Pionieren, vernieuwen en Samenspraak

In het essay Zoetermeer, stad van pioniers en vernieuwers, een visie opgesteld in opdracht van het Zoetermeerse college van burgemeester en wethouders, wordt een ‘”wenkend perspectief” voor de toekomstige ontwikkeling van de stad’ (College Zoetermeer 2015, 1) gepresenteerd. Hier wordt een perspectief geschetst waarin het succes van de gemeente Zoetermeer wordt toegeschreven aan de pioniers en vernieuwers die een voortrekkersrol in de ontwikkeling van de stad hebben gespeeld. De gedachte is, samenvattend, dat ‘door slimme verbindingen aan te gaan en dankzij het enthousiasme, de inzet en inventiviteit van alle Zoetermeerders we in ‘samenspraak’ met hen de stad in de toekomst nog mooier [kunnen] maken’ (ibid.). Daarbij is het zaak dat ‘alle vrijheid en ruimte’ (ibid.) wordt geboden aan diezelfde vernieuwers. Specifiek gericht op het Sociaal Domein, de sector waar de jeugdhulp onder valt, stelt het college dat:

De nadruk daarbij [ligt] op het activeren van bewoners, participatie en zelfontplooiing. De eerste aanzetten voor deze transformatie zijn al gegeven; nieuwe concepten krijgen in

Living Labs de ruimte om zich in de praktijk te bewijzen. Als het transformatieproces goed verloopt, leidt dat tot nieuwe en nog nauwere relaties tussen inwoners, gemeente en professionals.

(ibid., 5)

Deze manier van werken is ook voor de gemeente zelf erg nieuw. Zoals een ambtenaar die betrokken was bij het schrijven van deze visie het verwoordt:

‘En wij zijn nu sterk bezig met eigenlijk de zoektocht van: hoe geven we dat nou vorm? [..] Dat wij niet zeggen van: beste stad, dit is de lijn hoe wij gaan, maar dat wij veel meer reageren op wat er in de stad beweegt en leeft’ (Respondent 4). De ambtenaar in kwestie ziet het eigenlijk als een reactie op het feit dat gemeenten steeds meer achter de feiten aanlopen: ‘gemeentes die kraken in hun voegen van dit soort dingen. Wat je merkt is het tempo wat buiten eigenlijk, de dynamiek in de samenleving is zo hoog dat je eigenlijk het systeem wat we oorspronkelijk hebben bedacht, met het samenspel met de raad en college, dat bijna niet kan reageren op het tempo dat buiten nodig is’ (ibid.). Maar niet alleen voor de gemeente is de manier van werken nieuw; ook de inwoners moeten eraan wennen volgens hem: ‘ja er is echt een paradigmashift, niet alleen voor ons, maar ook voor partijen buiten. Want we zijn over en weer getraind om op de oude manier zo te acteren naar elkaar’ (ibid.). Zoals we straks zullen zien is deze oude manier van acteren nog niet overal verdwenen.

Naast deze bredere visie op hoe de gemeente zich zou moeten verhouden tot haar burgers en organisaties wordt er al langer binnen de gemeente nagedacht over manieren om de burgerparticipatie vorm te geven. Zo zijn er in 2005 een Participatievisie en Participatieprotocol uitgebracht, is deze eerste in 2007 geëvalueerd en in 2008 samengevoegd met de inspraakverordening tot een Inspraak- en participatieverordening (College Zoetermeer 2013, 3). Toch bleek het opstellen van deze documenten nog niet zozeer te leiden tot een wijziging van verhoudingen ten faveure van meer burgerparticipatie. Hoewel er volgens het college zeker enkele succesvolle participatietrajecten hadden plaatsgevonden, werd ook ervaren dat

ze nog onvoldoende ingebed zijn in de organisatie. In de praktijk blijkt dat de Participatievisie niet of niet goed bekend is bij de verschillende beleids- en uitvoerende

afdelingen. Verwachtingen, rollen en werkwijze zijn niet helder. Niet voor ons intern, en dus ook niet voor de inwoners van de gemeente Zoetermeer.

(ibid., 3)

Dit gegeven zorgde voor de komst van de kadernota Samenspraak die werd opgesteld om de eerdergenoemde Participatievisie en Participatieverordening meer ‘”handen en voeten” te geven’ (ibid.). De naam Samenspraak werd gekozen omdat ‘participatie’ werd beschouwd als een ‘sleetse term, die ook nogal eens tot spraakverwarring leidt’ (ibid.). Het college gaf de volgende definitie van Samenspraak:

Samenspraak is het door de gemeente (op meestal interactieve wijze) betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de ontwikkeling van gemeentelijk beleid en projecten, in de vorm van informeren, raadplegen, adviseren en coproduceren (inclusief meebeslissen). Samenspraak is ook het ondersteunen en faciliteren door de gemeente van initiatieven die de samenleving zelf initieert, organiseert en uitvoert.

(ibid., 4)

In de kadernota werd aandacht besteed aan de doelen en ambitie voor Samenspraak, de afwegingen, de actoren, de plaats in het beleidsproces, de rolverdeling en de spelregels van Samenspraak (ibid., 2). Tevens werd eind vorig jaar een Samenspraakgroep opgesteld die moet toezien op de toepassing van de nota in de dagelijkse beleidspraktijk. In een voorbereidend paper op een gesprek met de raad gaf deze Samenspraakgroep – die bestaat uit enkele burgers – te kennen dat ‘samenspraak weerbarstig [is]. We onderkennen dat er veel problemen zijn om nieuwe verhoudingen vorm te geven. Het gaat daarbij niet alleen om procedures, processen, etc., maar ook om cultuur en gedrag’ (Samenspraakgroep 2015). Enkele dagen daarvoor waren enkele leden van de groep opgestapt uit onvrede (ibid.).

Onlangs is, in navolging van de Nota, een Verordening vastgesteld waarbij de kern is dat bij nieuw beleid Samenspraak wordt toegepast (Gemeente Zoetermeer 2015, Verordening geeft meer houvast bij Samenspraak). Tevens is door extern deskundige Hein Albeda na onderzoek de volgende conclusie getrokken: ‘veel gaat

goed met de samenspraak in Zoetermeer en tegelijkertijd is er nog veel te winnen door vaart te maken, onduidelijkheden weg te werken en te leren van onhandigheden’ (Gemeente Zoetermeer 2015, College wil vaart maken met samenspraak). Ook is een interactieve Samenspraakwijzer ontwikkeld die door elke ambtenaar op het intranet van de gemeente kan worden geraadpleegd. Er kan worden gesteld dat, ondanks de intenties vanuit het college en de raad, Samenspraak nog geenszins de standaard manier van werken is binnen de gemeente Zoetermeer. De praktijk lijkt weerbarstiger dan de stroom aan documenten doet voorkomen. Nu duidelijk is hoe burgerparticipatie in brede zin wordt vormgegeven in de gemeente Zoetermeer kunnen de specifiekere jongerenparticipatie en participatie in het jeugdhulpbeleid worden besproken.

5.2 Jongerenparticipatie: Jongerenambassadeurs en Stichting Alexander

Jongerenparticipatie wordt in de gemeente Zoetermeer op verschillende manieren vormgegeven. Naast een debatcompetitie onder de naam ‘Stadhuis van Democratie’ waarbij leerlingen van het basisonderwijs, het voortgezet onderwijs en het MBO debattraining krijgen als voorbereiding op een debatwedstrijd in de Zoetermeerse raadszaal en de mogelijkheid voor jongeren om een burgerinitiatief in te dienen, waren er tot voor kort ook Jongerenambassadeurs. De oorspronkelijke rol van deze groep van rond de 20 jongeren was om ongevraagd en gevraagd advies te geven en zo te functioneren als ‘een brug tussen de Zoetermeerse jeugd en de gemeente’ (Gemeente Zoetermeer 2015, Jongerenambassadeurs Zoetermeer). Ze zouden er zo voor zorgen dat ‘de gemeente waardevolle informatie krijgt om beter beleid te maken voor jongeren. Ook is het een leerzame ervaring voor jongeren’ (ibid.).

Ook wat betreft de Jongerenambassadeurs was de praktijk weerbarstig. Uiteindelijk bleek het concept in de ogen van ambtenaren voornamelijk jongeren van een bepaalde soort aan te trekken:

Dat werkte wel maar het was gewoon heel beperkt. En ja als je dan een groepje van 10-15 jongeren, ja die toch allemaal wel een beetje uit dezelfde richting komen of dezelfde interesse hebben of van een bepaalde achtergrond, het zijn toch wel de jongeren die zich daar zelf voor aanmelden, en dan krijg je wel een bepaald soort zeg maar en waar niks mis mee is, die je ook

wil hebben, maar het is niet een goede afspiegeling van de jeugd in de stad en dat willen we wel nu graag.

(Respondent 6)

Zoals een andere ambtenaar opmerkte:

in het begin vond ik dat wel, was het een mooie groep jongeren zeg maar, het nadeel van die club vond ik wel dat op een gegeven moment: het waren steeds dezelfde jongeren en het zijn natuurlijk over het algemeen breed geïnteresseerde jongeren dus het is ook niet een echte afvaardiging meer. [...] Op een gegeven moment kregen we echt zoiets van: oh daar heb je ze weer, van die Jongerenambassadeurs

(Respondent 10).

Daarnaast was er ook niet echt sprake van een wederkerige relatie: de Jongerenambassadeurs werden voornamelijk bevraagd en leverden zelf niet veel input: ‘Dus dat willen we [nu] ook met name inderdaad bereiken’ (Respondent 6).

Om dat nu wel te bereiken is er een nieuwe aanbesteding uitgeschreven die door Stichting Alexander is gewonnen. De opdracht die Stichting Alexander – een niet-commercieel, ideëel landelijk instituut voor jeugdparticipatie en participatief jongerenonderzoek – heeft gewonnen bestaat uit:

jongeren meer laten participeren en dan met name op de twee hoogste niveaus van de participatieladder dus dat is het adviseren en het coproduceren. Dat is wat we willen bereiken en ja dat jongeren meer gaan ondernemen in de stad en meer gaan meedenken en met name ook met het beleid wat wij maken zeg maar op jongerengebied

(ibid.).

Voor dat doeleinde trekt personeel van de Stichting de wijken in om per wijk wijkactieteams op te zetten. Door het gesprek aan te gaan met lokale jongeren in lokale instituten zoals buurtcentra, scholen en sportverenigingen en bij lokale

evenementen willen ze jongeren bij elkaar zoeken om zo’n wijkactieteam te vormen (ibid.). Per wijkactieteam zullen twee jongeren worden geselecteerd die in een overkoepelend kernteam stadsbreed kunnen kijken. De bedoeling is dan dat de gemeente zowel beleid voor kan leggen als dat de jongeren zelf input voor beleid kunnen leveren aan de gemeente. Tevens zal ‘die kerngroep ook niet bestaan uit een vast panel, het is de bedoeling dat, mocht er een vraag worden voorgelegd aan die kerngroep, dat er elke keer een nieuwe kerngroep wordt samengesteld, dus […] dat dat rouleert’ (ibid.). Stichting Alexander faciliteert dit alles waarbij de voordelen volgens de ambtenaar zullen zijn dat je door het rouleren een ‘breder beeld krijgt’ en je bovendien altijd ‘betrokken en actieve mensen hebt, [om]dat ze het zelf willen en omdat ze er voor een bepaalde tijd aan vastzitten’ (ibid.). Ook zal worden getracht om de verschillende wijkteams met elkaar in verbinding te brengen zodat ‘ze kunnen samenwerken, en dingen van elkaar kunnen leren of overnemen of…’ (ibid.).

De onderliggende reden voor het opzetten van deze participatieve structuur vanuit de gemeente Zoetermeer is dat:

daardoor misschien de jeugd meer in beweging krijgen doordat wij beter weten wat er speelt in de stad. En het leuker kunnen maken en aantrekkelijker kunnen maken voor de jeugd. En als wij dat kunnen bereiken dan hebben we straks tevreden jongvolwassenen die in de stad zullen willen blijven. En dat is natuurlijk wat je wil bereiken, dat je inwoners het zo’n prettige stad vinden dat ze willen blijven in je stad en dat ze willen investeren in je stad.

(ibid.)

Daarnaast denkt de desbetreffende ambtenaar dat de kerngroep van Stichting Alexander wel degelijk een rol kan spelen in het meepraten en –denken over jeugdhulpbeleid, juist omdat het kernteam per verschillend onderwerp uit jongeren zal bestaan die affiniteit hebben met dat onderwerp: ‘dan zou je bijvoorbeeld kunnen zeggen van nou, vanuit zo’n wijkactieteam, van joh: dit is nu het onderwerp, dat juist die jongeren dan zeggen, oké, dan ga ik deze keer in die kerngroep zitten want dit is mijn onderwerp. Dat verwacht ik eigenlijk een beetje’ (ibid.). Of het allemaal daadwerkelijk zo zal verlopen is uiteraard nog de vraag, iets waar ook de ambtenaar

zich bewust van is: we ‘gaan zien of dat allemaal daadwerkelijk op die manier te realiseren is en ja ik denk dat we wel nog tegen dingen aan gaan lopen (ibid.).

5.3 Jeugdhulpparticipatie

Naast de voorgenoemde vorm van jongerenparticipatie is er ook in de jeugdhulp specifiek sprake van cliëntenparticipatie. De grotere jeugdhulporganisaties – zoals bijvoorbeeld de F12, de grootste aanbieders in de regio Haaglanden – zijn volgens artikel 4.2.5 tot en met artikel 4.2.11 van de Jeugdwet verplicht om een cliëntenraad in te stellen. Zo heeft één van de grotere jeugdhulporganisaties in de regio Haaglanden een cliëntenraad van 10 tot 15 jongeren die wordt begeleid door een jongerencoach. Deze dient voor het bestuur van een jeugdhulporganisatie als ‘een soort van klankbord […] er zijn echt wel een aantal dingen dat ik denk nou: daar hebben ze heel goed ons advies in gegeven en daar gaan we ook mee aan de slag’ (Respondent 2). Naast deze centrale cliëntenraad is er ook nog een pleegouderraad. Ook is getracht om een ouderraad te vormen, maar dat is ondanks deze poging nooit echt van de grond gekomen: ‘Wat een beetje een, een omissie wil ik niet helemaal zeggen, maar er is lang geprobeerd om ook een ouderraad te formeren, daar is al sinds jaar en dag geen belangstelling voor, dat krijgen we niet voor elkaar’ (ibid.).

De zorgmanager van een andere grote jeugdhulporganisatie waarbij ook veel jongeren met een verstandelijke beperking lopen, heeft een klantenpanel. Het verschil is dat bij een cliëntenraad de deelnemers zijn ‘gekozen door alle cliënten die dan bijvoorbeeld ergens wonen’ (Respondent 5) Een klantenpanel daarentegen ‘dat mensen per keer kunnen bedenken van: nou ik heb wel of niet zin om te gaan. En dan wil ik meepraten over een betreffend onderwerp’ (ibid.). Ze vertelt dat er tevens een grote overkoepelende structuur is waar twee centrale raden in zitten: een Kamer Cliëntvertegenwoordigers en een Kamer Cliëntverwanten ‘voor degenen die dat niet voor zichzelf kunnen uiten zeg maar’ (ibid.).

De directeur van een kleinere jeugdhulporganisatie vertelt over de cliëntenraad van zijn organisatie die pas sinds twee jaar bestaat: ‘omdat we ook steeds groter werden moet je ook voldoen aan allerlei verplichtingen, hoe vervelend dat ook is (Respondent 8). En één van die verplichtingen is dus ‘dat je een patiëntenraad moet hebben en die is dus in Amsterdam georganiseerd. En zij komen één keer in de maand bij elkaar en ze geven gevraagd en ongevraagd advies’ (ibid.). Deze raad is voor de gehele keten en bestaat uit vier of vijf personen. De desbetreffende directeur merkt op

dat de cliëntenraad niet echt een grote rol speelt voor hem: ‘Nee weet je, voor mij is de afstand naar Zoetermeer een eind weg. […] Ik hoor daar weinig van terug’ (ibid.). Voor hem is de vraag ook heel belangrijk: ‘van wie komt die vraag dan? Van cliëntenparticipatie, is dat nou iets wat wij zelf hebben bedacht dat dat moet. Of is dat een vraag vanuit de cliënten. […] Ik heb die vraag nog nooit gehad’ (ibid.). Het verschilt dus nogal per aanbieder hoe er met het fenomeen cliëntenraad wordt omgegaan.

Boven de cliëntenraden of klantenpanels en de centrale cliëntenraden is er ook sprake van een overkoepelend platform: JONG doet mee!. Dit platform omvat de jongerenraden van enkele van de grootste jeugdhulpaanbieders in de regio Haaglanden en is ontstaan in 2012 toen ‘jongeren van verschillende jeugdhulpinstellingen door de gemeente Den Haag [waren] uitgenodigd om met hen te praten over wat zij graag zouden wille veranderen in de jeugdhulp’ (Janssen 2015). De taak van het platform is om

gevraagd en ongevraagd advies [te geven] aan de gemeenten en instellingen voor jeugdhulp. Twee keer per jaar organiseren de samenwerkende gemeenten en de jongeren ondersteund door JSO een bijeenkomst om met elkaar te praten over jeugdhulp. Daarbij worden ook vertegenwoordigers van de instellingen uitgenodigd. Omdat jongeren en gemeenten graag samen met hen de nieuwe jeugdhulp vorm willen geven

(ibid.)

Een Haagse beleidsmedewerker die nauw bij het platform betrokken is beschrijft de rol van het platform in de transitie als volgt: ‘De jongeren hebben een top 5 neergelegd met wensen, die hebben we gepresenteerd aan de hele regio. En vervolgens voor de gemeente Den Haag hebben wij gezegd: nou we gaan die top 5 iedere keer in een verdiepingsgesprek per punt uitwerken, dus daar zijn nog 5 bijeenkomsten geweest. Ze zijn op uitvraag of op uitnodiging ook bij andere gemeenten nog geweest, om over dingen mee te praten’ (Respondent 9). Op 2 juni was er een bijeenkomst waarin het platform zichzelf aan de beleidsmakers en gemeenten presenteerde. De hoop was om nog enige vorm van invloed te kunnen uitoefenen op de lokale inkoopkaders voor de jeugdhulp: ‘we willen meepraten over het lokaal kader, want bij iedere gemeente

wordt het lokaal kader geschreven, dat moet voor het zomerreces in de raad liggen, dan wordt deze in de zomervakantie uitgewerkt en vanaf september start de inkoop weer. Dus we zijn begin juni, 2 juni, hopelijk net op tijd om nog input te geven op de lokale kaders van de gemeenten’ (ibid.).

Een laatste vorm van participatie in de jeugdhulp waarover na wordt gedacht is het opzetten van een brede sociaaldomeinraad die zich moet gaan richten op de drie decentralisaties op lokaal niveau en in samenhang hierover advies moet uitbrengen. Momenteel wordt nog onderzocht wat hier de mogelijkheden in zijn: of bestaande gremia zoals de Wmo-raad, de Begeleidingcommissie WZI en jeugdgremia zoals het kernteam van Stichting Alexander of JONG doet mee! moeten gaan samenwerken in één integrale adviesraad (Gemeenteraad Zoetermeer 2014, 51) of dat er compleet buiten bestaande kaders moet worden gedacht (Respondent 1).

5.4 Conclusie

Al met al zijn er genoeg institutionele sites waar potentieel participatie van jongeren in het jeugdhulpbeleid zou kunnen plaatsvinden en wordt er zeker van bovenaf nagedacht over burgerparticipatie in zijn algemeen. Zo is er vanuit het visiedocument de wens uitgesproken om veel meer aan te sluiten op wat er in de stad leeft en meer ruimte te laten aan de burgers. Volgens de schrijver is dat een ware paradigmashift. Ook staat Samenspraak – het Zoetermeerse woord voor burgerparticipatie – hoog op de politieke en ambtelijke agenda en zijn er meerdere ambtelijke (hulp)documenten aan gewijd. De praktijk is echter een stuk weerbarstiger. Zo is het toepassen van de nota nog helemaal geen standaard manier van werken binnen de gemeente en is het geen onderdeel van de ambtelijke cultuur: de in het theoretisch kader genoemde cultuuromslag is hier dus nog niet gemaakt.

Naast de documenten zijn er ook bestaande initiatieven op het gebied van jongerenparticipatie. Zo is er in navolging van de Jongerenambassadeurs – die volgens respondenten niet representatief genoeg waren– een onderzoeksbureau aangetrokken, dat de taak heeft om verschillende, steeds wisselende, wijkteams en een centraal kernteam van jongeren op te stellen die de gemeente met gevraagd en ongevraagd advies mogen ondersteunen. Op die manier probeert de gemeente de voorgaande problemen met representativiteit te ondervangen en tegelijkertijd jongeren meer betrokken te laten voelen bij de stad. Daarnaast is het nu ook de bedoeling dat de jongeren niet slechts door de gemeente worden bevraagd, maar dat

ze ook zelf ongevraagde adviezen mogen uitbrengen, waarmee het hopelijk geen puur instrumentele participatie wordt. Juist omdat ze per onderwerp wisselen van samenstelling zouden de wijkteams en het kernteam ook een rol kunnen spelen in de burgerparticipatie in het jeugdhulpbeleid.

Op het gebied van jeugdhulpparticipatie zijn er per instelling cliëntenraden die wisselend succesvol worden betrokken bij het beleid op instellingsniveau. In lijn met het advies van Movisie dat in het theoretisch kader is behandeld, zou de gemeente deze vorm van participatie nog meer kunnen proberen te bevorderen. Daarnaast is er het overkoepelend cliëntenraadplatform JONG doet mee! dat regionaal zowel lokaal als regionaal kan opereren en waar ook door de gemeente gebruik van kan worden gemaakt Tot slot wordt er ook nagedacht over een brede sociaaldomeinraad die adviezen kan uitbrengen over de drie decentralisaties in samenhang.