-oorlog. Ze waren zich ervan bewust dat hun status als normdragers was verminderd en waren dan ook weinig enthousiast om zich tegen de situatie in Darfoer aan te bemoeien (Glanville 2010, p. 468). Een tweede, en minstens zo belangrijke verklaring is dat er nauwelijks sprake was van een operationele strategie en doelstellingen. Zonder een duidelijk doel is immers moeilijk te bepalen wat proportioneel is bij het bereiken hiervan. Een derde verklaring is dat er niet is voldaan aan de aanbeveling voldoende informatie in te winnen over de situatie. Was dit wel gebeurd, dan zou bekend zijn geweest dat het Soedanese leger in Darfoer een stuk sterker was dan verwacht en dat proportionaliteit uit meer moest bestaan dan het nu deed. Sommige militaire analisten stellen dat zelfs een robuuste militaire operatie onvoldoende zou zijn geweest om de situatie tot een einde te brengen, laat staan een vredesmissie (De Waal 2007, p. 1045; Newman 2009, p. 93).

Redelijke vooruitzichten | Het gebrek aan een duidelijk plan en aan concrete doelstellingen maakt het tot slot onmogelijk om te voldoen aan het criterium van redelijke vooruitzichten. Er kan immers niet bepaald worden of er een kans is dat de doelen behaald worden wanneer deze er in het geheel niet zijn. De Veiligheidsraad had geen langere termijn visie op het conflict en ook de resoluties waren niet altijd even helder opgesteld. De literatuur biedt geen duidelijke verklaring voor het feit dat het in deze situatie ontbrak aan concrete doelstellingen. Tegelijkertijd is het een logisch gevolg van het gebrek aan interesse dat bestond omtrent het conflict. Wel is duidelijk dat er binnen de Veiligheidsraad een verkeerd beeld bestond van de situatie. Waren doelen wel opgesteld, dan was de kans klein geweest dat deze behaald zouden worden. Eerder is al genoemd dat de kracht van de tegenstander werd onderschat, maar ook werd er bijvoorbeeld te eenvoudig gedacht over het proces van ontwapening. De International Crisis Group kondigde aan dat de taak toevertrouwd kon worden aan de militairen van de vredesmissie, terwijl eerdere ervaringen aan hebben getoond dat dit zelden werkt. Ontwapening is een proces dat het meest succesvol is wanneer het op vrijwillige basis plaatsvindt en de taak wordt in de praktijk dan ook zelden bij vredestroepen neergelegd (De Waal 2007, p. 1045-1046).

In het vorige hoofdstuk is de aanbeveling gedaan met voldoende informatie en voorbereid het veld in te gaan daar het de kans op succes kan vergroten. Dat het hier aan ontbrak bij de interventie in Darfoer is inmiddels al meerdere keren aan bod gekomen. Een bijkomend probleem is dat de lokale bevolking wel degelijk de hoop had gevestigd op een VN-interventie. De verwachtingen van wat deze troepen zouden bereiken, gevoed door Darfoer-activisten in de Verenigde Staten, reikten veel verder dan wat de interveniërende partijen maximaal bereid waren te doen. Immers, zelfs de belofte van voldoende bescherming werd nauwelijks waargemaakt. Het is goed mogelijk dat deze verwachtingen bij voorbaat onrealistisch waren. Maar was de Veiligheidsraad duidelijker geweest over de beoogde doelen, dan had de bevolking van Darfoer de hoop kunnen bijstellen. De teleurstelling over de daadkracht van de Verenigde Naties heeft ook zijn weerslag gehad op andere delen van het Afrikaanse continent (De Waal 2007, p. 1043).

5.2.3 Een beoordeling

Een belangrijk punt in het conflict is de bestempeling van de situatie in Darfoer als een ‘genocide’. Verscheidene belangenorganisaties oefenden druk uit op de Amerikaanse overheid om dit te erkennen, in de hoop dat het reactie uit zou lokken van de staat. Een Amerikaans onderzoeksteam onderzocht de situatie en beaamde dat de benaming een correcte omschrijving was voor wat de bevolking van Darfoer onderging. Actie vanaf Amerikaanse zijde bleef echter uit (De Waal 2007, p. 1041-1042). Het gebrek aan interesse van de Amerikaanse overheid maar ook van andere Westerse partijen, is zorgwekkend. Er is immers sprake van wat door R2P wordt beschreven als een juist doel. Desondanks wordt er nauwelijks gebruik gemaakt van de militaire middelen die nodig zijn voor het beëindigen van de crisis in Darfoer. Er wordt niet voldaan aan de criteria van laatste redmiddel, proportionele middelen en redelijke vooruitzichten op basis van één overkoepelend probleem: het gebrek aan politieke wil.

Enige nuancering is op zijn plaats. Externe factoren, waaronder de weerstand van de Soedanese regering tegen een interventie hebben de pro-activiteit van de Veiligheidsraad tegengewerkt. Een humanitaire interventie tegen de wensen van de staat in leek gevaarlijk, daar het onduidelijk was of een dergelijke actie meer goed zou doen dan kwaad. Ook de steun in de vorm van financiën en militair materiaal die Soedan ontving van onder andere Rusland en China vormde een belemmering. Tot slot stellen sommige wetenschappers dat niet overschat moet worden wat een grotere militaire vredesmacht had kunnen bereiken. Los van dit alles blijft het punt staan dat er sprake was van een gebrek aan politieke wil om over te gaan tot daadwerkelijk

militair ingrijpen en het leveren van de benodigde militaire middelen (De Waal 2009, p. 1044- 1046; Herro, Lambourne & Penklis 2009, p. 56; Newman 2009, p. 93).

Was deze politieke wil bij Westerse staten wel degelijk aanwezig geweest, dan was het eenvoudiger geweest te voldoen aan de criteria van proportionele middelen en redelijke vooruitzichten. In dit geval had er een militaire stand-by arrangement paraat kunnen staan waarmee de kans op succes vergroot had kunnen worden. Allereerst had een probleem van timing voorkomen kunnen worden doordat snel en efficiënt de overgang gemaakt was van een vredesmissie naar een militaire interventie. Ook kon deze strijdmacht een aanvulling zijn op punten waar de AMIS onvoldoende bleek te functioneren. Door een veiligere werkomgeving te verzorgen en de risico’s voor militair personeel te verkleinen, had ten derde de politieke wil om deel te nemen aan de missie vergroot kunnen worden (Herro, Lambourne & Penklis 2009, p. 57-58).