(Anti) paternalisme door sociale wijkteams : een onderzoek naar de praktijk van ‘het beleid van zelfredzaamheid’ door sociale wijkteams in de IJmond

(Anti) paternalisme door sociale wijkteams

Een onderzoek naar de praktijk van ‘het beleid van zelfredzaamheid’ door sociale wijkteams in de IJmond.

Bachelorscriptie Sociologie Cynthia Zonneveld (10338667) 18 juni 2015

Begeleider: Loes Verplanke Tweede lezer: Thomas Franssen Universiteit van Amsterdam

1

Inhoudsopgave

Voorwoord ...3 1. Inleiding ...5 1.1. Aanleiding ...5 1.2. Probleemstelling ...6 1.3. Leeswijzer ...7 2. Theoretisch kader ...9

2.1. Van de maakbaarheidsgedachte naar antipaternalisme ...9

2.2. De norm van actief burgerschap ... 10

2.3. Nieuwe beleidsinterventies ... 11

2.4. Paradox ... 12

2.5. Beleid en symbolen ... 13

2.6. Discretionaire ruimte ... 14

2.7. Sociale wijkteams: van beleid naar praktijk ... 14

3. Methodologie ... 17

3.1. De sociale wijkteams ... 17

3.2. Dataverzameling ... 18

3.3. Analyse en het gebruik van theorie ... 19

4. Gemeentelijk beleid... 21

4.1. De beweegredenen voor het inzetten van sociale wijkteams ... 21

4.2. Beleidsmakers ... 23

4.3. Werkwijze vanuit beleid ... 24

4.4. Beleidstaal ... 26

5. De praktijk van zelfredzaamheid stimuleren ... 27

5.1. Hulpvragers die redelijk zelfredzaam zijn ... 28

2

5.1.2. Meedenken en meekijken ... 29

5.1.3. Een confrontatie met strengere toegang tot voorzieningen... 30

5.2. Hulpvragers die niet volledig zelfredzaam kunnen zijn... 31

5.2.1. Inzicht krijgen via kaartjes ... 32

5.2.2. Meedenken, meekijken én samen doen ... 32

5.2.3. Doorverwijzen en zelfredzaamheid ... 33

5.2.4. Tegen een muur aanlopen ... 34

5.3. Zorgmijders ... 36

5.3.1. Contact zoeken en in gesprek gaan ... 36

5.3.2. Loslaten en monitoren ... 37

6. Betekenisgeving door professionals en antipaternalisme ... 39

6.1. Eigen kracht als eigen regie ... 39

6.2. Antipaternalisme ... 40

6.3. Hoe dan de norm van zelfredzaamheid overbrengen ... 41

6.4. Meer zelfredzaamheid is nodig, maar dit kan niet bij iedereen ... 42

6.5. Betekenisgeving en discretionaire ruimte ... 42

7. Conclusie ... 45 7.1. Conclusie... 45 7.2. Discussie ... 47 Literatuurlijst ... 49 Bijlagen ... 53 Bijlage 1: Topiclijst ... 53 Bijlage 2: Observatielijst ... 54

3

Voorwoord

Na een zoektocht voor een passende studie kwam ik na het behalen van mijn propedeuse maatschappelijk werk en dienstverlening terecht bij de studie sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. Hier heb ik de mogelijkheid gekregen om, net zoals in deze scriptie, mijn interesse in de sociale sector te verbinden met wetenschappelijk onderzoek. Dit maakt de tijd die ik heb besteed aan deze scriptie over de praktijk van sociale wijkteams een mooie en voorlopige afsluiting van mijn studie.

Graag wil ik dan ook iedereen bedanken die mij hebben geholpen om deze scriptie tot stand te brengen. Hieronder vallen de mensen die mij in contact hebben gebracht met de professionals van de sociale wijkteams in de IJmond. Een grote dank gaat ook uit aan deze professionals die mij de mogelijkheid hebben gegeven om aan de hand van interviews en afspraken met hulpvragers een kijkje te nemen in hun praktijksituaties. Hierdoor heb ik veel waardering gekregen voor professionals die te maken hebben met lastige situaties en nieuwe doelstellingen in het kader van veranderingen in de verzorgingsstaat. Ik hoop dan ook dat jullie deze scriptie met plezier en herkenning zullen lezen.

Hierbij wil ik ook mijn scriptiebegeleider Loes Verplanke bedanken voor de tijd die ze heeft gestoken in het ondersteunen, luisteren en meedenken tijdens de werkgroep bijeenkomsten. Van mijn scriptiebegeleider Loes Verplanke en de tweede lezer Thomas Franssen heb ik vele bruikbare tips en adviezen gekregen. Hiervoor mijn dank!

Tot slot wil ik, in het kader van de termen in dit onderzoek, mijn ‘sociale netwerk’ bedanken. Mijn vriend en vriendinnen die in mijn gehele studietijd klaagmuur en klankbord zijn geweest. En mijn ouders die, ondanks dat zij vinden dat deze studie boven hun pet gaat, altijd mijn sociologische verhalen (moeten) aanhoren.

Cynthia Zonneveld Heemskerk, 17 juni 2015

5

1.

Inleiding

1.1. Aanleiding

Premier Rutte liet in een toespraak op 29 mei jongstleden blijken dat de normen en waarden in Nederland veranderd moeten worden. Het moet afgelopen zijn met het ‘grote dikke ik’. Hierbij gaat het niet alleen om de bonuscultuur in het bedrijfsleven en het onbeschoft behandelen van ambulancepersoneel, maar ook om mensen die denken dat ze alles kunnen maken en recht hebben op allerlei voorzieningen. De Nederlandse samenleving zou de waarden van hard werken moeten nastreven en burgers zouden moeten zorgen voor zichzelf en anderen (NOS 2015). Zelfredzaamheid krijgt in beleid een steeds grotere betekenis. Al in de jaren ’70 kwam er kritiek op de verzorgingsstaat, deze was te duur en zou burgers passief en afhankelijk maken. Hierop volgend werd er bezuinigd op de verzorgingsstaat door het beperken van de uitgaven en verscherpen van de voorwaarden voor voorzieningen. Daarnaast werd in tegenstelling tot passief burgerschap, gestreefd naar actief burgerschap. Naar burgers die actief mee doen in de samenleving en de verantwoordelijkheid nemen voor zichzelf en anderen (Verhoeven et al. 2013). Door de economische crisis is deze omslag in de verzorgingsstaat opnieuw actueel geworden. Hierbij gaat het niet alleen om bezuinigen, door opnieuw de toegang tot voorzieningen te verscherpen, maar ook om het veranderen van de normen en waarden van de Nederlandse samenleving. Dit betekent ten eerste dat burgers zelf oplossingen proberen te vinden voor hun problemen, in plaats van gebruik te maken van collectieve voorzieningen. Ten tweede wordt solidariteit door middel van belasting te betalen en bij te dragen aan collectieve voorzieningen niet als voldoende gezien, burgers zouden door middel van affectief handelen zich moeten inzetten om zorg te dragen voor andere burgers (Verhoeven et al. 2013).

Afgelopen jaren zijn steeds meer taken van de Rijksoverheid naar de gemeenten gegaan. In 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) ingevoerd om verschillende voorzieningen te vervangen en over te hevelen op één wet om sociaal beleid in onder te brengen (van Houten et al 2008: 5). In de Wmo wordt een beroep gedaan op de burgers zelf. In een gesprek tussen gemeente en burger wordt gevraagd om zoveel mogelijk zelf te doen met behulp van het eigen netwerk. Pas als burgers er niet in slagen om zelf hun problemen op te lossen biedt de gemeente professionele hulp aan (van Houten et al. 2008; Oudenampsen & Nederland 2013

).

Vanaf 2015 is er sprake van verdere decentralisering waarbij gemeenten in Nederland verantwoordelijk zijn geworden voor arbeidsparticipatie, langdurige zorg en jeugdzorg (Rijksoverheid 2015). Deze decentralisaties zijn afgelopen jaren samen gegaan met bezuinigingen.

6 Met het oog op deze decentralisaties zijn in een grote hoeveelheid gemeenten sociale wijkteams opgezet. Sociale wijkteams variëren over verschillende gemeenten. Over het algemeen is te zeggen dat dit teams zijn van professionals uit verschillende disciplines, zoals het maatschappelijk werk en het welzijnswerk, die bij de burger thuis komen om beginnende problematiek aan te pakken. Deze sociale wijkteams zouden beter moeten zijn dan de bureaucratische hulpverlening doordat zij dicht bij de burger staan en professionals integraal en interdisciplinair samenwerken (Arum & Lun 2014; Oude Vrielink et al. 2014). Het werken in interdisciplinaire teams en thuis komen bij de burger is al een omslag voor de professionals. Daarnaast worden sociale wijkteams gezien als een instrument om de zelfredzaamheid van burgers te bevorderen en hierbij persoonlijke netwerken te betrekken. Ook in de hulpverlening van sociale wijkteams wordt er veel verwacht van burgers. Door middel van ‘burgerkracht’ zouden burgers een oplossing moeten bieden voor maatschappelijke problemen. Ook wordt hierbij veel verwacht van mantelzorgers en vrijwilligers die zich inzetten voor kwetsbare burgers. Alleen als het de burger niet zelfstandig lukt en zijn netwerk ook het probleem niet oplost, kan er een beroep worden gedaan op professionele ondersteuning. Dit zou samen met het preventieve karakter van de wijkteams de kosten van gemeenten omlaag moeten brengen (Arum & Lun 2014; Oude Vrielink et al. 2014). Maar wat vinden professionals van deze werkwijze waarbij wordt gevraagd om eigen kracht en solidariteit? En op welke manier wordt verwacht dat zij zelfredzaamheid gaan stimuleren? Volgens Arum & Lub (2014) vormt het beleid van gemeenten hierbij weinig leidraad voor de praktijk, omdat deze beleidsteksten oppervlakkig en eenvormig geschreven zijn. Hoe brengen sociale wijkteams ‘eigen kracht’ en ‘zelfredzaamheid’ bij aan de hulpvrager? Wat betekent dit voor de hulpverlening? Hoe staan professionals tegenover deze ontwikkelingen? En verschilt de uiteindelijke praktijk met het beleid?

1.2. Probleemstelling

Om meer inzicht te krijgen in hoe professionals van sociale wijkteams te werk gaan met het zelfredzaamheidsbeleid en wat zij hiervan vinden, is er onderzoek gedaan naar sociale wijkteams in de IJmond1. In de IJmond hebben drie van de vijf gemeenten sociale wijkteams. Deze sociale wijkteams werken interdisciplinair, komen thuis bij de burger en hebben de opdracht gekregen om zelfredzaamheid bij burgers te stimuleren. Voor de sociale wijkteams in de IJmond geldt dat zij geen indicatiemacht hebben. De regie van individuele voorzieningen zoals de Wmo en de bijzondere bijstand blijft bij de gemeente zelf. Hierdoor moeten professionals des te meer een manier vinden om de norm van zelfredzaamheid te vertolken zonder dat zij dit bewerkstelligen aan de hand van het

1 _{Een samenwerkingsregio in de provincie Noord-Holland. Bestaande uit de gemeenten Beverwijk, Heemskerk,}

7 inperken van voorziening door indicatiemacht. Dit onderzoek kan dan ook interessante bijdrage leveren aan hoe normen en waarden in de veranderende verzorgingsstaat worden overgebracht. Met dit onderzoek naar de sociale wijkteams zal de volgende vraag beantwoord worden:

Op welke manieren dragen sociale wijkteams in de IJmond de norm van zelfredzaamheid uit bij het contact met burgers en wat betekent dit voor hun manier van hulpverlening?

Hierbij is er tot de volgende deelvragen gekomen:

- Hoe komt de norm van zelfredzaamheid naar voren in het gemeentelijke beleid? - Hoe stimuleren de sociale wijkteams zelfredzaamheid bij hulpvragers?

- Welke betekenis geven professionals in de sociale wijkteams aan het zelfredzaamheidsbeleid bij de uitvoering van hun werk?

- Op welke manier verandert de hulpverlening op het gebied van paternalisme door de focus op zelfredzaamheid?

- Hebben sociale wijkteams een mate van autonomie in het overbrengen van zelfredzaamheid? Zo ja, wanneer gebruiken ze deze autonomie?

1.3. Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, is het theoretisch kader geschreven. Hierin zal aandacht gegeven worden aan bestaande theorieën, begrippen en voorgaand onderzoek met betrekking tot het onderzoeksonderwerp. In hoofdstuk 3 zal ik de onderzoeksmethode toelichten en een methodologische verantwoording afleggen.

De daarop volgende resultaten bestaan uit drie hoofdstukken. In hoofdstuk 4 zal het beleid van de sociale wijkteams van de gemeenten Heemskerk, Beverwijk en Velsen worden beschreven. Hierin zal ook worden toegelicht hoe de norm van zelfredzaamheid naar voren komt in dit beleid en welke werkwijze er van professionals van de sociale wijkteams wordt verwacht. Hoofdstuk 5 behandelt de praktijk van de professionals van de sociale wijkteams. Hierbij zal worden gekeken naar hoe professionals de norm van zelfredzaamheid overbrengen, wat zij tegen komen in de praktijk en hoe zij hier mee omgaan. In hoofdstuk 6 zal dieper in worden gegaan op de betekenisgeving van professionals, (anti)paternalisme en de autonomie van professionals.

In hoofdstuk 7 zullen de conclusies worden gepresenteerd waarna wordt afgesloten met een discussie. De literatuurlijst en bijlagen zijn daarop volgend weergegeven.

9

2.

Theoretisch kader

In dit theoretisch kader zullen grofweg twee onderwerpen worden behandeld. Ten eerste zal er worden ingaan op het ontstaan van paternalistische politiek, kritiek op sturing vanuit de overheid, kritiek op de verzorgingsstaat en nieuwe paternalistische beleidsinterventies. Dit stuk zal afgesloten worden door deze theorieën in verband te brengen met het beleid van zelfredzaamheid van sociale wijkteams. Ten tweede zullen er twee verschillende visies behandeld worden over de vertaling van beleid naar praktijk. Dit zal afgesloten worden door deze visies te bespreken in het kader van het beleid van zelfredzaamheid van sociale wijkteams.

2.1. Van de maakbaarheidsgedachte naar antipaternalisme

In de moderne samenleving ontstaat vanaf de jaren ‘30 het idee dat het bestrijden van sociale problemen een van de belangrijke taken is van de overheid. Maatschappelijke planning begint op te komen in de politiek waarbij problematiek zoals werkloosheid en armoede wordt besproken (Peper 1998). In de naoorlogse periode van 1945 tot en met 1958 was de Nederlandse politiek gericht op het herbouwen van Nederland. Dit ging niet alleen om het herbouwen van huizen en het verbeteren van de Nederlandse economie, maar ook om het sociaal plannen en herstructureren van de Nederlandse samenleving. Er werd er vanuit gegaan dat de samenleving maakbaar was (Duyvendak 1997; Peper 1998). De verzorgingsstaat ontwikkelde zich tot een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid. Burgerschap kenmerkte zich toen door zijn juridische status, het hebben van een Nederlands paspoort. Dit was direct verbonden aan het zich houden aan de Nederlandse wet- en regelgeving én het hebben van bepaalde rechten waarmee aanspraak kon worden gemaakt op voorzieningen (Van Houdt et al. 2011). Zo werd in de jaren ’60 de Bijstandswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten ingevoerd, waarmee het oplossen van sociale problemen feitelijk een taak werd van de Rijksoverheid (Tonkens 2009; Verhoeven et al. 2013). Daarnaast was er bezorgdheid over het verval van morele normen en waarden. De paternalistische politiek greep daarom gericht in op het verbeteren van normen en waarden van zogenaamde anti-socialen en onaangepaste gezinnen, mensen die leefden in armoede en met een laagopleidingsniveau. Hierbij werd van bovenaf, door de overheid, aangestuurd om sociale problematiek op te lossen en individuen te verbeteren. Een paternalistische politiek was hierbij vanzelfsprekend en men had het idee dat zelfontplooiing gerealiseerd moest en kon worden door een sterk sturende overheid (Duyvendak 1997).

10 Vanaf de jaren ’60 komt er kritiek op de sturing van de overheid wat zich in de jaren ‘70 en ‘80 uit in een algemene kritiek op de maakbare samenleving. Kritiek kwam er van verschillende sociale bewegingen. Zo streefden de antipsychiatrie beweging naar meer vrijheid voor patiënten en meer betrokkenheid bij de samenleving. Patiëntenbewegingen, bestaande uit patiëntenorganisaties van chronisch zieken en gehandicapten streefden naar meer regie over eigen lijf en leven én een plek in de samenleving (Duyvendak & Nederland 2006: 180 – 182). De eigen identiteit en persoonlijkheid van psychiatrische patiënten en mensen met een verstandelijke beperking werd geprezen, afwijkend gedrag van hen zou dan ook moeten worden getolereerd. Professionals zouden te veel de hulpverlening sturen in plaats van cliënten zelfredzaam te maken. Cliënten zouden daarom meer ‘eigen regie’ moeten hebben in de hulpverlening. Naast dat het welzijnswerk problematiek op deze manier in stand zou houden, beargumenteerde Achterhuis dat ‘‘meer onwelzijn lijkt te ontstaan naarmate er meer welzijnswerkers komen’’ (Achterhuis 1988: 31 – 32). Door kritiek van de sociale bewegingen verloor de paternalistische politiek zijn legitimiteit. Zelfontplooiing was een individuele bezigheid en inmenging in de ontplooiing van autonome individuen werd als onwenselijk gezien (Duyvendak 1997).

2.2. De norm van actief burgerschap

Vanaf de jaren ’70 kwam er ook sterke kritiek op de verzorgingsstaat. Van Doorn en Schuyt (1978) beschreven dat de verzorgingsstaat te duur was en burgers zwak en afhankelijk van de overheidsvoorzieningen maakten. Ook in de jaren die daarop volgde bleef er kritiek op de verzorgingsstaat komen. Er werd gesproken van passieve en calculerende burgers, die zo veel mogelijk wilden profiteren van de voorzieningen van de overheid en zelf weinig deden (Verhoeven et al. 2013). Schuyt (1991) stelde dat er bij een aanpassing van de verzorgingsstaat moet worden teruggegaan naar de morele kern van de verzorgingsstaat. Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen ‘noden en wensen’, waarbij het belang van het zorgen voor de ‘zwakste’ in de samenleving voorop moet staan. Ook in andere westerse landen ontstond er kritiek op de verzorgingsstaat. Volgens Dalrymple (2001) hield de verzorgingsstaat de lagere klasse in stand door hen te ontslaan van hun verantwoordelijkheden en afhankelijk te maken van voorzieningen. Blond (2010)stelde dat de verzorgingsstaat betrokkenheid van mensen met elkaar overbodig maakt.

Al vanaf de jaren ‘80 begonnen de eerste bezuinigingen op de verzorgingsstaten door een versobering van voorzieningen. Zo ging in Nederland de uitgaven van de Ziektewet en de Wet op Arbeidsongeschiktheid omlaag (Verhoeven et al. 2013). Vanaf de jaren ’90 richtte de overheid zich steeds meer op het activeren van burgers, waardoor burgers minder vaak aanspraak zouden doen op de voorzieningen. In plaats van passieve burgers die afhankelijk zijn van de overheid moest er naar

11 actief burgerschap worden gestreefd, naar burgers die hun verantwoordelijkheden nemen (Tonkens 2009; Verhoeven et al. 2013). De verschuiving van passief naar actief burgerschap is naast het versoberen van de dure verzorgingsstaat ook een morele kwestie. Burgerschap op basis van voornamelijk rechten wordt niet meer als voldoende beschouwd. Bij ‘goed burgerschap’ moet de burger actief in de samenleving staan, loyaal zijn naar anderen toe en daarmee de sociale cohesie bevorderen. Tegenover het type van de actieve burger staat de burger die in gebreke is en moest worden geactiveerd middels beleid en wetgeving (Schinkel 2007; van Gunsteren 2009). Hierin wordt een verschil gemaakt tussen de burger volgens de norm, die verantwoordelijkheden neemt en actief in de samenleving staat, en de afwijkende burger, die buiten de norm valt en daarom moet worden verbeterd.

2.3. Nieuwe beleidsinterventies

De veranderingen in de verzorgingsstaat brachten grote veranderingen voor professionals met zich mee. Ten eerste werd hulpverlening nu gekenmerkt door een grote terughoudendheid van professionals. Cliënten moesten zelf naar de hulpverlening van hun keuze toestappen en een duidelijke hulpvraag formuleren (Verplanke 2013: 61 – 62). Ten tweede waren er fikse bezuinigingen in de welzijnszorg, waardoor de hulpverlening voorwaardelijk en kortdurend werd. Er was sprake van accountability. Er werden voorwaarden gesteld aan welzijnsorganisaties, bij onvoldoende prestaties was er sprake van afrekening in de vorm van minder subsidie. Daarnaast moesten organisaties meetbare doelstellingen formuleren en doen aan monitoring en evaluatie. (Tonkens & Swierstra 2008). Toch werd het echter steeds meer duidelijk dat er mensen zijn die het niet lukt om een weg te vinden in de bureaucratische hulpverlening en zich te houden aan de strenge regels of afspraken van de kortdurende en voorwaardelijke hulpverlening. Hierdoor vallen zij uit het hulpverleningssysteem zonder dat de problematiek is opgelost. Dit gaat om een steeds grotere groep door vermaatschappelijking van psychiatrische patiënten, mensen met een verstandelijke beperking en tegenwoordig ook nog kwetsbare ouderen. In een vijftal steden begon het experiment met ‘achter-de-voordeur’ teams (AdV-teams), dat succesvol werd en waarvan het idee snel werd verspreid (Verplanke 2013). Verplanke (2013) beschrijft dat deze hulpverleners tegen het terughoudende beleid van andere hulpverleningsorganisaties in gaan door langs te gaan bij mensen en hen soms jaren lang te helpen met hun problematiek. Hoewel zij ook de ‘eigen kracht’ van mensen willen activeren, zijn zij zich er van bewust dat dit niet in alle gevallen werkt. In plaats daarvan helpen zij door langdurig als veelzijdige professional aanwezig te zijn bij mensen in de wijk. Hierbij zijn professionals niet neerbuigend door hun onvoorwaardelijke aandacht en nabijheid bij de cliënt volgens de presentiebenadering. Deze hulpverlening is dus langdurend, onvoorwaardelijk en ook

12 minder bureaucratisch doordat één hulpverlener zich met de cliënt bezig houdt in plaats van verschillende professionals.

Veel gemeenten hebben sinds kort met het oog op de decentralisatie en het succes van de ‘AdV-teams’ sociale wijkteams opgezet. Hiermee zou ook welzijnszorg dichtbij, in de wijk, worden geregeld door een team generalistische professionals, waarbij de hulpvragers minder van ‘het kastje naar de muur’ worden gestuurd. Volgens Oude Vrielink et al. (2014) verschillen deze wijkteams echter op vier punten van de AdV-teams. Ten eerste zijn veel sociale wijkteams in tegenstelling tot AdV-teams gericht op lichte problematiek. Daarmee moet worden voorkomen dat een probleem escaleert en de duurdere specialistische tweedelijnszorg moet worden ingeschakeld. Ten tweede zijn de sociale wijkteams gericht op kortdurende hulpverlening. In het geval van zware problematiek zorgen de sociale wijkteams ervoor dat deze hulpvragers zo snel mogelijk terecht komen bij specialistische hulpverlening. Ten derde zijn AdV-teams meer gericht op het stabiliseren of vergroten van het welzijn van de hulpvrager, terwijl de sociale wijkteams meer gericht zijn op het stimuleren van eigen kracht bij hulpvragers. Tot slot stellen sociale wijkteams zich meer op als intermediair, zij willen zo meer ruimte geven aan ‘eigen kracht’ en verantwoordelijkheid. Terwijl de AdV-teams meer de rol spelen van regisseur en cliënten intensief begeleiden met hun hulpvraag.

Bij de AdV- teams en sociale wijkteams zien we dat er nieuwe manieren ontstaan waarop de overheid zich inmengt in de levens van mensen. Professionals komen de privé-sfeer van burgers in die niet zelfredzaam hun problemen kunnen oplossen. Hoewel dit lijkt op paternalistische politiek, is de benadering door professionals toch anders. Dit beschrijft Van den Berg (2013) ook in ‘Mothering the post-industrial city’. Het Rotterdams beleid is gericht op het verbeteren van opvoedingsnormen van moeders door middel van opvoedingsondersteuning. Echter willen professionals geen normen opleggen aan ouders, en willen zij zich liever egalitair verhouden tot hen. Dit lukt ook omdat de norm die zij over moet brengen ‘democratisch ouderschap’ is, wat is gebaseerd op gesprekken voeren en onderhandelen. Dit is ook de manier waarop de professionals in gesprek gaan met ouders, wat ertoe leidt dat zij deze vorm van communicatie overbrengen. Van den Berg (2013) spreekt hierbij van ‘egalitair paternalisme’, horizontaal van vorm maar met een paternalistisch doel.

2.4. Paradox

De vraag is in hoeverre sociale wijkteams kunnen worden gezien als paternalistische politiek. Er is sprake van vreemde tegenstrijdigheid. Er is een terugtrekkende overheid, die meer wil overlaten aan de burgers zelf. De norm die zij hierbij over willen brengen is actief burgerschap. Hierdoor lijkt dit juist een paternalistisch beleid. Doordat gemeenten sociale wijkteams de opdracht hebben gegeven ‘eigen kracht’ en zelfredzaamheid te stimuleren kan dit worden gezien als zelfontplooiing door een

13 sturende overheid. Volgens Schinkel (2007) wordt de burger die in gebreke is gestimuleerd middels beleid tot actief burgerschap. Hiermee is actief burgerschap een uitsluitingmechanisme waardoor paternalistische politiek gericht is op passieve burgers. Dit zijn burgers die nog niet zelfredzaam hun problemen oplossen en solidair zijn door hulp aan te bieden in hun sociale netwerk. In de sociale wijkteams richten ze zich op burgers die niet zelfredzaam hun problemen kunnen oplossen. Echter is er vanaf de jaren ’60 kritiek op paternalistische politiek, waardoor het veranderen van normen een taboe is geworden. Uitgaande van het onderzoek van Van den Berg (2013) zou je kunnen veronderstellen dat professionals van sociale wijkteams geen normen willen opleggen aan hulpvragers. Een egalitaire verhouding met hulpvragers zou meer ruimte kunnen geven aan individuele zelfontplooiing van ‘eigen kracht’, maar met een paternalistisch doel.

Als professionals zich niet paternalistisch willen opstellen, maar het beleid wel is gericht op een paternalistisch doel,namelijk zelfredzaamheid stimuleren, hoe is het beleid dan opgesteld? En hoe gaan professionals dan met dit paternalistische beleid om. In het volgende onderwerp over de vertaling van beleid naar praktijk worden de volgende twee sociologen behandeld: Yanow (1993; 1995) en Lipsky (1980).

2.5. Beleid en symbolen

Volgens Yanow (1993; 1995) wordt beleid tactvol gecommuniceerd waardoor het beleid op verschillende manieren kan worden geïnterpreteerd en samenwerking mogelijk is. Dit gebeurt door het gebruik van symbolen, die op meerdere manieren uit te leggen zijn. Symbolen zijn hierbij te zien in taal, objecten en handelingen. Yanow (1995: 9) zegt over symbolen het volgende: ‘The power of symbols lies in their potential to accommodate multiple meanings. Different individuals may interpret the same symbols differently’. Hierdoor is het niet nodig om consensus te hebben over een beleidsstuk, waardoor het mogelijk wordt voor verschillende partijen om samen te werken. Een volgend begrip van Yanow (1993; 1995) zijn beleidsmythen. Door middel van symbolen geeft een beleidsmythen een verhaal weer, die een gemeenschappelijk handelingsperspectief biedt aan verschillende partijen met uiteenlopende waarden. Cultuur en daarbij ook symbolen, zijn echter aan verandering onderhevig. Hierdoor is het enkel mogelijk om verschillende interpretaties en beelden van beleid weer te geven.

In sociaal beleid wordt de laatste jaren veel gebruik gemaakt van de term ‘burgerkracht’ van De Boer & Van der Lans (2011). Hiermee wordt gewezen op eigen verantwoordelijkheid én actieve solidariteit. Grin (2013) bekijkt de betekenisgeving van ‘burgerkracht’ als symbool, omdat dit vaak in beleidstaal wordt gebruikt. Hiermee tracht hij de vertaling van beleid naar de praktijk van professionals te voorspellen. Ten eerste is er een kritisch debat waarin burgerkracht voornamelijk in

14 verband wordt gebracht met bezuinigingen. Volgens professionals zijn de eerste bezuinigingen in tijden van crisis altijd in de welzijnszorg. Burgerkracht wordt hierbij vooral gezien als een bezuinigingsmaatregel waardoor de term een negatieve betekenis krijgt. Ten tweede wordt burgerkracht ingekaderd in bestaande ideeën. Het idee van ‘eigen kracht’ wijst daarbij meer op het ondersteunen van hulpvragers die zeggenschap hebben over hun eigen leven en de keuzes in de hulpverlening zelf mogen bepalen. Ten derde zijn er voorbeelden te vinden waarin het concept burgerkracht zoals De Boer & Van der Lans (2011) bedoelen wordt aangehangen: individuele zelfredzaamheid en solidariteit tussen burgers. Tot slot kan de betekenis van burgerkracht worden gevormd door de samenleving, organisaties en gemeenten, doordat zij samen het beleid ontwikkelen.

2.6. Discretionaire ruimte

Lipsky (1980) stelt dat er een verschil is tussen beleid en praktijk. Volgens hem hebben de uitvoerders van beleid een dermate grote vrijheid in het uitvoeren hiervan, waardoor er een verschil ontstaat tussen beleid en praktijk. Hij heeft het hierbij over ‘street level bureaucrats’ (SLB’ers), mensen die werkzaam zijn in de publieke sector zoals een politieagent, bijstandsmedewerker en leraar. Deze SLB’ers hebben gezamenlijk vier kenmerken. Ten eerste is er een chronisch gebrek aan geldmiddelen en mankracht. Ten tweede hebben zij te maken met een grote vraag naar hun dienst. Ten derde hebben zij vaak vage doelstellingen en hebben zij te maken met tegenstellende regelgevingen. Tot slot zijn de prestaties van SLB’ers moeilijk te meten, doordat hun werk vaak niet in cijfers is uit te drukken. Beleid opgelegd aan de SLB’ers is, hoe uitvoerig ook beschreven, meestal niet in overeenstemming met de complexe werkelijkheid. Daarom moeten SLB’ers beslissingen nemen hoe het beleid geïnterpreteerd moet worden en hoe zij dit gaan toepassen. Deze beslissingsvrijheid wordt discretionaire ruimte genoemd. Deze discretionaire ruimte is volgens Lipsky (1980) ook nodig, want zonder deze vrijheid is het voor de SLB’ers niet mogelijk om hun werk te doen. Zij creëren in deze discretionaire ruimte eigen routines en strategieën om het werk uitvoerbaar te houden, wat tot gevolg kan hebben dat de werkwijze niet past bij het oorspronkelijke beleid. Hierdoor zijn de SLB’ers niet enkel beleidsuitvoerders, maar ook beleidsmakers.

2.7 Sociale wijkteams: beleid & praktijk

Yanow (1993; 1995) en Lipsky (1980) komen overeen doordat ze allebei belang hechten aan de interpretatie van de professional. Bij Lipsky (1980) heeft de professional te maken met tegenstrijdige eisen, waardoor hij zelf moet beslissen hoe hij beleid interpreteert. Volgens Yanow (1993; 1995) kan beleid op verschillende manieren worden geïnterpreteerd. Maar beleid is ook zo geformuleerd dat

15

het een gezamenlijk handelingsperspectief biedt. Hoe dan ook heeft de interpretatie van beleid uitwerking op het handelen met beleid. Hierdoor is het van belang om betekenisgeving van het zelfredzaamheidsbeleid door professionals van het sociale wijkteam te bestuderen. Grin (2013) geeft hierbij de mogelijke betekenisgeving weer, die de professionals van het sociale wijkteam ook kunnen aanhangen. Door de betekenisgeving van het beleid in beeld te krijgen en de beleidsmythen te achterhalen, kan worden verklaard waarom professionals het beleid op een bepaalde manier uitvoeren.

17

3.

Methodologie

In dit methodologie hoofdstuk zullen de sociale wijkteams worden besproken die bereid zijn geweest om mee te doen aan dit onderzoek. Hierna zal de dataverzameling worden besproken. Dit hoofdstuk zal worden afgesloten met de analyse methode en een toelichting over hoe theorie is gebruikt in dit onderzoek.

3.1. De sociale wijkteams

Door middel van kwalitatief onderzoek bij verschillende wijkteams is de onderzoeksvraag beantwoord. Vanwege een stage bij een maatschappelijk werk organisatie heb ik toegang gekregen tot de wijkteams van de gemeente Heemskerk. Deze wijkteams had een grote bereidheid om te helpen met dit onderzoek. Daarnaast heb ik andere wijkteams in naburige gemeenten benaderd voor dit onderzoek. Het krijgen van toestemming van andere wijkteams was lastig. Hiervoor werd ik doorverwezen naar verschillende personen en/of organisaties, waarna zij weer wilden vergaderen en overleggen. Sommige organisaties of wijkteams hadden weinig bereidheid om mee te werken aan het onderzoek vanwege drukte en een te grote vraag naar onderzoeken. Daarnaast hebben veel gemeenten twee à drie wijkteams die bestaan uit vier professionals per team, waardoor er niet veel respondenten beschikbaar zijn. Dit alles samen maakte het lastig om voldoende respondenten te werven. De sociale wijkteams die meededen aan het onderzoek zijn van de gemeenten Heemskerk, Beverwijk en Velsen. Deze gemeenten vormen samen met Castricum en Uitgeest de samenwerkingsregio de IJmond. Doordat Castricum en Uitgeest geen sociale wijkteams hebben, zijn alle wijkteams in de IJmond betrokken geweest bij dit onderzoek. In dit onderzoek vergelijk ik tevens het beleid met de praktijk. Daarom heb ik de beleidsteksten over sociale wijkteams van de gemeenten Heemskerk, Beverwijk en Velsen ook meegenomen in mijn analyse. In deze gemeenten geldt dat vanuit beleid sociale wijkteams een er-op-af benadering hebben én activering van burgers moeten bevorderen. Ook werken ze alle drie preventief en generalistisch. In de wijkteams van Heemskerk, Beverwijk en Velsen werken maatschappelijk werkers van Socius, welzijnswerkers van Welschap en werkers van MEE. Bij alle drie gemeenten is voor algemene voorzieningen geen indicatie nodig, waardoor de sociale wijkteams de overgang naar deze voorzieningen zelf af kunnen handelen. In het geval van individuele voorzieningen gelden er toegangsdrempels van financiële aard, juridische aard en beleidsmatige aard. De professionals van de sociale wijkteams kunnen hier niet voor indiceren, dit gebeurt door de desbetreffende instellingen (bijvoorbeeld het Wmo-loket).

18 Wel hebben de sociale wijkteams korte lijnen tussen de verschillende loketten van zorg en ondersteuning, waardoor er binnen een korte tijd kan worden geïndiceerd en overgedragen.

Generaliseerbaarheid in kwalitatief onderzoek is onmogelijk, omdat situaties van elkaar verschillen en kunnen veranderen. Ook zijn er veel verschillende wijkteams in Nederland en is de onderzoekspopulatie te klein om te generaliseren. Er is gekozen voor meerdere wijkteams, omdat één wijkteam niet genoeg respondenten opleverde. Daarnaast is het van belang om meer dan één wijkteam te onderzoeken, omdat wijkteams kunnen verschillen in de invulling van het zelfredzaamheidsbeleid. Door wijkteams te onderzoeken in verschillende gemeenten zal het onderzoek dan ook grondiger zijn. Met dit onderzoek wil vooral een kijkje worden gegeven in de praktijksituaties van professionals van het sociale wijkteams, dit is dan ook vooral gericht op diepgang in plaats van generalisatie.

3.2. Dataverzameling

Het onderzoek bestaat uit gemeentelijk beleid over de sociale wijkteams, interviews met professionals van de wijkteams en participerende observaties. Van de gemeenten Heemskerk, Beverwijk en Velsen zijn beleidsstukken verzameld, deze waren op internet te verkrijgen. De beleidsstukken zijn meegenomen in de analyse.

In Heemskerk waren vier professionals bereid mee te doen aan een interview. In Beverwijk was dit er één. Bij het wijkteam in Velsen heb ik twee professionals geïnterviewd en daarnaast heb ik een groepsinterview gehouden met één wijkteam. Hiermee is een totaal van negen respondenten bereikt. De interviews zijn semi-gestructureerd aan de hand van een topiclijst (bijlage 1) waarbij indien mogelijk werd doorgevraagd. In de interviews werd onder andere gevraagd naar meningen over de veranderingen in de zorg, de uitvoering van het zelfredzaamheidsbeleid en beslissing die moeten worden genomen. Van te voren is een proefinterview afgenomen om vragen te testen en daarmee de betrouwbaarheid te verhogen (Silverman 2011: 365). Tijdens het afnemen van de interviews zijn de reacties van de respondenten meerdere malen samengevat om tot een juiste interpretatie te komen. Hiermee is de respondent validiteit vergroot (Silverman 2011: 369). Ook heb ik geprobeerd om gaandeweg in de interviews een vertrouwensband op te bouwen met de respondenten. Zo heb ik verteld over mijn vorige opleiding maatschappelijk werk en dienstverlening, waardoor respondenten het idee kregen dat ik ze goed kon begrijpen. Respondenten hebben ook veel praktijkvoorbeelden verteld. Hieronder waren leuke en goede voorbeelden uit de praktijk, maar ook situaties waarin de respondenten moeilijkheden tegen kwamen of een hulpvrager niet konden helpen. De interviews zijn opgenomen en daarna getranscribeerd zodat er een uitvoerige analyse kon plaatsvinden. Daarnaast is hiermee de betrouwbaarheid van het onderzoek vergroot doordat de data en data-analyse inzichtelijk zijn. De interviews duurden elk een half uur tot een uur.

19 Het doel van de participerende observaties was om een duidelijk beeld te krijgen van de werkzaamheden van de wijkteams en de praktijk van het zelfredzaamheidsbeleid te bestuderen. De observaties waren een verduidelijking en verdieping op de interviews. Het wijkteam van Heemskerk was bereid mij mee te nemen naar afspraken met burgers. Hiervoor ben ik mee geweest naar zeven afspraken. De wijkteams van andere gemeenten namen mij liever niet mee naar afspraken, waardoor zij enkel zijn geïnterviewd. Hoewel niet elk wijkteam participerende observatie wenste, is hiermee door het wijkteam van Heemskerk toch een stukje triangulatie bereikt. Interviewresultaten konden worden vergeleken met participerende observaties. Hiermee is de betrouwbaarheid van het onderzoek uitgebreid. Met het participerend onderzoek ben ik mee geweest naar zowel intakegesprekken als gesprekken met cliënten die al langer werden geholpen door de wijkteams. De afspraken duurden van een uur tot anderhalf uur. Mijn rol als onderzoeker was voor de professionals van de wijkteams duidelijk. Hoe er om werd gegaan met mijn rol als onderzoeker in contact met cliënten verschilde per professional. Echter was in de meeste gevallen mijn onderzoeksrol niet duidelijk en werd ik voorgesteld als student, stagiaire of enkel als iemand die een dagje meeloopt. Mijn aanwezigheid als onderzoeker werd hierdoor niet als een probleem gezien (Bryman 2012: 433). Sommige cliënten die al langer werden geholpen zaten in een doorstroomtraject naar eerste- of tweedelijns hulp. Echter is dit nog steeds werk van het sociale wijkteam, waardoor de validiteit niet in het geding is geweest. Er waren cliënten met verschillende leeftijden en problemen, maar er waren ook veel jongeren met een laag verstandelijke beperking die op zoek waren naar werk en huisvesting. Momenteel hebben de professionals van het wijkteam Heemskerk veel met deze jongeren te maken, waardoor ik ook veel mee ben geweest naar deze afspraken. Wel is er bij de analyse rekening mee gehouden door ook veel aandacht te schenken aan de andere observaties. Betrouwbaarheid van de observaties is verkregen door het maken van veldnotities. Deze veldnotities bestaan uit korte notities op de meeloopdag, uitgebreide notities na de meeloopdag, problemen en ideeën die daarop volgen en voorlopige analyses (Silverman 2011: 362). De veldnotities zijn zo uitvoerig mogelijk beschreven, ook wel thick description genoemd (Bryman 2012: 392). Daarnaast heb ik gebruik gemaakt van een observatieschema om mij te kunnen focussen op bepaalde zaken, zoals de bejegening van professionals naar hulpvragers toe.

3.3. De analyse en het gebruik van theorie

Dit onderzoek is inductief met deductieve elementen. De interviews, participerende observaties en beleidsstukken zijn geanalyseerd door middel van Atlas.ti. Hierbij is ten eerste uit gegaan van een grounded theory benadering waarbij abstractie ontstaat vanuit de data door een constante vergelijking van data en het maken van categorieën. Ten tweede heb ik theorie in vergelijking gebracht met data wat wijst op een meer deductieve benadering.

20 Met de grounded theory benadering werkte ik volgens de principes van de constructivistische grounded theory van Charmaz (2006). Dit is een benadering die bestaat uit een constante vergelijking van data en data, data en concepten en concepten onderling tot er geen nieuwe inzichten worden gevonden (Silverman 2011: 67 - 72). Charmaz (2006) beschrijft hierin vier stappen, namelijk initial coding, focussed coding, axial coding en theoretical coding. Er werd begonnen met het open coderen van de data, het selecteren van belangrijke stukken data. Hierna werden er verschillende concepten gevormd, welke zo dicht mogelijk op de tekst werden geïnterpreteerd. Vervolgens werden deze concepten onder meerdere categorieën thuisgebracht. Daarna zijn deze concepten en categorieën met elkaar in verband gebracht en zijn eventuele nieuwe categorieën aangemaakt. Dit proces is inzichtelijk gemaakt in Atlas.ti om aan betrouwbaarheidseisen te voldoen. Tegelijkertijd vergeleek ik de data, concepten en categorieën met theoretische stukken. Voorafgaand aan het onderzoek heb ik mij verdiept in sociologische theorieën die bij het onderzoek passen, zoals actief burgerschap en discretionaire ruimte. Op die manier is de theorie te zien als een hypothese. Door mijn onderzoeksproces heen heb ik mijn data meerdere keren in vergelijking gebracht met de theorie. De theorie zag ik als de context van onderzoek, waardoor er als het ware heen en weer werd gegaan tussen de context en de tekst (o.a. interviewverslagen) zoals in een hermeneutische methodiek (Kwa 2014: 91 – 111). Hierdoor kwam ik tot meer begrip in zowel de data als de theorie. Sommige theoretische stukken begreep ik beter door ze in relatie te brengen met stukken uit de data. Maar data kon ik ook beter begrijpen door het aan de theorie te verbinden. Theoretische stukken zijn door die vergelijking met de data geëvalueerd. Dit betekent ook dat bepaalde theoretische stukken aanpassingen nodig hadden om bij de data te passen en dat andere theoretische stukken afvielen. Naast dat theoretische stukken werden genuanceerd of afvielen, voegde ik andere theoretische stukken toe die beter bij mijn data paste.

21

4.

Gemeentelijk beleid

De afgelopen jaren hebben gemeenten steeds meer taken gekregen van de Rijksoverheid. Door de laatste decentralisatie in januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor jeugdzorg, arbeidsparticipatie en langdurige zorg. De gemeenten in de IJmond (Beverwijk, Heemskerk, Velsen, Uitgeest & Castricum) werken hierin samen om de veranderingen in de zorg in goede banen te leiden. In de beleidsstukken over de sociale wijkteams van de gemeenten Heemskerk, Beverwijk en Velsen gaat het over hoe de gemeenten de toegang tot zorg gaan regelen. In dit hoofdstuk zal uiteen worden gezet welke rol de sociale wijkteams spelen in dit beleid. Specifiek zal in worden gegaan op de rol van sociale wijkteams bij het stimuleren van zelfredzaamheid. Daarnaast zal ingegaan worden op hoe deze beleidsstukken tot stand zijn gekomen en zal de beoogde werkwijze vanuit beleid worden beschreven. Tot slot zal dit beleid gekoppeld worden aan de theorie van Yanow (1993; 1995).

4.1. De beweegredenen voor het inzetten van sociale wijkteams

De gemeenten vragen net als de Rijksoverheid naar meer zelfredzaamheid en verantwoordelijkheid van burgers. De vraag om meer zelfredzaamheid en verantwoordelijkheid is ook terug te zien in de beleidsteksten van de onderzochte gemeenten. Zo staat er in het beleidsstuk van Velsen het volgende:

‘Velsen heeft op 1 januari 2013 de notitie ‘Op eigen kracht’ (de Startnotitie voor de Kanteling van de Wmo in Velsen) vastgesteld. Daarmee werd een eerste startschot gegeven dat Velsen de zorg en ondersteuning van inwoners anders gaat organiseren. In plaats van recht op zorg voor alle inwoners, gaat de gemeente ervan uit dat de inwoners hun problemen eerst zelf proberen op te lossen. Ze maken daarbij gebruik van hun eigen omgeving. Lost het probleem zo niet op, dan is er ondersteuning door vrijwilligers en door nabije, herkenbare professionals.’ (Velsen 2014)

Hieruit blijkt dat de gemeenten ook een verandering van de verzorgingsstaat willen door het beleid aan te passen. De gemeente Velsen wil actieve burgers die de verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen problemen. Hierin komt ook de vraag om meer solidariteit terug. Inwoners moeten met hun eigen omgeving, familie vrienden en buren, hun problemen op lossen. Wel blijft de zorg bestaan voor inwoners die niet zelf hun problemen kunnen oplossen. Daarnaast zien we dat de gemeente Velsen

22 aanhaalt van het recht op zorg af te stappen. Burgers mogen het niet meer als een recht zien dat zij worden geholpen met zorg. In plaats daarvan is het de plicht van burgers om eerst zelf problemen op te lossen en het persoonlijke netwerk hierbij te betrekken. Hieruit blijkt dat de gemeenten mee gaan met de tendens van de rijksoverheid om de verzorgingsstaat in te perken en meer over te laten aan burgers. Opvallend is dat in dit stuk er eerst op gewezen wordt dat inwoners zelf hun problemen moeten oplossen. Hierna komt die eigen omgeving, namelijk familie, vrienden en buren. En hierna worden vrijwilligers genoemd. Tot slot komt de professional in beeld. Ook in het beleid van Heemskerk en Beverwijk komt dit naar voren. Als eerste moet de eigen kracht van de burger worden ingezet. De burgers moeten eerst kijken naar ‘wat zij zelf nog kunnen’, of wat zij nog zelf kunnen met behulp van hun eigen netwerk. De benadering van zelfredzaamheid is dus zowel gericht op het individu en zijn eigen kunnen als op de solidariteit van zijn netwerk. Als de eigen kracht van de inwoner en de solidariteit van het netwerk niet voldoende zijn om het probleem op te lossen wordt als eerst een verwijzing naar algemene voorzieningen genoemd. Algemene voorzieningen zijn collectieve voorzieningen voor de inwoners van de gemeenten waarvoor geen indicatie nodig is. Hierbij kan worden gedacht aan activiteiten in buurthuizen, maatschappelijk werk, leenrolstoelen en een klusdienst verzorgd door vrijwilligers. De volgende stap zijn maatwerkvoorzieningen, individuele voorzieningen waarvoor een indicatie nodig is door de desbetreffende gemeentelijke ambtenaar. Hieronder vallen onder andere de Wmo, schuldhulpverlening, bijzondere bijstand en jeugdhulp.

‘Met de sociale teams willen we een beweging op gang brengen van 2e naar 1e lijn en van 1e naar 0e lijn. Anders gezegd: een verschuiving van langdurige/ specialistische zorg naar lichte/ kortdurende zorg en een verschuiving van preventie/lichte/ kortdurende zorg naar eigen oplossingen, inzet sociaal netwerk, verbindingen netwerken in de buurt en inzet vrijwilligers. Dit zowel vanuit een kostenbewustzijn als vanuit de wens om de burger zelf zoveel mogelijk en zo lang mogelijk regie te laten voeren.’ (Beverwijk 2014)

De onderzochte gemeenten willen specialistische zorg terugdringen naar lichte en kortdurende zorg en naar ondersteuning van inwoners voor elkaar. Wederom worden hier om de inzet van vrijwilligers gevraagd. Verder blijkt uit dit stuk dat het niet alleen om zelfredzaamheid gaat, maar ook om de kosten terug te dringen. Naast bezuinigingen worden ook vier andere redenen genoemd om met wijkteams te werken. Ten eerste willen de gemeenten met de sociale wijkteams de zelfredzaamheid van hun inwoners stimuleren. Ten tweede zijn de sociale wijkteams opgezet om preventieve hulp te bieden en daarmee ervoor te zorgen dat een probleem niet escaleert waardoor duurdere specialistische hulp nodig is. Ten derde werken sociale wijkteams in de wijk, waardoor zij in de buurt

23 van hulpvragers zijn. Hiermee wordt beoogd betere hulpverlening te leveren. Tot slot werken de professionals van het sociale wijkteam integraal en interdisciplinair. Hiermee willen de gemeenten bureaucratie in de zorg tegengaan door de hulpvrager niet van het kastje naar de muur te sturen. Interessant is hoe er in het gemeentelijke beleid om wordt gegaan met de hoofdreden om te starten met sociale wijkteams.

‘De sociale teams zijn in april 2012 als pilot in twee buurten van Heemskerk gestart. De sociale teams zijn op buurtniveau georganiseerd en zijn allereerst opgezet om de participatie en zelfredzaamheid van burgers te versterken.’ (Heemskerk 2014)

‘De sociale teams richten zich op preventieve, vroegtijdige en integrale ondersteuning van burgers in kwetsbare situaties. Daarnaast zetten zij in op het versterken van sociale netwerken en vrijwillige inzet in de buurt.’ (Heemskerk 2014)

Hoewel uit het eerste citaat kan worden opgemaakt dat de wijkteams als belangrijkste taak hebben om participatie en zelfredzaamheid te stimuleren, lijkt dit in het tweede citaat eerder een tweede doelstelling. In het tweede citaat moeten sociale wijkteams zich met name richten op ondersteuning van kwetsbare burgers en dit dan ook nog preventief en integraal werken. Dit maakt het interpreteren van beleid lastig en geeft de mogelijkheid om het beleid te interpreteren aan de hand van persoonlijke voorkeuren.

4.2. Beleidsmakers

De gemeenten hebben de deelnemende organisaties van de sociale wijkteams betrokken bij het maken van het beleid. De gemeenten zijn nog zoekende naar hoe zij de decentralisatie gaan invullen. Daarom vragen zij naar meningen van ervaringsexperts, de professionals en leidinggevenden van de organisaties. Ook in Beverwijk hebben de deelnemende organisaties van de sociale wijkteams meegepraat over de invulling van de sociale wijkteams.

‘Het plan van aanpak zoals voor u ligt is het resultaat van een gezamenlijke inspanning van gemeente en maatschappelijke partners. In een aantal bijeenkomsten en gesprekken in januari en februari 2014 zijn ideeën uitgewisseld over de uitgangspunten en is er input geleverd over hoe de sociale teams moeten gaan werken. Zo is gaandeweg consensus bereikt over hoe de pilots van de twee sociale wijkteams er uit komen te zien.’ (Beverwijk 2014)

24 Een respondent uit het wijkteam van Heemskerk vertelt:

‘Ik werd daarbij geroepen als ervaringsdeskundige. En dat is wel heel leuk, dat je mee kan discussiëren op een ander niveau. Gewoon beleidsmatig. En het allerleukste is dat we bereikt hebben dat we het hebben zoals we het graag willen. Dat we losgekoppeld werden vanuit de wijk.’ (R. 2)

Hieruit blijkt ook dat de organisaties en professionals een grote rol hebben gehad in de totstandkoming van het beleid. De betreffende respondent geeft aan dat zij het gevoel heeft dat zij mee heeft kunnen beslissen over het beleid. In de gemeente Heemskerk wilde de wijkverpleegkundigen van het sociale wijkteam graag losgekoppeld worden van de wijkverpleging zelf. Zij vonden dat de twee banen als wijkverpleegkundige en sociaal wijkteamlid niet waren te combineren. In gesprek met de gemeente hebben zij dit ook bereikt. Ook andere respondenten geven aan dat de gemeente met hen in gesprek gaat over het sociale wijkteam. Hierdoor zijn de professionals van de sociale wijkteams al vanaf het begin betrokken bij het maken van beleid. Volgens Lipsky (1980) kunnen professionals beleidsmaker zijn, doordat zij in hun discretionaire ruimte werkwijzen kunnen ontwikkelen die afwijken van het oorspronkelijke beleid. Er kan worden afgevraagd of dit wel gebeurt als professionals worden betrokken bij het maken van het beleid. Daarnaast kan worden afgevraagd of er wel kan worden gesproken over discretionaire ruimte als professionals van het sociale wijkteam geen indicatiemacht hebben.

In het beleidsstuk van de gemeente Heemskerk staat dat zij naast informatie van professionals, ook gebruik is gemaakt van informatie uit beleidsteksten van de gemeente Utrecht. Wat verder opvalt is dat ze gebruik hebben gemaakt van een artikel van De Boer en Van der Lans (2013), namelijk het artikel ‘Burgerkracht in de Wijk’. Hiermee kan worden gezegd dat het beleid niet enkel tot stand door samenwerking met zorg- en welzijnsorganisaties. Het beleid is vormgegeven aan de hand van zowel de ervaring van professionals uit de gemeenten als rolmodellen voor het beleid.

4.3. Werkwijze vanuit het beleid

In de beleidsstukken staat ook de beoogde werkwijze van de sociale wijkteams beschreven. Hierin staat hoe de professional moet doorverwijzen naar de eerste of tweedelijnszorg. Welke hulpvragers tot de doelgroep behoren en welke hulpvragers hier buiten vallen. De sociale wijkteam richten zich vooral op preventieve hulpverlening. Zware problematiek en crisissituaties die langdurige begeleiding vereisen horen daarom niet tot de doelgroep. Zij moeten overgedragen worden naar de juiste specialistische hulp. Er staat beschreven dat de professionals van de wijkteams bij voorkeur bij de

25 hulpvrager thuiskomt. Hier wordt een ‘keukentafel’ gesprek aangegaan waarin vragen aan bod moeten komen zoals ‘wat kan ik zelf doen?’, ‘Wat kunnen mensen uit mijn directe omgeving (familie, vrienden, buren) doen?’ Maar ook ‘voor welke problemen heb ik aanvullende specialistische hulp nodig?’ Ook wordt de ‘zelfredzaamheidsmatrix’ gebruikt bij het eerste gesprek om de zelfredzaamheid van de hulpvrager op verschillende levensgebieden in kaart te brengen. Alle beleidsstukken beschrijven dat professionals zich op de achtergrond moeten houden en hulpvragers de regie moeten krijgen. De professional moet zich daarbij ‘leren’ inhouden. Daarnaast moeten zij niet onnodig problematiseren en daarmee inwoners afhankelijk maken van blijvende inzet van een professional.

‘Deze werkwijze vereist van de professionals dat zij moeten leren om niet de leiding te nemen in het verander- of ondersteuningsproces van de bewoner. Oftewel de professional moet de verantwoordelijkheid zoveel als mogelijk is bij de bewoner zelf laten liggen en leren om op te handen te blijven zitten. Daarbij moet ook meer naar de talenten en mogelijkheden worden gekeken naar wat de bewoner nog wel kan en waaraan hij of zij naar vermogen kan bijdragen. Het ontwikkelen van een gezonde blik naar bewoners, zoals dit tijdens een van de bijeenkomsten is verwoord.’ (Beverwijk 2014)

Hierin zit ook een stuk kritiek op de professionals. De professionals zouden te veel de regie op zich hebben genomen in de hulpverlening. Ze hadden geen ‘gezonde blik’ naar bewoners. Hulpvragers zouden hierdoor niet de verantwoordelijkheid nemen en hun probleem op willen laten lossen door de professionals. Daarom moet de professional zich ontwikkelen zodat hij de verantwoordelijkheid weer bij de burger legt. Toch wordt de professional nog wel vertrouwd. Ten eerste krijgen meerdere professionals de mogelijkheid om de gemeenten van advies te voorzien bij de ontwikkeling van het beleid. Ten tweede is in het beleid de werkwijze van de sociale wijkteams voor een deel bewust niet ingevuld. De professionals van het wijkteam mogen samen werkwijzen ontwikkelen, mits deze aansluiten bij het beleid om meer verantwoordelijkheid bij de hulpvrager leggen.

‘Ieder teamlid draagt bij aan het ontwikkelen van nieuwe werkwijzen waarmee de teamdoelen verwezenlijkt kunnen worden.’ (Beverwijk 2014)

26

4.4. Beleidstaal

Volgens Yanow (1993; 1995) zitten beleidsstukken vol met symbolische taal die een gezamenlijk handelingsperspectief bieden. Symbolen zijn volgens Yanow (ibid.) op verschillende manieren te interpreteren waardoor beleid meerdere betekenissen kan krijgen. Dit maakt het mogelijk voor mensen met verschillende opvattingen om samen te werken. In de beleidsteksten van de gemeenten is te zien dat gebruik wordt gemaakt van symbolische taal waarmee de beweegredenen worden beschreven om sociale wijkteams in te zetten. Hierbij wordt het voornemen om de burger te activeren gesymboliseerd met termen als ‘verantwoordelijkheid’, ‘eigen kracht’, ‘zelfredzaamheid’ en ‘de regie bij de burger laten’. Hoewel Yanow (ibid.) beschrijft dat symbolen meerdere interpretaties kunnen hebben, geven deze symbolische termen toch ieder een eigen gevoel weer. ‘Verantwoordelijkheid’ wijst vooral op de taak die de burger heeft; maar ‘eigen kracht’ wijst meer op de kracht die de burger heeft. Het is een klein verschil, maar het gevoel bij de woorden verschilt enorm. Waar ik bij ‘verantwoordelijkheid’ een negatief gevoel krijg, werkt ‘eigen kracht’ motiverend. Wel hebben al deze symbolische termen met elkaar te maken, het wijst erop dat professionals meer van de hulpvrager moeten vragen. Op deze manier ontstaat ondanks kleine verschillen in de symbolische taal wel een gezamenlijk handelingsperspectief. Zoals beschreven in de werkwijzen moeten professionals daarbij ‘op de handen gaan zitten’.

27

5.

De praktijk van zelfredzaamheid stimuleren

Heemskerk is in 2012 gestart met de pilot van sociale wijkteams. Daarna volgde Beverwijk en Velsen en zijn deze pilots uitgebreid tot meer wijkteams of een vaste plek in de zorg door de gemeente. In de gemeenten zijn flyers verspreid over de wijkteams. Hierin staat dat als mensen een vraag of probleem hebben of zorgen heeft over medebewoners in de gemeenten ze het wijkteam kunnen benaderen. Daarnaast kunnen ze bij het wijkteam terecht voor wensen of ideeën voor leefbaarheid in de wijk. In de flyers wordt gesproken van een ‘steuntje in de rug’ en naar voren komt ‘wij denken met u mee, zoeken samen met u naar een oplossing’. Vooral de flyer van Heemskerk geeft duidelijk een werkwijze weer die wijst op het vinden van oplossingen in het kader van zelfredzaamheid. Zo staat er ‘Het sociaal team ondersteunt u bij het vinden van uw antwoord of oplossing.’ Het gebruiken van het woord ‘ondersteunen’ in plaats van ‘helpen’ wijst erop dat de hulpvrager zelf aan de slag moet. Twee professionals vertellen het volgende:

‘Sommige mensen hebben nogal een verkeerd beeld van het sociaal team. Die denken: ‘’Nou ik zit in de shit, dus ze helpen mij er wel uit.’’ Dus ze moeten het echt zelf doen. En wij kijken dus echt puur mee.’ (R. 1)

‘Kijk oplossen vind ik soms een lastige term. Want ik ben niet diegene die iets voor een ander oplost. Ik kan een stukje mee denken, een stukje mee gaan om met iemand stappen te gaan zetten.’ (R. 4)

Bewoners moeten zo veel mogelijk zelf nadenken over wat hun probleem is en hoe zij dit willen oplossen. Hiervoor gaat het sociaal team naar hen toe. Hierbij kijken ze wel uitgebreid naar de situatie. De professionals van de sociale wijkteams vertelden mij verschillende casussen, en ik ging ook mee naar verschillende afspraken met hulpvragers. Er bleken drie verschillende groepen hulpvragers te zijn. De eerste groep hulpvragers zijn redelijk zelfredzaam terwijl de tweede groep hulpvragers niet volledig zelfredzaam kunnen zijn. Tot slot is er nog een groep mensen die niet wil meewerken aan de hulpverlening, zogenaamde zorgmijders. De werkwijze van professionals verschilt bij deze drie groepen mensen. Aan de hand van deze drie groepen zal ik daarom de praktijk van zelfredzaamheid stimuleren toelichten.

28

5.1. Hulpvragers die redelijk zelfredzaam zijn

Ik ging mee naar een afspraak met een man die zich aan heeft gemeld bij het wijkteam vanwege schulden en een gokverslaving. Hoewel deze hulpvrager in de problemen zat, behoort hij wel bij de groep mensen die al best zelfredzaam zijn en inzet leveren om hun probleem op te lossen. Zo had deze meneer al een afspraak staan bij schuldhulpverlening en zat hij al in een hulpverleningstraject van de Brijder (verslavingszorg). Daarnaast had hij zichzelf bij casino’s waar hij regelmatig kwam op de zwarte lijst gezet. Deze hulpvrager weet de weg te vinden in de hulpverlening, bij welke hulporganisaties hij moet zijn en welke zaken moeten gebeuren. Bij deze groep hulpvragers doen de professionals uit het wijkteam grofweg twee dingen: inzicht krijgen in de situatie van de hulpvrager en daarna meedenken en meekijken in de weg naar een oplossing.

5.1.1. Inzicht krijgen in iemands leven

De professionals willen inzicht krijgen in de zogenaamde ‘vraag achter de vraag’. Ze proberen op antwoord te krijgen op de vraag hoe het probleem is ontstaan en wat onderliggend is. Inzicht in iemands problematiek krijgt het wijkteam niet alleen bij het doorvragen naar iemands problematiek, maar ook door te vragen naar tijdsbesteding zoals (vrijwilligers)werk en hobby’s, en het persoonlijke netwerk. Zo willen de wijkteams niet alleen inzicht krijgen in iemands problemen maar ook in iemands leven. De professionals reageren daarbij vanuit interesse en medeleven op de hulpvragers. Hier behoren ook zaken toe die goed gaan en een complimentje verdienen. Wij bezochten de man met schulden en een gokverslaving thuis op en gaandeweg in het gesprek met de professional kwam naar voren dat er afgelopen jaren veel pijnlijke momenten zijn geweest. Zijn moeder en beste vriend waren overleden, hij is gescheiden, kreeg een burn-out en verloor zijn baan door de economische crisis. Het gokken is een uitlaatklep voor hem, waarna de schulden zich op stapelden. Desondanks was hij blij met zijn kinderen en hielp regelmatig zijn schoonouders met klusjes. Om dit te weten te komen bracht de professional het netwerk van de meneer voor zichzelf in kaart door middel van een genogram2.

Om inzicht te krijgen in het leven van de hulpvrager wordt door verschillende profesisonals ook met de zelfredzaamheidsmatrix gewerkt. De zelfredzaamheidsmatrix bestaat uit verschillende levensgebieden zoals financiën, dagbesteding en huisvesting. Professionals gaan in het gesprek met de hulpvrager al deze levensgebieden af om te zien hoe het hiermee staat. Hierop volgend geven zij voor elk levensgebied een cijfer van 1 tot en met 5. Waarbij een 1 staat voor acute problematiek en 5 voor volledig zelfredzaam. Door verder te vragen over het leven van de hulpvrager krijgen

2

29 professionals een beeld van de hulpvrager en zijn problematiek. Hierop volgend gaan ze verder met meedenken en meekijken.

5.1.2. Meedenken en meekijken

Voor een oplossing vraagt het sociale wijkteam hoe iemand zelf zijn probleem zou willen oplossen. Hierin kunnen professionals mogelijke oplossingen aanbieden waar ze samen met de hulpvrager over kunnen praten. Door verder te vragen willen de professionals tot een oplossing komen die past bij de hulpvrager. Een eerste stap is vragen hoe iemand zelf zijn probleem zou willen oplossen. Zo vraagt de professional in de casus van de hulpvrager met schulden naar wat hij wil met zijn schuld bij de woningbouwvereniging. Wil hij zijn huurachterstand betalen of wil hij het niet betalen en het laten komen tot een uithuiszetting. Want misschien wil deze man de schuld niet betalen en (tijdelijk) ergens anders wonen, misschien bij vrienden? Een uithuiszetting klinkt niet als de beste oplossing, maar toch brengt de professional het ter sprake. Hierin zie je dat de professional de oplossing zo veel mogelijk open wil laten en wil in laten vullen door de hulpvrager. Wel wordt er een mening gegeven over oplossingen. Als budgetbeheer te duur wordt gevonden door de hulpvrager, geeft de professional wel aan dat de rechter dit van belang vindt bij het toekennen van een schuldaflossingsregeling. Wel zou budgetbeheer kunnen worden uitbesteed aan een betrouwbare vriend of familielid. Hierin zie je ook dat een mogelijke oplossing wordt gezien in het netwerk. Maar dit is niet de oplossing die de hulpvrager moet volgen, hij krijgt daar zelf de keuze in.

‘We proberen wel meerdere oplossingen aan te dragen zodat de cliënten zelf kunnen kiezen bij welke oplossing zij zich het prettigst voelen. We willen dat mensen een keuzemoment hebben.’ (R. 6)

Professionals geven aan niet sturend te willen zijn in de gesprekken. Ze zijn ervan overtuigd dat door de keuze aan de hulpvrager te laten, de meeste succesvolle oplossing ontstaat. Een oplossing die niet bij de hulpvrager past lukt volgens hen vaak niet. Het stimuleren van zelfredzaamheid is ook een zoektocht naar de oplossing die het beste bij de hulpvrager past, zodat hij dit zelf zoveel mogelijk uit kan voeren. Hierbij wijzen professionals erop dat hulpvragers hun eigen kracht gebruiken door zelf beslissingen te maken in de hulpverlening. Dit bevordert de zelfredzaamheid van de hulpvrager.

30

5.1.3. Een confrontatie met strengere toegang tot voorzieningen

Toch vinden professionals ook dat je de hulpvrager soms moet confronteren. De oplossing voor een probleem ligt niet altijd meer bij maatwerkvoorzieningen. De afgelopen jaren is er bezuinigd op welzijns- en zorgvoorzieningen of is de toegang tot deze voorzieningen strenger geworden. Hierdoor zijn maatwerkvoorzieningen alleen aanwezig voor hulpvragers die het echt niet zelfredzaam kunnen oplossen. Hier hebben de professionals ook geen keuze in, de toegang en indicatie wordt bepaald door de gemeente en gemeenteconsulenten. De professional heeft hier eigenlijk geen keuze in, waardoor een oplossing richting het eigen kunnen, een private zorginstelling of het eigen netwerk zijn enige oplossingsmogelijkheden zijn. Daarom is volgens professionals nodig om ze te confronteren met hun situatie en welke oplossingen er wel zijn.

‘Het is zoeken naar oplossing en zorgen dat mensen door krijgen waarom het zo belangrijk is. Als iemand geen indicatie krijgt voor huishoudelijke hulp van de gemeente. En wij zien een vervuild huis, dan is het wel belangrijk dat mensen in gaan zien dat ze beter voor hun huishouden moeten zorgen. En dan bijvoorbeeld particuliere huishoudelijke hulp moeten gaan in vragen. En dat is best lastig, want het kost me geld, en ik heb geen geld. Dus zoeken naar een weg hoe iemand goed en gezond met een beetje kwaliteit nog kan blijven wonen.’ (R. 2)

Als iemand geen indicatie krijgt, omdat hij volgens de gemeente als zelfredzaam genoeg wordt gezien, dan zoeken de professionals verder naar andere oplossingen. Dit kan zijn in de vorm van private zorg zoals bovenstaande respondent aangeeft, maar dit kan ook door middel van het sociale netwerk. Hierbij moet de professional samen met de hulpvrager en desgewenst zijn sociale netwerk door blijven zoeken naar wat de mogelijkheden zijn. Zo vertelde een professional over een casus van een hulpvrager die niet meer zelf zijn was kon doen. De buurvrouw wilde hem daarmee wel helpen, maar zij wilde niet in aanraking komen met zijn vuile ondergoed. In gesprek met de professional hebben ze dit zo opgelost dat de hulpvrager zelf zijn was in de wasmand doet, waarna de buurvrouw de wasmand naar de wasmachine op zolder kan tillen. Hierna doet de hulpvrager zijn was in de machine en hangt de buurvrouw de schone was op. Hier geldt dat de hulpvragers volgens de professional wel redelijk zelfredzaam kunnen zijn, maar daarvoor volgens de professionals nog ‘een duwtje in de rug voor nodig hebben’. Dit komt volgens meerdere professionals ook omdat de hulpvragers gewend zijn dat zorg/welzijnsorganisaties problemen voor hen oplossen.

31 ‘Soms denken mensen geen netwerk te hebben, maar dat hebben ze wel. Ze willen zich niet voldoende inzetten of ze vinden het vervelend om het te moeten vragen. Zulke gevallen kom je in de praktijk vaker tegen. Ook heb je gevallen waarin mensen al jaren gepamperd zijn. Mensen vinden het soms lastig om buren om hulp te vragen maar als je ze een spiegel voorhoudt of de situatie omkeert (waarin zij dan de buren zijn) dan komen ze tot het inzicht dat de vraag om hulp helemaal niet zo erg is.’ (R. 5)

Hoewel professionals zoveel mogelijk keuzevrijheid geven aan hulpvragers is er toch een bepaalde mate van sturing. Dit heeft te maken met het feit dat maatwerkvoorzieningen niet meer zo vrij toegankelijk zijn als dit eerder was. Daarnaast is het ook de overtuiging van de professional dat een zelfredzame oplossing door middel van eigen kracht of het netwerk het beste is.

Aan het eind van een gesprek wordt dan tot een plan van aanpak gekomen. Er is besproken wat de gewenste oplossing is en welke stappen daarin moeten worden genomen. Sommige stappen kunnen meteen in het eerste gesprek worden gemaakt. Zo kan de administratie worden doorgekeken waarna er aanwijzingen worden gegeven in wat beter kan. Een formulier kan gezamenlijk worden ingevuld of er kan voor een afspraak worden gebeld door de hulpvrager nadat de professional het nummer heeft opgezocht. In andere gevallen wordt de afspraak gemaakt om in een volgend gesprek terug te komen op de actiepunten. Op deze manier wordt er toezicht gehouden op de hulpvrager. Wat is er gedaan? Wat niet, en waar ligt dat dan aan? Zo nodig wordt over de oplossing weer overlegd en wordt deze aangepast zodat het de hulpvrager wel lukt om het zelf of samen met zijn netwerk te doen. Na enkele maanden zijn er dan meerdere stappen gezet richting de oplossing en kan het hulpverleningstraject bij het sociale wijkteam worden stopgezet.

5.2. Hulpvragers die niet volledig zelfredzaam kunnen zijn

Sommige hulpvragers zijn niet zo zelfredzaam als in de casussen uit het bovenstaande stuk. Zo komt het sociale wijkteam in aanraking met hulpvragers met een lichamelijke beperking, achteruitgang door dementie of een verstandelijke beperking. Daarnaast is er vaak geen netwerk aanwezig of is het netwerk niet helpend of overbelast. Voor hen werkt de werkwijze zoals bij de redelijk zelfredzame hulpvragers niet, daarom is er een andere aanpak nodig. Hier beginnen professionals ook met inzicht krijgen in de situatie van de hulpvrager. Dit wordt opgevolgd door meedenken, meekijken; maar ook samen doen. Tot slot geldt voor deze hulpvragers dat er vaak moet worden doorverwezen naar andere organisaties.