Amsterdam wordt jaarlijks door miljoenen toeristen bezocht. 120 Nieuwe souvenirwinkels
waren in een groot gedeelte van het centrum al verboden, maar toch vinden ondernemers manieren om zich specifiek op deze groep te richten. Daarmee verdwijnen de winkels en voorzieningen die door de Amsterdammers – de mensen die wonen en werken in Amsterdam - worden bezocht uit het centrum. Daarmee neemt ook de leefbaarheid af. Om deze
ontwikkelingen een halt toe te roepen zal de gemeenteraad een bestemmingsplanwijziging doorvoeren. Een dergelijke bestemmingsplanwijziging kost echter tijd en om te voorkomen dat in de tussentijd ontwikkelingen plaatsvinden die dit frustreren heeft de gemeenteraad van Amsterdam een voorbereidingsbesluit genomen. Vanaf 6 oktober is het verboden om het gebruik van een pand te wijzigen in een nader omschreven winkel of voorziening die zich richt op toeristen en/of dagjesmensen, in een eetwinkel voor directe consumptie of in een mengformule (toevoeging van een horecadeel aan een detailhandelsvestiging met een voedselwarenassortiment).
Centraal in dit onderzoek stond de volgende probleemstelling:
Is het voorbereidingsbesluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 27 september 2017, ingegeven door de verschraling van het winkel- en voorzieningenniveau in het centrum en de daaruit voortvloeiende vermindering van de leefbaarheid, rechtmatig?
Deze scriptie is dan ook specifiek geschreven over het Amsterdamse voorbereidingsbesluit en niet over het opvolgende ontwerpbestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’ dat op 8 maart 2018 ter inzage is gelegd. De materiële eisen die aan een voorbereidingsbesluit worden gesteld komen in grote mate overeen met die voor een bestemmingsplan waardoor de inhoud van deze scriptie voor een deel ook voor het ontwerpbestemmingsplan opgaat.
Bij mijn onderzoek naar de rechtmatigheid van het Amsterdamse voorbereidingsbesluit heb ik twee aspecten beoordeeld: de branchering en de rechtszekerheid van de regels uit het
120 Amsterdam Marketing, Bezoekersonderzoek Metropool Amsterdam 2016, onder ‘Economische impact in Amsterdam’, datum onbekend.
voorbereidingsbesluit. In deze conclusie passeren deze twee aspecten de revue. Ik sluit af met een persoonlijke noot.
In dit voorbereidingsbesluit wordt gebrancheerd. Dat betekent dat niet alle soorten winkels en voorzieningen worden verboden, maar alleen de winkels en voorzieningen die zich richten op toeristen en/of dagjesmensen, de eetwinkels voor directe consumptie en de mengformules Artikel 3.1.2 lid 2 onderdeel b Bro biedt daar de mogelijkheid toe. Hoewel de tekst lijkt te impliceren dat alleen gebrancheerd kan worden bij branches van detailhandel en horeca, blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis dat ook binnen andere sectoren gebrancheerd kan worden. Daardoor lijken ook de gebruiksverboden die niet onder detailhandel of horeca vallen,
toegestaan.
Daarnaast mag een voorbereidingsbesluit alleen regels bevatten die in het kader van een ‘goede ruimtelijke ordening’ worden gesteld. In artikel 3.1.2 lid 2 onderdeel b Bro wordt dat herhaald. Onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening was branchering in beginsel niet mogelijk, tenzij de ruimtelijke effecten verschilden van branche tot branche. Sinds de inwerkingtreding van de Wro in 2008 is dat verruimd. Het belang van een ‘beter woon- en leefklimaat’ is nu ook ruimtelijk relevant. De verbetering van het woon- en leefklimaat wordt aan het Amsterdamse voorbereidingsbesluit ten grondslag gelegd en daarmee is het
Amsterdamse voorbereidingsbesluit ruimtelijk relevant.
Aan de voorwaarden van artikel 3.1.2 lid 2 onderdeel b Bro wordt door het Amsterdamse voorbereidingsbesluit dus voldaan.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelde in januari 2018 dat de Dienstenrichtlijn op de brancheringsregels van toepassing is. Brancheringsregels maken namelijk een inbreuk op het vrij verkeer van vestiging. Zij zijn daarom in beginsel niet toegestaan, tenzij die brancheringsregels non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn.121 De
gebruiksverboden uit het Amsterdamse voorbereidingsbesluit voldoen aan de eerste twee voorwaarden. Zo wordt geen onderscheid gemaakt naar de nationaliteit of vestigingsplaats van de statutaire zetel van de onderneming. En aan het vereiste van noodzakelijkheid wordt voldaan doordat de regels uit het voorbereidingsbesluit voldoen aan een ‘goede ruimtelijke ordening’.
Maar ik heb geconcludeerd dat het voorbereidingsbesluit niet voldoet aan de laatste voorwaarde: de maatregel moet evenredig zijn.
Ten eerste zijn in het Amsterdamse voorbereidingsbesluit te weinig gebruiksverboden opgenomen om het doel, het stopzetten van de achteruitgang van de diversiteit en
leefbaarheid, te bereiken. Want het Amsterdamse voorbereidingsbesluit sluit niet uit dat niet- toeristische ondernemingen die de diversiteit kunnen bedreigen, zich in het gebied vestigen. Ten tweede geldt specifiek voor de mengformules dat, nu er geen mogelijkheid is om van het verbod af te wijken, die brancheringsregels verder gaan dan nodig om het doel te bereiken. Het college kan mengformules die geen nadelige of wellicht zelfs positieve effecten hebben, niet toestaan.
Tenslotte is het de vraag of het doel van diversiteit en leefbaarheid niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. De gemeente Amsterdam neemt, naast het voorbereidingsbesluit, ook verschillende andere maatregelen die zien op de gevolgen van het toerisme, zoals een inrijverbod voor touringcars in het centrum of een hotelstop.
Toch werpen die maatregelen onvoldoende hun vruchten af en werken slechts in de marge. Naar mijn mening had het Amsterdamse voorbereidingsbesluit voorkomen kunnen worden als de gemeente Amsterdam veel eerder had ingespeeld op de negatieve gevolgen van het
massatoerisme. De gevolgen van het toerisme zijn inmiddels zo immens dat een minder beperkende, andere maatregel de verschraling van de diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod en de leefbaarheid in het centrum niet kan stoppen.
Het grootste gebrek wat betreft de evenredigheid is echter dat de gemeenteraad niet heeft onderbouwd waarom het Amsterdamse voorbereidingsbesluit evenredig is. Aan die
onderbouwing kunnen vanwege het bijzondere karakter van het voorbereidingsbesluit geen torenhoge eisen worden gesteld. Maar omdat iedere onderbouwing ontbreekt zijn de brancheringsregels uit het voorbereidingsbesluit alleen al om die reden in strijd met het evenredigheidsbeginsel – en dus met de Dienstenrichtlijn –en is het voorbereidingsbesluit op dit punt niet rechtmatig.
Ten tweede moet het Amsterdamse voorbereidingsbesluit een redelijke mate van zekerheid bieden over de vraag of het voorgenomen gebruik is toegestaan. Daar wordt bij het
Amsterdamse voorbereidingsbesluit gedeeltelijk aan voldaan. Voor het verbod op winkels en voorzieningen die zich richten op toeristen en/of dagjesmensen geldt dat als de criteria in samenhang met elkaar worden beschouwd aan die redelijke mate van zekerheid wordt voldaan. Dat geldt niet voor het verbod op eetwinkels voor directe consumptie. Een ondernemer moet op het moment dat hij een eetwinkel wil openen kunnen bepalen of de
criteria op zijn bedrijf van toepassing zijn. Een van die criteria is het zich in hoofdzaak
richten op de verkoop van die etenswaren voor directe consumptie. Een ondernemer kan wel
een inschatting maken van een bepaald percentage van de omzet dat zal voortkomen uit die directe consumptie. Maar hij is afhankelijk van het consumentengedrag of hij in hoofdzaak etenswaren voor directe consumptie verkoopt.
Het verbod op mengformules voldoet wel aan het rechtszekerheidsbeginsel. Een mengformule impliceert namelijk een zitgelegenheid en dat vind ik een objectief en duidelijk criterium. Mijn conclusie is dan ook dat het Amsterdamse voorbereidingsbesluit in strijd komt met de Dienstenrichtlijn en op die grond niet rechtmatig is. Daar komt bij dat het gebruiksverbod op eetwinkels voor directe consumptie niet voldoet aan de eis van rechtszekerheid en ook op die grond niet rechtmatig is. Of de rechter daarin mee zal gaan is de vraag. De rechter voert namelijk een exceptieve toetsing uit en die toetsing is niet altijd even indringend.
Persoonlijke noot
Juridisch gezien is het Amsterdamse voorbereidingsbesluit dus niet rechtmatig. Toch was ik als Amsterdammer in eerste instantie blij dat het voorbereidingsbesluit werd genomen. De gemeente ondernam eindelijk actie om de gevolgen van het toerisme te reguleren. En juist daarom vind ik de conclusie van mijn scriptie zelf problematisch. De toepassing van dit bijzondere instrument vereist een zorgvuldige voorbereiding die resulteert in een juridisch houdbaar besluit. Wordt daarbij meegenomen dat de gemeente geen toerismebeleid heeft ontwikkeld en alleen op wantoestanden inspeelt dan trekt de Amsterdammer aan het kortste eind. Het nieuwe gemeentebestuur zou meer lef moeten hebben opdat Amsterdam, net als veel andere Europese steden, niet definitief wordt overgelegd aan het massatoerisme.
LITERATUURLIJST
L
ITERATUUREuropese Commissie 2007
Europese Commissie, Handboek voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn, Luxemburg: 2007
Gemeente Zandvoort 2016
Gemeente Zandvoort, Toeristische Visie Zandvoort aan Zee, vastgesteld op 8 december 2016
Heutink 2009
G.H.J. Heutink, ‘Branchering in de detailhandel en art. 3.1.2 lid 2 Bro’, Gemeentestem 2009, afl. 61
Heutink 2015
G.H.J. Heutink, ‘Het VU-rapport over de vestiging van detailhandel en verdragsvrijheden: beschouwing & opinie’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2015, afl. 3
LAGroup & Gemeente Edam-Volendam 2015
LAGroup & Gemeente Edam-Volendam, Toeristische visie Edam-Volendam. Op weg naar
meer kwaliteit, vastgesteld op 29 oktober 2015
Nijmeijer 2018
A.G.A. Nijmeijer, ‘Dienstenrichtlijn en bestemmingsplan. Over een ‘goede ruimtelijke ordening’ en de ‘twijfel aan de juistheid’-toets, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2018, afl. 1
Seerden & Louwes
J.H.M. Seerden & R.G.M. Louwes, ‘Het arrest Visser Vastgoed Beleggingen en de bestemmingsplanpraktijk’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2018, afl. 1
Van Buuren, Nijmeijer & Robbe 2017
P.J.J. van Buuren, A.G.A. Nijmeijer & J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2017
J
URISPRUDENTIEARRvS 16 februari 1978, ECLI:NL:RVS:1978:AM4188, AB 1978/479 m.nt. J.H. van der Veen
ARRvS 1983, ECLI:NL:RVS:1983:AM6959, AB 1983/292, m.nt. R. Crince le Roy HR 16 mei 1986, ELCI:NL:PHR:1986:AC9354, AB 1986/574, m.nt. P.J.J. van Buuren KB 12 juli 1990, ECLI:NL:XX:1990:AN1203, AB 1990/576
KB 22 februari 1994, ECLI:NL:XX:1994:AS6144, BR 1994, p. 494
HvJ EU 5 maart 2002, C-515/99, C-519/99 t/m C-524/99 en C-526/99 t/m C-540/99, ECLI:EU:C:2002:135 (Reisch e.a.)
ABRvS 15 januari 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF2920, Gemeentestem 2003/53, m.nt. J.M.H.F Teunissen
ABRvS 19 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS3197
HvJ EU 25 januari 2007, C-370/05, ECLI:EU:C:2007:59 (Festersen)
ABRvS 7 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ7955, AB 2007/84, m.nt. A.G.A. Nijmeijer HvJ EU 24 maart 2011, C-400/08, ECLI:EU:C:2011:172 (Commissie/Spanje)
ABRvS 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:575 ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1298 ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2286 ABRvS 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:570 ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2829
HvJ EU 23 december 2015, C-333/14, ECLI:EU:C:2015:845 (The Scotch Whisky Association
e.a.)
ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:75 ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682 ABRvS 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1152
Concl. A-G Szpunar 18 mei 2017, ECLI:EU:C:2017:397 ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530
Rb. Amsterdam 23 januari 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:294 HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44
ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062
K
AMERSTUKKENKamerstukken II 2002/03, 28916, 3
Nota van Toelichting Bro, Stb. 2008, 145
Kamerstukken II 2006/07, 26570, 23
B
ELEIDSSTUKKEN&
BESLUITENGEMEENTE AMSTERDAMDeelraad deelgemeente Amsterdam-Centrum, Beleidsregels voor mengformules Amsterdam
Centrum 2006, 20 juli 2006
Deelraad Amsterdam Centrum, Horecabeleidsplan 2008, vastgesteld op 25 september 2008 en goedgekeurd door de burgemeester op 19 december 2008
Gemeente Amsterdam & stadsdeel Centrum, Hart van Amsterdam. Strategienota
Coalitieproject 1012, 17 april 2009
Amsterdam Marketing, Bezoekersonderzoek Metropool Amsterdam 2016, datum onbekend
Voordracht B&W voorbereidingsbesluit
Burgemeester en wethouders van Amsterdam, Voordracht voor de raadsvergadering van 27 september 2017. ‘Voorbereidingsbesluit Postcodegebied 1012’, vastgesteld op 29 augustus 2017 (Gemeenteblad 2017, afd. 1, nr. 1042)
Besluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 27 september 2017, Gemeenteblad 2017, afd. 3A, nr. 286/1042 (Voorbereidingsbesluit Centrum)
Gemeenteraad van Amsterdam, amendement van de raadsleden: Vink, Nuijens en Boutkan,
Gemeenteblad 2017 afd. 1, nr. 1131
Gemeente Amsterdam, Detailhandelsbeleid Amsterdam 2018-2022: sterke winkelgebieden in
een groeiende stad, vastgesteld op 21 november 2017
D
IVERSENF. de Weerd, ‘Volendammers zijn de hop-on-hop-off-toeristen beu’, Trouw 2 mei 2016. Amsterdam Marketing, Spreiden van internationale bezoekers naar de Metropool
Amsterdam. Amsterdam Bezoeken, Holland Zien, 2018
Rekenkamer Metropool Amsterdam, Project 1012. Een onderzoek naar de aanpak van de
Amsterdamse oude binnenstad, 26 juni 2018