Nadelen/obstakels

6.2.1 Praktisch: representativiteit, moeite en middelen

Eén van de belangrijkste en meest genoemde obstakels aan ambtelijke en bestuurlijke kant voor het werken met burgerparticipatie is de twijfelachtigheid van de representativiteit van mensen die eraan deelnemen. De ervaring leert volgens veel respondenten dat het een bepaald soort burger is die deelneemt aan participatieve verbanden: het zijn vaak ‘hoogopgeleide mensen, die zelf ook weer allemaal hoge kennisberoepen hebben […] ben je dan wel representatief bezig?’ (Respondent 1). Wat aan ambtelijke zijde dan ook zeer belangrijk wordt geacht is dat de participanten de doelgroep representeren: ‘Zijn zij dan ook wel de doelgroep? Je wil eigenlijk een soort representativiteit over de stad, maar adviseren over beleid dat is ook niet voor iedereen zo weggelegd’ (ibid.).

Ook voor wat betreft de cliëntenraden wordt dit door een respondent ervaren: ‘er is wel een selectie opgetreden van jongeren die toch al een bepaald level hebben. […] daar moet je wel weer een bepaald niveau voor hebben. Dus je mist misschien wel een aantal jongeren’ (Respondent 2). Het is eigenlijk gewoon heel lastig om ‘een goede vertegenwoordiging te vinden’ (Respondent 3). Zo vraagt een manager van de gemeente zich af in hoeverre bestaande gremia als de Wmo-raad nog een bepaalde achterban vertegenwoordigen en of er ‘dan nog wel echt sprake is van participatie van de doelgroep als je met zo’n Wmo-raad hebt gesproken. […] bij cliëntenraden [hou je] datzelfde vraagstuk van vertegenwoordiging’ (Respondent 7). Als je het hebt over een raad vindt er ‘altijd een selectie uit die hele vijver. Maar ja, hoe kom je anders met de rest in aanraking, snap je?’ (Respondent 10). Specifiek voor wat betreft het regionale jongerenplatform speelt de vraag in hoeverre zij de 10 aangesloten gemeenten evenredig vertegenwoordigen (Respondent 12).

De reden waarom representativiteit zo belangrijk is, is omdat je volgens een hogere ambtenaar ‘je beleid of je acties niet [wil] baseren op een minderheid. […] onderzoek wijst uit dat wij in Zoetermeer een 90% zwijgende meerderheid hebben’ (Respondent 18). Het is een andere hoge functionaris een thema dat eigenlijk door het land speelt: ‘ik denk dat we daar, niet alleen in Zoetermeer, maar ook gewoon in het land nog heel erg zoekende zijn want je hebt natuurlijk die mondige burger en die willen gewoon ergens iets van vinden’ (Respondent 19). Door eventueel laagdrempelige instrumenten in te zetten kan dit representativiteitstekort volgens haar worden ondervangen. Zo wordt dit bijvoorbeeld in samenwerking met Stichting

Alexander al gedaan door alle groepen erbij te betrekken en constant ruimte te laten voor nieuwe deelnemers (Respondent 6/Respondent 17).

Het hoort volgens meerdere respondenten ook eigenlijk tot het takenpakket van een ambtenaar om te bekijken of de signalen die ze ontvangen van participanten breder kunnen worden getrokken: ‘is dit uniek of symptomatisch? […] ik vind dat gemeenten dan ook die professionals zouden moeten hebben die dat onderscheid kunnen maken’ (Respondent 7) en ‘je moet ook als beleidsmedewerker proberen breder te trekken, het is iets wat ik vaker zie: misschien even nabellen her en der’ (Respondent 9). De vraag naar representativiteit wordt door sommige respondenten ook wel gehekeld: ‘ja, hoe representatief is überhaupt ons democratisch bestel, waarom moeten we nou bij jongerenparticipatie daar altijd extra veel aandacht voor hebben’ (Respondent 11). De respondent geeft toe dat ze zeker niet praten voor alle jongeren die hulp krijgen en vindt het daarom juist ook aanleiding voor gemeenten om daarin te ‘investeren en dat ze in hun inkoopkaders allerlei instellingen motiveren om daar ook echt serieus werk van te maken’ (ibid.). Het kan volgens een andere respondent namelijk ook leiden tot het afserveren van een cliëntenraad en haar adviezen:

Er werd op een gegeven moment gezegd als er een advies kwam van de jongerenraad: ja maar dat zijn jongeren die het toch wel maken, die wel weten wat ze willen. Dan denk ik: ja dat klopt, het zijn jongeren die weten wat ze willen, maar het zijn ook heleboel jongeren die niet weten wat ze willen.

(Respondent 14)

De hoge gemeentelijke functionaris concludeert dat er over participanten ‘heel vaak wordt getwijfeld of die dan representatief zijn. Dus de kunst voor ons is denk ik ook om na te denken: hoe bereik je nou meer inwoners voor die Samenspraak?’ (Respondent 19).

Naast de moeite met het vinden van een bepaald gehalte van representativiteit onder de deelnemers, wordt door respondenten aangegeven dat jongeren, en jeugdhulpcliënten in het bijzonder, een moeilijke doelgroep zijn om te betrekken bij beleid. Ten eerste komt dat door de leeftijd: ‘wie gaat er als jongere van 13 een beleidsplan van 25 pagina’s lezen om daar dan een reactie op te sturen. Ik zie het

echt niet voor me’ (Respondent 3). Het zijn nog individuen in ontwikkeling waarbij het belang kan fluctueren: ‘Ik denk dat dat iets is, wat vluchtiger misschien wisselt’ (Respondent 10). Bijkomend nadeel van de snelle ontwikkeling van jongeren is dat het zeer tijdelijk is (Respondent 12). Zo leeft ook de overtuiging bij een andere respondent dat heel vaak tegen jongeren toch gezegd wordt: ‘je weet het nog niet, wacht maar tot je ouder wordt, heel veel van dat soort uitspraken’ (Respondent 11). Extra lastig is dat, met de beweging naar meer preventieve dan zware jeugdhulp, de hulp ambulanter wordt, waardoor jongeren straks nog minder binding hebben met hun organisatie en daarom wellicht minder zin hebben in commitment aan een cliëntenraad (Respondent 2).

Ze zijn wat onaangepaster, vervelender en tegendraadser dan de gemiddelde volwassene ‘dat hoort natuurlijk gewoon in een puberbrein’ (ibid.). Daarom floreren ze ook niet echt in een statische omgeving als een vergadering (ibid.). Een cliëntenraadbegeleidster brengt daartegenin dat ze een jongere in haar raad heeft zitten: ‘die heeft totaal geen open houding, totaal geen open blik, praat een beetje binnensmonds, maar wat hij zegt: dan blaast hij je helemaal van je stoel af’ (Respondent 14). Specifiek in relatie tot jeugdhulpcliënten – en dan zeker de jeugd- ggz - is er het probleem dat de problemen die ze hebben ook participatie in de weg kan zitten: ‘En er zijn mensen die bepaalde stoornissen hebben, psychotische mensen bijvoorbeeld, die zo verward zijn of verslaafde mensen die zo de weg kwijt zijn dat je daar niet van mag verwachten dat ze in staat zijn om daar iets zinnigs over te zeggen’ (Respondent 15). De meesten kunnen volgens hem echter wel meepraten.

Ook kost het vanwege het leeftijdsverschil tussen jongeren enerzijds en professionals en ambtenaren anderzijds, moeite om aansluiting te vinden bij hun taal en belevingswereld: ‘zeker met jongeren is het gewoon heel lastig aansluiten bij het beleid wat wij schrijven en de belevingswereld die zij hebben. Dus dan moet je gewoon heel veel vertaalslagen maken voordat je als gemeente daar dan iets aan kan hebben’ (Respondent 3). Soms zijn de opmerkingen die jongeren maken zo praktisch dat het eigenlijk meer in gesprekken met aanbieders wordt meegenomen dan dat het beleid erop wordt gebaseerd (ibid.).

De kloof tussen belevingswerelden is volgens sommige respondenten een kloof die niet zomaar overbrugd zal worden: ‘we moeten gewoon niet de illusie hebben dat wij ooit echt zullen weten wat jongeren, ook in essentie, wie ze zijn, wat ze willen en wat ze belangrijk vinden. [..,] we zullen het nooit helemaal weten want ze behoren

tot een andere tijd’ (Respondent 16). Die communicatiekloof kan ertoe leiden dat de communicatie spaak loopt omdat bestuurders of ambtenaren ‘dan toch boven zo’n jongere blijven staan in plaats van af te dalen en een beetje af te stemmen’ (Respondent 2). Om echt met jongeren in gesprek te gaan zijn gewoon bepaalde kwaliteiten nodig ‘om toch wel echt naast hen te gaan staan, absoluut niet boven hen’ (Respondent 14). De hoge ambtenaar van de gemeente Zoetermeer geeft toe dat er in die bejegening nog wel wat kan veranderen: ‘Die taal, nou ik denk dat we daar nog wel wat slagen in te maken hebben zeg maar. Wij zijn denk ik heel erg ambtelijk, beleidsmatig, procedureel, in systemen. Is ook veilig hè, daar kan je je een soort achter verschuilen’ (Respondent 18). Een andere ambtenaar zou ook veel meer willen weten ‘hoe ik jongeren zou kunnen betrekken, ik vind dat nog echt wel lastig. Hoe zorg ik er nou voor dat ze, de boodschap die ik wil zenden, ook nog ontvangen’ (Respondent 10). De cliëntenraadbegeleidster geeft een goed voorbeeld van hoe dat in de praktijk wordt aangepakt:

als jij bijvoorbeeld zegt: oké, inkoopvoorwaarden jongens, wat zijn inkoopvoorwaarden waar een stichting moet voldoen zodat gemeenten hun geld geeft? Dan staan ze per direct stil. […] dan moet je met een aantal voorbeelden komen maar je moet wel zorgen dat je hun geen woorden in de mond legt. Anders kan je ze natuurlijk al beïnvloeden met hetgeen wat ze moeten zeggen. [..] Het is heel belangrijk om ze uit te dagen vanuit hun eigen ervaringen en die ervaringen op te roepen van: joh waar ben je tegenaan gelopen. Dan kan je ze wel helpen vertalen. […] Je ze soms wel moet helpen om de helicopter view te zien zeg maar van: wat houdt dat dan in, datgeen wat je nu zegt? Maar juist door ze uit te dagen hun verhaal te vertellen en hun ervaringen komen ze gezamenlijk daartoe.

(Respondent 14)

Een hogere functionaris van de gemeente erkent dat ‘je niet zomaar even de nota inkoopbeleid daar kan neerleggen en zeggen: wat vind je hiervan? Nee dat gaat niet werken’ (Respondent 19).

Dat brengt ons bij misschien wel het overkoepelende praktische obstakel: het kost veel moeite en capaciteit en daarmee tijd en geld. Wanneer er een advies binnenkomt ‘heb je wel extra werk en als je het dan heel druk hebt zit je daar niet altijd op te wachten. Behalve als het dan adviezen zijn waarvan je denkt: nou dat hebben ze goed gezien’ (Respondent 1). Bij een andere respondent wordt hetzelfde ervaren: ‘het is als ambtenaar gewoon makkelijker, om te zeggen: oké, ik ga nu schrijven en dit is het stuk. Het is hierbinnen al een jungle van parafen, drievoud lagen’ (Respondent 9). Wanneer je burgerparticipatie goed wil regelen moet er dan ook aan zoveel worden gedacht: ‘nou waar vind je ze? Hoe hou je ze? Hoe zorg je dat het interessant is? Willen ze ook daadwerkelijk een bijdrage leveren? Dat zijn allemaal vragen waar je je volgens mij bezig mee moet houden’ (Respondent 12). De cliëntenraadbegeleidster beseft ook wel degelijk dat dat een reëel obstakel is: ‘het is natuurlijk moeite om die jongeren daar te krijgen en welke jongeren wil je daar dan krijgen en hoe ga je in gesprek met die jongeren?’ (Respondent 14). Er moet worden nagedacht over dingen als op tijd terugkoppelen (Respondent 2/Respondent 9/Respondent 10/Respondent 17) en verwachtingenmanagement (Respondent 1/Respondent 3/Respondent 6/Respondent 9/Respondent 10/Respondent 12/Respondent 13/Respondent 16/Respondent 17). Zoals Respondent 16 verwoordt: ‘je doet het er niet even bij. En het heeft wel degelijk consequenties. Het is niet zo van: doen jullie eens effe participatie, het heeft meteen gevolgen voor de toekomst’.

Wanneer er moeite moet worden gedaan om participatie op een goede manier vorm te geven kost dit tijd. Er moeten met andere woorden medewerkers op worden ingezet en die tijd kost geld: ‘als je het doet moet je het heel zorgvuldig doen en heel goed doen en heel goed terugkoppelen en heel erg goed in gesprek gaan en niet voor de helft zo’n traject in, [dat] kost dus veel tijd en inspanning en daarmee geld’ (Respondent 10). Op het niveau van de instellingen is geld nog wel eens een obstakel voor het realiseren van de cliëntparticipatie: ‘ik weet een aantal stichtingen die bijvoorbeeld de jongerenraad willen wegbezuinigen. Dat kan niet de bedoeling zijn denk ik dan. En dat is gewoon wat je heel veel ziet’ (Respondent 14). De directeur van een andere jeugdhulporganisatie beaamt dit: ‘het kost tijd. Want je moet het goed gestalte geven, dan moet je ook investeren in mensen die dat proces ondersteunen [..] en er wordt geen geld uitgetrokken voor meer. Terwijl het misschien eigenlijk wel zou moeten’ (Respondent 15).

Ondanks het feit dat de gemeente Zoetermeer onlangs verantwoordelijk is geworden voor de jeugdhulp, de nieuwe Wmo en Participatiewet en daar bovendien een bezuiniging in moet realiseren, is geld niet per se een probleem voor de gemeente: ‘dat is niet het probleem, geld is er altijd’ (Respondent 3). Een hogere ambtenaar bevestigt dit beeld: ‘in principe zijn wij een gemeente die breder dan jeugd er financieel nogal goed voorstaat, wij hebben geen grote financiële problemen. Dus dat praat iets makkelijker’ (Respondent 18). Het is dan ook niet zozeer geld wat het obstakel is, het is meer een kwestie van ‘geld erin willen investeren’ (Respondent 10). De wil lijkt er in zekere zin wel te zijn: de andere hogere functionaris geeft zelfs aan dat er gemeentebreed geld wordt uitgetrokken voor aanjagers van de Samenspraak- nota, personeel dat toeziet op een betere toepassing hiervan. Ze geeft aan dat ‘dat dat redelijk uniek is voor een gemeente’ (Respondent 19).

Tijd lijkt wel een obstakel te zijn. Beleidsambtenaren hebben het namelijk al heel druk: ’er is constant heel veel te doen [en er wordt] heel veel van ze verlangd’ (Respondent 10). Omdat het optuigen van participatie heel veel tijd kost ‘schiet het er best wel eens bij in’ (Respondent 7). Voor de Haagse ambtenaar die betrokken is bij het regionale platform is het net zo, met het gevolg dat de boodschap naar buiten ook niet heel uitnodigend is: ‘dan is mijn boodschap naar ouders: nou u kunt meepraten maar het is echt dinsdagavond van 5 tot 7 op die en die datum want dan zitten we net midden in het schrijfproces, dan kan het nog mee’ (Respondent 9). Aan hulpverlenerszijde wordt die tijdsdruk ook gevoeld; er is simpelweg ’haast geen tijd om te reflecteren op wat wij aan het doen zijn’ (Respondent 13) terwijl dat volgens de respondent broodnodig is. De directeur van een andere hulporganisatie beaamt dat er genoeg andere dingen wel prioriteit krijgen: ‘het is wel een onderwerp wat, zodra er maar even iets anders naar voren komt, geldtekort of last van jihadisten, of noem maar een voorbeeld, dan sneeuwt het snel onder’ (Respondent 15).

De politiek en het management staan er volgens een ambtenaar zeker voor open, ‘maar als het dan vervolgens betekent dat ik zoveel avonden ermee in de weer ben en dat ook iets betekent voor de rest van mijn agenda, dan wordt het al ingewikkeld. Dat zijn natuurlijk wel twee dingen. Het is of/of. Die keuze die wordt mijns inziens dan te slecht gemaakt’ (Respondent 3). Ze geeft aan dat als ze meer ervoor vrij geroosterd voor zou worden, dat het dan al een stuk makkelijker gaan. Een andere respondent gelooft dan ook niet heel erg in dat tijdtekort, volgens haar is het puur een kwestie van waar belang aan wordt gehecht: ‘iedereen heeft het druk

tegenwoordig en het is maar waar je prioriteit ligt vind ik. Te druk zijn geloof ik niet in, wel in prioriteiten’ (Respondent 14). Een hoge ambtenaar is dezelfde mening toegedaan: ‘wat ik nu denk, is dat die tijd er eigenlijk wel is maar dat we hem niet altijd nemen. Dus het is ook een kwestie van: hoe belangrijk vind je het eigenlijk? [...] dat is natuurlijk een kwestie van keuzes maken: als je het belangrijk vindt, is er tijd voor’ (Respondent 18).

6.2.2 Fundamenteel: structuren, culturen en rationaliteiten

Wat er naast al deze praktische obstakels voor zorgt dat burgerparticipatie niet altijd succesvol is, zijn bepaalde structuren van werken of cycli die de ruimte, waar met participatie wat over kan worden gezegd, drastisch inperken. Een goed voorbeeld is de manier waarop participatie in de decentralisatie is vormgegeven, het probleem was ‘dat we eigenlijk heel kort tijd hadden […] de tijd was ook heel krap voor het bestuurlijke besluitvormingsproces voor college en raad. Dat het letterlijk daar niet inpaste om heel grootschalig aan Samenspraak te doen’ (Respondent 18). Het probleem daar was eigenlijk dat participatie ondergeschikt werd gemaakt aan de bestaande structuur van beleidsvormen: ‘wij hebben een soort van beleidscyclus georganiseerd met elkaar waarin wij ambtelijke beleid gaan maken wat het college al dan niet goed vindt en de raad dan gaat besluiten’ (Respondent 18). De gemeente zou in de toekomst het dan ook heel anders aan moeten pakken door te ‘beginnen met inwoners of cliënten’ (ibid.).

Volgens een ambtenaar is het vervallen in standaardbeleidsstructuren echter een ‘oude reflex’ die nog gemeentebreed leeft: ‘Er is dan een ander spel, maar wij gaan het wel reguleren. Dat wij zeggen dat wij een relatie met de stad aan willen […] en vervolgens regelen we dat in een soort Samenspraak-protocol waar het eigenlijk weer de arena beperkt tot eigenlijk het stuk waar raad en college samenkomen’ (ibid.). Het probleem is volgens hem daarbij dat vooral de politiek daarmee gediend is en niet per se de burgers: ‘Dus in plaats van dat het een soort optimum creëert, creëert het een politiek optimum, en de vraag is of dat het optimum is’ (ibid.). Hij beseft zeker dat er middels de nota Samenspraak wordt nagedacht over het verbeteren van de burgerparticipatie, maar ziet dit ondertussen ook als potentieel obstakel voor het beter organiseren van participatie: ‘het wordt weer geprotocolleerd, we zeggen eigenlijk van: ja als dat komt dan moeten we kijken welk niveau van beleid is dat en op welke manier moeten we daarmee omgaan en we moeten scans maken over de omgeving die

er zit’ (ibid.). Het paradoxale gevolg daarvan is dat, door te regelen hoe de burgerparticipatie moet verlopen, de energie die vrijkomt de kop in wordt gedrukt: ‘En dan maak je eigenlijk de dynamiek die er buiten zit en die verondersteld wordt maak je eigenlijk weer bijna dood’ (ibid.). Zo wordt dat weer ‘een spel an sich, wat weinig meer te maken heeft met dat we gewoon buiten bezig moeten zijn of dat we in een interactie zitten’ (ibid). Niet alleen de gemeente denkt zo, ook de omgeving is hierop ingesteld: ‘die omgeving is ook verrast op het moment dat wij daar anders mee omgaan’ (ibid.).

Ondertussen spelen volgens hem ook bestaande cycli zoals de ‘economische cyclus’. Dat geluid wordt bevestigd door de directrice van een zorgorganisatie wanneer ze stelt dat de stem van jongeren door sommige ‘bedrijfsmatige dingen’ niet gehonoreerd kan worden (Respondent 2). Ook de economische cyclus op Rijksniveau gooit roet in het eten wat de mogelijkheden voor burgerparticipatie en daarmee de responsiviteit van beleid en kwaliteit van jeugdhulp betreft. Er moet een nieuw inkoopkader per jaar worden opgesteld omdat dat wat wordt ingekocht wordt gekoppeld ‘aan dat wat we vanuit het Rijk krijgen aan algemene uitkering’ (Respondent 7). Door de bezuinigingen per jaar kunnen geen meerjarige contracten worden afgesloten, omdat niet duidelijk is hoeveel geld er volgend jaar is. Ondertussen moet er wel zeker zijn dat de zorg op tijd wordt ingekocht en omdat het ‘inkoopbureau die contractonderhandelingen moet doen, om dat ordentelijk af te ronden voor eind december, hebben zij gewoon vanaf 1 juli de tijd. En zo zit je dan dus in een tijdsklem’ (ibid.). Ten tijde van het interview zat de afdeling Jeugd nog ‘echt wel midden in het geweld van de inkoop en wat je dan ziet, of wat wij dan zelf