DE TOEKOMST VAN DE LOKALE
POLITIEZONES - REGIO LIMBURG
Aantal woorden: 13 424
Amber Zentjens
Stamnummer : 01610784Promotor: Prof. Dr. Herman Matthijs
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van:
Master in de bestuurskunde en het publiek management
PERMISSION
Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd worden en/of geproduceerd worden, mits bronvermelding.
Preambule
Deze thesis is tot stand gekomen in het jaar dat de geschiedenisboeken in zal gaan als het jaar van de coronacrisis. Het openbaar leven werd grotendeels stilgelegd en de minister van Volksgezondheid waarschuwde met “blijf in uw kot”. In de bib kon ik niet meer terecht waar ik normaal motivatie opdeed door andere studenten te zien schrijven en studeren. Dit werkstuk vormt echter een kwalitatief onderzoek, dit betekent dat literatuurstudie en documentenanalyse gewoon konden plaatsvinden zoals voorzien. Interviews werden voor de crisis deels face-to-face afgenomen en tijdens de crisis telefonisch. Non-respons van een aantal fractieleiders van de provincieraad werd ondervangen door het algemene partijstandpunt weer te geven. De coronacrisis vormde al bij al geen groot obstakel voor mijn onderzoek, dus terwijl de mensen in de zorg streden voor onze gezondheid, streed ik verder achter mijn laptop vanuit mijn kot.
Deze preambule werd in overleg tussen de student en de promotor opgesteld en door beiden goedgekeurd.
Woord vooraf
Met deze masterproef zeg ik vaarwel tegen het studentenleven en waag ik de sprong naar het grote mensenleven. Het vormt het sluitstuk van vier jaar Bestuurskunde en Publiek Management aan de Universiteit Gent. Het was me een genoegen, maar geen gemakkelijke opgave. De opleiding en deze thesis bij uitstek vormden een leerrijk proces dat je pusht om verder na te denken, initiatief te nemen en je inzichten enorm verruimd.
In dit woord vooraf wil ik verder even stilstaan om een aantal mensen te bedanken. Eerst en vooral dank ik mijn promotor Herman Matthijs voor het aanreiken van dit interessante onderwerp. Sinds kleins af aan ging mijn interesse uit naar de politie, met toen nog met als enige inzicht over de politie ‘boeven pakken’, gelukkig zijn deze inzichten inmiddels verruimd. Bovendien gaf hij mij de kans om me toe te spitsen op mijn eigen thuisbasis Limburg. Bedankt hiervoor alsook voor de begeleiding en feedback. Daarnaast zijn mijn ouders een steun geweest in mijn gehele opleiding. Ze lieten me de vrije keuze om deze opleiding aan te gaan, ze bleven in me geloven en zaten broodnodig achter mijn veren. Simon, jij ook bedankt. Je voorzag in de nodige bakjes troost en doorzettingsvermogen en was daarmee een grote steun. Tenslotte wil ik de verschillende geïnterviewden, benoemd in bijlage I, bedanken net als de Limburgse politiezones om me van waardevolle informatie te voorzien. Nu rest er mij enkel te zeggen: veel lees- en leerplezier.
Inhoudsopgave
Preambule ...IV
Woord vooraf ... V
Lijst van gebruikte afkortingen ... VIII Lijst van gebruikte tabellen en figuren ...IX
1. Inleiding ... 1
2. Overzicht van het onderzoek ... 3
2.1. Probleemstelling en onderzoeksvraag ... 3
2.2. Methode ... 4
3. Structuur van de Belgische politie ... 5
3.1. Oprichting van de geïntegreerde politie ... 5
3.2. Organisatie van de geïntegreerde politie ... 6
4. Analyse van de Limburgse lokale politiezones ... 8
4.1. Geografie ... 10
4.2. Territorium, aantal inwoners, budget en manschappen ... 11
4.2.1. Territorium ... 11
4.2.2. Aantal inwoners ... 12
4.2.3. Budget ... 13
4.2.4. Manschappen ... 18
4.3. Kenmerken van de zones en gemeenten ... 20
4.3.1. Zonale veiligheidsplannen ... 20
4.3.2. Aantal ouderen en jongeren onder de totale bevolking ... 22
4.3.3. Armoede ... 24
4.3.4. Werkloosheid ... 25
4.3.5. Verstedelijking ... 26
4.3.6. Inwoners van buitenlandse herkomst ... 27
4.3.7. Criminaliteit en verkeersveiligheid ... 28
4.4. Financiering van de politiezones ... 30
5. Analyse van de Limburgse hulpverleningszones en ziekenhuizen ... 32
5.1. Hulpverleningszones ... 32
5.2. Inplanting ziekenhuizen ... 36
6.1. Samenwerking ... 38 6.2. Fusie ... 39 7. De politieke opinie ... 41 7.1. CD&V ... 41 7.2. Groen ... 42 7.3. N-VA ... 43 7.4. Open Vld ... 43 7.5. sp.a ... 44 7.6. Vlaams Belang ... 44
7.7. Gouverneur provincie Limburg ... 45
7.8. De politieke opinie samengevat ... 45
8. Leren van de buren ... 46
8.1. De politie in Nederland ... 46
8.2. De politie in Duitsland ... 47
8.3. De politie in Frankrijk ... 47
8.4. De politie in Groothertogdom Luxemburg ... 47
9. Algemeen besluit ... 49
9.1. De toekomstmogelijkheden van de Limburgse politiezones en te treffen maatregelen ... 49
9.2. Samenvattend ... 52
9.3. Aanbevelingen voor verder onderzoek ... 53
Literatuurlijst ... X
Bijlage ... XVI Bijlage I. Interviewlijst ... XVI
Lijst van gebruikte afkortingen
CALog Cadre Administratif et Logistique
CD&V Christen-Democratisch en Vlaams
CCC Cellules Communistes Combattantes
EU Europese Unie
GAOZ Genk As Opglabbeek Zonhoven
ha hectare
HANO Hamont-Achel Neerpelt Overpelt
HAZODI Hasselt Zonhoven Diepenbeek
KB Koninklijk Besluit
KSV Koninklijke Sport Vereniging
LaMa Lanaken Maasmechelen
LRH Limburg Regio Hoofdstad
N-VA Nieuw Vlaamse Alliantie
Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten
PZ politiezone
sp.a socialistische partij anders
VVSG Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten
Lijst van gebruikte tabellen en figuren
Tabel 1. Limburgse lokale politiezones
Tabel 2. Begroting Limburgse lokale politiezones Tabel 3. Verhouding gewone en buitengewone dienst
Tabel 4. Vergelijking Limburgse hulpverleningszones en politiezones
Figuur 1. Kaart Limburgse lokale politiezones Figuur 2. Oppervlakte territorium per zone Figuur 3. Aantal inwoners per zone Figuur 4. Budget per politiezone Figuur 5. Budget per inwoner
Figuur 6. Aantal personeelsleden per zone
Figuur 7. Aantal personeelsleden per 1000 inwoners
Figuur 8. Aantal operationele personeelsleden per 1000 inwoners
Figuur 9. Percentage 65-plussers onder totale bevolking in 2017: gemeenten vergeleken met Limburg (z-score)
Figuur 10. Percentage 0-17-jarigen onder totale bevolking in 2017: gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores)
Figuur 11. Armoede, samengevat in 5 dimensies en 20 indicatoren: de gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores)
Figuur 12. De werkzaamheidsgraad bij 20-64-jarigen in 2017: gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores)
Figuur 13. Kaart verstedelijkt, randstedelijk en landelijk Vlaanderen
Figuur 14. Percentage van het aantal inwoners van buitenlandse herkomst (niet EU) ten opzichte van het totaalaantal inwoners in de Limburgse gemeenten
Figuur 15. Criminaliteit samengevat in 6 indicatoren: gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores)
Figuur 16. Verkeersveiligheid samengevat in 7 indicatoren: de gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores)
Figuur 17. Kaart Limburgse hulpverleningszones Figuur 18. Kaart inplanting ziekenhuizen in Limburg
1. Inleiding
Schaalvergroting, een begrip dat snel wordt aangehaald als oplossing voor beperkte bestuurskracht, onvoldoende capaciteit of andere tekortkomingen van lokale besturen, social-profitorganisaties en bedrijven. Schaal en bestuurskracht lijken onlosmakend verbonden te zijn met elkaar. Zo stimuleert de Vlaamse regering gemeenten om te fusioneren, met als streefdoel sterkere lokale besturen (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2019), zoekt Sporting Lokeren de redding na een faillissement in een fusie met KSV Temse (Sporza, 2020) en fusioneren de twee grootste krantenbedrijven van Amerika als antwoord op afnemende advertentie-inkomsten en concurrentie van digitale nieuwkomers (De Standaard, 2019).
De brandweerdiensten in België ondergingen al een grondige reorganisatie door over te stappen van een gemeentelijke organisatie naar een zonaal systeem. Op die manier kwamen op 1 januari 2016 vierendertig hulpverleningszones tot stand (Algemene Directie Civiele Veiligheid, z.d. a). De lokale politiezones lijken niet achter te kunnen blijven. “Ik denk dat we naar een schaalvergroting van de politiezones moeten gaan op korte termijn” klinkt het bij Herman Reynders (persoonlijke communicatie, 14 november 2019). Kleine politiezones blijken niet meer in staat te zijn om een optimale dienstverlening te bieden en hebben geen toekomstperspectief meer (H. Reynders, persoonlijke communicatie, 14 november 2019). Zeker in Limburg is schaalvergroting van de lokale politiezones brandend actueel met fusies als de meest doorgedreven vorm van schaalvergroting. Fusie oefeningen zijn bezig en de provincie Limburg financiert een grootschalig onderzoek die de gevolgen van zo fusie in kaart moet brengen (S. Matheï, persoonlijke communicatie, 13 december 2019). Deze actuele ontwikkelingen en de grote vraag wat de mogelijkheden zijn van de Limburgse politiezones vormden de basis om dit onderzoek aan te gaan.
In deel twee zal verder ingegaan worden op het waarom en hoe van dit onderzoek. Hoofdstuk drie biedt een dieper inzicht in de geïntegreerde politie, bij wijze van introductie in het thema van de lokale politiezones. Vervolgens kan een grondige analyse gedaan worden van de huidige lokale politiezones in Limburg, onder andere de geografie, grootte, demografie, sociale kenmerken en de financiering van de zones zullen verschillen en gelijkenissen tussen de zones blootleggen. Daarna zal het andere lokaal bestuur dat draait rond veiligheid en reeds een grondige hervorming onderging, met name de Limburgse hulpverleningszones, bestudeerd worden. Dit samen met de inplanting van de ziekenhuizen in Limburg. Een volgend hoofdstuk kan dan inzoomen op de huidige en toekomstige samenwerkingen en schaalvergrotingen van de zones met een aantal bijzondere aandachtspunten. Het is echter de politiek die uiteindelijk beslist over schaalvergroting, wat de politieke opinie van groot belang maakt. De standpunten van de partijen in de huidige provincieraad van Limburg, ondersteund met interviews met een aantal fractieleiders van de provincieraad en de voormalige gouverneur van Limburg zullen hier onder de loep genomen worden. Hierna zal een blik op de buurlanden een beter
zicht en te trekken lessen geven over de mogelijkheden van de Limburgse lokale politiezones. Dit alles wordt meegenomen in de discussie om tot een antwoord te komen op de onderzoeksvraag en een conclusie te vormen. In dit hoofdstuk worden ook aanbevelingen gedaan tot verder onderzoek.
2. Overzicht van het onderzoek 2.1. Probleemstelling en onderzoeksvraag
Kleine politiezones lijken niet meer in staat te zijn de dienstverlening te bieden die de dag van vandaag verwacht wordt. In Limburg zijn er nog verschillende eengemeentezones met minder dan tachtig personeelsleden. Met zicht op een betere dienstverlening zou dit tot de verleden tijd moeten behoren. Samenwerkingsverbanden botsen op limieten en een grondige hervorming met schaalvergroting als centraal kenmerk dringt zich op. Het dringt door bij verschillende instanties dat een doorgedreven schaalvergroting de beste oplossing is, wat maakt dat er een groot draagvlak is. Momenteel zijn er zelfs oefeningen bezig om concrete fusies in kaart te brengen. Fusies zijn niet de enige mogelijkheid, toch lijkt het in eerste instantie het meest aannemelijk.
Dit onderzoek zal zich daarom focussen op de toekomstmogelijkheden van de Limburgse lokale politiezones met oog op schaalvergroting. Opgedane kennis uit relevante literatuur en interviews met Limburgse politici zullen deze vraag verder concretiseren om uiteindelijk tot een gerichte conclusie te komen. Aannemelijke opties zullen meegenomen worden in het onderzoek en minder aannemelijke opties zullen achterwege gelaten worden. Meer specifiek zal dit leiden tot onderstaande onderzoeksvraag en deelvragen.
Wat zijn de toekomstmogelijkheden van de lokale politiezones in Limburg met oog op schaalvergroting in relatie tot een betere dienstverlening en welke maatregelen dienen hiervoor getroffen te worden?
• Wat is de huidige indeling van de lokale politiezones in Limburg?
• Wat zijn belangrijke kenmerken van de lokale politiezones en gemeenten in Limburg? • Wat zijn de grenzen van de huidige Limburgse hulpverleningszones en wat is de inplanting
van de ziekenhuizen? En in welke mate dient hier rekening mee gehouden te worden? • Wat zijn succesfactoren van samenwerking?
• Hoe staat de politiek tegenover schaalvergroting van de politiezones? • Welke lessen zijn er trekken uit de politieorganisaties van de buurlanden?
Enerzijds polst de onderzoeksvraag dus naar de toekomstmogelijkheden van de lokale politiezones in Limburg met oog op schaalvergroting en een betere dienstverlening en anderzijds stelt ze de vraag welke maatregelen hiervoor getroffen dienen te worden. De deelvragen trachten een leidraad te bieden om tot een antwoord te komen op deze onderzoeksvraag. Deze deelvragen worden concreet gemaakt doorheen het onderzoek.
2.2. Methode
Dit onderzoek vormt een kwalitatief onderzoek, waarbij het draait rond het verkennen en inzichtelijk maken van een bepaald vraagstuk. Dataverzameling gebeurde op basis van semigestructureerde interviews, literatuurstudie en een documentenanalyse.
Bij een semigestructureerd interview liggen de onderwerpen op voorhand vast, maar zijn de vragen niet netjes opgesomd. Dit biedt de mogelijkheid om het interview te sturen in de richting die aangegeven wordt door de geïnterviewde en worden toch alle op voorhand vastgelegde onderwerpen behandeld. Enkele interviews werden face-to-face afgenomen terwijl andere telefonisch gebeurden, dit naar wens van de geïnterviewden. De interviews zullen vooral besproken worden in hoofdstuk zeven, maar worden waar relevant ook aangehaald in andere hoofdstukken.
Daarnaast werd er een documentenanalyse gedaan, waarbij het draait rond producten met een communicatieve functie. Deze bestaan uit persoonlijke en publieke documenten. Zo werden begrotingen en personeelsinformatie van de lokale politiezones ter beschikking gesteld per mail, maar werden ook publiek toegankelijke documenten geraadpleegd zoals de zonale veiligheidsplannen, krantenartikelen en andere documenten beschikbaar via het online web. Een groot voordeel bij documentenanalyse is het feit dat deze niet specifiek voor onderzoek opgesteld zijn, maar voor eigen doeleinden, dit bevordert de kwaliteit. Ze zijn ook relatief snel op te vragen en een goedkope manier van dataverzameling. Een nadeel hiervan is dat de documenten secundaire data zijn en de onderzoeker dus geen rechtstreeks contact heeft met auteur en een eigen interpretatie geeft aan de informatie (Reulink & Lindeman, 2005). Tenslotte werd relevante literatuur op dezelfde manier bestudeerd om het onderzoek te ondersteunen.
3. Structuur van de Belgische politie 3.1. Oprichting van de geïntegreerde politie
Het huidige politiebestel, met name de geïntegreerde politie, kende voor de hervorming van 1998 een heel andere structuur. Verschillende politiediensten bestonden toen nog langs elkaar. De algemene politiediensten bestonden uit de gemeentepolitie onder het gezag van de burgemeesters, de rijkswacht onder het gezag van de ministers van Defensie, Justitie en Binnenlandse Zaken en de Gerechtelijke politie onder het gezag van de minister van Justitie en Binnenlandse Zaken. Daarnaast waren er nog de bijzondere politiediensten die bestonden uit de spoorwegpolitie, de zeevaartpolitie en de luchtvaartpolitie (Bruggeman, Devroe & Easton, 2010, p. 12).
Deze drie aparte diensten bleken niet te voldoen en hadden te maken met een legitimiteitscrisis. Er vonden opeenvolgende drama’s plaats zoals het heizeldrama, de CCC, de Bende van Nijvel (Campion, 2018) waarna parlementaire onderzoekscommissies werden opgericht om de vinger op de wonde te leggen. Uit de bevindingen van de parlementaire onderzoekscommissie van mei 1988, de zogenaamde Bende-commissie I1, blijkt dat er een geen goede politiewerking was door onder andere
slechte coördinatie, rivaliteit tussen politiediensten en overlappende bevoegdheden (Comité P, z.d.)
Als antwoord hierop werd er op 5 juni 1990 een regeringsmededeling gedaan over het programma inzake ordehandhaving, veiligheid van de burgers en beteugeling van de misdrijven. Dit zogenaamde Pinksterplan I zette de eerste hervormingen in gang. Coördinatie van het politiebeleid, de aanpassing van het strafrechtelijk beleid, structurele aanpassingen van de werking van de politie- en inlichtingendiensten en de totstandkoming van de wet op het politieambt2 stonden hierin centraal
(Comité P, z.d.).
Het Dutroux schandaal in 1996 zette echter de motor opnieuw en harder aan het draaien met opnieuw een daaropvolgende parlementaire onderzoekscommissie3. Met de korte ontsnapping van
Dutroux in 1998 kwam er uiteindelijk een versneld akkoord, het Octopusakkoord. Dit betekende het begin van een diepgaande hervorming van het Belgische politiesysteem. Het begin van de geïntegreerde politie, de integratie van verschillende politiediensten in één gehele politiedienst gestructureerd op twee niveaus (De Ruyver, 2009).
1 Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers (30 april, 1990) betreffende het parlementair onderzoek naar de wijze waarop de bestrijding van het banditisme en het terrorisme georganiseerd wordt.
2 Wet van 5 augustus 1992 betreffende de wet op het politieambt.
3 Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers (14 april, 1997) betreffende het parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door politie en gerecht werd gevoerd in de zaak “Dutroux-Nihoul en consorten”.
3.2. Organisatie van de geïntegreerde politie
De politiediensten werden vanaf dan gestructureerd op twee autonome niveaus, het federale en het lokale niveau. Samen verzekeren ze de geïntegreerde politiezorg. Ze hangen beide van verschillende overheden af, de lokale overheden hebben gezag over het lokale niveau en de federale overheden over het federale niveau (VVSG, 2019b). De wet4 regelt de functionele banden tussen de twee niveaus, ze
vullen elkaar aan en er is dus geen hiërarchische band (Federale Politie, z.d. a). De federale politie staat onder het gezag van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie. De opdrachten van de federale politie reiken over het gehele Belgische grondgebied en voorzien in de gespecialiseerde en supralokale opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie. Daarnaast voeren ze ondersteunende opdrachten uit voor de lokale politiediensten en politieoverheden (Federale Politie, z.d. b). De lokale politie daarentegen is bevoegd enkel de eigen politiezone (PZ) en voorziet in de basispolitiezorg (Federale Politie, z.d. a). Omdat dit werkstuk zich toespitst op de lokale politiezones zal er niet verder uitgeweid worden over de organisatie van de federale politie, maar zal wel verder ingezoomd worden op de lokale politie.
De lokale politie is in feite een samensmelting van de vroegere gemeentepolitie en de territoriale rijkswachtbrigades (VVSG, 2019b). Gezien het gemeentelijk niveau te beperkt zou zijn om een volwaardige politiefunctie te voorzien is er gekozen voor een andere schaal dan de gemeenten en werd er gekozen voor politiezones die kunnen bestaan uit één enkele gemeente of meerdere gemeenten (De Raedt, Liners, Rosseel & Van Thienen, 2019). Momenteel zijn 185 politiezones in België, waarvan 107 in Vlaanderen (VVSG, 2019b). De grenzen van deze politiezones worden vastgelegd via een koninklijk besluit (KB) en dienen binnen de grenzen van het gerechtelijk arrondissement te vallen. De wet maakt een splitsing of samensmelting van politiezones mogelijk onder bepaalde omstandigheden. Op die manier kunnen huidige politiezones defusioneren om samen te smelten met andere (delen van) politiezones. Dit maakt het mogelijk om politiezones samen te stellen volgens een welbepaalde logica en niet noodzakelijk volgens die van de grenzen van de huidige politiezones (De Raedt, Liners, Rosseel & Van Thienen, 2018).
Het koninklijk besluit van 17 september 20015 bepaalt de organisatie- en werkingsnormen van
de lokale politie. De politiezones staan in om een gelijkwaardige minimale dienstverlening te bieden aan de bevolking en nemen de gemeenschapsgerichte politiezorg op zich. Deze dienstverlening hield oorspronkelijk in het bijzonder zes functies in: wijkwerking; onthaal; interventie; politionele
4 Wet van 7 december 1998 tot de organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus.
5 KB van 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren.
slachtofferbejegening; lokale opsporing en lokaal onderzoek en handhaving. Sinds de wijziging van dit KB op 16 oktober 20096 komt hier de functie verkeer bij.
De lokale politiezones staan onder het gezag en verantwoordelijkheid van de bestuurlijke en gerechtelijke politieoverheden. De bestuurlijke politieoverheden worden in deze uitgeoefend door de burgemeester en de gerechtelijke politieoverheden door de procureur des Konings (VVSG, 2019b). In geval van een meergemeentezone wordt een politiecollege gevormd door de burgemeesters van de verschillende gemeenten die deel uitmaken van de meergemeentezone, deze oefenen het gezag uit over de korpschef, net als de burgemeester bij een eengemeentezone en voeren een aantal aangelegenheden uit van personele aard. Toch vormt deze geen politieoverheid in de zin van de wet op het politieambt7
aangezien deze niet over specifieke bevoegdheden beschikken van de bestuurlijke politie in tegenstelling tot het college van burgemeester en schepenen.
De korpschef op zijn beurt, neemt de dagelijkse leiding over het politiekorps en staat in voor de uitvoering van het zonale veiligheidsplan.
Daarnaast wordt er in geval van een meergemeentezone een politieraad ingericht, deze bestaat uit een aantal gemeenteraadsleden en de burgemeesters van de desbetreffende zone. De politieraad staat in voor de organisatie en het beheer van de politiezone bepaald door de WGP8 en wordt bijeengeroepen
door het politiecollege. Bovendien voorziet de WGP een dubbel administratief toezicht op de politiezones door de provinciegouverneur (De Raedt et al., 2018).
Met deze zaken in het achterhoofd kan overgegaan worden naar een analyse van de Limburgse lokale politiezones.
6 KB van 16 oktober 2009 tot wijziging van het koninklijk besluit van 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige en minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren.
7 Wet van 5 augustus 1992 betreffende de wet op het politieambt.
8 Wet van 7 december 1998 tot de organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee
4. Analyse van de Limburgse lokale politiezones
Limburg telt 42 gemeenten en is verdeeld over 14 politiezones, waarvan drie eengemeentezones en 11 meergemeentezones. De huidige structuur is niet deze van vlak na de hervorming, er zijn immers al fusies doorgevoerd. In 2011 fuseerden de eengemeentezones Lanaken en Maasmechelen tot de politiezone Lanaken-Maasmechelen (het Belang van Limburg, 2009). In 2014 volgden de politiezones GAOZ en Houthalen-Helchteren en vormden ze vanaf dan politiezone MidLim die op zijn beurt in 2017 fuseerden met Noordoost-Limburg tot politiezone CARMA (Lambrix & Vandebroek, 2016). Politiezone HAZODI en West-Limburg gingen in 2016 de fusie aan en noemen zich vanaf dan de politiezone Limburg Regio Hoofdstad. Fusies zijn dus zeker niet nieuw in Limburg, ze kennen al een geschiedenis van enkele fusies. Het koninklijk besluit van 24 oktober 20019 bepaalt dat iedere
politiezone geïdentificeerd wordt door een viercijferige code, een specifieke zonenaam is een aanvulling hierop. In onderstaande tabel 1 worden de huidige Limburgse politiezones opgesomd op code en zonenaam en uit welke gemeenten ze bestaan. In dit hoofdstuk zullen de zones verder geanalyseerd en vergeleken worden op basis van grootte, veiligheidsprioriteiten, criminaliteit, demografie en financiering.
Code Zonenaam Gemeenten
5371 PZ Lommel Lommel
5372 PZ HANO Hamont-Achel en Pelt
5373 PZ Beringen - Ham - Tessenderlo Beringen, Ham en Tessenderlo
5375 PZ Heusden-Zolder Heusden-Zolder
5376 PZ Sint-Truiden - Gingelom - Nieuwerkerken Sint-Truiden, Gingelom en Nieuwerkerken
5377 PZ Kempenland Hechtel-Eksel, Leopoldsburg en Peer
5379 PZ Kanton Borgloon Alken, Borgloon, Heers, Kortessem en Wellen 5380 PZ Tongeren - Herstappe Tongeren en Herstappe
5381 PZ Bilzen - Hoeselt - Riemst Bilzen, Hoeselt en Riemst
5382 PZ Voeren Voeren
5383 PZ Maasland Dilsen-Stokkem en Maaseik
5853 PZ LaMa Lanaken en Maasmechelen
5907 PZ Limburg Regio Hoofdstad Hasselt, Zonhoven, Diepenbeek, Halen, Herk-de-Stad en Lummen
5909 PZ CARMA Genk, As, Oudsbergen, Zutendaal,
Houthalen-Helchteren, Bocholt, Bree en Kinrooi
4.1. Geografie
Figuur 1 geeft per kleur de verschillende lokale politiezones weer in Limburg. Hierbij valt op dat PZ CARMA een zeer grote zone is met een uitgestrekt gebied. Daarnaast is PZ LRH een grote zone, maar met een gebied dat zich minder ver uitstrekt. Deze zones staan in groot contrast met een aantal zeer kleine zones zoals de eengemeentezones en de meergemeentezones met maar twee gemeenten. Dit maakt het interessant om na te gaan hoe deze zones zich verhouden in grootte. De grootte kan gecategoriseerd worden op basis van het territorium in oppervlakte, het aantal inwoners, het budget van de zones en het aantal personeelsleden. In wat volgt zal verder ingegaan worden op deze topics.
Figuur 1. Kaart Limburgse lokale politiezones
4.2. Territorium, aantal inwoners, budget en manschappen
4.2.1. Territorium
Een eerste vergelijking wat betreft de grootte van de zones kan gemaakt worden op basis van de oppervlakte van de zone. De oppervlaktes konden geraadpleegd worden per gemeente in de stadsmonitoren van het Agentschap Binnenlands Bestuur10. Figuur 2 maakt net zoals de geografische
kaart duidelijk dat er grote verschillen heersen tussen de zones. Zo neemt de politiezone CARMA maar liefst 21,45% van de totale oppervlakte in Limburg in beslag en de politiezone LRH 13,11%. Enkel deze twee zones vertegenwoordigen dus al een zeer groot aandeel van de totale oppervlakte in Limburg. Waarbij de rest van de zones achterblijven. Belangrijk hierbij is dat een meergemeentezone in iedere gemeente over één of meerder politieposten dient te beschikken rekening houdend met de oppervlakte en de bevolkingsdichtheid11, een zeer uitgestrekt gebied gaat dus gepaard met verschillende
politieposten.
Figuur 2. Oppervlakte territorium per zone
10 Agentschap Binnenlands Bestuur. (2018). Gemeente- en stadsmonitor. Jouw gemeente in cijfers.
11 Artikel 3 KB van 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren.
4.2.2. Aantal inwoners
Het aantal inwoners werd verkregen per gemeente via de statistieken van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken12 en betreffen de bevolkingscijfers op 1 januari 2019. Opnieuw beschikt CARMA
over 20,28% van het totaalaantal inwoners in Limburg en LRH over 17,80%. De politiezone LRH beschikt procentueel gezien over meer inwoners in verhouding met de oppervlakte in vergelijking met CARMA. CARMA beschikt over meer landelijke gemeenten waardoor er in verhouding minder inwoners wonen. De andere politiezones liggen weer ver achter wat betreft het inwonersaantal.
Figuur 3. Aantal inwoners per zone
12 Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken. (2019). Bevolkingscijfers per provincie en per gemeente op 1
4.2.3. Budget
Het budget is een volgende indicator om de politiezones te vergelijken. Het geeft immers weer over welke middelen de zones beschikken. Om hier een zicht op te krijgen werd gebruikt gemaakt van de begrotingen van de politiezones voor 2019 die per mail beschikbaar werden gesteld. Begrotingen zijn schattingen van geplande uitgaven en ontvangsten, deze kunnen dus nog wijzigen doorheen het jaar, toch kan het een eerste beeld geven om de zones onderling te vergelijken. De politiebegroting wordt opgesplitst in de gewone en buitengewone dienst. De gewone dienst houdt de ontvangsten en uitgaven in die zich minstens éénmaal per jaar voordoen. Ze houden dus recurrente verrichtingen in voor de dagelijkse werking van de zone zoals bezoldigingen of sociale bijdragen te financieren. De buitengewone dienst daarentegen houden uitzonderlijke verrichtingen in die het patrimonium van de zone beïnvloeden, zoals de verkoop van een gebouw of het aangaan van nieuwe leningen. Belangrijk is dat beide diensten afzonderlijk dienen te streven naar een evenwicht, overschotten of tekorten bij de ene dienst mogen dus niet gecompenseerd worden door overschotten of tekorten bij de andere dienst. Schulden bij een dienst moeten gecompenseerd worden met ontvangsten van dezelfde aard. Dit vloeit voort uit de regel dat men geen dagelijkse uitgaven mag dekken door schulden op lange termijn aan te gaan (Belfius, 2018). Om een snelle vergelijking te maken tussen de zones werd het resultaat weergegeven van beide diensten bij elkaar. Tabel 2 geeft dit samenvattend weer. Daarnaast geeft tabel 3 de procentuele verhouding weer tussen de uitgaven van de gewone dienst en de uitgaven van de buitengewone dienst.
Tabel 2. Begroting Limburgse lokale politiezones
Gewone dienst Buitengewone dienst Totaal Resultaat
Uitgaven Ontvangsten Uitgaven Ontvangsten Uitgaven Ontvangsten
Lommel 6 159 506 6 291 020 554 400 565 268 6 713 906 6 856 288 142 382
HANO 6 979 461 8 555 811 216 500 228 512 7 195 961 8 784 323 1 588 362
Beringen – Ham – Tessenderlo 11 901 666 11 902 144 750 650 751 326 12 652 316 12 653 470 1154
Heusden-Zolder 5 659 365 6 029 288 250 000 337 444 5 909 365 6 366 732 457 367
Sint-Tr. – Gingelom –Nieuwerkerken 12 185 845 12 187 568 594 500 847 841 12 780 345 13 035 409 255 064
Kempenland 8 580 540 8 580 540 523 000 523 000 9 103 540 9 103 540 0 Kanton Borgloon 8 234 340 8 960 370 220 900 220 900 8 455 240 9 181 270 726 030 Tongeren – Herstappe 8 035 462 9 843 339 220 000 677 243 8 255 462 10 520 583 226 5121
Bilzen – Hoeselt – Riemst 10 493 162 10 537 326 247 000 265 035 10 740 162 10 802 361 62199
Voeren 2 506 386 2 887 167 141 320 160 506 2 647 706 3 047 673 399 967 Maasland 8 125 480 9 435 137 194 770 259 645 8 320 250 9 694 782 1 374 532 LaMa 15 797 245 15 797 245 1 031 900 1 091 504 16 829 145 16 888 749 59 604
Limburg Regio Hoofdstad 40 007 411 42 886 444 2 962 804 11 818 708 42 970 215 54 705 152 11 734 937
CARMA 36 998 834 36 998 834 1 784 425 1 784 425 38 783 259 38 783 259 0
Tabel 3. Verhouding gewone en buitengewone dienst
Percentage gewone dienst Percentage buitengewone dienst
Bilzen – Hoeselt – Riemst 97,70 2,30
Maasland 97,66 2,34 Kanton Borgloon 97,39 2,61 Tongeren – Herstappe 97,34 2,66 HANO 96,99 3,01 Heusden-Zolder 95,77 4,23 CARMA 95,40 4,60 Sint-Truiden – Gingelom – Nieuwerkerken 95,35 4,65 Voeren 94,66 5,34 Kempenland 94,25 5,75
Beringen – Ham – Tessenderlo 94,07 5,93
LaMa 93,87 6,13
Limburg Regio Hoofdstad 93,10 6,90
Tabel 2 laat zien dat iedere zone ofwel een evenwicht vertoont ofwel een overschot en dat ze dus meestal beschikken over een reserve. Dit is logisch want de WGP13 bepaalt dat de politiebegroting geen tekort
of fictief evenwicht of overschot mag vertonen. Eventuele tekorten op de gewone dienst dienen bijgepast te worden via gemeentelijk dotaties. Ook rekenen de zones het positieve resultaat van het vorige dienstjaar mee bij de ontvangsten. Verder toont deze tabel alsook figuur 4 aan dat er zeer grote verschillen zijn wat betreft budget tussen de zones. Dit is normaal aangezien er ook een groot verschil in grootte is tussen de zones. Daarom is het interessanter om het budget per inwoner te vergelijken. Dit wordt weergegeven in figuur 5. Deze grafiek laat zien dat PZ Voeren een geval apart is. Zij besteden een zeer groot bedrag per inwoner. Een verklaring is dat deze zone zeer weinig inwoners telt en toch bepaalde uitgaven moet doen om de politiezone te laten functioneren. Dit resulteert in een hoog bedrag per inwoner. Als deze zone buiten beschouwing wordt gelaten is er tussen het grootste en het kleinste bedrag per inwoner 109 euro verschil. Dit is een groot bedrag en maakt duidelijk dat er grote verschillen heersen tussen de zones wat betreft het totaalbudget, maar ook wat betreft het budget per inwoner. Daarnaast toont tabel 3 dat er maar een aantal zones in verhouding relatief veel besteden aan de buitengewone dienst. Er zijn dus redelijk weinig zones die in verhouding een groot bedrag besteden aan investeringen. Dit zijn eenmalige uitgaven, dus zeer periode gebonden, in een ander jaar, waarin een toevallige grote investering gebeurde, zou dit anders kunnen liggen.
13 Wet van 7 december 1998 tot de organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee
Figuur 4. Budget per politiezone
Figuur 5. Budget per inwoner
42970215 38783259 16829145 12780345 12652316 10740162 9181270 9103540 8784323 8320250 8255462 6713906 5909365 2647706 0 5000000 10000000 15000000 20000000 25000000 30000000 35000000 40000000 45000000 50000000 LRH CARM A LaM a Sint-T ruid en-G inge lom -Nie uwer kerk en Berin ge n-Ham -Tes send erlo Bilze n-Ho eselt -Rie mst Kant on B orglo on Kem penla nd HANO Maa sland Tong eren -Her stapp e Lom mel Heus de n-Zold er Voer en B u d ge t (e u ro ) Politiezone Budget per zone
640 276 266 262 229 219 205 201 197 186 183 181 175 167 0 100 200 300 400 500 600 700 Voer en LRH Tong eren -Her stapp e LaM a Sint-T ruid en-G inge lom -Nie uwer kerk en CARM A Kem penla nd Kant on B orglo on Lom mel HANO Bilze n-Ho eselt -Rie mst Maa sland Heus de n-Zold er Berin ge n-Ham -Tes send erlo B u d ge t p e r in w o n er ( eu ro ) Politiezone Budget per inwoner
4.2.4. Manschappen
Het personeelsbestand per zone is een volgende indicator om de zones te vergelijken. Deze informatie werd per mail bezorgd en betreft het personeelsbestand per 2019. Figuur 6 geeft het totaalaantal personeelsleden weer per zone en maakt nog maar eens duidelijk dat de politiezones in Limburg sterk verschillen in grootte. Daarnaast geeft figuur 7 het aantal personeelsleden per 1000 inwoners weer, ook hier zijn grote verschillen tussen de zones te zien. Veelal wordt gesproken over het aantal manschappen per inwoner omdat deze het operationeel personeel op het terrein betreffen, dit wordt weergegeven in figuur 8. De volgorde van de zones in figuur 7 en 8 is niet hetzelfde. Dit wil zeggen dat sommige zones in verhouding over meer of minder CALog-personeel beschikt dan andere zones. Er wordt al eens aangehaald dat er meer CALog-personeel dient ingezet te worden om het operationeel personeel te verlossen van administratief werk en op het terrein te werk kan gaan. Verder is opvallend dat er een verschil is van één operationeel personeelslid per 1000 inwoners tussen de hoogste en laagste politiezone. Dit is een belangrijk aandachtspunt, want er dient een duidelijk kader worden geschetst dewelke de indicatoren zijn voor het vastleggen van het aantal personeelsleden per 1000 inwoners. Er wordt immers gesteld dat er een tekort aan personeel heerst. Indien er overgestapt wordt naar fusies dient er in kaart gebracht te worden over welk tekort het gaat op basis van de nodige capaciteit in de
zone en op welke manier dit opgevangen kan worden.
Figuur 7. Aantal personeelsleden per 1000 inwoners
4.3. Kenmerken van de zones en gemeenten
4.3.1. Zonale veiligheidsplannen
Artikel 36 van de WGP14 bepaalt dat de zonale veiligheidsraad belast is met het bespreken, voorbereiden
en evalueren van het zonaal veiligheidsplan. Een zonaal veiligheidsplan is een document dat zes jaar geldig is en onder andere de prioritaire opdrachten en doelstellingen vastlegt van de politiezone. In eerste instantie leek het interessant om de zonale veiligheidsplannen na te gaan van de Limburgse lokale politiezones om de prioriteiten van de zones te vergelijken en op basis daarvan een analyse te maken welke zones gelijkaardige prioriteiten stellen. Een aantal zonale veiligheidsplannen konden via de website van de politiezone verkregen worden, terwijl andere verkregen werden per mail. Het betrof voor iedere zone het zonaal veiligheidsplan van 2020-2025. Toen hier beter inzicht in werd verworven, werd duidelijk dat bij vele politiezones dezelfde prioriteiten werden weergegeven of zeer veel prioriteiten. Een aantal politiezones verkozen zelfs om geen prioriteiten weer te geven en overal aandacht aan te besteden. Dit maakt duidelijk dat de lokale politiezones in hun zonaal veiligheidsplan bijna volledig het nationaal veiligheidsplan en de Kadernota Integrale Veiligheid volgen. Het nationaal veiligheidsplan stelt voor een periode van vier jaar de leidraad voor van de politiewerking. Hierin zijn tien veiligheidsfenomenen en vijf belangrijke uitdagingen opgenomen waaraan bijzondere aandacht moet geschonken worden door de politiediensten (Federale Politie, 2016). Deze tien veiligheidsfenomenen werden in de Kadernota Integrale Veiligheid gedefinieerd als beleidsprioriteiten, naast de vijf belangrijke uitdagingen en dienen als referentiekader voor het Nationaal Veiligheidsplan en andere beleidsplannen (Geens, z.d.). De beleidsprioriteiten15 houden de volgende in:
1. Radicalisering, gewelddadig extremisme en terrorisme; 2. Mensensmokkel en mensenhandel;
3. Geactualiseerd integraal en geïntegreerd drugsbeleid; 4. Sociale en fiscale fraude;
5. Cybercrime en cyber security;
6. Geweldcriminaliteit, aantasting van de persoonlijke integriteit en discriminatie: intrafamiliaal geweld, seksueel geweld en kindermisbruik;
7. Georganiseerde eigendomscriminaliteit en illegale goederentrafieken; 8. Leefmilieu;
9. Verkeerveiligheid; 10. Overlast.
Daarnaast zijn de uitdagingen16 de volgende:
1. Bestuurlijke handhaving en informatie-uitwisseling;
14 Wet van 7 december 1998 tot de organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee
niveaus.
15 Kadernota Integrale Veiligheid 2016-2019 16 Kadernota Integrale Veiligheid 2016-2019
2. Internet en ICT als facilitator voor criminaliteit, veiligheidshandhaving en opsporing; 3. Identiteitsbepaling, identiteitsfraude en domiciliefraude;
4. Buitgerichte aanpak;
5. Internationale samenwerking op bestuurlijk en strafrechtelijk vlak.
Dit maakt dat de prioritaire doelstellingen niet onoverkomelijk zijn om samenwerking aan te gaan met andere zones omdat dit meestal keuzes zijn op basis van de Kadernota Integrale Veiligheid en het nationaal veiligheidsplan. Ook kunnen hier compromissen in gesloten naargelang de overheersende problematiek van dat moment van de zone of de samensmelting van meerdere zones.
Wel blijken demografische en sociaal-economische of sociaal-culturele kenmerken van de gemeenten in de zone belangrijk te zijn om al dan niet samenwerking aan te willen gaan. Zo gaf S. Matheï (persoonlijke communicatie, 13 december 2019) aan dat als men een combinatie maakt van een aantal gemeenten het belangrijk is dat deze wat betreft de samenstelling van bevolking min of meer aansluiten bij elkaar. Ook stelden verschillende politici in een hoorzitting17 over de onderzoeksovereenkomst met
betrekking tot de schaalvergroting van de politiezones voor om in de toekomst gegevens rond demografie en criminaliteit mee te nemen in het onderzoek naar mogelijke schaalvergroting. Verschillende indicatoren vereisen immers meer capaciteit of een andere vorm van aanpak in het politieoptreden. Dit vormen belangrijke elementen in de discussie. Daarom zullen in wat volgt de Limburgse gemeenten vergeleken worden op basis van een aantal belangrijke kenmerken.
17 Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers (24 april 2019) betreffende de hoorzitting over de
4.3.2. Aantal ouderen en jongeren onder de totale bevolking
Figuur 9 (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2018a, p. 6) toont het percentage 65-plussers onder de totale bevolking in 2017. Vooral de zuidelijke helft van de provincie toont een (veel) hoger percentage 65-plussers. Echter een studie toont aan dat in de toekomst (2035) er ook verschillende gemeenten in de noordelijke helft van de gemeente een hoger percentage 65-plussers zal hebben (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2018a). Vergrijzing is dus een algeheel kenmerk van de provincie Limburg en zal alleen maar toenemen. Daarnaast toont figuur 10 (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2018a, p. 5) dat er ook verschillen zijn in het percentage 0-17-jarigen onder de totale bevolking. Het noorden van de provincie toont een ander beeld dan het zuiden alsook de gordel van west naar oost.
Figuur 9. Percentage 65-plussers onder totale bevolking in 2017: gemeenten vergeleken met Limburg (z-score). Herdrukt van Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be geraadpleegd op https://limburg.incijfers.be/dossiers/bevolking
Figuur 10. Percentage 0-17-jarigen onder totale bevolking in 2017: gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores). Herdrukt van Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be geraadpleegd op https://limburg.incijfers.be/dossiers/bevolking
4.3.3. Armoede
Figuur 11 (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2018b, p. 10) toont dat armoede sterk verschilt per gemeente. Zo scoren Sint-Truiden en Tongeren negatiever dan Limburg en scoren Meeuwen-Gruitrode en Alken zeer goed. Daarnaast hebben de gemeenten Hamont-Achel, Neerpelt, Bocholt, Kinrooi, Bree, Hechtel-Eksel, Lummen, Zonhoven, Herk-de-Stad, Diepenbeek, Zutendaal, Nieuwerkerken, Wellen, Hoeselt, Borgloon, Gingelom en Voeren een globaal goede score. Een hele reeks gemeenten scoort bovendien globaal genomen gemiddeld ten opzichte van de andere gemeenten in Limburg (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2018b). Buiten een aantal uitzonderingen zijn er dus geen noemenswaardige verschillen in armoede tussen de verschillende gemeenten in Limburg.
Figuur 11. Armoede, samengevat in 5 dimensies en 20 indicatoren: de gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores). Herdrukt van Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be geraadpleegd op https://limburg.incijfers.be/dossiers/armoede
4.3.4. Werkloosheid
Een volgende indicator die de Limburgse gemeenten kan vergelijken is de werkloosheid in de verschillende gemeenten of omgekeerd de werkzaamheidsgraad. Figuur 12 (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2020, p.4) geeft de werkzaamheidsgraad weer in vergelijking met elkaar. Deze kaart toont dat het noorden van de provincie en het zuiden van de provincie gemiddeld of beter scoren dan de rest in Limburg. Midden-oost-Limburg scoort dan weer lager. Genk en Maasmechelen zijn hier uitschieters met een beduidend lagere score wat betreft de werkzaamheidsgraad.
Figuur 12. De werkzaamheidsgraad bij 20-64-jarigen in 2017: gemeenten vergeleken met Limburg
(z-scores). Herdrukt van Limburg.incijfers.be geraadpleegd op
4.3.5. Verstedelijking
Onderstaande figuur 13 (Pisman, Vanacker, Willems, Engelen & Poelmans, 2018, p. 34) toont de verstedelijking in Vlaanderen. Limburg bevindt zich in het rechtse gedeelte van de kaart. Hier is te zien dat Limburg overheersend een landelijk gebied betreft met maar een paar kleine zones die verstedelijkt
zijn, vooral in midden-Limburg.
Figuur 13. Kaart verstedelijkt, randstedelijk en landelijk Vlaanderen. Herdrukt van Ruimterapport Vlaanderen geraadpleegd op https://www.vlaanderen.be/publicaties/ruimterapport-vlaanderen-rura-een-ruimtelijke-analyse-van-vlaanderen-2018
4.3.6. Inwoners van buitenlandse herkomst
Figuur 14 toont de percentages van het aantal inwoners met een herkomst van landen die geen lid zijn van de Europese Unie in de Limburgse gemeenten ten opzichte van het totaalaantal inwoners in deze gemeenten. Deze cijfers konden geraadpleegd worden via de gemeente- en stadsmonitoren (2018) van de verschillende gemeenten en betreffen cijfers van het jaar 2016. De gemeenten Pelt en Oudsbergen werden hier nog opgesplitst in Neerpelt en Overpelt en Meeuwen-Gruitrode en Opglabbeek omdat deze fusies pas erna plaats hebben gevonden. Deze figuur toont dat het percentage relatief laag ligt in de meeste Limburgse gemeenten met een aantal uitschieters. Zo zijn Genk, Heusden-Zolder, Houthalen-Helchteren, Beringen, Maasmechelen en Leopoldsburg uitschieters op dit vlak.
Figuur 14. Percentage van het aantal inwoners van buitenlandse herkomst (niet EU) ten opzichte van het totaalaantal inwoners in de Limburgse gemeenten
28,07 26,74 22,8322,35 21,79 18,09 11,42 10,4610,31 8,097,93 7,44 6,936,96,866,856,526,56,396,376,23 5,535,175,085,044,864,84,734,714,614,584,534,524,394,234,134,074,043,93 3,543,33,19 2,672,25 0 5 10 15 20 25 30 G en k H eu sd e n-Zo ld er H ou th al e n-H el ch te re n B er in g en M aa sm e ch e le n Le o p ol ds b ur g H as se lt Si n t-Tr u id en D ils e n-St o kk e m B ilz en H ec h te l-Ek se l La n ak e n To n ge re n Zo n ho ve n Te ss en d er lo H am M aa se ik As H am o n t-A ch e l Lo m m el Zu te n d aa l O ve rp e lt A lk e n O p gl ab b ee k B o rg lo o n G in g el o m Lu m m en H ee rs R ie m st N ee rp el t D ie p en b ee k H er k-d e-St ad H al en B re e H oe se lt K or te ss e m B o ch o lt K in ro o i N ie u w er ke rk en P ee r M ee uw en -G ru it ro d e V o er e n W el le n H er st ap p e P er ce n ta ge Gemeenten
4.3.7. Criminaliteit en verkeersveiligheid
Tenslotte zal de criminaliteit en verkeersveiligheid in de verschillende gemeenten vergeleken worden met elkaar. Hier moet men in het oog houden dat het geregistreerde misdrijven of ongevallen betreft en deze cijfers in de praktijk dus verschillend kunnen zijn. Figuur 15 (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2018c, p. 8) vergelijkt de criminaliteit, samengevat in zes indicatoren, tussen de Limburgse gemeenten. Het toont dat Genk en Hasselt negatiever scoren in vergelijking met andere gemeenten in Limburg, dit zijn de twee centrumsteden van Limburg. Ook toont het dat Sint-Truiden en Tongeren negatiever scoren in vergelijking met de rest (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2018c).
Figuur 15. Criminaliteit samengevat in 6 indicatoren: gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores). Herdrukt van Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be geraadpleegd op https://limburg.incijfers.be/dossiers/veiligheid
De verkeersveiligheid kan samengevat worden in zeven indicatoren voor iedere gemeente en kunnen op basis daarvan onderling vergeleken worden. Figuur 16 (Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be, 2018c, p. 8) geeft dit weer. Deze kaart toont aan dat Hechtel-Eksel, Genk, Maasmechelen, Diepenbeek en Bree gemiddeld negatiever scoren dan Limburg, hier is dus werk aan de winkel (Provincie Limburg,
Limburg.incijfers.be, 2018c).
Figuur 16. Verkeersveiligheid samengevat in 7 indicatoren: de gemeenten vergeleken met Limburg (z-scores). Herdrukt van Provincie Limburg, Limburg.incijfers.be geraadpleegd op https://limburg.incijfers.be/dossiers/veiligheid
4.4. Financiering van de politiezones
De financiering blijkt een moeilijk punt en bovendien een mogelijke belemmering voor samensmelting van politiezones. Enerzijds beschikken de politiezones over een belangrijke financiële autonomie, maar anderzijds krijgen ze steun via een federale dotatie en gemeentelijke dotaties zoals bepaald in de WGP18
(VVSG, z.d.).
De federale toelage bestaat uit verschillende toelagen en wordt geregeld via koninklijke besluiten. Het doel van deze federale toelage was een financieringsmechanisme creëren om het evenwicht na de hervorming terug te vinden in de inspanningen van verschillende gemeenten op vlak van veiligheid in het verleden. In Vlaanderen zorgt deze federale toelage in totaal voor gemiddeld 31,1% van de totale gewone ontvangsten van de politiezones (VVSG, z.d.).
Een volgende belangrijke financieringsbron is de gemeentelijke dotatie. Die voor zo een 61% van de ontvangsten van de politiezones zorgt. Ze zorgen voor het sluitstuk van de politiebegroting aangezien tekorten op de gewone dienst bijgepast dienen te worden via gemeentelijke dotaties. Verder beschikken de gemeenten over autonomie over de hoogte van de dotatie. Toch wordt er een verdeelsleutel opgelegd als ze er zelf niet uit geraken. Deze houdt rekening met het gemiddeld belastbaar inkomen per inwoner van de gemeente (van 1999), het gemiddeld kadastraal inkomen in de schoot van de gemeente (van 1999) en de KUL-norm. Daarnaast blijkt dat hoe meer verstedelijkt een zone is, hoe groter de gemeentelijke dotatie is in verhouding tot de federale dotatie (VVSG, z.d.). Grote verschillen tussen gemeenten wat betreft inkomen, verstedelijking of de KUL-norm zorgen dus dat er een hoger of lager deel moet bijgepast worden door de gemeenten. Vooral deze zogenaamde KUL-norm ligt onder vuur. Bij de oprichting van de politiezones werd de KUL-norm gebruikt, die op basis van een aantal criteria, de verdeelsleutel van de politiecapaciteit over de verschillende zones vastlegt en zo ook de financiële middelen die hiermee gepaard gaan. Deze norm is echter sindsdien niet meer aangepast en dus ook niet meer in overeenstemming met de huidige realiteit (Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, 2019b). Alsook het gemiddeld belastbaar en kadastraal inkomen per inwoner van 1999 zal niet meer in overeenstemming zijn met de huidige realiteit.
Grote verschillen in de gemeentelijke dotaties zorgen dus voor een belemmering van samensmelting. Indien een gemeente opeens veel meer moet bijpassen om aan een bepaald bedrag te geraken, zal dit doorgerekend worden naar de belastingen van de inwoners en dat zal de burger niet begrijpen (S. Matheï, persoonlijke communicatie, 13 december 2019). Een aanpassing van de KUL-norm dringt zich dus op en samensmelting te bevorderen. Bovendien zullen de zones een afweging
18 Wet van 7 december 1998 tot de organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee
maken over hoe gelijkaardig ze zijn in bepaalde kenmerken die de financiering bepalen zoals het inkomen per inwoner en de verstedelijking. Deze kenmerken werden eerder al weergegeven in deel 4.3.
5. Analyse van de Limburgse hulpverleningszones en ziekenhuizen 5.1. Hulpverleningszones
Naast de politiezones bestaat er nog een andere vorm van lokaal bestuur die draait rond veiligheid, met name de hulpverleningszones (Wayenberg & De Rynck, 2017). Veelal wordt aangehaald om rekening te houden met de grenzen van de hulpverleningszones als het gaat over schaalvergroting van de politiezones. Een gelijklopende schaal zou immers samenwerking bevorderen en zou het op termijn mogelijk maken een aantal diensten samen aan te bieden (S. Matheï, persoonlijke communicatie, 13 december 2019). Daarbovenop roept de VVSG op om regio’s die bepaalde regiorollen en regiothema’s op zich nemen zo veel mogelijk uit dezelfde gemeenten te laten bestaan (VVSG, 2019a, p. 33). Dit samen met het feit dat deze hulpverleningszones recent van start gingen na een grondige hervorming maakt het interessant om hier verder op in te gaan.
De hulpverleningszones betreffen de organisatie van de civiele veiligheid in België en nemen nog maar sinds 1 januari 2016 deze structuur aan. Net zoals bij de hervorming van de geïntegreerde politie, waar verschillende drama’s en het Dutroux-schandaal bij uitstek een katalysator vormde voor de hervorming, vormde bij de brandweer de gasramp in Gellingen in 2004 de katalysator voor een hervorming van de civiele veiligheid (Algemene Directie Civiele Veiligheid z.d. b). Hierna volgde een commissie die voorgezeten werd door C. Paulus, de toenmalige gouverneur van de provincie Antwerpen. Uit de zitting van de Belgische Senaat en Kamer van volksvertegenwoordigers op 6 juni 200619 blijkt dat deze gasramp duidelijk maakte dat een hervorming van de hulpdiensten niet kon
achterblijven. De toenmalige organisatie was reeds 40 jaar oud en kon niet meer tegemoetkomen aan de risico’s van de evoluerende maatschappij. Er werden verbeterpunten en krachtlijnen van de hervorming bepaald. De hervorming hield drie belangrijke basisprincipes in: het recht van de burger op de snelste en de meest adequate hulp, het recht van de burger op eenzelfde bescherming tegen een gelijkwaardige bijdrageplicht en het streven naar schaalvergroting (Belgische Senaat en Kamer van volksvertegenwoordigers, 2006). Hieruit blijkt dat schaalvergroting een belangrijk punt op tafel was, net zoals het nu een belangrijk punt bij de politiezones is.
De werking en organisatie van de hulpverleningszones wordt bepaald in de wet van 15 mei 200720. Iedere provincie dient minstens één hulpverleningszone te bevatten, deze wordt bepaald op basis
van de bevolking, het aantal posten en het aantal operationele personeelsleden van de zone. Deze hulpverleningszones bestaan bovendien uit posten waarvan het aantal en de inplanting gebeurd op basis van een risicoanalyse. Iedere zone beschikt over een zoneraad, zonecollege, zonecommandant,
19 Belgische Senaat en Kamer van volksvertegenwoordigers (6 juni, 2006) betreffende de evaluatie van de organisatie van de hulpdiensten.
technische commissie en een bijzondere rekenplichtige. De raad bestaat uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten en het zonecollege uit een aantal aangewezen leden uit de zoneraad, dit is dus een iets andere invulling van bij de politieraad en het politiecollege. De zonecommandant neemt de dagelijkse leiding binnen de zone, waaronder het beheer, organisatie en verdeling van de taken en doet dit onder het gezag van het college. Daarnaast beschikt de hulpverleningszone over rechtspersoonlijk, dit is ook het geval bij meergemeentepolitiezones. De hulpverleningszone stelt een meerjarenbeleidsplan op voor de duur van zes jaar, dit is te vergelijken met het zonaal veiligheidsplan van de politiezones.
De financiering21 van de zones gebeurd op basis van dotaties van de gemeente, federale dotaties,
eventuele provinciale dotaties, de vorderingen waar de Koning de terugvordering machtigt en diverse bronnen. De begroting wordt opgemaakt door het college en goedgekeurd door de raad, binnen de vastgelegde budgettaire normen.
De wet22 bepaalt ook dat de hulpverleningszones partnerschapsovereenkomsten kunnen sluiten
met een of meerdere politiezones. Dit kan dan gaan over de coördinatie van financiering, organisatie of de uitvoering van respectieve operationele opdrachten. In Limburg beschikt men over drie hulpverleningszones, Noord-Limburg, Oost-Limburg en Zuidwest. Gezien de hulpverleningszones een grotere zone omvatten dan de politiezones, zullen partnerschappen met meerdere politiezones aannemelijk zijn. Figuur 14 geeft de afbakening van de hulpverleningszones weer alsook de verdeling van de politiezones in de verschillende kleuren, daarnaast werden de verschillende brandweerposten aangeduid met een symbool. Enkel de politiezone Beringen-Ham-Tessenderlo en de uitgestrekte politiezone CARMA wordt gesplitst in verschillende hulpverleningszones. Bij schaalvergroting van de politiezones dient er optimaal rekening gehouden te worden met de afbakening van de hulpverleningszones. Toch is het ook mogelijk om de grenzen van de hulpverleningszones aan te passen naar eventuele nieuwe grenzen van de politiezones. Tabel 4 geeft een vergelijking van de hulpverleningszones en politiezones weer, waaruit blijkt dat er grote gelijkenissen zijn in beide. In deze vergelijking werd uitgegaan van meergemeentezones van de politie, gezien deze vergelijking beter op gaat en eengemeentezones de grote minderheid vormen in het politielandschap.
21 Artikel 67 Wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid. 22 Artikel 21/1 Wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid.
Hulpverleningszones Limburg Politiezones Limburg
Statuur Rechtspersoonlijkheid Rechtspersoonlijkheid
Schaal - 3 hulpverleningszones;
- Grenzen bepaald in KB.
- 14 politiezones; - Grenzen bepaald in KB.
Samenstelling Gemeenten Gemeenten
Vertegenwoordiging van de gemeenten Burgemeester hoofdelijk verantwoordelijk Zoneraad en zonecollege Burgemeester bestuurlijk verantwoordelijk Politieraad en politiecollege Bevoegdheid Voorzien in de civiele veiligheid Voorzien in de basispolitiezorg
Personeel en werking - Zoneraad en -college; - Bijzonder Rekenplichtige; - Zonecommandant; - Stafdiensten; - Directieteam; - Operationeel personeel. - Politieraad en -college; - Bijzonder Rekenplichtige; - Korpschef; - Stafdiensten; - Operationeel personeel.
Financiering - Dotaties federale
overheid; - Dotaties gemeenten; - Eventuele dotaties provincie; - Vergoedingen van de opdrachten waarvan de Koning terugvordering machtigt; - Diverse bronnen. - Dotaties federale overheid; - Dotaties gemeenten; - Diverse bronnen.
Aansturing overheid Federale overkoepelende wetgeving
Federale overkoepelende wetgeving
5.2. Inplanting ziekenhuizen
Ook de ziekenhuissector staat niet stil, net zoals bij de hulpverleningszones en politiezones staan deze voor een voortdurend evoluerende maatschappij die nieuwe verwachtingen oplegt. De laatste jaren heeft dit ook geleid tot nieuwe structuren en schaalvergroting. In 2009 ondergingen drie ziekenhuizen in Limburg een grote fusie. Het Virga Jesseziekenhuis, Salvator ziekenhuis en St. Ursula ziekenhuis vloeiden samen tot Jessa ziekenhuis (Jessa Ziekenhuis, z.d.). De fusies van ziekenhuizen en de voorwaarden waaraan deze moeten voldoen worden beschreven door het KB van 31 mei 198923.
Bovendien dienen Ziekenhuizen en politiezones regelmatig samen te werken, zo ondertekenden de Limburgse politiezones, de Limburgse ziekenhuizen en het Parket Limburg op 26 april 2019 een protocol voor een efficiëntere samenwerkingen, dat onder meer afspraken over het medisch attest en verslag, de procedure bij opsporing van vermiste personen en het verlenen van voorrang op spoedgevallen en geweld tegen spoedgevallendiensten inhoudt (Belga, 26 april 2019).
Daarnaast bestaan er de ambulancediensten, deze hangen af van een hulpverleningszones, een erkende organisatie, een ziekenhuis, een centrum van het Rode Kruis of een andere organisatie zoals het OCMW (Federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu, 2016). Niet ieder ziekenhuis beschikt over een ambulancedienst (De Standaard, 2009). Wanneer men beroep doet op een ambulance bepaalt de noodcentrale 112 waar men zich op dat moment bevindt, deze stuurt dan de dichtstbijzijnde ambulance op pad en brengt de patiënt naar het dichtstbijzijnde ziekenhuis, ook bepaald door de noodcentrale 112 (Federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu, 2016). In dat opzicht is het dus niet relevant om na te gaan waar de ziekenhuizen zich bevinden in Limburg om eventueel gemeenschappelijke posten met de politie te organiseren en samen hulpverlening uit te sturen naar een plaats delict waar een ambulance en politie ter plaatse moet komen. Toch is het relevant om na te gaan waar de ziekenhuizen zich bevinden gezien de politiezone waar het ziekenhuis zich bevindt dient op te treden bij een incident en de vele samenwerkingsverbanden die ze samen aangaan. Bovendien zou er een scenario kunnen zijn waarbij er doorgedreven samenwerking is tussen de brandweer, politie en ambulancediensten waarbij deze zich in één gebouw zouden vestigen, dit liefst vlakbij een ziekenhuis. Indien er schaalvergroting zou plaatsvinden bij de politiezones kan er dus nagedacht worden over de inplanting van de ziekenhuizen zodat er zich niet verschillende ziekenhuizen bevinden in dezelfde zone en in een andere grote zone geen. Figuur 18 toont een kaart met de huidige politiezones aangeduid in kleur en de ziekenhuizen met een symbool, waarin een spreiding van de ziekenhuizen is te zien die zich elk in een andere politiezone bevinden.
23 KB van 31 mei 1989 houdende nadere omschrijving van de fusie van ziekenhuizen en van de bijzondere normen waaraan deze moet voldoen.
6. Schaal en bestuurskracht 6.1. Samenwerking
Kleine politiezones blijken niet meer in staat te zijn de dienstverlening te bieden die verwacht wordt, of toch niet alleen. Samenwerking wordt gezien als een voorwaarde voor de continuïteit van organisaties binnen de publieke sector (Helsloot, Groenendaal & Warners, 2009). Er bestaan reeds vele samenwerkingen tussen verschillende politiezones. Zo hebben de politiezones Beringen-Ham-Tessenderlo en Heusden-Zolder een samenwerkingsakkoord betreffende laterale steun bij interventies. Bij een oproep uit de gemeente Heusden-Zolder waarbij dringende interventie van politie is gevraagd kan een ploeg van de politiezone Beringen-Ham-Tessenderlo opgestuurd worden (Lokale Politie Heusden-Zolder, 2014) of organiseren de politiezones HANO, Kempenland en Lommel gemeenschappelijke opleidingen en voorzien ze samen permanentie van een officier bestuurlijke politie (S. Matheï, persoonlijke communicatie, 13 december 2019). Er zijn tal van mogelijkheden voor politiezones om samen te werken en de efficiëntie van de organisatie te verbeteren. Dit is immers het idee achter een fusie of een samenwerkingsverband. Wel blijkt dat gewone samenwerkingsverbanden botsen op limieten (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2018) en is het bos door de bomen op een duur niet meer te zien. Daarnaast zijn er een aantal factoren die het succes van samenwerking bepalen. Er dient een aanwijsbaar voordeel te zijn van de samenwerking, er dient kritisch gekeken te worden naar de wenselijkheid van de samenwerking en deze dient in de praktijk realiseerbaar te zijn zonder structurele barrières (Helsloot, Groenendaal & Warners, 2009). Bijvoorbeeld de politiezone Heusden-Zolder liet al blijken dat ze een zelfstandige politiezone willen blijven (Heusden-Heusden-Zolder, 2020) dit zet meteen al een stop op samenwerking met deze zone.
Toch bleek onder andere in het gesprek met Eddy De Raedt (persoonlijke communicatie, 7 november 2019) dat samenwerking en schaalvergroting leeft in Limburg. Steven Matheï (persoonlijke communicatie, 13 december 2019) beschrijft het als een soort van nuchterheid om de juiste afwegingen te maken en een denkproces dat al vooraf is gegaan, wat Limburg in dit vergevorderde stadium brengt. Dit maakt het interessant om samenwerkingsverbanden in Limburg te bekijken. Uit een grootschalige regioscreening van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur blijkt dat in tegenstelling tot andere provincies in Vlaanderen, heel wat samenwerking plaatsvindt op provinciaal niveau (Deloitte, 2013). Dit maakt bovendien dat specifiek in Limburg er verschillende gemeenten 75% van hun samenwerkingsverbanden delen (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2012). Dat de gemeenten zo veel met elkaar delen maakt dat ze een gemeenschappelijke basis hebben waarop ze op verder kunnen bouwen. Dit komt de succesfactoren van samenwerking ten goede.
6.2. Fusie
Ook bij de meest verregaande vorm van samenwerking, met name een fusie, zijn er bepalende factoren voor succes. E. De Raedt (2019) stelde een aantal best practices op, gebaseerd op reeds doorgevoerde fusies. Het verleden laat immers zien dat het kan en uit het verleden kan men leren.
Een eenduidige visie onder de korpschefs blijkt een eerste belangrijke best practice. Samen staan ze achter het standpunt dat ze groter moeten worden om de nodige dienstverlening te bieden van de basispolitiezorg. Deze visie wordt dan vertaald naar een duidelijk strategisch kader. Bestuurlijke lokale overheden bepalen waaraan de fusie moet voldoen zoals een betere wijkwerking of een hogere kwaliteit van de politiezorg zonder meerkost. Dit strategisch kader wordt dan later nog eens vertaald binnen de nieuwe organisatie (De Raedt, 2019).
Duidelijk leiderschap met lef doorheen het proces van fusioneren is een belangrijke tool. De korpschefs staan in voor een voor hen best werkende leiderschapsstijl. Hier bovenop komt een sterke ondersteuning van het personeel. Het welzijn en informeren van het personeel staat hierin centraal. Het personeel dient zo snel mogelijk geïnformeerd te worden over hun toekomst binnen de politiezone (De Raedt, 2019).
Het behoud van een sterke band met de burgemeesters is een volgend aandachtspunt. De korpschefs staan in om inlevingsvermogen te tonen in de situatie van de burgemeesters en nemen hier maatregelen voor zoals het betrekken, consulteren en informeren van de betrokken burgemeesters bij het voorbereiden van de fusie. Een vaste officier kan toegewezen worden om problemen te bespreken of de burgemeesters te voorzien van informatie (De Raedt, 2019).
Het streven naar een functionele organisatie is ook een centraal punt. De organisatiestructuur dient uitgetekend te worden in functie van producten en processen. Zoals een dichtbije wijkwerking, het samenbrengen van ondersteunende diensten onder één dak enzovoort, het bepalen van functionele relaties tussen operationele en ondersteunende diensten enzovoort. Een volgend punt dat hierbij aansluit is de naamgeving van de nieuwe zone. Dit is van grote symbolische waarde (De Raedt, 2019). Een echte nieuwe organisatie creëren is belangrijk en niet het louter samenbrengen van verschillende zones in een fusie met het behoud van elke hun eigen ding.
Tenslotte is het zichtbaar maken van kosten cruciaal. Indien bepaalde beslissingen kosten met zich meebrengen, dienen deze zichtbaar gemaakt te worden.
Een geschiedenis van samenwerking en succesfactoren van samenwerking zullen mede bepalen hoe een samenwerking zal verlopen. Toch dient er aandacht besteed te worden aan het feit dat
samenwerkingsverbanden kunnen botsen op limieten. Een fusie waarbij gestreefd wordt naar een geheel nieuwe organisatiestructuur kan hier een antwoord op bieden. Hierbij kunnen best practices gebaseerd op het verleden een goed verloop van de fusie ondersteunen.
