Goed voorbereid, of
mosterd na de
maaltijd?
Onderzoek naar de rechtmatigheid van het voorbereidingsbesluit van de
gemeenteraad van Amsterdam van 27 september 2017 over de achteruitgang van
de diversiteit en leefbaarheid in het centrum
T.T. van Zwieten de Blom
23 juli 2018 | masterscriptie Staats- en bestuursrecht (Publiekrecht) Begeleiders: prof. mr. R. Uylenburg & mr. M.J.C. Visser
ABSTRACT
Amsterdam wordt jaarlijks door miljoenen toeristen en dagjesmensen bezocht. Ondernemers spelen daarop in. Daardoor verdwijnen winkels voor de Amsterdammer uit het straatbeeld. De diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod, en daarmee ook de leefbaarheid komen in het geding. Om die ontwikkeling een halt toe te roepen is vanaf 6 oktober 2017 in het centrum van Amsterdam een voorbereidingsbesluit van kracht. Het is in het centrum van de stad verboden om nader omschreven winkels en voorzieningen die zich exclusief richten op toeristen en/of dagjesmensen, eetwinkels of mengformules te starten. In deze scriptie ga ik in op de vraag of dit voorbereidingsbesluit rechtmatig is. Naast een jurisprudentie- en
literatuuronderzoek heb ik gesprekken gevoerd met mensen die bij de totstandkoming van het voorbereidingsbesluit zijn betrokken en/of op andere wijze werken aan de verbetering van een divers winkel- en voorzieningenaanbod.
In het Amsterdamse voorbereidingsbesluit wordt gebrancheerd. Nader omschreven winkels en voorzieningen die zich richten op toeristen en/of dagjesmensen, eetwinkels voor directe consumptie en mengformules (de toevoeging van een horecadeel aan een
detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment) worden geweerd. Bij de
rechtmatigheidstoets betrek ik de ruimte om te brancheren. Een dergelijke invulling van het brancheringsinstrument staat op gespannen voet met de Dienstenrichtlijn. Daarin is onder meer voorgeschreven dat de brancheringsregels evenredig dienen te zijn. Ik concludeer dat dit aspect door de gemeenteraad niet voldoende in de besluitvorming is betrokken. Ook is het voorbereidingsbesluit niet geschikt om de achteruitgang van de diversiteit en leefbaarheid te stoppen.
Bij de rechtmatigheidstoets ben ik ook ingegaan op het rechtszekerheidsbeginsel. Voor de exploitanten van winkels en voorzieningen die zich gaan richten op toeristen en/of
dagjesmensen is een redelijke mate van zekerheid aanwezig of dat gebruik is toegestaan. Dat is anders bij de eetwinkels voor directe consumptie. Daarbij bepaalt het consumentengedrag of de onderneming zich in hoofdzaak richt op de verkoop van zodanige goederen.
VOORWOORD
Voor u ligt mijn masterscriptie over het voorbereidingsbesluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 27 september 2017 ingegeven door de negatieve effecten van het toerisme op de diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod en de leefbaarheid in het centrum van de stad.
Het toerisme heeft veel voordelen, zo levert het werkgelegenheid op. Ik heb zelf twee jaar in een souvenirwinkel op de Dam gewerkt. Maar door de toeristenstroom wordt de stad steeds drukker. Ook verdwijnen winkels voor de Amsterdammer uit het straatbeeld. Als
Amsterdammer was ook ik blij met het voorbereidingsbesluit. Maar het riep ook vragen op. Zo zijn de criteria op basis waarvan beoordeeld wordt of het een toeristenwinkel betreft voor discussie vatbaar. Ligt dat wel in lijn met de rechtszekerheid? Bovendien verbiedt het
voorbereidingsbesluit de vestiging van bepaalde toeristische branches in het centrum van de stad. Is dat niet in strijd met de vrijheid van vestiging?
Die discussie vormt de grondslag voor deze scriptie.
Ik wil graag Rosa Uylenburg, mijn begeleider, danken voor alle suggesties, opmerkingen en een kritische blik. Zo kreeg ik de mogelijkheid om alles uit dit onderwerp te halen wat erin zit. Dat geldt ook voor Marjolein Visser, mijn tweede lezer, die mij bovendien het vertrouwen gaf dat ik twee scripties tegelijkertijd kon schrijven. Tenslotte wil ik graag Boudewijn Oranje, Anya Kenter en Polle Janssens danken voor hun tijd om met mij op de toerismeproblematiek in te gaan.
Hoewel mijn onderzoek er nu opzit blijf ik de ontwikkelingen volgen. Hopelijk kan mijn scriptie een bijdrage leveren aan de discussie over de planologische mogelijkheden om de negatieve gevolgen van het toerisme te beperken.
Tessel van Zwieten de Blom 16 juli 2018
INHOUDSOPGAVE
1. INLEIDING... 1
1.1 PROBLEEMSTELLING...1
1.2 HOOFDSTUKINDELING...4
2. KENMERKEN VAN EEN VOORBEREIDINGSBESLUIT...6
2.1 WATISHETDOELVANEENVOORBEREIDINGSBESLUIT?...6
2.2 WATZIJNDEKENMERKENVANEENVOORBEREIDINGSBESLUIT?...9
2.2.1 Geheime beraadslaging...9
2.2.2 Bekendmaking en inwerkingtreding...10
2.3 WATZIJNDEGEVOLGENVANEENVOORBEREIDINGSBESLUIT?...10
2.4 ZORGVULDIGEBESLUITVORMING...11 2.5 RECHTERLIJKETOETSING...12 2.6 TUSSENCONCLUSIE...12 3. BRANCHERING... 13 3.1 ARTIKEL 3.1.2 BRO...14 3.1.1 Ruimtelijke relevantie...14
3.1.2 De mogelijkheden voor branchering anders dan voor horeca en detailhandel...16
3.1.3 Tussenconclusie...17
3.2 DIENSTENRICHTLIJN...17
3.2.1 Uitspraak HvJ EU Appingedam...18
3.2.1.1 De toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn op de gebruiksverboden van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit die geen detailhandel betreffen...19
3.2.2 Toetsing van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit aan de voorwaarde van non-discriminatie....19
3.2.3 Toetsing van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit aan de voorwaarde van noodzakelijkheid...20
3.2.4 Toetsing van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit aan de voorwaarde van evenredigheid...21
3.2.4.1 Evenredigheid – geschikt om nagestreefd doel te bereiken...23
3.2.4.2 Evenredigheid - niet verder dan nodig...25
3.2.4.3 Evenredigheid - het doel moet niet met ander, minder beperkende middelen kunnen worden bereikt...26
4. RECHTSZEKERHEID... 33
4.1 HETJURIDISCHKADER...33
4.2 HETGEBRUIKSVERBODOPWINKELSENVOORZIENINGENDIEZICHRICHTENOPTOERISTENEN/OFDAGJESMENSEN...34
4.3 HETGEBRUIKSVERBODOPEETWINKELSVOORDIRECTECONSUMPTIE...37
4.4 HETGEBRUIKSVERBODOPMENGFORMULES...38
4.5 TUSSENCONCLUSIE...39
5. CONCLUSIE... 40
1. INLEIDING
In 2015 werd Amsterdam door 17 miljoen mensen bezocht.1 Ondernemers spelen hierop in en
openen winkels en voorzieningen die zich exclusief op deze bezoekers richten. Daarmee verdwijnen de winkels en voorzieningen voor de Amsterdammer – de mensen die wonen en werken in Amsterdam – vooral in het centrum van de stad uit het straatbeeld. Zo waren in 2016 155 van de 229 winkels voor dagelijkse boodschappen, zoals de bakker of kaasboer, in het centrum op toeristen gericht.2
Om de diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod en de daarmee samenhangende leefbaarheid niet verder te laten afnemen heeft de gemeenteraad van Amsterdam op 27
september 2017 een voorbereidingsbesluit genomen. 3 Het wordt verboden om in een groot
deel van het centrum het gebruik te wijzigen in een nader omschreven winkel of voorziening die zich richt op toeristen en/of dagjesmensen, in een eetwinkel voor directe consumptie of in een mengformule.
Het voorbereidingsbesluit is gebaseerd op artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Het doel van een voorbereidingsbesluit is te voorkomen dat tijdens de ontwerpfase van een nieuw bestemmingsplan allerlei ontwikkelingen plaatsvinden die in strijd zijn met in dat bestemmingsplan op te nemen gewijzigd beleid.
1.1 P
ROBLEEMSTELLINGDeze scriptie is specifiek geschreven over het Amsterdamse voorbereidingsbesluit en niet over het opvolgende ontwerpbestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’ dat op 8 maart 2018 ter inzage is gelegd. De eisen die aan een voorbereidingsbesluit worden gesteld, zijn
1 Onduidelijk is welke definitie Amsterdam Marketing gebruikt voor de term ‘bezoekers’. Daaronder lijken niet alleen toeristen te vallen, maar bijvoorbeeld ook congresbezoekers (Amsterdam Marketing,
Bezoekersonderzoek Metropool Amsterdam 2016, datum onbekend, onder ‘Economische impact in Amsterdam’).
2 Gemeente Amsterdam, Detailhandelsbeleid Amsterdam 2018-2022: sterke winkelgebieden in een groeiende stad, vastgesteld op 21 november 2017, p. 76.
3 Besluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 27 september 2017, Gemeenteblad 2017, afd. 3A, nr. 286/1042 (Voorbereidingsbesluit Centrum).
afgeleid van de eisen die gelden voor een bestemmingsplan. Het voorbereidingsbesluit loopt immers vooruit op een bestemmingsplanwijziging. Vanwege het bijzondere karakter van het voorbereidingsbesluit kunnen die eisen echter minder strak worden geformuleerd. Een groot gedeelte van mijn conclusie zal echter ook opgaan voor het ontwerpbestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’.
Het Amsterdamse voorbereidingsbesluit is revolutionair. Het is namelijk de eerste keer dat een gemeente een voorbereidingsbesluit inzet als instrument om de gevolgen van het toerisme te reguleren. Er bestond dus geen jurisprudentie over de rechtmatigheid van een dergelijk voorbereidingsbesluit. Bij het Amsterdamse voorbereidingsbesluit verdienen twee aspecten van die rechtmatigheidstoets bijzondere aandacht: de branchering en de rechtszekerheid. Branchering betekent dat in een bestemmingsplan c.q. voorbereidingsbesluit onderscheid wordt gemaakt naar branches van detailhandel of horeca die op bepaalde gronden wel of niet zijn toegestaan. Zo is de vestiging van volumineuze detailhandel, zoals een bouwmarkt of keukenboer, vaak alleen toegestaan buiten het stadscentrum. Sinds de inwerkingtreding van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit op 6 oktober 2017 is het verboden om het gebruik te wijzigen in nader omschreven winkels en voorzieningen die zich richten op toeristen en/of dagjesmensen, in eetwinkels voor directe consumptie of in een mengformule (de toevoeging van een horecadeel aan een detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment). Anders gezegd; nieuwe toeristische kaaswinkels, ijssalons en een bakker waar broodjes ter plaatse kunnen worden gegeten zijn verboden.
Die branchebeperkingen zijn alleen toegestaan als aan de eisen van artikel 3.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is voldaan. In dat artikel is de branchering gereguleerd. Branchering kan alleen plaatsvinden ‘ten behoeve van een goede ruimtelijke
ordening’. Dat betekent dat sprake moet zijn van ruimtelijke relevantie.
In hoeverre is daar bij het Amsterdamse voorbereidingsbesluit sprake van?
Daarnaast staat in dit artikel alleen dat branchering mogelijk is voor detailhandel of horeca. Het Amsterdamse voorbereidingsbesluit bevat met verboden als ‘voorzieningen gericht op entertainment’ ook verboden die niet zien op deze twee categorieën.
Levert dat geen strijd op met artikel 3.1.2 Bro? 2
In de tweede plaats moeten de branchebeperkingen voldoen aan de Dienstenrichtlijn. In Europa geldt namelijk een vrij verkeer van diensten waar ook de vrijheid van vestiging onder valt. Die vrijheid wordt beperkt door de brancheringsregels omdat het ondernemers
onmogelijk wordt gemaakt om in het centrum toeristische winkels te openen.
Brancheringsregels in een bestemmingsplan, en daarmee ook in een voorbereidingsbesluit, worden beschouwd als een eis volgens de Dienstenrichtlijn. 4 Dat betekent dat zij in beginsel
niet zijn toegestaan, tenzij de brancheringsregels voldoen aan de voorwaarden: non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig5.
Voldoet het Amsterdamse voorbereidingsbesluit aan die voorwaarden?
Het tweede aspect dat aandacht verdient is de rechtszekerheid. Uit de jurisprudentie blijkt dat bestemmingsplanregels een redelijke mate van zekerheid moeten verschaffen over de
toegelaten bestemmingen.6 Dat geldt ook voor een voorbereidingsbesluit. De regels uit het
Amsterdamse voorbereidingsbesluit zijn niet objectief. Kan een ondernemer op basis van die regels wel bepalen of zijn kaaswinkel als toeristische kaaswinkel wordt aangemerkt?
De probleemstelling is dan ook:
Is het voorbereidingsbesluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 27 september 2017, ingegeven door de verschraling van het winkel- en voorzieningenniveau in het centrum en de daaruit voortvloeiende vermindering van de leefbaarheid, rechtmatig?
Die probleemstelling wordt beantwoord door de volgende deelvragen:
1. Wat zijn de kenmerken van een voorbereidingsbesluit in het algemeen en van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit in het bijzonder?
2. Komen de brancheringsregels uit het Amsterdamse voorbereidingsbesluit in strijd met artikel 3.1.2 Bro of de Dienstenrichtlijn?
3. Voldoet het Amsterdamse voorbereidingsbesluit aan het rechtszekerheidsbeginsel?
4 HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44. 5 Artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn.
6 ABRvS 19 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS3197, r.o. 2.4.6.2.
Het antwoord op deze deelvragen wordt geformuleerd op basis van literatuur- en jurisprudentieonderzoek. Daarnaast heb ik gesproken met Anya Kenter (als ambtenaar betrokken bij de totstandkoming van het voorbereidingsbesluit), Boudewijn Oranje
(voormalig voorzitter van het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum en in die hoedanigheid betrokken bij de toerismeproblematiek) en Polle Janssens (programmamanager van Centrum XL, een publiek-privaat samenwerkingsverband met het doel om een aantrekkelijke,
economisch sterke en leefbare binnenstad te creëren). Door deze gesprekken heb ik een beter beeld gekregen van de maatregelen die worden genomen om de gevolgen van het toerisme te beperken.
Het onderzoek is afgerond op 16 juli 2018. Ontwikkelingen van na die datum zijn niet meer meegenomen.
Amsterdam Cheese Company
De Amsterdam Cheese Company was bezig met de verbouwing van een nieuwe winkel aan het Damrak toen het voorbereidingsbesluit werd gepubliceerd. Volgens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam was sprake van een toeristenwinkel, één van de verboden vormen van gebruik onder het voorbereidingsbesluit. Het college legde daarom een last onder bestuursdwang op. De rechtbank Amsterdam oordeelde dat dit besluit in stand kan blijven.7 De ACC ging in hoger beroep. De uitspraak van de Afdeling was bij het schrijven
van deze scriptie nog niet bekend.
1.2 H
OOFDSTUKINDELINGDeze scriptie is onderverdeeld in vier hoofdstukken.
In hoofdstuk 2 worden de kenmerken geschetst van een voorbereidingsbesluit in het algemeen en het Amsterdamse voorbereidingsbesluit in het bijzonder. Een voorbereidingsbesluit is bijvoorbeeld niet apart appellabel.
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de regels die gelden voor het toepassen van branchering. Daarbij komen zowel de beperkingen die voortvloeien uit artikel 3.1.2 Bro als de
7 Rb. Amsterdam 23 januari 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:294.
Dienstenrichtlijn aan bod. Bij de bespreking van de Dienstenrichtlijn wordt bovendien ingegaan op de maatregelen die de gemeente Amsterdam al heeft genomen om de gevolgen van het toerisme te beperken. Ook bespreek ik hoe de gemeenten Zandvoort en Volendam-Edam de gevolgen van het massatoerisme reguleren.
In hoofdstuk 4 wordt voor de verschillende gebruiksverboden beoordeeld in hoeverre zij voldoen aan de eisen van rechtszekerheid.
In hoofdstuk 5 volgt het antwoord op de probleemstelling. Daarnaast geef ik in deze conclusie een persoonlijke noot op het Amsterdamse voorbereidingsbesluit en de toerismeproblematiek.
2. KENMERKEN VAN EEN VOORBEREIDINGSBESLUIT
In dit hoofdstuk schets ik een algemeen kader over de werking van een voorbereidingsbesluit. Ook zal specifiek worden ingegaan op het Amsterdamse voorbereidingsbesluit.
Achtereenvolgens worden het doel, de kenmerken en de gevolgen van een
voorbereidingsbesluit behandeld. Daarna komen de zorgvuldige besluitvorming en de rechterlijke toetsing aan bod. Het hoofdstuk sluit af met een tussenconclusie.
2.1 W
ATIS HETDOELVAN EENVOORBEREIDINGSBESLUIT?
Het voorbereidingsbesluit is geregeld in artikel 3.7 Wro.
“1. De gemeenteraad kan verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.”
Het voorbereidingsbesluit is dus niets meer dan een verklaring van de gemeenteraad dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. De ontwerpfase van een bestemmingsplanwijziging neemt lange tijd in beslag. Het voorbereidingsbesluit beoogt om de bestaande situatie te bevriezen opdat tijdens de periode die de gemeente nodig heeft om een
bestemmingsplanwijziging te ontwerpen geen ontwikkelingen plaatsvinden die de
bestemmingsplanwijziging kunnen frustreren.8 Het voorbereidingsbesluit kan niet alleen een
stop zetten op ongewenst gebruik. Ook kan worden verboden in een bepaald gebied te bouwen, bouwwerken te slopen of andere werkzaamheden te verrichten.
Een voorbeeld van een situatie waarin een voorbereidingsbesluit uitkomst kan bieden is een stuk grond met de bestemming ‘Bedrijfsterrein’. Door de economische crisis is dat
bedrijfsterrein er nooit gekomen en ligt de grond al jaren braak. De gemeenteraad wil graag dat daar in de toekomst woningen gebouwd worden. Om dat mogelijk te maken zal de bestemming moeten wijzigen van ‘Bedrijfsterrein’ in ‘Wonen’. Een eventuele aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bedrijfspand kan, in ieder geval tot de
terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, niet worden geweigerd.9 Als een
voorbereidingsbesluit van kracht is kunnen de planologische mogelijkheden van het gebied als bedrijfsterrein niet meer worden benut.
Amsterdams voorbereidingsbesluit
In het Amsterdamse voorbereidingsbesluit zijn de volgende gebruiksverboden opgenomen, ik citeer:
I. Toeristenwinkel: “vormen van detailhandel die zich blijkens hun reclame-uiting,
presentatie, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen”;
II. Toeristische dienstverlening: “vestigingen voor consumentverzorgende
dienstverlening die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, aanbod, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen”;
III. Voorzieningen gericht op entertainment: “bijzondere voorzieningen die zich richten
op de wens van bezoekers tot (smaak)beleving, sensatie en/of
(groeps)entertainment, waarbij het eventuele artistieke, historische of educatieve karakter ondergeschikt is en die zich kenmerken door een bedrijfsvoering met winstoogmerk”;
IV. Kantoor met baliefunctie gericht op toeristen: “kantoren met baliefunctie, die zich
blijkens hun reclame-uiting, presentatie, aanbod en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen”;
V. Eetwinkel: “vormen van detailhandel die zich richten op de verkoop van etenswaren
en/of drankjes die in hoofdzaak worden meegegeven om direct te worden geconsumeerd”;
VI. Mengformule: “de toevoeging van een horecadeel (mengformule) aan een
detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment.”10
Deze zes gebruiksverboden kunnen worden onderverdeeld in drie categorieën.
9 Op het moment dat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd geldt een aanhoudingsplicht (artikel 3.3 lid 1 Wabo).
In de eerste plaats het verbod op winkels en voorzieningen die zich richten op toeristen en/of dagjesmensen, in het tweede plaats het verbod op eetwinkels voor directe consumptie en in de derde plaats het verbod op mengformules. In het kader van de leesbaarheid van deze scriptie omschrijf ik de eerste categorie als de toeristische winkels.
In mijn inleiding lichtte ik toe dat met deze gebruiksverboden de negatieve effecten van het toerisme op de diversiteit en het winkel- en voorzieningenaanbod en daardoor ook op de leefbaarheid worden tegengegaan.
In het algemene deel van de toelichting wordt weliswaar gesteld dat mengformules ook zorgen voor een afnemende diversiteit, maar uit de specifieke toelichting van het verbod blijkt een andere motivatie. Het verbod wordt daar gemotiveerd met de overweging dat de
ruimtelijke effecten van een mengformule niet altijd verschillen van die van horeca.11 Horeca
mag nog slechts zeer beperkt worden uitgebreid vanwege de effecten op het woon- en
leefklimaat en de functiemenging. 12 Vanwege de overeenkomsten van een mengformule met
horeca, verbiedt het voorbereidingsbesluit nieuwe mengformules.
Het Amsterdamse voorbereidingsbesluit is van kracht in het centrum van de stad, meer specifiek in postcodegebied 1012 (De
Wallen) en 44 straten daaromheen. Zie figuur 1 voor de verbeelding.
2.2 W
ATZIJN DE KENMERKENVAN EENVOORBEREIDINGSBESLUIT?
11 Voordracht B&W voorbereidingsbesluit, p. 7.
12 Toelichting bestemmingsplan ‘Postcodegebied 1012’, par. 6.7.4; Deelraad Amsterdam Centrum, Horecabeleidsplan 2008, vastgesteld op 25 september 2008 en goedgekeurd door de burgemeester op 19 december 2008, bijvoorbeeld par. 5.1 en par. 2.1.
Figuur 1 Bron: verbeelding voorbereidingsbesluit (ruimtelijkeplannen.nl)
Het karakter van een voorbereidingsbesluit brengt verschillende kenmerken met zich mee. Die kenmerken komen in deze paragraaf aan bod.
2.2.1 GEHEIME BERAADSLAGING
Een voorbereidingsbesluit wordt genomen om snel een bepaalde ontwikkeling onmogelijk te kunnen maken. Daar hangt in sommige gevallen mee samen dat ook voorkomen moet worden dat, doordat men op de hoogte is van het feit dat de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit gaat nemen, nog voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit met nieuw ruimtelijk beleid strijdige ontwikkelingen plaatsvinden. Daarom wordt een voorbereidingsbesluit soms achter gesloten deuren genomen. De manier waarop die besluitvorming in het geheim plaatsvindt bespreek ik aan het hand van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit.
Amsterdams voorbereidingsbesluit
Op 29 augustus 2017 besluit het college van burgemeester en wethouders om de raad in het geheim voor te dragen het voorbereidingsbesluit te nemen. 13 Hoewel de vergaderingen van de
raad in beginsel openbaar zijn, is het collegevoorstel in een besloten vergadering
aangenomen.14 Tijdens die vergadering is de geheimhouding van de voordracht van het
college bekrachtigd. 15 Pas op 5 oktober 2017, de datum van publicatie, werd de tekst van het
voorbereidingsbesluit openbaar. Tijdens de besloten vergadering is bovendien een
amendement van drie leden van D66, GroenLinks en PvdA aangenomen waardoor de werking van het voorbereidingsbesluit wordt uitgebreid van postcodegebied 1012 (De Wallen) naar 44 straten daaromheen.16
2.2.2 BEKENDMAKING EN INWERKINGTREDING 13 Artikel 25 lid 2 Gemeentewet.
14 Artikel 23 lid 1 Gemeentewet. 15 Artikel 25 lid 2 Gemeentewet.
16 Gemeenteraad van Amsterdam, amendement van de raadsleden: Vink, Nuijens en Boutkan, Gemeenteblad 2017 afd. 1, nr. 1131. De tekst van dit amendement is geheim. De uitbreiding van het gebied blijkt uit het verschil tussen de verbeelding bij voordracht van het college en het raadsbesluit.
Artikel 3.7 lid 2 Wro regelt dat bij het voorbereidingsbesluit wordt bepaald met ingang van welke dag het in werking treedt. Volgens artikel 3:40 Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt. Een voorbereidingsbesluit wordt bekend gemaakt door terinzagelegging van dat besluit en door de kennisgeving van het besluit of de zakelijke inhoud daarvan in een van overheidswege uitgegeven dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad of
op andere geschikte wijze.17 Daarnaast moet mededeling worden gedaan van het
voorbereidingsbesluit in de Staatscourant en langs elektronische weg.18
2.3 W
ATZIJN DE GEVOLGEN VANEENVOORBEREIDINGSBESLUIT?
Het voorbereidingsbesluit werkt in beginsel slechts één jaar. Gedurende dat jaar worden aanvragen om (te bouwen en daarbij) af te wijken van de gebruiksverboden uit het
voorbereidingsbesluit, op grond van artikel 2.1 lid 1 onderdeel a of b Wabo, aangehouden.19
Die aanhouding kan echter doorbroken worden als in het voorbereidingsbesluit de mogelijkheid wordt geboden om van de verboden af te wijken. 20 Na één jaar vervalt het
voorbereidingsbesluit van rechtswege, tenzij in de tussentijd een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.21 Die aanhouding duurt dan voort tot dat bestemmingsplan dat volgt op het
voorbereidingsbesluit in werking treedt.22 De aanvraag zal dan getoetst worden aan het
geldende planologische kader: het nieuwe bestemmingsplan.
Amsterdams voorbereidingsbesluit
Op 8 maart 2018 is een ontwerp van het bestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’ ter inzage gelegd. De regels uit het voorbereidingsbesluit zijn daarin overgenomen en op enkele punten aangevuld. Het beschermingsregime is, in vergelijking met het voorbereidingsbesluit, op een groter gebied van toepassing verklaard. Dit wordt niet toegelicht.
2.4 Z
ORGVULDIGEBESLUITVORMING17 Artikel 3.7 lid 7 Wro jo. artikel 3:42 Awb.
18 Artikel 3.7 lid 7 Wro; zie voor een meer uitgebreide beschouwing Van Buuren, Nijmeijer en Robbe 2017, p. 108-111.
19 Artikel 3.3 lid 1 onderdeel a Wabo. 20 Artikel 3.7 lid 4 Wro.
21 Artikel 3.7 lid 5 Wro.
Aan een voorbereidingsbesluit moet een zorgvuldige besluitvorming voorafgaan. Zo bepaalt artikel 3:2 Awb:
“Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”
Bij een bestemmingsplanwijziging wordt dat bijvoorbeeld bereikt doordat artikel 3.1.1 Bro de verplichting bevat om te overleggen met betrokken gemeenten en met het waterschap, de provincie en het Rijk. De toepasselijkheid van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zorgt ervoor dat, doordat eenieder zienswijzen kan indienen, de gemeenteraad kennis kan nemen van de belangen die spelen.23
Een voorbereidingsbesluit wordt genomen als bepaalde ontwikkelingen onmogelijk moeten worden gemaakt en de tijd ontbreekt om een bestemmingsplanwijziging ter inzage te leggen. Het ontwerpproces van een bestemmingsplanwijziging kost juist veel tijd doordat een
deugdelijke onderbouwing gegeven moet worden. Artikel 3.16 Bro dat regelt dat een
bestemmingsplan een toelichting moet bevatten is niet expliciet van toepassing verklaard op een voorbereidingsbesluit. Daaruit leid ik af dat de eisen die aan de onderbouwing van een voorbereidingsbesluit gesteld kunnen worden minder streng zijn dan de eisen die gelden voor een bestemmingsplan. Anders verliest het voorbereidingsbesluit haar onderscheidende, snelle werking. Dat betekent echter niet dat een voorbereidingsbesluit niet onderbouwd moet worden.
Amsterdams voorbereidingsbesluit
In het Amsterdamse voorbereidingsbesluit wordt, zij het beperkt, onderbouwd waardoor de diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod in het geding komt. Ook wordt
onderbouwd dat een gebrek aan diversiteit gevolgen heeft voor de leefbaarheid. De
Amsterdammer ‘[raakt vervreemd] van dit deel van de stad.’24
2.5 R
ECHTERLIJKETOETSING23 Artikel 3.8 Wro; zie ook Van Buuren, Nijmeijer & Robbe 2017, p. 73-74. 24 Voordracht B&W voorbereidingsbesluit, p. 4-5.
Tegen een voorbereidingsbesluit kan niet apart bezwaar of beroep worden ingesteld.25 Hoewel
het voorbereidingsbesluit niet in een afzonderlijke procedure kan worden getoetst, kan zij wel beoordeeld worden als op basis daarvan besluiten worden genomen: de zogenoemde
exceptieve toetsing. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een handhavingsbesluit of de afwijzing van een omgevingsvergunning.
Deze exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een door een lagere wetgever gegeven voorschrift26 buiten toepassing laat als dat voorschrift in strijd komt met hoger recht. 27 De
strekking van die exceptieve toetsing is bij het voorbereidingsbesluit beperkt. De
gemeenteraad heeft namelijk een ruime mate van beleidsvrijheid bij het opstellen van een voorbereidingsbesluit waardoor de rechter marginaal aan het voorbereidingsbesluit zal toetsen.28
2.6 T
USSENCONCLUSIEIn dit hoofdstuk stond het karakter van het voorbereidingsbesluit centraal. Een voorbereidingsbesluit wordt genomen om, als de tijd ontbreekt om een
bestemmingsplanwijziging af te wachten, direct kwalijke ontwikkelingen te kunnen stoppen. Een voorbereidingsbesluit loopt daarmee vooruit op een bestemmingsplanwijziging en heeft een werking van één jaar.
25 Artikel 8:5 lid 1 Awb jo. artikel 1 bijlage 2 ‘Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak’ bij de Awb. 26 De zogenaamde algemeen verbindende voorschriften. Ook een voorbereidingsbesluit is een avv: ARRvS 16
februari 1978, ECLI:NL:RVS:1978:AM4188, AB 1978/479 m.nt. J.H. van der Veen.
27 HR 16 mei 1986, ELCI:NL:PHR:1986:AC9354, AB 1986/574, m.nt. P.J.J. van Buuren, r.o. 6.1; naar aanleiding van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven zou de intensiteit van deze toets uitgebreid kunnen worden (Concl. A-G Widdershoven 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557). De uitspraak van de Afdeling op basis van deze conclusie was ten tijde van het schrijven van deze scriptie nog niet gedaan. De toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn op brancheringsregels in bestemmingsplannen zou ook tot een uitbreiding van deze toetsing kunnen leiden. De rechter zal op basis van de Dienstenrichtlijn namelijk ook moeten toetsen of de regels geschikt zijn om het doel te bereiken. Uit de jurisprudentie volgt dat een dergelijke toets nu niet altijd expliciet plaatsvindt (Nijmeijer 2018, p. 35). Een voorbeeld waarin een dergelijke toets wel plaatsvindt is ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 51.2.
28 ABRvS 7 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ7955, AB 2007/84, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, r.o. 2.4; ABRvS 15 januari 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF2920, Gemeentestem 2003/53, m.nt. J.M.H.F Teunissen, r.o. 2.6; ARRvS 1983, ECLI:NL:RVS:1983:AM6959, AB 1983/292, m.nt. R. Crince le Roy.
3. BRANCHERING
Het voorbereidingsbesluit bevat brancheringsregels. Branchering betekent dat binnen een bestemmingsplan c.q. voorbereidingsbesluit onderscheid wordt gemaakt naar branches van bijvoorbeeld detailhandel die op bepaalde gronden wel of niet zijn toegestaan. In de Van Dale wordt een branche gedefinieerd als: “tak van handel of nijverheid”. Dat zijn bijvoorbeeld schoenenwinkels of apotheken.29 De mogelijkheid daartoe wordt geboden door artikel 3.1.2
lid 2 onderdeel b Bro:
“2. Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:
…
b. met betrekking tot branches van detailhandel en horeca”.
Er zijn twee manieren waarop de gemeenteraad in een bestemmingsplan – en dus ook in een voorbereidingsbesluit – branchering kan toepassen.
Ten eerste kan binnen de gemeente een onderscheid worden gemaakt tussen de bedrijvigheid die is toegestaan in de perifere gebieden en de bedrijvigheid in andere gebieden, zoals
stadscentra. Zo is in veel bestemmingsplannen bepaald dat bouwmarkten en keukenboeren - de zogenaamde volumineuze detailhandel - zich alleen op bedrijventerreinen buiten het stadscentrum mogen vestigen – de perifere gebieden. Kleinere winkels, zoals schoenenzaken, mogen zich dan alleen in het stadscentrum vestigen. De gedachte hierachter is dat de
bestaande stadscentra vitaal worden gehouden. 30
Bij de tweede mogelijkheid wordt het onderscheid tussen perifere gebieden en (stads)centra niet gemaakt. Binnen eenzelfde gebied, zoals het stadscentrum, zijn de gronden bestemd voor specifieke branches. Massagesalons zijn op gronden A bijvoorbeeld wel toegestaan, maar op gronden B niet. Deze manier van branchering wordt bij het Amsterdamse
voorbereidingsbesluit toegepast.
29 Centraal Bureau voor de Statistiek, Standaard Bedrijfsindeling 2008, versie 2018, p. 26-28. 30 Kamerstukken II 2006/07, 26570, 23, p. 2-3.
In dit hoofdstuk bespreek ik in hoeverre de brancheringsregels in het Amsterdamse
voorbereidingsbesluit voldoen aan artikel 3.1.2 Bro en de Dienstenrichtlijn. Beide paragrafen sluiten af met een tussenconclusie.
3.1 A
RTIKEL3.1.2 B
ROArtikel 3.1.2 lid 2 onderdeel b Bro biedt dus de mogelijkheid om te brancheren in een
bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit. Branchering kan alleen plaatsvinden ‘ten behoeve
van een goede ruimtelijke ordening’. Dat betekent dat de brancheringsregels ruimtelijk
relevant moeten zijn. Op die ruimtelijke relevantie wordt in paragraaf 3.1.1 ingegaan. Daarnaast staat dat branchering mogelijk is ‘met betrekking tot branches van detailhandel en
horeca’. In het Amsterdamse voorbereidingsbesluit wordt ook binnen andere branches
gebrancheerd. De mogelijkheid daartoe wordt in paragraaf 3.1.2 besproken.
3.1.1 RUIMTELIJKERELEVANTIE
In zijn algemeenheid geldt dat een voorbereidingsbesluit of bestemmingsplan alleen regels mag bevatten ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. 31 Dit is bovendien ook
expliciet verwoord in artikel 3.1.2 Bro; het artikel dat de mogelijkheid biedt om te brancheren. Uit de memorie van toelichting op de Wro blijkt dat onder ruimtelijke ordening wordt
verstaan:
“De ruimtelijke ordening heeft als doel zo gunstig mogelijke voorwaarden te creëren voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied.”32
Onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) was het in beginsel niet mogelijk om in een bestemmingsplan binnen de bestemming detailhandel onderscheid te maken naar bepaalde branches en/of assortiment. Uitzonderingen waren alleen mogelijk als de ruimtelijke
31 Voor bestemmingsplannen is dit expliciet bepaald in artikel 3.1 lid 1 Wro. 32 Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 19.
effecten, zoals een verkeersaantrekkende werking of duurzame ontwrichting, verschilden van branche tot branche.33 Bij het tegengaan van een monocultuur was dat niet het geval.34
De Wet ruimtelijke ordening (Wro) uit 2008 heeft daar verandering in gebracht. Het begrip is verruimd. Ook bepalingen gericht op het realiseren van ‘een bepaald woonniveau, sociale
veiligheid, beeldkwaliteit of duurzaam bouwen’ kunnen daaronder vallen.35 Branchering werd
ook mogelijk in van het belang van een beter woon- en leefklimaat.36
Branchering is niet toegestaan als het wordt ingezet om de concurrentieverhoudingen te reguleren. Dat is namelijk geen ruimtelijk belang. 37 Dit betekent echter niet dat het
voorbereidingsbesluit daar helemaal geen effect op mag hebben. Het mag alleen geen doel op zich zijn.
Amsterdams voorbereidingsbesluit
Ook het voorbereidingsbesluit van Amsterdam wordt gelegitimeerd vanuit het belang van een beter woon- en leefklimaat. Door de afname van de diversiteit zou die leefbaarheid namelijk in het geding komen.38 In de toelichting op de bestemmingsplanwijziging wordt dat nader
onderbouwd. De aanwezigheid van winkels en voorzieningen die inspelen op de behoeften van bewoners draagt bij aan het buurtgevoel. Verdwijnen deze functies dan tast dat de sociale cohesie in een wijk aan.39 De gemeente lijkt er bij het voorbereidingsbesluit vanuit te gaan dat
het verbod op mengformules de diversiteit en het woon- en leefklimaat ten goede komt.40
3.1.2 DEMOGELIJKHEDEN VOORBRANCHERING ANDERS DANVOOR HORECA EN DETAILHANDEL
33 KB 22 februari 1994, ECLI:NL:XX:1994:AS6144, BR 1994, p. 494; zie ook Heutink 2009, p. 2. 34 KB 12 juli 1990, ECLI:NL:XX:1990:AN1203, AB 1990/576.
35 Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 22.
36 ABRvS 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:570, r.o. 18.1; ABRvS 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:575, r.o. 8.1.
37 ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2829, r.o. 7.4; Nota van Toelichting Bro, Stb. 2008, 145, p. 33.
38 Voordracht B&W voorbereidingsbesluit, p. 3.
39 Toelichting op het ontwerpbestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’ §2.3.2. 40 Voordracht B&W voorbereidingsbesluit, p. 3 en 7.
Artikel 3.1.2 Bro maakt het mogelijk dat gebrancheerd wordt ‘met betrekking tot branches
van detailhandel en horeca’. Van de zes gebruiksverboden die het voorbereidingsbesluit
bevat, vallen er drie niet binnen die categorieën. Dat zijn de toeristische dienstverlening, de voorzieningen gericht op entertainment en het kantoor met baliefunctie gericht op toeristen. Is branchering bij die drie functies dan wel mogelijk?
De brancheringsmogelijkheid voor detailhandel komt voort uit de kabinetsreactie op de Nota Ruimte. Daarin is toegezegd dat in het Bro een juridische basis wordt gelegd ‘om de
gemeenten in staat te stellen in bestemmingsplannen een aparte bestemming voor perifere detailhandel aan te geven’.41
De mogelijkheid om binnen de functie horeca te brancheren zijn gebaseerd op de bescherming van het leefmilieu en de leefbaarheid van een gebied.
In de nota van toelichting op het Bro staat:
“De bepaling maakt het mogelijk om ongewenste ontwikkelingen voor de leefomgeving en het leefmilieu, zoals verloedering en overlast, tegen te gaan door bijvoorbeeld het aantal
belwinkels of bepaalde soorten horecagelegenheden in de binnenstad te beperken en ruimte te bieden aan andere, wel gewenste ontwikkelingen.”42
Uit deze toelichting leid ik af dat detailhandel en horeca in het bijzonder als voorbeelden zijn
genoemd. Ook voor andere sectoren is branchering toegestaan zolang het gaat om het tegengaan van die ongewenste ontwikkelingen. Bovendien kan uit de tekst van artikel 3.1.2 lid 2 onderdeel b Bro niet worden afgeleid dat de brancheringsmogelijkheden uitsluitend zien op detailhandel en horeca.
Het is dus verdedigbaar dat de drie gebruiksverboden uit het voorbereidingsbesluit die niet zien op detailhandel of horeca zijn toegestaan.
3.1.3 TUSSENCONCLUSIE
De conclusie uit deze paragraaf is dan ook dat het Amsterdamse voorbereidingsbesluit voldoet aan de voorwaarden voor branchering die voortkomen uit artikel 3.1.2 lid 2 onderdeel
41 Kamerstukken II 2006/07, 26570, 23, p. 4. 42 Nota van Toelichting Bro, Stb. 2008, 145, p. 33.
b Bro. Het Amsterdamse voorbereidingsbesluit is ingegeven vanuit het belang van een beter, dus ruimtelijk relevant, woon- en leefklimaat. Hoewel het Bro expliciet de mogelijkheid biedt om te brancheren binnen de branches van detailhandel en horeca blijkt uit de
totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3.1.2 Bro niet dat branchering tot die sectoren is beperkt. Daardoor lijken ook de gebruiksverboden uit het Amsterdamse voorbereidingsbesluit die daar niet onder vallen, toegestaan.
3.2 D
IENSTENRICHTLIJNSinds de totstandkoming van de Europese Unie geldt in Europa een vrij verkeer van diensten. Daaronder valt ook dat een ondernemer zich vrij moet kunnen vestigen. Brancheringsregels maken een inbreuk op die vrijheid van vestiging. Ondanks de opname van het vrij verkeer van diensten in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bleven allerlei
belemmeringen voor het vrij verkeer van diensten bestaan.43 Om die belemmeringen op te
heffen is in 2006 de Dienstenrichtlijn44 in werking getreden. De Afdeling oordeelde jarenlang
dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing was op detailhandel45 en dat de richtlijn ook niet
van toepassing is op de ruimtelijke ordening46. In de procedure van Visser Vastgoed
Beleggingen B.V. tegen de gemeente Appingedam heeft de Afdeling prejudiciële vragen over de Dienstenrichtlijn gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof). Visser Vastgoed Beleggingen B.V. wilde een, in een winkelgebied gelegen pand verhuren aan Bristol, een kleding- en schoenenwinkel. Dit was in strijd met het bestemmingsplan omdat in dat winkelgebied alleen volumineuze detailhandel was toegestaan.
3.2.1 UITSPRAAK HVJ EU APPINGEDAM
Het Hof heeft op 30 januari 2018 uitspraak gedaan.47 Aan die uitspraak ging de conclusie van
de advocaat-generaal vooraf.48 Het Hof neemt de conclusie van de AG over. In de eerste
43 Considerans Dienstenrichtlijn overweging 1-6.
44 Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
45 ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2286, r.o. 3.2; ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1298, r.o. 3.8.
46 ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:75, r.o. 17.1-17.7. 47 HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44.
plaats oordeelt het Hof dat detailhandel ook onder het begrip ‘dienst’ valt uit de
Dienstenrichtlijn waardoor die richtlijn van toepassing is op de brancheringsregels die zien op detailhandel.49 Bovendien is de richtlijn ook van toepassing op een situatie waarin alle
relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.50 Het Hof oordeelde daarnaast dat een
dergelijke brancheringsregel in een bestemmingsplan – en dus ook in een
voorbereidingsbesluit – te beschouwen is als een ‘eis’. Een eis wordt gedefinieerd als ‘elke
verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten (…)’51.52 Het Hof oordeelt dat een dergelijke
brancheringsregel onder het begrip ‘eis’ valt uit de richtlijn omdat de voorschriften uit het bestemmingsplan de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk stellen van een territoriale beperking.53
Eisen – en dus brancheringsregels in een voorbereidingsbesluit – zijn in beginsel niet toegestaan, tenzij wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Dat betekent dat de brancheringsregels non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig moeten zijn. Op deze criteria wordt hieronder afzonderlijk ingegaan.
3.2.1.1 De toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn op de gebruiksverboden van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit die geen detailhandel betreffen
De Dienstenrichtlijn is dus van toepassing op detailhandel. Zoals uit paragraaf 3.1.2 bleek bevat het Amsterdamse voorbereidingsbesluit ook drie gebruiksverboden die geen betrekking hebben op detailhandel. Dat zijn de toeristische dienstverlening, de voorzieningen gericht op
49 HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, r.o. 91. 50 HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, r.o. 110. 51 Artikel 4 onderdeel 7 Dienstenrichtlijn.
52 Wanneer over branchering wordt gesproken wordt voornamelijk gedacht aan de mogelijkheid om te
brancheren door volumineuze detailhandel slechts in perifere gebieden toe te staan. Er is echter ook sprake van branchering als binnen eenzelfde gebied bepaalde gronden zijn bestemd voor specifieke branches. Ook bij deze vorm van branchering is sprake van een ‘eis’. Dat blijkt uit de overweging van advocaat-generaal Szpunar inzake Appingedam: “Een bestemmingsplan zoals dat in de gemeente Appingedam behelst bestuursrechtelijke bepalingen die een conditio sine qua non vormen voor de vestiging van een marktdeelnemer in zodanige gemeente. Het bestemmingsplan valt dus onder de definitie van ‘eis’ in de zin van richtlijn 2006/123.” (Concl. A-G Szpunar 18 mei 2017, ECLI:EU:C:2017:397, r.o. 129).
53 Artikel 15 lid 2 richtlijn 2006/123/EG (Dienstenrichtlijn); HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, r.o. 131.
entertainment en het kantoor met baliefunctie gericht op toeristen. Is de Dienstenrichtlijn dan ook van toepassing?
Artikel 4 onderdeel 1 Dienstenrichtlijn definieer een dienst als: “elke economische activiteit,
anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel [57 VWEU].”54 De toeristische dienstverlening en het kantoor met baliefunctie gericht op
toeristen beschouw ik als diensten.
Dat geldt ook voor de voorzieningen gericht op entertainment. In overweging 33 van de Dienstenrichtlijn staat dat ook consumentendiensten, ‘bijvoorbeeld op het gebied van
toerisme, zoals reisleiders, vrijetijdsdiensten, sportcentra en pretparken’ als diensten worden
beschouwd. Voorzieningen gericht op entertainment bieden net als pretparken een vorm van vermaak. Ik beschouw voorzieningen gericht op entertainment dan ook als een vorm van consumentendiensten.
De Dienstenrichtlijn acht ik dus ook van toepassing op de drie gebruiksverboden uit het Amsterdamse voorbereidingsbesluit die geen betrekking hebben op detailhandel.
3.2.2 TOETSING VAN HET AMSTERDAMSE VOORBEREIDINGSBESLUITAAN DE VOORWAARDEVAN NON-DISCRIMINATIE
De eerste voorwaarde is het discriminatieverbod. Dat betekent dat de brancheringsregels geen onderscheid mogen maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van de statutaire zetel van de onderneming. Daaraan voldoet het Amsterdamse
voorbereidingsbesluit.55
3.2.3 TOETSING VAN HET AMSTERDAMSE VOORBEREIDINGSBESLUITAAN DE VOORWAARDEVAN NOODZAKELIJKHEID
Deze tweede voorwaarde houdt in dat de brancheringsregels gerechtvaardigd moeten zijn vanuit een dwingende reden van algemeen belang. Daaronder valt ook de bescherming van het stedelijk milieu.56 Uit de considerans van de richtlijn volgt dat daar ook de bescherming
van de stedelijke en rurale ruimtelijke ordening onder valt.57 Zuiver economische
54 Artikel 57 VWEU luidt: “In de zin van de Verdragen worden als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voorzover de bepalingen, betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn.”
55 Seerden & Louwes 2018, p. 50. 56 Artikel 4 onderdeel 8 Dienstenrichtlijn. 57 Considerans Dienstenrichtlijn overweging 40.
doelstellingen kunnen echter geen dwingende reden van algemeen belang vormen.58 In zijn
conclusie inzake Appingedam overweegt advocaat-generaal Szpunar over de aanwezigheid van een dwingende reden van algemeen belang:
“A town may have an interest in contributing, by way of a zoning plan, to its centre retaining its vitality and maintaining its original character. Regulating which shops can be set up where can, in general, be part of such a policy. Moreover, a town may also want to influence the volume and flow of traffic inside and outside of town. It should be added that the measure in question is not an economic one in the sense that its purpose and effect is to favour certain retailers over others. It is rather about the way of life in a town and is very close to a cultural policy, which is also recognised as an overriding reason relating to the public interest in Article 4(8) of [Dienstenrichtlijn].”59
Het uiteindelijk oordeel wordt echter overgelaten aan de Afdeling. 60 Die oordeelt dat het
behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied – de motivatie die door de gemeenteraad van Appingedam was
gegeven – een dwingende reden van algemeen belang vormen en dus noodzakelijk zijn.61
Daarnaast blijkt uit de jurisprudentie van het Hof dat bescherming van het stedelijk milieu en de ruimtelijke ordening een breed begrip is waar veel verschillende rechtvaardigingsgronden onder vallen. Ik noem als voorbeelden de handhaving van de permanente bewoning van het platteland,62 het tegengaan van stedelijk verval en het voorkomen van de bouw van nieuwe
wegen63. Net zoals bij Appingedam liggen daar wel ruimtelijke argumenten aan ten grondslag.
Dit lijkt overeen te komen met ons begrip van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Door Nijmeijer en Heutink wordt dan ook betoogd dat wanneer de regels worden gesteld in het kader van een ‘goede ruimtelijke ordening’, er wordt voldaan aan het
noodzakelijkheidsvereiste.64 Nu uit paragraaf 3.1.1 volgt dat het Amsterdamse
voorbereidingsbesluit voldoet aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening vind ik dat aan het noodzakelijkheidsvereiste is voldaan.
58 Europese Commissie 2007, p. 34.
59 Concl. A-G Szpunar 18 mei 2017, ECLI:EU:C:2017:397, r.o. 147. 60 HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, r.o. 133 en 135. 61 ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, r.o. 11.2.
62 HvJ EU 25 januari 2007, C-370/05, ECLI:EU:C:2007:59, r.o. 27-28 (Festersen); zie voor een soortgelijk feitenkader HvJ EU 5 maart 2002, C-515/99, C-519/99 t/m C-524/99 en C-526/99 t/m C-540/99,
ECLI:EU:C:2002:135 (Reisch e.a.).
63 HvJ EU 24 maart 2011, C-400/08, ECLI:EU:C:2011:172, r.o. 78, 80 (Commissie/Spanje). 64 Nijmeijer 2018, p. 34-35; Heutink 2015, p. 105.
3.2.4 TOETSING VAN HET AMSTERDAMSE VOORBEREIDINGSBESLUITAAN DE VOORWAARDEVAN EVENREDIGHEID
De brancheringsregels moeten niet alleen non-discriminatoir en noodzakelijk zijn, maar ook evenredig. Die evenredigheid bestaat uit drie afzonderlijke elementen. Ten eerste moeten de regels geschikt zijn om het doel te bereiken. Ten tweede moeten de regels niet verder gaan dan nodig om dat doel te bereiken. Tenslotte moet dat doel niet met minder ingrijpende maatregelen kunnen worden bereikt. 65 Voordat op die verschillende elementen wordt
ingegaan plaats ik enkele algemene opmerkingen.
Ik ga eerst in op het doel van de brancheringsregels. Uit paragraaf 2.1 volgt dat de gebruiksverboden uit het Amsterdamse voorbereidingsbesluit zijn ingegeven door de negatieve invloed van het toerisme op de diversiteit en leefbaarheid in het centrum van de stad.66
In die toelichting wordt ook gesteld dat het verbod op mengformules is ingegeven door die afnemende diversiteit. Maar uit een ander gedeelte van de toelichting blijkt dat het verbod is ingegeven vanuit een andere grondslag. In de praktijk blijkt het verschil tussen de ruimtelijke uitstraling van ‘echte’ horeca en van een horecadeel bij een detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment te vervagen.
De uitbreiding van ‘echte’ horeca was al zeer beperkt mogelijk en door het Amsterdamse voorbereidingsbesluit wordt dat beleid ook doorgetrokken naar deze mengformules.67 Dat het
onwenselijk is dat de horeca wordt uitgebreid blijkt niet zozeer uit het voorbereidingsbesluit zelf, maar wel uit het bestemmingsplan ‘Postcodegebied 1012’ dat een groot gedeelte van het gebied van het voorbereidingsbesluit bestrijkt. Daarin wordt toegelicht dat de uitbreiding van horeca onwenselijk is gelet op onder meer de effecten op het woon- en leefklimaat.68
Waar die effecten uit bestaan wordt overigens niet verder toegelicht.
Dat komt duidelijker naar voren uit het ‘Horecabeleidsplan’ zoals dat in 2008 door het Amsterdamse stadsdeel Centrum is vastgesteld. Daarin wordt als effect op het woon- en leefklimaat bijvoorbeeld de geluidsoverlast genoemd. Ook wordt toegevoegd dat
65 Artikel 15 lid 3 onderdeel c Dienstenrichtlijn. 66 Voordracht B&W voorbereidingsbesluit, p. 3. 67 Voordracht B&W voorbereidingsbesluit, p. 7.
functiemenging in sommige gebieden in evenwicht is en dit zo moet blijven, of juist niet verder achteruit moet gaan.69
Bij mijn bespreking van de verschillende elementen houd ik een onderscheid aan tussen de tussen winkels en voorzieningen die zich richten op dagjesmensen en/of toeristen (de ‘toeristische winkels’) en eetwinkels voor directe consumptie enerzijds en mengformules anderzijds, aangehouden.
Het enkel en alleen stellen dat aan de evenredigheid is voldaan, is niet voldoende. De
gemeente moet dit ook onderbouwen en met ‘met nauwkeurige gegevens staven’.70 Volgens
Nijmeijer moet de gemeenteraad het doel en het gekozen middel om dat doel te bereiken
‘voldoende inzichtelijk’ maken. 71 De Afdeling oordeelde in de zaak Appingedam dat de
brancheringsregels in het bestemmingsplan wel evenredig kunnen zijn, maar dat dit
onderbouwd moet worden ‘aan de hand van een analyse met specifieke gegevens’72. Ik vind
dat bij een voorbereidingsbesluit minder hoge eisen aan deze onderbouwing gesteld kunnen
worden.73 In het Amsterdamse voorbereidingsbesluit ontbreekt echter iedere onderbouwing
van de evenredigheid. Daardoor zijn de brancheringsregels uit het voorbereidingsbesluit in strijd met de Dienstenrichtlijn.
3.2.4.1 Evenredigheid – geschikt om nagestreefd doel te bereiken
Volgens artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn moeten de brancheringsregels in de eerste plaats geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken.
Is dat het geval bij het verbod op toeristische winkels en eetwinkels voor directe consumptie? Op het eerste gezicht lijken de brancheringsregels geschikt om tegen te gaan dat de diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod en de leefbaarheid verder afnemen. Het is echter de vraag of deze brancheringsregels wel ver genoeg gaan.
69 Deelraad Amsterdam Centrum, Horecabeleidsplan 2008, vastgesteld op 25 september 2008 en goedgekeurd door de burgemeester op 19 december 2008, zie bijvoorbeeld par. 5.1 en par. 2.1.
70 HvJ EU 24 maart 2011, C-400/08, ECLI:EU:C:2011:172, r.o. 83 (Commissie/Spanje). 71 Nijmeijer 2018, p. 35.
72 ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, r.o. 13.2; zie ook HvJ EU 23 december 2015, C-333/14, ECLI:EU:C:2015:845, r.o. 53-55 (The Scotch Whisky Association e.a.).
In het gebied dat het Amsterdamse voorbereidingsbesluit bestrijkt zijn acht
bestemmingsplannen van kracht. Vijf daarvan74 kennen al beperkingen die zien op toerisme
en functiemenging. In deze bestemmingsplannen zijn onder meer souvenirwinkels verboden.75
Souvenirwinkels zijn, net als bijvoorbeeld coffeeshops en smartshops, verboden omdat er een monocultuur was ontstaan van dit soort criminele functies. 76 Ze veroorzaken bijvoorbeeld
veel overlast77 en hebben dan ook gevolgen voor de kwaliteit van de leefomgeving. Deze
bestemmingsplannen zijn dan ook niet zozeer ingegeven door een onder druk staand voorzieningenniveau als wel door criminaliteitsbestrijding.78
Door de Amsterdamse Rekenkamer is op 26 juni 2018 een rapport gepubliceerd waarin onder meer werd geconstateerd:
“Bij de coffeeshops en de overige aandachtsfuncties is er vervolgens vooral op toeristen gerichte horeca voor in de plaats gekomen. Dit illustreert dat het project niet goed in staat was de verdere opkomst van de monocultuur tegen te gaan.”79
Kortom; de branchering in het huidige bestemmingsplan ‘Postcodegebied 1012’ was niet effectief en heeft de diversiteit verder onder druk gezet. Die ontwikkeling resulteerde in het Amsterdamse voorbereidingsbesluit. Om geschikt te zijn om het nagestreefde doel te bereiken moeten dus voldoende gebruiksverboden worden opgenomen. Kan de diversiteit alleen in het geding komen door het grote aantal toeristische winkels, dan is het Amsterdamse
voorbereidingsbesluit geschikt in de zin van de Dienstenrichtlijn. In tegenstelling tot het
74 Te weten de bestemmingsplannen ‘Zuidelijke Binnenstad’, ‘Postcodegebied 1012’, ‘Nieuwmarkt’, ‘Westelijke Binnenstad’ en ‘Haarlemmerbuurt/Westelijke Eilanden’.
75 Voor definitie zie artikel 1.64 bestemmingsplan ‘Nieuwmarkt’.
76 Gemeente Amsterdam & stadsdeel Centrum, Hart van Amsterdam. Strategienota Coalitieproject 1012, 17 april 2009, p. 5. De gemeente heeft het over criminogene functies. Het lijkt echter over criminele functies te gaan. De term criminogene functies is hier niet geschikt.
77 Gemeente Amsterdam & stadsdeel Centrum, Hart van Amsterdam. Strategienota Coalitieproject 1012, 17 april 2009, p. 7.
78 Hoewel genoemde problemen zich niet voordeden in de gebieden waarop de bestemmingsplannen ‘Westelijke Binnenstad’ en ‘Haarlemmerbuurt/Westelijke Eilanden’ van toepassing zijn, gelden deze gebruiksverboden ook in die gebieden. Zij zijn opgenomen om een waterbedeffect te voorkomen. Zie bijvoorbeeld toelichting bestemmingplan ‘Westelijke Binnenstad’ par. 6.12.2.
79 Rekenkamer Metropool Amsterdam, Project 1012. Een onderzoek naar de aanpak van de Amsterdamse oude binnenstad, 26 juni 2018, par. 4.1.
bestemmingsplan ‘Postcodegebied 1012’ worden verschillende soorten toeristische winkels verboden. De mazen, voor zover al aanwezig, zijn klein.
De diversiteit wordt echter niet alleen bedreigd door de gevolgen van het toerisme, maar ook door niet-toeristische ontwikkelingen. Als in plaats van toeristische winkels of eetwinkels voor directe consumptie, zich bijvoorbeeld alleen kledingwinkels of tabakszaken vestigingen komt die diversiteit ook onder druk te staan. Ik vind dat in het Amsterdamse
voorbereidingsbesluit meer gebruiksverboden hadden moeten worden opgenomen. Dat had de gemeenteraad in elk geval moeten onderzoeken. De brancheringsregels uit het Amsterdamse voorbereidingsbesluit zijn dus niet geschikt om het nagestreefde doel te bereiken voor zover het over de toeristische winkels en eetwinkels voor directe consumptie gaat.
Naast die toeristische winkels en eetwinkels voor directe consumptie dient ook de
geschiktheid van het gebruikswijzigingsverbod op mengformules beoordeeld te worden. Een mengformule wordt in het Amsterdamse voorbereidingsbesluit gedefinieerd als de toevoeging van een horecadeel aan een detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment.80 Dat is
bijvoorbeeld een bakker die ook broodjes verkoopt die in de winkel kunnen worden opgegeten. Hoewel de mengformule in het Amsterdamse voorbereidingsbesluit alleen is gericht op de detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment, is de definitie van het begrip mengformule ruimer. Zo wordt de mengformule in het bestemmingsplan
‘Postcodegebied 1012’ omschreven als ‘in een detailhandelsvestiging, niet zijnde een
warenhuis, of in een vestiging voor consument-verzorgende dienstverlening tegen betaling verstrekken van etenswaren en/of dranken voor gebruik ter plaatse’81.
Een klein café in een boekhandel kan ook een mengformule zijn. Voor alle mengformules geldt dat de mengformule niet aan de gevel mag worden geplaatst.82 Bij bijvoorbeeld de
boekhandel met café zal vanaf de straat zichtbaar zijn dat boeken worden verkocht. Daarom zal dit geen horeca-uitstraling hebben.
Bij de mengformules bij een detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment ligt dat anders. Ook daar mag de mengformule aan de gevel niet zichtbaar zijn, maar bij dergelijke detailhandelsvestigingen ligt de focus al op consumptie van etenswaar. Het kan daardoor bijvoorbeeld op een lunchroom lijken. De ruimtelijke uitstraling komt hier overeen met de
80 Besluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 27 september 2017, Gemeenteblad 2017, afd. 3A, nr. 286/1042), besluitpunt 5 (Voorbereidingsbesluit Centrum).
81 Bestemmingsplan ‘Postcodegebied 1012’, artikel 1.45.
82 Deelraad deelgemeente Amsterdam-Centrum, Beleidsregels voor mengformules Amsterdam Centrum 2006, 20 juli 2006.
ruimtelijke uitstraling van horeca. Het woon- en leefklimaat lijdt mijns inziens ook alleen bij de mengformules bij een detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment. Daarmee ontbreekt de noodzaak om ook de andere soorten mengformules te verbieden. De
brancheringsregels over mengformules zijn dus geschikt om het nagestreefde doel te bereiken.
3.2.4.2 Evenredigheid - niet verder dan nodig
Ten tweede moeten de regels niet verder gaan dan nodig om het doel te bereiken. Bij de bespreking van het element ‘geschikt’ kwam naar voren dat meer gebruiksverboden
opgenomen hadden moeten worden. Dit wordt begrensd doordat de brancheringsregels niet verder mogen gaan dan nodig om dat doel te bereiken.
Daar wordt bij het verbod op toeristische winkels en eetwinkels voor directe consumptie aan voldaan. Er worden geen vormen van gebruik verboden waarbij het niet aannemelijk is dat er een relatie bestaat tussen dat gebruik en de achteruitgang van de diversiteit en leefbaarheid. Kortom: er wordt niet meer verboden dan waar het doel op is gericht. Dat geldt ook voor de straten waar de problematiek van de diversiteit en leefbaarheid nog niet goed merkbaar is, maar die toch onder de werking van het voorbereidingsbesluit vallen. Die straten zijn
namelijk toegevoegd om een waterbedeffect te voorkomen.83 Dat houdt in dat voor een gebied
waar een ontwikkeling (nog) niet plaatsvindt toch een verbod wordt opgenomen om te voorkomen dat een ondernemer die met een verbod wordt geconfronteerd zijn heil zoekt in aangrenzend gebied. Dit gaat mijns inziens niet verder dan nodig omdat deze toegevoegde straten aansluiten op het toeristische gebied.
Ook bij de mengformules bestaat er een link tussen het verbod en de gevolgen voor het woon-en leefklimaat woon-en de diversiteit.
Toch gaat het verbod verder dan nodig om het doel te bereiken. In tegenstelling tot de toeristische winkels en eetwinkels voor directe consumptie is het namelijk niet mogelijk dat bij omgevingsvergunning wordt afgeweken van het verbod op mengformules.
Zo worden alle mengformules verboden en niet alleen de mengformules die in de praktijk daadwerkelijk een inbreuk maken op het woon- en leefklimaat of de diversiteit van het functieaanbod. Op dit punt zijn de brancheringsregels over mengformules niet evenredig.
83 De tekst van het amendement waarbij deze straten zijn toegevoegd is niet openbaar. Deze informatie blijkt uit de toelichting op het ontwerpbestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’, par. 2.1.2.
3.2.4.3 Evenredigheid - het doel moet niet met ander, minder beperkende middelen kunnen worden bereikt
Het laatste element van de evenredigheid is dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Die andere, minder beperkende maatregelen kunnen maatregelen anders dan brancheringsregels of ‘mildere’ brancheringsregels zijn. Uit jurisprudentie van het Hof volgt dat de bewijslast niet zo zwaar is dat aangetoond moet worden dat die doelstelling onder dezelfde omstandigheden met geen andere denkbare maatregel kan worden verwezenlijkt.84
In de Appingedamse casus overwoog de advocaat-generaal dat er geen andere manier was om de negatieve effecten voor het stadscentrum tegen te gaan. Winkelcentra buiten de binnenstad hebben namelijk een zichzelf versterkend effect. Die winkelcentra worden namelijk steeds aantrekkelijker voor winkels die eerst in de binnenstad waren gevestigd. De enige manier om die negatieve effecten tegen te gaan is het beperken van de vestigingsmogelijkheden tot buiten het stadscentrum.85
Hierna wordt behandeld of bij het Amsterdamse voorbereidingsbesluit ook aan dit element van de evenredigheid wordt voldaan.
Toeristische winkels en eetwinkels voor directe consumptie
Allereerst ga ik in op de toeristische winkels en eetwinkels voor directe consumptie. De gemeente Amsterdam heeft verschillende niet-ruimtelijke maatregelen genomen die zien op de gevolgen van het toerisme op de leefbaarheid en diversiteit in de stad. Die maatregelen betrek ik bij mijn bespreking van de alternatieven voor de brancheringsregels uit het voorbereidingsbesluit.
Andere maatregelen die door de gemeente Amsterdam zijn genomen inzake het toerisme Ik bespreek alleen die maatregelen die betrekking hebben op het gebied waar het
voorbereidingsbesluit van toepassing is.
84 HvJ EU 24 maart 2011, C-400/08, ECLI:EU:C:2011:172, r.o. 75 (Commissie/Spanje); HvJ EU 23 december 2015, C-333/14, ECLI:EU:C:2015:845, r.o. 55 (The Scotch Whisky Association e.a.).
In de eerste plaats heeft de gemeente Amsterdam maatregelen genomen die de leefbaarheid ten goede moeten komen. Daaronder vallen maatregelen die gericht zijn op het verminderen van overlast van het toerisme. Dat gebeurt door striktere handhaving op regels voor
vakantieverhuur en een inrijverbod voor touringcars in het centrum.86
Ook zijn nieuwe hotels vanaf 1 januari 2017 in beginsel niet toegestaan.87 Daarnaast worden
maatregelen genomen om bezoekers te spreiden naar buiten het centrum en in de regio. Zo
worden buurten en parken buiten het centrum opgeknapt 88 en worden mensen door
campagnes als ‘Amsterdam Bezoeken, Holland Zien’ verleid om andere plekken te bezoeken89.
In de tweede plaats heeft de gemeente Amsterdam niet-ruimtelijke maatregelen genomen om een divers winkelaanbod te behouden. Die maatregelen worden niet direct door de gemeente genomen, maar wel door initiatieven waar de gemeente bij betrokken is. De eerste vorm van maatregelen zijn brancheringsplannen. Dat zijn privaatrechtelijke afspraken die worden gemaakt tussen vastgoedeigenaren, bewoners en ondernemers om te bepalen welke winkels en voorzieningen wel wenselijk zijn in een straat. Dit wordt onder meer gefaciliteerd vanuit
Centrum XL, een samenwerkingsverband tussen de gemeente en het bedrijfsleven.90 Uit een
gesprek met de projectleider van Centrum XL blijkt dat die brancheringsplannen niet goed van de grond komen. Winkeliers, vastgoedeigenaren, en andere betrokkenen komen er niet uit welke bedrijvigheid zij wel en niet wenselijk achten.91
De tweede vorm van maatregelen is het verhuurbeleid dat door de NV Zeedijk en 1012Inc NV wordt gevoerd. De gemeente is medeaandeelhouder van deze bedrijven. Beide organisaties kopen en beheren panden. Doel is om de leefbaarheid te verbeteren.92 Ook hebben beide
organisaties met de gemeente en enkele andere partijen een convenant getekend om een gemeenschappelijk verhuurbeleid tot stand te brengen in twee straten die onder het gebied van het voorbereidingsbesluit vallen93. Dit om de verschraling van het winkelaanbod – dat zich
steeds meer richt op toeristen – tegen te gaan.94
86 Zie voor deze en meer maatregelen: ‘Volg het beleid: Stad in Balans’, gemeente Amsterdam, amsterdam.nl. 87 ‘Overnachtingsbeleid Amsterdam’, gemeente Amsterdam, amsterdam.nl.
88 ‘Volg het beleid: spreiding stad en regio’, gemeente Amsterdam, amsterdam.nl.
89 Amsterdam Marketing, Spreiden van internationale bezoekers naar de Metropool Amsterdam. Amsterdam Bezoeken, Holland Zien, 2018.
90 centrumxl.nl.
91 Het gesprek vond plaats op 4 mei 2018.
92 ‘Organisatie’, NV Zeedijk, nvzeedijk.nl; ‘Organisatie’, 1012 Inc N.V., 1012inc.amsterdam. 93 De Nieuwe en Oude Hoogstraat.
94 ‘Gezamenlijk verhuur- en handhavingsbeleid in Hoogstraten’, gemeente Amsterdam 8 maart 2018, amsterdam.nl.
De conclusie is dan ook dat de gemeente Amsterdam verschillende maatregelen heeft
genomen om de leefbaarheid en diversiteit te verbeteren, of in elk geval niet verder af te laten nemen. De eerste groep van maatregelen kan wellicht wel werken, maar is zo beperkt van opzet dat mijn verwachting is dat zij niet voor echte veranderingen zal zorgen.
De tweede groep van maatregelen die juist zien op de diversiteit werken of niet (de brancheringsplannen) of slechts in de marge (het verhuurbeleid).
Hoe gaan de gemeenten Volendam-Edam en Zandvoort om met de gevolgen van het toerisme?
Om te beoordelen of deze maatregelen wel effect kunnen hebben, of dat andere maatregelen genomen kunnen worden, kijk ik naar twee andere gemeenten: Volendam-Edam en
Zandvoort. Deze gemeenten trekken net als Amsterdam veel bezoekers. Welke maatregelen nemen zij om de gevolgen van het toerisme voor de inwoners en werkenden in de stad te beperken?
Volendam werd in 2013 bezocht door 1,4 miljoen mensen.95 Ook daar staat de leefbaarheid
onder druk.96 Al in 2003 wordt in opdracht van de gemeente Volendam-Edam een toeristisch
ontwikkelingsplan opgesteld en in 2015 volgt een toeristische visie. Die visie is erop gericht om de drie gebieden binnen de gemeente – Volendam, Edam en Zeevonk – zo te profileren dat elk daarvan een eigen toeristische waarde krijgt.97 Het doel is om dagtoeristen langer in
deze drie kernen te laten verblijven en het aantal verblijfstoeristen te verhogen.98 De gemeente
heeft echter wel oog voor de leefbaarheid van de bewoners.99 Zo wordt in de toeristische visie
bezoekersmanagement voorgesteld.100 Ook probeert de gemeente door middel van een
winkelstraatmanager aantrekkelijke winkelstraten te creëren. Dit wordt overigens niet door middel van brancheringsregels in een bestemmingsplan geregeld omdat daar volgende de gemeente geen mogelijkheden toe zijn. 101
95 F. de Weerd, ‘Volendammers zijn de hop-on-hop-off-toeristen beu’, Trouw 2 mei 2016. 96 LAGroup & Gemeente Edam-Volendam 2015, p. 25.
97 LAGroup & Gemeente Edam-Volendam 2015, p. 33-34. 98 LAGroup & Gemeente Edam-Volendam 2015, p. 6. 99 LAGroup & Gemeente Edam-Volendam 2015, p. 25. 100 LAGroup & Gemeente Edam-Volendam 2015, p. 30.
101 LAGroup & Gemeente Edam-Volendam 2015, p. 30. Op de website van de gemeente is niet terug te vinden of deze winkelstraatmanager is aangesteld.
Zandvoort was oorspronkelijk een vissersplaats, maar in de loop der tijd is die voornaamste
inkomstenbron vervangen door het toerisme.102 Net als de gemeente Edam-Volendam heeft de
gemeente Zandvoort in 2016 een toeristische visie vastgesteld.103 In die visie wordt besproken
hoe Zandvoort aantrekkelijk kan blijven voor de toerist.104 Op de effecten voor de leefbaarheid
wordt niet ingegaan. Wellicht hangt dat samen met het feit dat tegenwoordig 57% van het totaal aantal banen met het toerisme samenhangt. 105 Veel inwoners zijn voor hun inkomsten
afhankelijk van het toerisme. Kennelijk nemen zij, of in ieder geval het gemeentebestuur, de negatieve gevolgen van het toerisme voor lief.
Waar gemeenten als Edam-Volendam en Zandvoort een duidelijk beleid hebben over de kansen en gevolgen van het toerisme, ontbreekt dit bij de gemeente Amsterdam. Uit een gesprek met Boudewijn Oranje, voormalig voorzitter van het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum, blijkt dat het niet goed mogelijk is een dergelijke visie vast te stellen. Hoe kun je bijvoorbeeld bepalen op welke bezoekers je je als stad wél wilt richten? Bovendien; draagt een dergelijke visie bij aan het bestrijden van de problematiek? Het gevolg hiervan is dat de gemeente vooral de uitwassen aanpakt.
Dit brengt ons weer terug bij de vraag naar de evenredigheid inzake de toeristische winkels en eetwinkels voor directe consumptie. Kan het doel van diversiteit en leefbaarheid met niet-ruimtelijke, minder beperkende maatregelen worden bereikt? Naar mijn mening had het voorbereidingsbesluit voorkomen kunnen worden als de gemeente Amsterdam sneller had ingespeeld op de gevolgen van het toerisme. Nu ziet de gemeente zich gedwongen om aan incidentenpolitiek te doen. Het toerisme heeft inmiddels zulke grote vormen aangenomen dat de negatieve gevolgen daarvan alleen met ‘grof geschut’, in de vorm van een
voorbereidingsbesluit/bestemmingplan, kunnen worden beperkt. Een minder rigide maatregel zal de verschraling van de diversiteit van het winkelbestand en van leefbaarheid niet kunnen keren.
De mogelijkheid van ‘mildere’ brancheringsregels
102 Gemeente Zandvoort 2016, p. 9.
103 Gemeente Zandvoort, Toeristische Visie Zandvoort aan Zee, vastgesteld op 8 december 2016. 104 Gemeente Zandvoort 2016, p. 42.
