Samen transformeren
Kansen en obstakels voor burgerparticipatie in de totstandkomingen evaluatie van het jeugdhulpbeleid in de gemeente Zoetermeer
Naam: Joshua Cohen Studentnummer: 6065368 Begeleider: dr. I. Verhoeven Tweede lezer: dr. E.M. Heemskerk
26 juni 2015
‘In a sense that I am unable to explicate further, the proponents of competing paradigms practice their trades in different worlds. […] Practicing in different worlds, the two groups of scientists see different things when they look from the same point in the same direction. Again, that is not to say that they can see anything they please. Both are looking at the world, and what they look at has not changed. But in some areas they see different things, and they see them in different relations one to the other.’
Inhoudsopgave
Voorwoord 4 Samenvatting 5 1. Inleiding 6 1.1 Onderwerp 6 1.2 Probleemstelling 6 1.3 Vraagstelling 8 1.4 Opbouw onderzoek 9 2. Methodologie 11 2.1 Opzet onderzoek 11 2.2 Uitvoering onderzoek 12 2.3 Analyse materiaal 12 3. Theoretisch kader 15 3.1 De verzorgingsstaat 15 3.2 De jeugdzorg 17 3.3 Decentralisatie 18 3.4 Participatie 20 3.5 Conclusie 244. De transformatie tot nu toe 25
4.1 Positieve geluiden 25
4.2 Negatieve geluiden 27
4.3 Slechts het begin 28
4.4 Kennisachterstand 29
4.5 Betrekken van organisaties en inwoners 30
4.6 Conclusie 33
5. Bestaande praktijken en documenten 35
5.1 Pionieren, vernieuwen en Samenspraak 35
5.2 Jongerenparticipatie: jongerenambassadeurs en Stichting Alexander 38
5.3 Jeugdhulpparticipatie 41
6. Burgerparticipatie door de ogen van ambtenaren, professionals en 45 bestuurders
6.1 Voordelen 45
6.1.1 Cliëntenperspectief centraal 45
6.1.2 Innovatie, beter en responsiever beleid en betere kwaliteit 48 6.1.3 Betrokkenheid, empowerment en begrip 50
6.2 Nadelen/obstakels 53
6.2.1 Praktisch: representativiteit, moeite en middelen 53 6.2.2 Fundamenteel: structuren, culturen en rationaliteiten 59
6.3 Aanbevelingen 67
6.4 Conclusie 70
7. Conclusie 74
7.1 Transformatie door participatie 74
7.2 Transformatie van participatie 75
7.3 Beleidsaanbevelingen 77
7.3.1 Transformatie door participatie 77
7.3.2 Transformatie van participatie 77
7.4 Onderzoeksaanbevelingen 79
Bibliografie 80
Bijlage A – Topiclist 85
Voorwoord
In deze scriptie komen twee elementen samen die, ondanks het feit dat ze elkaars tegenpolen zijn, elkaar sinds jaar en dag beïnvloeden. Bovendien heb ik zelf een bovengemiddelde interesse in allebei. Ik heb het hier over theorie en praktijk. De tegenstelling en, tegelijkertijd, de verbintenis tussen beide loopt als een rode draad door deze scriptie en ik nodig de lezer uit om deze er voor zichzelf uit te halen.
Voor u ligt het resultaat van bijna vijf maanden werk. Vijf maanden die ik nooit tot een goed einde had kunnen brengen zonder de hulp van mijn naasten. Het is mooi om te beseffen dat ik daar altijd op terug kan vallen; een luxe bijna. Zeker wanneer je bedenkt dat het voor de jongeren en kinderen in de jeugdhulp nog wel eens anders kan zijn, om het maar even zachtjes uit te drukken.
Naast mijn naasten gaat mijn speciale dank uit naar de mensen van de gemeente Zoetermeer, die mij bijzonder goed hebben geholpen in het bereiken van mijn onderzoeksdoelen. Ook wil ik de rest van mijn respondenten bedanken voor hun tijd en moeite. Als laatste wil ik mijn begeleider bedanken voor het altijd proberen scherp te houden van mijn focus.
Ik hoop van harte dat u deze scriptie (met plezier) leest en dat het niet slechts een theoretische exercitie zal blijven, maar dat het vooral praktische implicaties mag hebben.
Samenvatting
Sinds lange tijd wordt de jeugdhulpsector in de greep gehouden door een institutionele padafhankelijkheid waardoor de sector keer op keer duurzame hervormingen weet te weerstaan. Echter, sinds 1 januari 2015 is er iets veranderd: de decentralisatie heeft plaatsgevonden. De hoop is dat gemeenten met hun kennis van de lokaliteit de padafhankelijkheid kunnen doorbreken, zodat jeugdigen beter en efficiënter kunnen worden geholpen. Een goede manier waarop die transformatie kan worden bevorderd is door middel van burgerparticipatie: door cliënten en/of jongeren mee te laten praten kan hun perspectief beter naar voren komen en daarmee kan de hulp daarop worden afgestemd. Dit onderzoek analyseert welke mogelijkheden er zijn voor burgerparticipatie in het jeugdhulpbeleid in de gemeente Zoetermeer.
Hoewel de transformatie inmiddels in gang is gezet en de eerste goede geluiden wel degelijk te horen zijn, is de sector volgens de respondenten zijn weerbarstigheid nog niet verloren. Zo is de oude cultuur nog deels hetzelfde. Ook kampen gemeenten met een kennisachterstand die weer voor een deel wordt opgevuld met informatie die ze ontvangen van de jeugdhulporganisaties. Daarbij staat de inhoud nog niet altijd centraal. Vanwege de gedwongen ‘snelle implementatie’ van de Jeugdwet is er niet altijd ruimte geweest om goed het gesprek te voeren met cliënten en andere burgers. De teneur is dat gemeenten daar zeker wel goed aan zouden doen.
In de gemeente Zoetermeer zijn verschillende visiedocumenten die het belang van burgerparticipatie benadrukken. Zo is er het essay Zoetermeer, stad van pioniers en vernieuwers en de nota Samenspraak. Ook zijn er genoeg structuren waarbinnen participatie van jongeren en jeugdhulpcliënten mogelijk is.
Respondenten erkennen dat er meerdere voordelen aan burgerparticipatie in het jeugdhulpbeleid kunnen kleven met als belangrijkste dat het cliëntenperspectief centraal staat. Hier kan weer innovatie en transformatie uit voortkomen. Toch zijn er, ook aan gemeentelijke zijde, genoeg praktische en fundamentele obstakels die goede inspraak blokkeren. Het is bij het inrichten van betere samenspraak met de mensen om wie het gaat in ieder geval belangrijk dat er gebruik wordt gemaakt van bestaande verbanden en dat er aandacht wordt besteed aan het bevorderen van een participatieve cultuur, structuur en rationaliteit1. Zo kan er een participatietransformatie plaatsvinden, waardoor de jeugdhulp duurzaam kan transformeren.
1. Inleiding
1.1 Onderwerp
Centraal in deze scriptie staat het onderzoek naar de mogelijkheden voor participatie van burgers in de beleidsvorming en –evaluatie van het jeugdhulpbeleid op gemeentelijk niveau. Het overeenkomstige doel is om in kaart te brengen wat - naast bestaande praktijken van participatie in het jeugdhulpbeleid - de percepties zijn van ambtenaren, professionals en bestuurders in de jeugdzorg ten overstaande van burgerparticipatie in beleid. De hoop is dat zo kan worden vastgesteld wat de mogelijkheden (en belemmeringen) voor burgerparticipatie zijn.
Ondanks dat er al veel onderzoek bestaat naar burgerparticipatie, is er tot op heden relatief weinig onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor burgerparticipatie in één van de drie decentralisaties. De wetenschappelijke relevantie schuilt in de toegevoegde kennis over de decentralisatie: door onderzoek te doen naar de ruimte voor participatie kan het kennisdiscours rondom de decentralisatie worden verrijkt met nieuwe inzichten die wellicht in andere contexten met de nodige aanpassingen kunnen worden gebruikt. Wanneer duidelijk is wat de mogelijkheden voor burgerparticipatie zijn, kunnen vormen hiervan worden geïntegreerd in het beleidsproces. De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is aansluitend gelegen in de potentieel democratiserende werking van participatie binnen de totstandkoming van het beleid en de potentieel positieve invloed van de input van burgers op de kennisontwikkeling rondom de implementatie van het beleid.
1.2 Probleemstelling
Al sinds de jaren ’70 hebben verschillende commissies zich gebogen over de terugkerende problematiek van ‘versnippering’, ‘verkokering’ en het gebrek aan effectiviteit en efficiëntie in de jeugdzorg. Keer op keer adviseerden de commissies onder andere om het beleid en de uitvoer te decentraliseren (Meer 2008, 68). De verwachting is dat met de nieuwe decentralisatie dit advies daadwerkelijk wordt uitgevoerd, zodat de jeugdhulp eindelijk kan worden getransformeerd.
De reden dat de voorgaande adviezen tot nog toe niet zijn uitgevoerd, ligt volgens Clarijs in de ‘padafhankelijkheid’ van de sector (Clarijs 2013, 177). Dit valt volgens hem op te maken uit de ‘weerbarstigheid waarmee de sector nieuwe beleidsvoorstellen weerstaat’ (ibid.). Doordat dezelfde groep institutionele actoren
telkens de eigen sector evalueert, is het niet gekomen tot daadwerkelijke structurele veranderingen in het systeem van jeugdhulp. Pas sinds de komst van meer politieke commissies en daarmee de introductie van andere (politieke) actoren, zoals die van de VNG en de Parlementaire Werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg, zijn er daadwerkelijk structurele wijzigingen ingezet middels het decentralisatieproces.
Een belangrijke groep actoren die tot voor kort, opvallend genoeg, relatief afwezig was in de beleidsvorming en evaluatie van de jeugdhulp bestaat uit de burgers zelf. Hiermee wordt bedoeld: de jeugdhulpcliënten en alle burgers om hen heen. Dit komt voor een deel door de afhankelijkheid die al sinds enkele decennia kenmerkend is voor de relatie tussen cliënten en hulpverleners (Van Doorn 1978, 37). Cliënten en hun omgeving worden in die zin als niet capabel genoeg ingeschat om daadwerkelijk invloed uit te oefenen op het beleidsproces; het gaat vaak meer om het raadplegen van burgers in een vergevorderd beleidsstadium dan daadwerkelijke invloed van burgers op de totstandkoming van beleid (Van der Gaag et al. 2013, 38).
Nog steeds zijn het voornamelijk de maatschappelijke jeugdhulporganisaties die nauw worden betrokken bij de beleidsvorming en -evaluatie rondom de decentralisatie van de jeugdhulp. Dit in tegenstelling tot de (jeugdige) burgers, die wel worden gehoord, maar die niet daadwerkelijke invloed uit kunnen oefenen. Dit is een gemiste kans, daar deze groep mensen waardevolle inhoudelijke input kan verschaffen die kan bijdragen aan het leerproces van de decentralisatie dat noodzakelijk is voor het behalen van de doelstellingen (kwaliteitsverbetering en kostenbesparing) (IPW 2013, 15/23). Zo kan de introductie van burgers in de beleidsvorming en –evaluatie mogelijk leiden tot een daadwerkelijke doorbreking van de padafhankelijkheid van de jeugdhulpsector en daarmee tot een democratische en substantiële verbetering van beleid waarmee de doelstellingen beter kunnen worden nagestreefd.
In de nieuwe Jeugdwet is aangegeven dat het wenselijk is dat er meer cliëntparticipatie plaats zal vinden in het beleidsproces (Memorie van Toelichting Jeugdwet 2013, 36). Hoewel gemeenten hun best hebben gedaan om dit zo goed mogelijk vorm te geven, lopen ze wel tegen de nodige obstakels en bezwaren aan (Van der Gaag et al. 2013). Naast een belangrijk praktisch obstakel zoals het tekort aan financiële middelen, wordt ook een dieper gelegen obstakel benoemd: de noodzaak tot een cultuuromslag in het denken en handelen van gemeentelijke medewerkers en de professionals (ibid., 38). De mensen op wie het beleid betrekking
heeft, dienen, in tegenstelling tot vroeger, te worden gezien als volwaardige gesprekspartners, waarbij het gesprek niet een formaliteit is, maar daadwerkelijk bijdraagt aan het beleid (ibid.).
Gezien de voorgenoemde padafhankelijkheid van de sector, de potentiële waarde voor de transformatie en de benodigde cultuuromslag, is het interessant om te onderzoeken in hoeverre er noodzaak en ruimte is voor burgerparticipatie in het jeugdhulpbeleid en wat de eventuele voordelen, nadelen en valkuilen zijn.
1.3 Vraagstelling
Uit de voorgaande probleemstelling volgt de volgende hoofdvraag:
‘Wat zijn de mogelijkheden voor burgerparticipatie in de totstandkoming en evaluatie van het jeugdhulpbeleid op gemeentelijk niveau?’
Deze hoofdvraag zal worden beantwoord middels de volgende 5 deelvragen: ‘In welke historische context speelt de beoogde transformatie van het jeugdhulpveld zich af?’;
‘Welke vormen van burgerparticipatie in beleidsvorming en -evaluatie zijn er tot nog toe in de empirische literatuur te vinden en welke voordelen en nadelen kenmerken deze vormen?’; ‘Hoe percipiëren ambtenaren, professionals en bestuurders in de gemeente Zoetermeer2 de transformatie van het jeugdhulpveld tot nu toe?’;
‘Wat is er al aanwezig aan beleid en praktijken op het gebied van burgerparticipatie rondom het jeugdhulpbeleid in de gemeente Zoetermeer?’;
2 Voor een verantwoording van de keuze voor deze gemeente: zie de sectie ‘2.1 Opzet
‘Hoe percipiëren ambtenaren, professionals en bestuurders in de gemeente Zoetermeer burgerparticipatie in de beleidsvorming en -evaluatie van het jeugdhulpbeleid?’.
1.4 Opbouw onderzoek
In de volgende hoofdstukken zal, na het uiteenzetten van de te gebruiken methodologie in hoofdstuk 2, een poging worden ondernomen om een antwoord te vinden op de hoofdvraag door antwoorden te formuleren op de bovenstaande deelvragen.
In hoofdstuk 3 zal het theoretisch kader worden geschetst waarbij antwoord zal worden gegeven op de eerste twee deelvragen. Hierin wordt de geschiedenis van de jeugdhulpsector en de aanloop naar de decentralisatie beschreven en de mogelijke rol die burgerparticipatie in de transformatie kan spelen. Vervolgens wordt in het tweede gedeelte van dit hoofdstuk ingegaan op de in de empirische en theoretische literatuur gevonden voordelen, nadelen en valkuilen ten aanzien van burgerparticipatie in het algemeen.
In hoofdstuk 4 wordt de derde deelvraag behandeld en bekeken hoe de transformatie tot nu toe wordt ervaren. Daarbij is expliciet aandacht voor de percepties van de betrokken ambtenaren, professionals en bestuurders. Dit hoofdstuk is op te vatten als een toets van de probleemstelling waarin wordt gesteld dat een zekere padafhankelijkheid in de jeugdhulpsector ervoor kan zorgen dat de transformatie moeizaam verloopt. Tevens wordt hier een eerste aanzet gegeven voor de rol die burgerparticipatie kan spelen in het ondervangen van deze padafhankelijkheid.
In hoofdstuk 5 wordt de vierde deelvraag beantwoord door in kaart te brengen wat er al is aan beleid en praktijken op het gebied van burgerparticipatie rondom het jeugdhulpbeleid in de gemeente Zoetermeer.
In hoofdstuk 6 worden daarna de percepties van ambtenaren, professionals en bestuurders ten aanzien van burgerparticipatie in het jeugdhulpbeleid in kaart gebracht. Daarbij wordt aandacht besteed aan wat zij zien als voordelen en nadelen van burgerparticipatie (of, afhankelijk van of iemand voorstander is: obstakels voor het goed realiseren van burgerparticipatie). Ook worden enkele aanbevelingen vanuit het veld voor het goed realiseren ervan op een rij gezet.
In hoofdstuk 7, de conclusie, wordt met de in de voorgaande hoofdstukken vergaarde informatie een antwoord geformuleerd op de hoofdvraag op basis waarvan enkele beleidsaanbevelingen worden gedaan. Nu eerst zal de methodologie worden behandeld.
2. Methodologie
2.1 Opzet onderzoek
Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen wordt gebruikgemaakt van een interpretatieve en daarmee kwalitatieve onderzoeksstrategie, waarbij dus expliciet aandacht is voor de percepties van de verschillende actoren van burgerparticipatie van cliënten en hun kringen. De nadruk ligt hierbij op de interpretatie van de sociale wereld door individuen (Bryman 2012, 30/36). Om dit onderzoek diepgaand en uitgebreid te kunnen doen is het noodzakelijk om in te zoomen op een enkele casus. Het voordeel van een case study als vorm van kwalitatief onderzoek is dat een enorme diepgang en rijkdom in de informatieverzameling kan worden bereikt die de onderzoeker in staat stelt om een uitgebreide en empirisch gestoelde analyse te maken (ibid., 399/401). Het nadeel is uiteraard dat de generaliseerbaarheid van de resultaten en de conclusies beperkt zal zijn (ibid., 406).
Als centrale case voor dit onderzoek is gekozen voor de gemeente Zoetermeer. Na het voltooien van het eerste onderzoeksvoorstel is, in de zoektocht naar een geschikte case, contact opgenomen met een projectmanager Jeugd van de gemeente Zoetermeer die de onderzoeker voor een eerdere opdracht al eens had geïnterviewd. In dit eerdere gesprek kwam naar voren dat Zoetermeer ruimte op de begroting heeft waarmee één van de grootste obstakels voor burgerparticipatie - het financiële obstakel - niet van toepassing is. Tevens werd door de projectmanager Jeugd de interesse geuit om de mogelijkheden voor burgerparticipatie te onderzoeken. Dit voornemen was reeds geformuleerd in een passage in het beleidsplan (Gemeente Zoetermeer 2014, 51). Bovendien is al langer in bredere zin in Zoetermeer belangstelling voor vormen van burgerparticipatie, wat zich, zoals we later zullen zien, in het verleden heeft geuit in de formulering van de nota Samenspraak. Tenslotte is er, door eerdere onderzoeken van de onderzoeker naar de transitionele en transformatieve aspecten van de decentralisatie van de jeugdzorg in de gemeente Zoetermeer, al enige kennis van de institutionele lokaliteit; de kennis van het grotere proces rondom de decentralisatie is dus aanwezig (Cohen 2013; 2014).
Alvorens het empirische onderzoek van start is gegaan, is er eerst een analyse gemaakt van de bestaande theoretische en empirische literatuur op het gebied van de decentralisatie jeugdzorg en de voordelen en nadelen/obstakels van burgerparticipatie in zijn algemeenheid. Op basis van deze analyse is een topiclist opgesteld waarmee
semi-gestructureerde interviews zijn afgenomen (Bijlage A). Semi-gestructureerd betekent dat, hoewel er een specifieke lijst van onderwerpen vooraf is opgesteld, de geïnterviewde alle vrijheid heeft in de manier waarop hij of zij erop kan reageren. De nadruk ligt daarbij op de manier waarop de geïnterviewde ‘frames and understands issues and events – that is, what the interviewee views as important in explaining and understanding events, patterns, and forms of behaviour’ (Bryman 2012, 471). Het voordeel is dat op die manier de percepties van de respondenten naar voren kunnen komen, wat een rijkheid aan contextuele informatie oplevert.
2.2 Uitvoering onderzoek
Voor de selectie van respondenten is de non-probabilistische methode van snowball sampling toegepast. Middels deze methode worden in eerste instantie enkele respondenten geselecteerd. Via deze respondenten worden vervolgens andere, voor het onderzoek relevante, respondenten gezocht (ibid., 424). Na het gesprek met de projectmanager Jeugd is contact gelegd met een ambtenaar van de gemeente Zoetermeer. In samenwerking met haar is een lijst van meerdere respondenten opgesteld, bestaande uit medewerkers van de gemeente Zoetermeer met verschillende functieniveaus, directeuren van jeugdhulpaanbieders en enkele externen die op een bepaalde manier te maken hebben (gehad) met burgerparticipatie in het jeugdhulpbeleid. Via het secretariaat zijn vervolgens 11 afspraken gemaakt. Hiernaast heeft de onderzoeker, op aangeven van andere respondenten, zelf nog enkele afspraken gemaakt met medewerkers van de gemeente, professionals en externen. Dit heeft een totaal van 19 respondenten opgeleverd.3 Zoals eerder al gezegd zijn de respondenten geïnterviewd met behulp van een topiclist. Al deze gesprekken zijn opgenomen, getranscribeerd en vervolgens gecodeerd in Atlas.ti. Naast het houden van interviews zijn relevante beleidsdocumenten geraadpleegd en relevante bijeenkomsten bijgewoond.
2.3 Analyse materiaal
Voor de analyse van het materiaal is - in lijn met de interpretatieve onderzoeksstrategie en de semi-gestructureerde manier van interviewen - gekozen voor een interpretatieve beleidsanalyse. Een interpretatieve beleidsanalyse kenmerkt
zich volgens Yanow door een aanpak waarbij expliciet aandacht wordt besteed aan ‘the meanings of policy, on the values, feelings, or beliefs they express, and on the processes by which those meanings are communicated to and ‘read’ by various audiences.’ (Yanow geciteerd in Wagenaar 2007, 429). De betekenisgeving van de respondenten en de manier waarop ze deze overbrengen staan hierbij dus centraal. Een interpretatieve beleidsanalyse is te allen tijde situatie-specifiek en richt zich dan ook niet op universele wetmatigheden (Yanow 2007, 110). Daarnaast is het kenmerkend voor deze methode van beleidsanalyse dat deze zich meestal richt op de gebezigde taal en andere culturele artefacten en de manier waarop deze debatten en manieren van denken over beleid structureren (ibid.).
Een mogelijke manier om deze manier van beleid analyseren verder te operationaliseren is door te kijken naar de door de respondenten gebezigde verhalen. Volgens Poletta ‘stories make explicit the cultural schemas that underpin institutional practices. Schemas are logics of models of action and interaction. They are enacted in formal rules, rituals, and routines, as well as in stories’ (Poletta 2006, 13). Verhalen zijn namelijk niet neutrale weergaven van standen van zaken ‘[they all] adopt certain points of view. They draw upon imagery and rhythm of language to express a certain attitude towards the situation at hand’ (Van Hulst 2012, 301). In dit onderzoek wordt dus niet alleen aandacht besteed aan bestaande institutionele praktijken, maar ook aan de manieren waarop over de praktijken wordt nagedacht. Verhalen leggen de modellen van actie en interactie bloot die deze praktijken beïnvloeden. Door niet alleen te kijken naar wat een respondent zegt over de praktijk, maar ook te kijken naar hoe een respondent dit doet, kan de cultuur van denken die ten grondslag ligt aan bepaalde praktijken worden benaderd.
Hajer en Laws onderschrijven dit beeld wanneer zij stellen dat het vertellen van verhalen een bepaalde manier van ordenen behelst: ‘Stories can create a collective centering that informs policy actor’s choices about what to do and, by providing a “plot” can help define operational solutions’ (Hajer & Laws 2006, 260).Verhalen spelen volgens Hajer en Laws een rol in hoe wordt gedacht over relaties tussen verschillende actoren in bepaalde instituties en hoe deze worden vormgegeven. Door documenten te onderzoeken en goed te luisteren naar de verhalen die respondenten vertellen kan de onderzoeker/beleidsanalist inzicht verkrijgen in bepaalde patronen van handelen en denken en deze patronen weer relateren aan de praktijken waarbinnen de beleidsactoren opereren (Hajer & Laws 2006, 261).
Naast dat dus de institutionele praktijken op het gebied van burgerparticipatie rondom het jeugdhulpbeleid in kaart zullen worden gebracht, zal ook expliciet aandacht worden besteed aan de (wellicht generieke) verhalen die de respondenten hierover vertellen en wat deze percepties betekenen voor mogelijkheden van burgerparticipatie in het jeugdhulpbeleid. Zo worden niet alleen de praktische mogelijkheden voor burgerparticipatie in het jeugdhulpbeleid in kaart gebracht, maar wordt er ook aandacht besteed aan hoe ambtenaren, professionals en bestuurders denken over burgerparticipatie. De verwachting is dat deze gedachtegangen zich zullen tonen middels de verhalen van de respondenten. Op basis van die verhalen kan worden bepaald in hoeverre er in het denken ruimte is voor burgerparticipatie.
3. Theoretisch kader
In dit theoretisch kader zullen de verschillende soorten literatuur worden besproken die relevant zijn voor het onderzoeksthema. Daarbij zullen twee deelvragen worden beantwoord. De eerste is: ‘in welke historische context speelt de beoogde transformatie van het jeugdhulpveld zich af?’ Voor een goed begrip van de mogelijkheden voor burgerparticipatie in de decentralisatie jeugdhulp is het namelijk noodzakelijk om eerst duidelijk te krijgen in welke institutionele setting de decentralisatie zich afspeelt. Enerzijds zal er dus worden gekeken naar wat de literatuur zegt over de ontwikkeling van de verzorgingsstaat, de recente geschiedenis van de jeugdzorg en de huidige decentralisatie. Vervolgens komt de tweede deelvraag aan bod: ‘welke vormen van burgerparticipatie in beleidsvorming en -evaluatie zijn er tot nog toe in de empirische literatuur te vinden en welke voordelen en nadelen kenmerken deze vormen?’. Daarbij worden zowel relevante theoretische concepten als eerdere empirische resultaten behandeld. Anderzijds wordt er dus aandacht besteed aan de voordelen en nadelen/valkuilen van burgerparticipatie in beleid. Nu eerst wordt stilgestaan bij de opkomst en stagnatie van de verzorgingsstaat.
3.1 De verzorgingsstaat
Het is allereerst raadzaam om scherp te hebben wat hier wordt verstaan onder de verzorgingsstaat. Van der Veen definieert de verzorgingsstaat als een staat waarin ‘de overheid zich garantstelt voor het collectieve sociale welzijn van haar burgers door middel van een programma van sociale voorzieningen’ (Van der Veen 1986, 2). Het accent ligt hierbij op ‘interventie ten behoeve van welzijn en sociale zekerheid [en] interventie in het economisch verkeer gaat vooraf aan de garantie voor collectief welzijn’ (ibid.).
Door de midden 19e eeuw toenemende industrialisatie, de bijkomende verstedelijking, behoefte aan geschoolde arbeiders en toenemende armoede, gecombineerd met de hoge economische groei en meer aandacht voor overheidsinterventie komt het idee van de verzorgingsstaat tot bloei (ibid., 4/5). Van Doorn spreekt in dit verband zelfs van een verzorgingsmaatschappij, waarbij niet zozeer de staat de grootste rol speelt, maar veeleer ‘het maatschappelijk middenveld tussen staat en burger […] binnen het kader van het staatsbestel maar evenzeer volgens een eigen beleidslogica en in eigen institutionele verbanden’ (Van Doorn
1978, 21). Hij ziet de verzorgingsstaat als de ‘maatschappelijke belichaming van een garantieformule’ waarin de staat middels organisaties in de samenleving ‘alle burgers een redelijk bestaan [waarborgt]’ (ibid., 18). De verzorgingsstaat zoals wij die nu kennen, komt pas na 1945 echt tot bloei (Van der Veen 1986, 6).
Er vallen volgens Van der Veen vier periodes te onderscheiden: de voorgeschiedenis (1900-1940), waar de eerste contouren van een sociaalzekerheidsstelsel zich beginnen af te tekenen; de tweede periode (1945-±1965), waarin de wederopbouw in eerste instantie centraal staat en vervolgens de verdeling van welvaart; de periode ±1965-1977 waarin de nadruk verschuift naar de verbetering van welzijn en de laatste periode waarin de stagnatie van de verzorgingsstaat zich begint af te tekenen (ibid., 12).
Specifiek aan onze Nederlandse verzorgingsstaat is volgens Van Doorn het vervlochten karakter: de door de verzuiling ‘groeiende macht van confessionele stromingen en de geleidelijke opkomst en vormgeving van de verzorgingsstaat vallen in de tijd volledig samen’ (Van Doorn 1978, 26). Niet alleen het particulier initiatief is sterk; het heeft zich ook in ‘hecht-geïntegreerde maatschappelijke blokken [georganiseerd]’ wat, gecombineerd met een meerderheid van de confessionele zuilen op het landelijke politieke niveau leidt tot een greep op de ‘allocatie van publieke middelen in de richting van de eigen activiteiten’ (ibid., 29). Deze dubbelstructuur wordt verbonden door een laag van tussenbesturen die op het hoogtepunt van de verzuiling de feitelijke macht in handen heeft (ibid.). Zo is er geen rem op de bestedingen en kan de verzorgingsstaat ongebreideld verder groeien. Hoewel uiteindelijk ook de verzorgingsstaat wordt getroffen door de ontzuiling, is het uitgebreide stelsel op dat moment al neergezet.
Adriaansens en Zijderveld stellen dat er een verregaande horizontale en verticale integratie heeft plaatsgevonden, waarbij maatschappij en staat langzaamaan vervlochten zijn geraakt; iets wat zij zien als ‘een uitingsvorm van de gegeneraliseerde afhankelijkheid die het moderniseringsproces ons heeft gebracht’ (Adriaansens en Zijerveld 1981, 86). Zij zien een parallel tussen de afhankelijkheid van het individu binnen de verzorgingsstaat en de afhankelijkheid tussen gelovige en elite in de zuilen (ibid., 100). Samenvattend kan worden gesteld dat onze specifieke verzorgingsstaat/-maatschappij een verregaande afhankelijkheid van het individu in de hand heeft gewerkt en heeft geleid tot een enorme groei van voorzieningen en dito groei van kosten zonder dat het stelsel effectief is gebleken (Van der Veen 1986, 19).
Zoals de WRR in een meer recent rapport stelt: de verzorgingsstaat is geen grand design, maar een historisch gegroeid product met bijbehorende padafhankelijkheden en tekortkomingen (WRR 2006, 22).
3.2 De jeugdzorg
Ook de ontwikkeling van het jeugdzorgstelsel, zoals deze is ingebed in het grotere geheel van de verzorgingsstaat, kent zo zijn eigen padafhankelijkheden. De sector wordt al decennia geplaagd door verschillende organisatorische obstakels die het uitvoeren van een effectieve en integraal vormgegeven zorg lastig maken.
Zo is er de verkokering, waarbij de organisatie van de zorg is opgedeeld in verschillende sectoren, die weer haaks staan op de categoriale en territoriale indeling van de zorgbehoeften (Van der Meer 2008, 65). Ook is er sprake van schotten tussen organisaties die de samenwerking bemoeilijkt (ibid., 66). Daarnaast is er de versnippering die zich uit in de ‘zwerm van hulpverleners’ en de versnipperde financieringsstructuur (ibid.). Daarbij komt tenslotte ook nog de bestuurlijke drukte rondom jeugdzorg: meerdere (overheids)organisaties houden zich ermee bezig.
Al minstens sinds de Commissie Mik in 1974 zijn eerste adviezen gaf, zijn deze problemen bekend bij de sector. Deze werkgroep kwam met aanbevelingen die in alle latere adviezen zijn teruggekomen:
1. het belang van preventie en van hulpverlening in een zo vroeg mogelijk stadium;
2. decentralisatie van beleid en regionale samenwerking van hulpinstellingen;
3. het slechten van de schotten tussen de kinderbescherming, gezondheidszorg en maatschappelijk werk.
(ibid., 68)
Hoe kan het dat er telkens, in tientallen elkaar opvolgende commissies, adviezen van dezelfde strekking zijn gedaan, maar dat dit nooit tot structurele verbeteringen heeft geleid? Het is niet alsof de sector helemaal niet is veranderd. Parallel aan de ontwikkelingen in de rest van de verzorgingsstaat en de samenleving, heeft de jeugdzorg zich eind jaren ’60 van een sterk verzuild systeem ontwikkeld tot een systeem dat meer waarde is gaan hechten aan de mondigheid van zijn cliënten en een
afkeer heeft ontwikkeld voor disciplinerende maatregelen. Tevens heeft in de jaren ’80 en ’90 de marktwerking zijn intrede gedaan (Dekker 2012, 78/79).
Clarijs zoekt de verklaring voor de hardnekkigheid van de problematiek waar de jeugdzorg door wordt geteisterd in twee bestuurskundige begrippen: hybriditeit en de eerder genoemde padafhankelijkheid (Clarijs 2013, 90/94). De hybriditeit van de sector jeugdzorg zit hem in de meervoudige omgeving: ‘er is sprake van meerdere stakeholders, er zijn verschillende invloedssferen, culturen en vaak vele afzonderlijke financieringsstromen’ (ibid., 83). Tot voor kort had men over de hele breedte van jeugdzorg te maken met tien verschillende wetten, acht ministeries, twaalf provincies, de drie grootstedelijke regio’s en 408 gemeenten (ibid., 136/137). Deze hybriditeit ‘belemmert vaak een snelle voortgang van zaken; mede vanwege de verdeelde hindermacht onder alle stakeholders’ (ibid., 90).
Het tweede belangrijke begrip is padafhankelijkheid. Voor veel sectoren is het ‘moeilijk om hun beleidsverleden (politieke arrangementen, culturele gewoonten en normatieve oriëntaties) te vergeten’ (ibid., 94). Het ‘houdt in dat in het verleden gemaakte keuzes andere keuzemogelijkheden in het heden uitsluiten’ (ibid., 95). Deze processen kunnen niet alleen fouten maken ‘maar ze ook bestendigen’ (ibid., 96). Het unieke aan Nederland volgens Clarijs is dat deze padafhankelijkheid hier in de bestaande instituties is gaan nestelen, iets wat hij met behulp van Engbert aanduidt met ‘institutionele padafhankelijkheid’ (ibid.).4 Dit zorgt ervoor dat er geen
daadwerkelijke verbetering heeft plaatsgevonden. Dat, ondanks de adviezen van meerdere commissies, er geen vooruitgang plaats vindt komt doordat ‘de weerbarstigheid waarmee de sector nieuwe beleidsvoorstellen weerstaat [deze] zelfs in haar greep lijkt te hebben’ (ibid., 177). Slechts na de introductie van meer politieke commissies zoals die van de VNG en de parlementaire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg is de roep om decentralisatie pas echt succesvol geweest (ibid.).
3.3 Decentralisatie
Op Prinsjesdag 2013 werd door Koning Willem-Alexander voor het eerst het frame van de Participatiesamenleving in de mond genomen, een frame dat staat voor een manier van denken waarin ‘van iedereen die dat kan, wordt gevraagd
4 Opvallend is volgens hem dat niemand de burger aanduidt als potentiële oplossing
verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving’ (Troonrede 2013). Zoals gezegd was al decennia lang relatief bekend dat de verzorgingsstaat een ongecontroleerde groei doormaakte en dat dit bestuurlijk niet meer te handhaven viel. Ter illustratie: in het oude jeugdzorgstelsel groeiden de kosten met 7 procent per jaar (Clarijs 2013, 133).
Binnen deze nieuwe kijk op de verzorgingsstaat wordt er meer van mensen gevraagd dat ze zelf hun problemen oplossen, zodat ze hopelijk minder een beroep op de overheid zullen doen waarmee kosten kunnen worden bespaard. De reden dat tegelijkertijd een bestuurlijke decentralisatie is ingezet - waarbij de gemeenten verantwoordelijk worden voor de nieuwe Jeugdwet, de Participatiewet en de nieuwe Wmo - is omdat de veronderstelling binnen de overheid is dat gemeenten dichter bij de burger staan en dus meer kennis hebben om maatwerk te leveren (IPW 2013, 12). Gemeenten kunnen zo de zorg integraler en effectiever regisseren, is de verwachting (ibid., 13).
De decentralisatie behelst echter niet alleen de overdracht van bevoegdheden aan gemeenten waarbij middels het leveren van maatwerk een kostenbesparing kan worden gerealiseerd. Het gaat naast deze transitie ook om een transformatie. Het gaat specifiek over een transformatie waarbij nieuwe rollen voor de overheid en de burger, ruimte in de uitvoering en het leren van nieuwe manieren van werken en denken centraal staan (ibid., 14/15). Het gaat om een herijking van de relatie tussen burger en overheid. Zo kan de eerder genoemde institutionele padafhankelijkheid mogelijk daadwerkelijk doorbroken worden.
Eén van de manieren waarop dit wordt geprobeerd is door het bevorderen van de cliënten- en burgerparticipatie in de beleidsvorming en –evaluatie van het jeugdhulpbeleid op gemeentelijk niveau. In een nulmetingsonderzoek van het Verwey-Jonker Instituut wordt aangegeven dat de nabijheid van de gemeente tot haar ingezetenen de deur opent tot ‘een krachtige maatschappelijke bron die jeugdzorg niet onbenut kan laten: sociaal kapitaal, ofwel de (eigen)kracht, mogelijkheden en netwerken van de lokale gemeenschap. […] [K]waliteitsverbetering is niet mogelijk zonder betrokkenheid van jeugd, ouders en in het bijzonder jeugdzorgcliënten’ (Van der Gaag et al. 2013, 5). Op papier wordt ‘het recht op en het nut van inspraak, invloed en initiatief van ouders en jeugdigen op beleid en uitvoering van het beleid’ door gemeenten onderschreven, maar op het moment van onderzoeken is het nog niet duidelijk wat dit in de praktijk betekent (ibid.).
In het onderzoek worden enkele knelpunten voor gemeenten geïnventariseerd: zo is er op dat moment onduidelijkheid over de transitie – die dan nog in de voorbereiding is – en zijn er zorgen over de vormgeving van de representativiteit en diversiteit van de participanten (ibid., 20). Ook is er gebrek aan voorbeelden, capaciteit, tijd en financiële middelen. Daarnaast maakt de regionale samenwerking tussen gemeenten het complex en is men bang voor de creatie van niet waar te maken verwachtingen onder de participanten (ibid., 21). Ook wordt er in sommige gemeenten gesproken over desinteresse onder de participanten, maar bovenal wordt er gehamerd op een benodigde cultuuromslag bij de gemeente: ‘het op één lijn krijgen van denken en handelen’ is een ‘hele uitdaging’ (ibid., 22). Daarbij komt dat ook ‘de professionals een weg te gaan’ hebben (ibid.).
Mede op basis van een inventarisatie van de ervaringen van participanten (ibid., 34/35) stellen de onderzoekers een lijst met aanbevelingen op: niet alleen informeren, maar echt betrekken; terugkoppeling is cruciaal; wees duidelijk over wat kan en kom afspraken na; benader de doelgroep actief en open voor participatie en neem ze serieus; complexiteit is geen reden om groepen niet te betrekken en maak afspraken met de cliëntenraad over representatie (ibid., 33/34). Movisie voegt hier in een vervolgonderzoek aan toe dat er een duidelijke participatievisie met een bijbehorend plan moet zijn; het cliëntenperspectief centraal moet staan; de gemeente cliëntparticipatie op instellingsniveau moet bevorderen en dat het ondersteunen van lokale netwerken leidt tot empowerment (Boss 2014, 15/16). Burgerparticipatie is dus bepaald geen sinecure.
3.4 Participatie
Nu duidelijk is hoe in de aanloop naar de decentralisatie werd gedacht over de cliënten- en burgerparticipatie is het interessant om te zien wat er in brede zin op politicologisch gebied wordt geschreven over burgerparticipatie. Wat valt er vanuit de literatuur te zeggen over burgerparticipatie in zijn algemeen: welke vormen van burgerparticipatie zijn er en welke voordelen en nadelen/valkuilen zijn er te vinden? Verhoeven en Tonkens onderscheiden verschillende vormen van burgerparticipatie (Verhoeven & Tonkens nog te publiceren, 2). Allereerst onderscheiden zij de meest gangbare vorm: ‘To involve citizens in policy-making or policy implementation by government through a great variety of deliberative practices that consult citizens or let them decide’ (ibid.). Naast deze vorm onderscheiden ze ook interactievere vormen
van burgerparticipatie: ‘partnerships’ en ‘coproductie van beleid’ (ibid.). ’Partnerships’ zijn vormen van participatie waarbij ‘businesses, public service agencies, voluntary associations, community groups and (local) government together develop policies and improve services across a broad range of topics such as safety, health, urban regeneration, and so on’ (ibid.). Coproductie van beleid vindt plaats wanneer burgers zelf publieke diensten leveren door samen te werken met professionals in het implementeren van beleid (ibid.). In dit het kader van dit onderzoek wordt echter met name aandacht besteed aan de eerstgenoemde, meest gangbare vorm, waarbij de overheid burgers mee laat denken en beslissen over beleid. Barnes et al. zien meerdere bronnen voor de interesse in burgerparticipatie: een waargenomen democratisch tekort, de wens om de legitimiteit van beslissingen en de responsiviteit van diensten te verbeteren, en de wens van gemarginaliseerde en benadeelde mensen om inspraak te hebben in onderwerpen die hun leven beïnvloeden (Barnes et al. 2004, 267). Aanvullend zien andere auteurs participatie als een middel om: de standaarden van diensten te verhogen, het democratisch gehalte van de lokale overheid te verhogen en de politieke betrokkenheid van burgers te vergroten (Lowndes & Sullivan 2004, 56/57). Newman et al. stellen dat - gezien de verschuiving van hiërarchische vormen van ‘government’ naar meer netwerk gestuurde vormen van ‘governance’ – de representatieve democratie niet meer in staat is om de burger met de staat te verbinden (Newman et al. 2004, 204). Burgerparticipatie kan dit democratisch tekort ondervangen doordat het burgers meer verantwoordelijkheid laat voelen voor de publieke zaak, doordat het mensen laat luisteren naar een diversiteit aan meningen, wat resulteert in wederzijds begrip, en doordat het de legitimiteit en het draagvlak van beslissingen versterkt (Edelenbos & Monnikhof 1998, 226; Michels & De Graaf 2010, 489).
Hoppe stelt zelfs dat participatie ervoor kan zorgen dat de manier waarop problemen worden aangepakt fundamenteel, in het voordeel van de participanten, kan wijzigen. Volgens hem is een probleem niet gegeven, maar afhankelijk van de manier waarop de probleemcondities worden geframed door een bepaalde partij (Hoppe 2010, 30). Deze probleemframes kunnen verschillen per actor en daarom conflicteren. Hij stelt dat de manier waarop bepaalde probleemcondities op een bepaald moment gerepresenteerd worden van invloed is op de manier waarop het probleem gestructureerd en gedefinieerd wordt en daarmee op de manier waarop een oplossing wordt gezocht (ibid. 30/31). Om een verduidelijkend voorbeeld te noemen: de manier
waarop wordt gekeken naar kinderen die aanpassingsproblemen ervaren bij het opgroeien, beïnvloedt hoe deze aanpassingsproblemen worden aangepakt. Wanneer het als een medisch probleem wordt gediagnosticeerd, ligt een psycho-medische oplossing voor de hand. Wanneer dezelfde probleemcondities als een normaal probleem worden gezien, ligt een minder zware oplossing voor de hand. De probleemcondities – moeite met aanpassing - zijn hetzelfde, maar de oplossingsrichting van die probleemcondities wordt ingegeven door de manier waarop het als probleem wordt geframed. Hoppe stelt dat de probleemstructuur, dus de manier waarop de probleemcondities worden geframed, sterk kan worden beïnvloed door wie er wel en niet participeren aan het framen van deze probleemstructuur (ibid., 18). Door andere partijen, zoals burgers, deel te laten nemen aan het framen van de probleemstructuur kan de probleemstructuur een nieuwe impuls krijgen waarmee de manier waarop naar oplossingen wordt gekeken wezenlijk, mogelijk in het voordeel van die burgers, kan wijzigen.
Al met al heeft burgerparticipatie dus in potentie een aantal voordelen. De nadelen ofwel obstakels kunnen er echter voor zorgen dat die potentie niet geactualiseerd wordt. Burgerparticipatie wordt problematisch wanneer er sprake is van processen van ‘deflection, accomodation and incorporation’ (Barnes et al. 2004, 275/276). ‘Deflection’ komt neer op het effectief ontwijken van de inspraak van burgers waardoor ze aan de ene kant wel hun grieven hebben kunnen uiten, maar waar aan de andere kant hier geen werk van wordt gemaakt door de aangesproken overheid. ‘Accomodation’ valt te karakteriseren als het aanhoren van de grieven van burgers zonder dat er daadwerkelijk wat mee wordt gedaan in de vorm van verbetering van de situatie. ‘Incorporation’ is het proces waarbij de geraadpleegde burgers bewust worden gemaakt van de bestaande institutionele structuren die verandering in de weg staan, waardoor burgers zodanig mee gaan denken met organisaties dat ze deze institutionele drempels zelf ook zullen internaliseren (ibid.). Burgers worden dan wel gehoord, maar zonder enig effect: hun standpunten worden ‘meegenomen,’ waarna ze vervolgens worden ingezet voor de doeleinden van beleidsmakers en bestuurders. Er is dan sprake van slechts ‘instrumentele ondersteuning’ (Oude Vrielink et al. 2013, 127). De realiteit is dat mensen op hoge ambtelijke posities vaak bepalen wie er mee hoort te doen aan participatiestructuren en wat er gedaan wordt met de participatie (Newman et al. 2004, 207).
Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat de motieven van actoren op hoge posities ten aanzien van participatie kunnen verschillen van de motieven van actoren op lagere posities. Durose en Lowndes onderscheiden in dat verband – voortbordurend op eerder werk van Lowndes en Sullivan – verschillende rationaliteiten om participatie op buurtniveau te bevorderen. Uit hun empirische onderzoek blijkt dat mensen op hogere posities participatie vooral vanuit een instrumentele economische rationaliteit wilden bevorderen, terwijl mensen op een lager niveau veeleer participatie op lokaal niveau zagen vanuit een burgerschapsperspectief en het veel meer beschouwden als mogelijkheid voor ‘empowerment’ (Durose & Lowndes 2010, 355). Zo kan het dus voorkomen dat actoren op een hogere positie en op een lagere positie afwijkende rationaliteiten voor het bevorderen van participatie hebben.
Ook het gebrek aan feedback en de onduidelijkheid over de rol van participanten in de output, dus in hoeverre ze kunnen participeren in en bijsturen op de output, is een vorm van gemankeerde participatie. Daarnaast speelt de micropolitiek van deliberatie een rol: de manier waarop macht, emoties en retoriek van invloed zijn op de participatie en de vorming van het publiek dat eraan deelneemt (Barnes et al. 2004, 276; Van Stokkom 2006, 82).
Vaak wordt er geen echte nieuwe rolverdeling tussen burgers en ambtenaren in de empirie waargenomen (Michels & De Graaf 2010, 488). De rol van de staat is ook zeker niet uitgespeeld: vaak is er sprake van ‘encourage participation from below but ensure you deliver on targets from above’ (Newman et al. 2004, 218). Participatie wordt in die zin als instrumenteel aan het bestaande systeem geacht. Jonker beschrijft hoe in Nederland burgerparticipatie wordt ingekapseld in het bestaande systeem om vooral bestaande structuren en beleidsdoelen te ondersteunen (Jonker 2008, 80/94). Oude Vrielink et al. zien daarnaast de proliferatie van ‘professioneel centralisme’ waarin ambtenaren burgers overwegend zien als individuen die voor hun eigen belangen opkomen en bovendien niet vaardig genoeg in zijn in het plannen en vergaderen (Oude Vrielink et al. 2013, 126/127).
Er is een bepaalde ‘persistence of old way of doing things’ (lees: padafhankelijkheid) die alleen kan worden doorbroken door ‘active institution building’ (Lowndes & Sullivan 2004, 67). Hoewel dit soort rolpatronen moeilijk te beïnvloeden zijn (Edelenbos & Munnikhof 2001, 221) zijn er wel degelijk evaluatiekaders om participatieve structuren mee op te zetten. Een voorbeeld is dat van Pröpper en Steenbeek waarbij de vuistregel is dat het slagen van een
participatieve structuur staat of valt bij de aansluiting van de gehanteerde beleidsstijl op de bestaande beleidssituatie (Pröpper & Steenbeek 1999, 47/48). Duidelijk mag zijn dat burgerparticipatie niet vanzelfsprekend is en actief moet worden bevorderd wil het betekenis hebben voor zowel de burgers als het beleidsproces.
3.5 Conclusie
Zoals we hebben kunnen zien komt de jeugdhulpsector voort uit een sterk historisch bepaalde verzorgingsstaat, die door de vervlochtenheid met het maatschappelijk middenveld werd gekenmerkt door een ongebreidelde groei van voorzieningen en kosten. Ook de sector zelf wordt gekenmerkt door een zekere institutionele padafhankelijkheid waardoor deze weerbarstig is voor hervormingen. Pas onlangs is deze weerbarstigheid door de introductie van politieke actoren in de discussie doorbroken en is de lang gewenste decentralisatie ingezet. De hoop is dat door te decentraliseren, gemeenten met hun lokale kennis beter maatwerk kunnen leveren waardoor er effectiever en efficiënter jeugdhulp kan worden verleend. In combinatie daarmee wordt geprobeerd om via een herijking van de relatie tussen burger en overheid een transformatie van de sector te bewerkstellingen waarmee de padafhankelijkheid wellicht kan worden doorbroken. Een veelbelovende manier om deze transformatie te bespoedigen is door gebruik te maken van burgerparticipatie in de totstandkoming en evaluatie van het jeugdhulpbeleid. Dit is echter geen sinecure.
De meest gebruikte, en voor dit onderzoek meest relevante vorm van burgerparticipatie, is wanneer burgers door de overheid worden gevraagd om mee te denken en mee te beslissen over beleid. Voordelen hiervan zijn dat burgers meer controle krijgen over het beleid, zich meer betrokken kunnen voelen en het beleid en de kwaliteit van diensten kunnen verbeteren. Tevens kan het ervoor zorgen dat de manier waarop maatschappelijke problemen worden gedefinieerd en aangepakt meer binnen hun visie valt. Obstakels voor het goed realiseren van burgerparticipatie zijn met name te zien wanneer burgerparticipatie vooral wordt gebruikt om de (soms afwijkende) doeleinden van beleidsmakers en/of bestuurders te realiseren en dus instrumenteel hieraan is. Zo ontstaat er geen nieuwe rolverdeling.
Nu duidelijk is wat het grotere institutionele kader is waarbinnen de decentralisatie jeugdzorg zich afspeelt en wat de in de empirische en theoretische beschreven voordelen en nadelen van burgerparticipatie in (jeugdhulp)beleid zijn, kan worden overgegaan op een beschrijving van de empirie.
4. De transformatie tot nu toe
Nu duidelijk is hoe de poging tot transformatie van de jeugdzorg in een breder kader valt te plaatsen is het mogelijk om te kijken naar wat er tot nu toe specifiek in Zoetermeer van de transformatie te merken is. In dit hoofdstuk wordt de derde deelvraag beantwoord: ‘hoe percipiëren ambtenaren, professionals en bestuurders in de gemeente Zoetermeer de transformatie van het jeugdhulpveld tot nu toe?’. Achtereenvolgens zal worden gekeken naar: de positieve geluiden, de negatieve geluiden, het feit dat de transformatie pas net begonnen is, de kennisachterstand van gemeenten en de mate waarin organisaties en burgers tot nu toe zijn betrokken.
Sinds 1 januari 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdhulp in Nederland. Door middel van een verregaande decentralisatie van bevoegdheden zijn de gemeenten sinds die datum verantwoordelijk voor het zo integraal, effectief en efficiënt mogelijk organiseren van de jeugdhulp. Zoals in de probleemstelling al is aangegeven, leeft de hoop dat gemeenten bij uitstek een transformatie binnen het jeugdhulpveld kunnen begeleiden, omdat ze goed in staat zijn om op de lokale vraag in te spelen en de lokale maatschappelijke partijen daarbij aan kunnen spreken. Zoals eerder vermeld: de verwachting is dat hun kennis van de lokaliteit daarbij de doorslag zal geven. In dit hoofdstuk wordt bekeken in hoeverre de transformatie op gang komt.
4.1 Positieve geluiden
Om in kaart te brengen in hoeverre de bovengenoemde transformatie tot nu toe in gang is gezet, is aan de respondenten hun visie op de voortgang gevraagd. Onder een deel van de respondenten is een positief geluid te horen. Zo merken meerdere respondenten op dat, ondanks fikse kortingen op het budget in het vooruitzicht, aanbieders wel degelijk bereid zijn mee te werken aan de transformatie. Een projectleider van de gemeente Zoetermeer merkt op, dat aanbieders ondanks de ‘25% bezuiniging, dat is minder geld, minder tijd, minder uren, minder mensen, en dat ze toch niet in de weerstand gingen maar vooral dachten: als wij nu meedenken, dan kunnen we het ook nog een beetje naar onze hand zetten’ (Respondent 1). Ook hoger in de organisatie wordt dit zo beleefd. Een hooggeplaatste ambtenaar stelt dat hij niet zo ‘bezorgd [is] over dat mindere geld. Dat klinkt misschien een beetje gek maar ik hoor veel van aanbieders dat het ook echt wel goedkoper kan. Als wij met elkaar dat systeem veranderen en een hoop regels afschaffen’ (Respondent 18). Hij haast zich
daarbij op te merken dat het niet slechts mooie woorden zijn, maar dat het zich ook uit in de praktijk: ‘En de eerste ervaringen tot nu toe bewijzen dat ook eigenlijk wel. Dat als we op een andere manier met elkaar gaan werken dat het goedkoper kan en eigenlijk ook beter’ (ibid.).
Ook het meer integraal vormgeven van de jeugdhulp, waarbij de voorheen versnipperde en beschotte organisaties meer samenwerken en de verbinding met elkaar maken, wordt ervaren in de praktijk. Een ambtenaar van de gemeente Zoetermeer omschrijft deze beweging als volgt: ‘Extern geloof ik wel dat er de afgelopen jaren al een slag is gemaakt, dat er over het algemeen meer samengewerkt wordt […] tussen organisaties überhaupt al die dezelfde expertise hebben, dat is ook al een hele slag’ (Respondent 3). Een zorgmanager van een jeugdhulporganisatie beaamt deze observatie en gaat zelfs verder door te stellen dat de professionals de omwenteling in zekere zin kunnen waarderen: ‘Nou het komt allemaal op gang. Mensen hebben daar wel zin in. En je weet: je moet allemaal anders organiseren, wij ook. Want ook [wij krijgen] minder geld. Weet je, dus: zodra je mensen kan verbinden’ (Respondent 5). Ze beschrijft daarbij een project waarbij langdurig werkelozen die zijn ondergebracht bij een andere organisatie sinds een tijd structureel komen koken op haar locatie. Ook wordt er samengewerkt met een lokale woningbouwcorporatie (ibid.).
Een directeur van een jeugd-ggz-aanbieder stelt, in het kader van efficiënter werken, dat ook de beweging van het accent op langdurige (dure) zorg naar meer preventieve (goedkopere) zorg door zijn organisatie wordt gemaakt:
En heel snel op de plek daar waar je de problematiek aantreft de hulp te bieden die nodig is en dat zou praktisch gezien kunnen betekenen dat je in een jeugdteam bijvoorbeeld ook wel eens een psychiater inzet als een indicatie is dat er echt een psychiater moet gaan kijken naar hele ernstige psychiatrische problematiek. Dat is allemaal, wat ik nu beschrijf, dat laatste: dat is de beweging naar voren die we aan het maken zijn.
Een beleidsmedewerker, die nauw betrokken is bij het regionaal cliëntenradenplatform, stelt dat ook juist organisaties die zich meer bezighouden met preventie nieuwe mogelijkheden zien door de ingezette decentralisatie. Zij ziet ‘al wel heel veel processen echt snel op gang komen, naar de voorkant verhuizen. Het preventief vlak wat zegt: oh we willen beter aangehaakt worden want we zien hier ook echt kansen’ (Respondent 9). Een deel van de respondenten ziet dus dat de doelstellingen van de decentralisatie – integralere, preventievere, effectievere en efficiëntere jeugdhulp – al zeker worden nagestreefd door de jeugdhulpaanbieders.
4.2 Negatieve geluiden
Toch zijn het niet alleen maar positieve geluiden. Een medewerker van een onderzoeksbureau dat, naast de bezigheden in Zoetermeer, zich door heel Nederland bezighoudt met jongeren- en cliëntenparticipatie, stelt dat de mate waarin op de transformatie wordt ingezet nogal eens per organisatie kan verschillen:
ik zit in heel veel verschillende instellingen, jeugdhulpverleningsinstellingen en ik zie instellingen die heel ver zijn in de transformatie en heel erg geloven in eigen regie en eigen kracht en vanuit die visie jeugdparticipatie willen vormgeven en daar, ja dat is heel inspirerend om in zo’n omgeving te werken, maar tegelijkertijd zie je ook instellingen die cliëntenparticipatie zien als iets wat van bovenaf wordt opgelegd.
(Respondent 17)
Zij wijst erop dat het eigenlijk heel erg afhankelijk is van de ‘persoonlijke’ voorkeuren van het ‘management’ van een organisatie en dat het vooral afhangt van in hoeverre de ‘organisatiecultuur’ ernaar is (ibid.). Een beleidsmedewerker onderschrijft dit verhaal, wanneer ze zegt dat de organisaties ‘echt wel meedenkend en meewillend [zijn], [ze] zien ook wel het belang van transformatie en transitie en het veranderen, alleen ja je hebt ook je zakelijke kant en je eigen organisatie natuurlijk’ (Respondent 9). Iemand met een hoge functie binnen de gemeente verwoordt beide zijden van de transformatie op beknopte wijze. Enerzijds voelen professionals ‘natuurlijk ook wel de druk van dat ze gewoon, wij straks gewoon
minder diensten gaan afnemen, dus die snappen ook wel dat ze moeten omvormen’ (Respondent 19). Anderzijds merkt ze ook wel op dat ‘als het op individuele gevallen aankomt, dat het organisatiebelang nog heel vaak de boventoon voert, van: ik wil wel maar ik heb geen geld, of ik wil wel meer in preventie doen maar dan heb ik minder OTS’en en […] minder geld’ (ibid.).
De voorgenoemde drang om genoeg financiering voor de toekomst binnen te halen kan ook leiden tot perverse effecten. Zo stelt de begeleider van de cliëntenraad van een jeugdhulporganisatie dat veel jeugdhulporganisaties vanwege de bezuinigingen ‘ineens voelen van: oh we moeten ineens mooi dag gaan spelen en onze beste kant laten zien want anders krijgen we geen geld. En zo voel ik het ook echt, dat ik af en toe ook echt een poppenkast [moet spelen]’ (Respondent 14). Vanuit haar functie zit ze naar eigen zeggen ook bij veel andere stichtingen waar ze observeert dat de bezuinigingen nog perversere effecten hebben. Een deel van de directeuren van jeugdhulporganisaties is volgens haar alleen maar gefocust op het binnenhalen van ‘geld, geld, geld, maar als je daar werkelijk gaat kijken wat daar werkelijk gebeurt, dan denk ik: nou, ik zou daar niet willen werken. En hoe daar dan met de medewerkers wordt omgegaan en wat je dan hoort van de cliënten, dan denk ik: oeh’ (ibid.). Deze commerciëlere manier van werken gaat volgens haar dan ook ‘niet ten goede van de kwaliteit’ (ibid.).
4.3 Slechts het begin
Volgens veel respondenten moet de eigenlijke transformatie ook eigenlijk nog beginnen. Het is niet alsof de transformatie over één nacht ijs gaat: ‘het gaat natuurlijk sowieso om 3000 professionals, die ga je allemaal niet in één dag meekrijgen. Mensen werken vaak al langer voor een moederorganisatie en hebben een bepaalde manier van werken’ (Respondent 9). Ondanks het feit dat gemeenten en aanbieders gezamenlijk een innovatieagenda hebben opgesteld ‘om nieuwe dingen te laten ontwikkelen, [blijven professionals] ook heel snel in oude gewoontes en in oude producten hangen. […] Transformeren gaat gewoon niet vanzelf’ (Respondent 12). De directeur van een jeugd-ggz-instelling bevestigt het beeld en verklaart tegelijkertijd waarom het in zijn ogen niet zo raar is: ‘dat begint net, ik mag het ze misschien nog niet kwalijk nemen: eerst moesten ze iedereen meekrijgen, geld regelen en kaders en wetten en al dat gedoe’ (Respondent 15). Ook een hooggeplaatste functionaris van de gemeente vindt dat er tot nu toe eigenlijk alleen
een transitie heeft plaatsgevonden: ‘wat je eigenlijk ziet is dat het nu gewoon een overheveling is geweest van taken en dat de hele transformatie echt nog moet gaan plaatsvinden’ (Respondent 19). Zij merkt daar bovendien bij op dat niet alle aanbieders ook altijd handelen naar wat ze beloven qua transformatie: ‘practice what you preach zou wel handig zijn. Dus ze zeggen het wel, dat ze het willen, en sommigen komen ook gewoon met hele goede ideeën, maar het is wel allemaal nog stroperig en conservatief binnen de jeugdhulp’ (ibid.). Een iets minder politiek correcte formulering van dezelfde strekking komt van iemand die betrokken is bij het regionaal cliëntenplatform: ‘we hebben 1 januari het geld nog over gedaan maar verder nog niks […] die transformatie is er nog niet denk ik’ (Respondent 11). Hoewel het begin van de transformatie zich dus enerzijds zeker lijkt af te tekenen, is deze anderzijds nog lang niet voltooid. De vraag speelt ook in hoeverre het realistisch is om te verwachten dat de transformatie zo snel werkelijkheid wordt: ‘verwachten we dat het zo snel gaat of nemen we daar gewoon de tijd voor?’ (Respondent 12).
4.4 Kennisachterstand
Wat niet bijdraagt aan het bevorderen van de transformatie is de kennisachterstand die valt te constateren bij gemeenten. Zo was het vanaf begin af aan onduidelijk waar gemeenten precies mee te maken zouden krijgen wanneer ze de verantwoordelijkheid van de jeugdzorg over zouden nemen van voorgaande partijen: ‘uiteindelijk zie je dat de startfoto van rond de decentralisaties helemaal niet scherp was. De getallen wisselden continu, de taken die eerst naar ons over zouden gaan maar ineens toch weer bijvoorbeeld naar de zorgverzekeraars gingen, het geld wijzigde continu’ (Respondent 19). Toch is de informatiepositie van de gemeente Zoetermeer volgens een ambtenaar wel enigszins verbeterd: ‘dat is heel snel gegaan, omdat je er ook elke dag mee bezig bent en contacten in de stad hebt en er heel veel over gelezen hebt en er zelf mee aan de slag bent gegaan. En nu ook gewoon ziet hoe het in de praktijk gaat’ (Respondent 3). De kennis wordt opgehaald middels ‘werkbezoeken, maar dat je ook soms dingen opvraagt en organisaties vraagt om ergens over mee te denken’ (ibid.). Ook kunnen organisaties met vragen komen waardoor de medewerkers van de gemeente ineens beseffen dat iets ‘blijkbaar speelt […] Ja, dus het is heel erg een wisselwerking. En de kennis zit echt heel erg buiten, uiteindelijk, maar je leert er wel steeds meer over’ (ibid.).
Aan de kant van de aanbieders wordt dit beeld bevestigd: ‘het is voor hun heel nieuw, en dat merk je aan alles weet je wel, hoe dingen lopen’ (Respondent 5). Ook aan de kant van de directie van een jeugdhulpaanbieder wordt dit zo gezien: ‘Die gemeentes weten niet zo goed wat er te koop is eigenlijk’ (Respondent 15). Iemand van de gemeente bevestigt dit beeld, maar voegt er wel aan toe dat men zoveel mogelijk probeert in te lopen: ‘we moeten eigenlijk alle kennis nog opbouwen natuurlijk. Dus ik weet niet eens hoe groot de achterstand is omdat je niet weet waar je naartoe moet werken, dus al doende leert men’ (Respondent 19). Iemand die betrokken is bij het proces van de regionale inkoop stelt het nog iets scherper: ‘het is pas net 1 mei geweest, de decentralisaties zijn pas dik 4 maanden aan het landen. Je hebt nog geen ervaringscijfers’ (Respondent 12). Er zijn volgens haar dan ook nauwelijks cijfers waarmee realistisch kan worden gestuurd. Wat het wel enigszins problematischer maakt, is dat aanbieders zelf verantwoordelijk zijn geweest voor het aanleveren van de cijfers, zo weet een directeur van een aanbieder te melden: ‘die [gemeenten] hebben dit jaar ingekocht op historische gronden, wat was er: wij hebben cijfers aangeleverd. […] Dat zijn historische cijfers, we zijn gewoon doorgegaan op de oude voet, daar komt het een beetje op neer’ (Respondent 15).
4.5 Betrekken van organisaties en inwoners
De hierboven benoemde kennisachterstand wordt op twee verschillende manieren geprobeerd te ondervangen: enerzijds door kennis bij de aanbieders op te halen en anderzijds door kennis bij de doelgroep op te halen door te informeren naar de wensen. Dit is in de aanloop naar de decentralisatie op verschillende manieren gedaan. Zo staat er in het beleidsplan jeugd en Wmo:
zoals eerder beschreven, zijn voor de voorgaande beleidsstukken inwoners en organisaties intensief bevraagd. Ook vereisen de hervormingen van wetten en de opgelegde kortingen op het budget om deze opgave in samenhang te bekijken. De beleidsparticipatie is daarom voor dit plan vormgegeven via expertgroepen waarin welzijns- en zorgorganisaties hebben deelgenomen. Vervolgens zijn partners in de stad via de partneroverleggen Meerpunt en Maatschappelijke Ondersteuning op hoofdlijnen
geïnformeerd over de visie en ambities. De formele inspraakperiode liep voor het beleidsplan Wmo en Jeugdhulp van 9 juni tot 6 juli 2014. In de inspraakperiode hebben verschillende doelgroepen de gelegenheid gehad om kennis te nemen van de hoofdlijnen van het beleid en hierop te reageren.
(Gemeenteraad Zoetermeer 2014, 8)
Ten eerste zijn er in de aanloop naar het beleidsplan in de gemeente Zoetermeer twee avonden georganiseerd: één avond met lokale jeugdhulpcliënten en één avond met het regionale jongerenplatform en andere gemeenten. Op die avonden is besproken wat er beter kan en wat er goed gaat (Respondent 3). Daarnaast is één of twee avonden met een ouderpanel gesproken. Tevens zijn er werkbezoeken afgelegd en is de Wmo-raad geraadpleegd (Respondent 1).
Ten tweede zijn de hulp- en maatschappelijke organisaties bevraagd middels expertgroepen en hebben deze en inwoners gebruik kunnen maken van de formele inspraakperiode. Daar hebben met name de organisaties gretig gebruik van gemaakt volgens een ambtenaar, iets wat zeer werd gewaardeerd bij de gemeente: ‘waar we ook heel veel aan hebben gehad dan, toen hebben we gewoon gezegd dit is het beleidsplan: tweekolommenstuk’ (Respondent 3). De organisaties kregen gelegenheid te reageren en de gemeente gaf vervolgens een reactie daarop door aan te geven of de aanbeveling de organisatie werd overgenomen en zo nee, waarom dan niet.
Een kanttekening die geplaatst kan worden bij deze manier van werken, is volgens een andere ambtenaar dat ‘wat nu heel veel gebeurt nog is dat ze vanuit jeugd maar ook vanuit Wmo enzo heel erg veel praten met organisaties en niet met mensen, die… [met de doelgroep]’ (Respondent 10). Wat deze kanttekening verder problematiseert is, volgens de directeur van één van de jeugdhulporganisaties, dat het soms veel meer over belangen gaat dan over het inhoudelijke aspect van het verbeteren van de jeugdhulp. Zo beschrijft hij hoe hij al een tijd aanzit bij het lokale Meerpunt, het centrum voor jeugd en gezin dat nu fungeert als inlooppunt en netwerkorganisatie voor jeugdhulpaanbieders: ‘de afgelopen 2 jaar gaat het nergens anders over dan over macht en over: krijgen we het contract binnen hier of nee.. Het gaat niet over de inhoud’ (Respondent 8). Ook beschrijft hij het gevoel dat hij overhoudt aan de overleggen met de grootste 12 aanbieders en dat in lijn is met zijn
eerdere observatie:
ik heb bij de grote 12 gezeten met andere bestuurders. Ik heb heel veel dagen vergaderd en als ik kijk wat het resultaat is denk ik: het gaat helemaal niet over de inhoud. Nee het gaat over: dit zijn de bestuurlijke, ik wilde spelletjes zeggen, maar dat vind ik niet zo netjes, want ik denk: nee dit is hoe we het dus in Nederland georganiseerd hebben. Hè, dat bestuurders heel belangrijk zijn. Nou bestuurders gaan niet over de inhoud. Nee. Bestuurders gaan over macht, nergens anders over.
(Respondent 8).
Toch wordt er aan de kant van de gemeente Zoetermeer niet alleen aandacht besteed aan de perceptie van de jeugdhulporganisaties. Zo stelt een hooggeplaatste ambtenaar van de gemeente Zoetermeer dat hij zich bewust is van het feit dat sommige jeugdhulporganisaties hun verhaal in zekere zin sturen en dat daar in de inkooptrajecten over wordt nagedacht: ‘in onze inkooptrajecten nemen wij als voorwaarde mee, dat hun zorg moet plaatsvinden op geleide van de cliënten, dat noemen wij vraaggericht. Dat zij een klachtenregeling moeten hebben, dat zij een cliëntenraad moeten hebben’ (Respondent 18).
Een andere hooggeplaatste functionaris geeft wel toe dat de gemeente in de aanloop naar de decentralisatie toe meer aan participatie had kunnen doen: ‘we zagen wel wat we een beetje moesten veranderen en hadden daar wel een beeld van, maar een zorgvuldig traject hebben we gewoon niet doorlopen’ (Respondent 19). Ze geeft ook een verklaring voor het feit dat het zo weinig is geweest: ‘[we zijn de] afgelopen periode natuurlijk geconfronteerd met hele snelle implementaties waar we eigenlijk amper de tijd kregen om adem te halen. En dat gaat dan wel ten koste van de Samenspraak’ (ibid.). Ook na 1 januari heeft het ondanks de aanwezigheid van de nota Samenspraak en de bijbehorende verordening in haar ogen nog te weinig plaatsgevonden, maar ook nu weer vanwege volgens haar verklaarbare omstandigheden: ‘op allerlei manieren hebben we eigenlijk heel goed afgehecht dat we Samenspraak moeten doen, maar als je dus ziet dat je voor de zomer je inkoop rond moet hebben, dan is het gewoon in de praktijk helemaal niet haalbaar’ (ibid.). Ze
