Buitenspel voor de Nederlandse gassector of juist niet?
Naam student: Jeroen van de Kuil Datum: 10 maart 2013
Afstudeerrichting: AP Bestuurders en Toezichthouders in de semipublieke sector: publieke belangen in een marktomgeving
Naam begeleider Universiteit van Amsterdam: dr. Eelke M. Heemskerk Naam begeleider Universiteit van Amsterdam: Margrietha Wats, Arts, MBA
2 Inhoudsopgave
1. Het Energieakkoord 3
1.1 Het belang van de gassector 4
1.2 Energieakkoord als beleidsnetwerk 6
2. Theoretisch kader 7
2. 1Wat is politiek 8
2.2 Politiek binnen beleidsnetwerken 10
2.2.1. Factoren van een beleidsnetwerk 10
2.3 Actoren in een beleidsnetwerk 12
2.4 Macht binnen een netwerk 14
2.5 Deelvragen 16
2.6 Methode en data 17
3. De gassector uitgelicht 19
3.1 De totstandkoming van een polderaanpak 19
3.2 De samenwerking 23
3.3 Macht van buiten het beleidsnetwerk 25
3.4 De vertegenwoordigende actoren en hun achterban 26
3.5 Dynamiek binnen de tafels 27
3.6 De agenda 28
3.7 De afwezigheid van de gassector in het energieakkoord 28
4. Conclusie 29
5. Discussie 31
Literatuur 33
3 1. Het Energieakkoord
Op zes september 2013 is het energieakkoord gepresenteerd door de voorzitter van de Sociaal
Economische Raad (SER) Wiebe Draaier. Het energieakkoord staat voor innovatie en duurzaamheid in de energiesector. Zo worden kolencentrales gesloten en is er het doel gesteld om de uitstoot van CO2 terug te brengen met 80 tot 95% in 2050 (SER, 2013: 9). In het totaal zijn tien pijlers in het akkoord opgenomen: de aandachtspunten waar Nederland zich op moet richten om niet alleen innovatief en duurzaam te zijn, maar ook te kunnen blijven concurreren en niet op grote schaal afhankelijk te zijn van andere partijen, zoals Rusland (SER, 2013: 3&4). Het energieakkoord kenmerkt zich door twee elementen: de ambitieuze doelen die zijn gesteld en de wijze waarop het akkoord tot stand is gekomen, in het bijzonder de brede samenstelling van de onderhandelingspartners. De doelen zijn inderdaad ambitieus. Zo moet er in 2023 voor 4450 miljoen watt (MW) aan windenergie op zee worden
bijgebouwd. Om een beeld te krijgen van de grootte van deze windenergieparken op zee, het grootste windenergiepark dat Nederland nu kent wekt 120 MW op (Mommers et all, 2013: 36). Deze nieuwe windparken komen ter vervanging van de vijf oude en milieuonvriendelijke kolencentrales die
gesloten gaan worden. De energiemaatschappijen die door deze afspraak worden getroffen worden dus gedwongen om energiecentrales te sluiten, hierdoor kunnen zij minder energie leveren en kunnen daardoor minder omzet maken. De getroffen energiemaatschappijen worden gecompenseerd door de kolenbelasting te laten vervallen. Hierdoor worden de nieuwe en schonere kolencentrales rendabeler, omdat er geen kolenbelasting meer hoeft worden betaald (Mommers et all, 2013: 36). Een andere doelstelling is dat het bijstoken van biomassa aan een maximum is verbonden. In 2020 mag het bijstoken van biomassa maximaal tweemaal zo hoog zijn dan in 2012. Een doelstelling van een andere gradatie is dat de ministeries van Financiën en Economische zaken hebben besloten om een subsidie van 400 miljoen beschikbaar te stellen voor de particuliere gebouwde omgeving. Met deze subsidie moet het bijvoorbeeld aantrekkelijker worden om huizen beter te isoleren. Een laatste doelstelling is dat het akkoord in de loop der tijd 15.000 banen op gaat leveren (Mommers et all, 2013: 36). Deze doelstellingen zijn concreet in het energieakkoord benoemt en uitgeschreven. Tijdens de
onderhandelingen zijn nog vele andere plannen besproken, maar er is besloten om eerst naar 2023 toe te werken en van daaruit te kijken hoe de samenwerking en de naleving van het akkoord er voor staat, voor dat er nieuwe grote punten bijkomen.
Dat deze doelstellingen ambitieus zijn wordt nog eens extra duidelijk met de kennis in het achterhoofd dat er de afgelopen elf jaar drie pogingen zijn gedaan om een soort gelijk
samenwerkingsverband op te zetten (Mommers et all, 2013:28). Bij deze eerdere pogingen waren nooit alle belangen groepen vertegenwoordigd, daarnaast kwamen de duurzame initiatieven niet of nauwelijks van de grond, werden de belangengroepen het nooit met elkaar eens waardoor bedrijven niet met zekerheid kon investeren (Mommers et all, 2013:28). Waarom is het deze keer dan wel gelukt? Het antwoord hierop is dat de voorzitter van de SER zich er bewust van was dat als het
4
mogelijke akkoord een redelijke kans van slagen wilde hebben, het een akkoord moet worden dat breed gedragen is. Met deze wetenschap in het achterhoofd is voor een brede samenstelling van deelnemende actoren gekozen.
Het energieakkoord is dus niet alleen speciaal vanwege de duurzame doelen die gesteld zijn, maar ook vanwege de samenstelling van de partijen die deel hebben genomen aan de voorafgaande onderhandelingen van het energieakkoord. Uit alle hoeken waren partijen, bijvoorbeeld groene partijen, energiepartijen, werkgeversorganisaties en ministeries uitgenodigd om deel te nemen. In dit kleurrijke gezelschap waren en zijn er nog steeds verschillende doelen en belangen, maar het
energieakkoord is het bewijs dat zelfs de partijen die het verst uit elkaar liggen toch tot een akkoord kunnen komen. Het akkoord laat in feite zien dat er voor een polderaanpak is gekozen. Vele
verschillende partijen met vele verschillende belangen horen daarbij. Zo ziet Greenpeace het liefst dat er liever vandaag nog dan morgen wordt gestopt met het gebruik maken van fossiele brandstoffen en wil bijvoorbeeld Shell nog zo lang mogelijk door gaan met het gebruik maken van fossiele
brandstoffen. Immers zorgen de fossiele brandstoffen voor inkomsten voor Shell. Een ander voorbeeld van tegengestelde belangen is dat de groene partijen graag een keurmerk zouden zien dat voor de machines van fabrieken geldt. Dit keurmerk moet duidelijk maken of een machine waar een fabriek gebruik van maakt milieuvriendelijk genoeg is. Wanneer een fabrikant gebruik maakt van deze keurmerkmachines moet daar volgens de groene partijen een subsidie tegen overstaan die moeten dienen als prikkel. Echter partijen als bijvoorbeeld VNO-NCW voelen weinig voor dit keurmerk, want zij worden het liefst zo min mogelijk gecontroleerd, zodat zij hun eigen gang kunnen gaan. Dit zijn maar twee voorbeelden van tegenstellingen die er tijdens de onderhandelingen waren, maar toch is er een akkoord gekomen.
Als er naar enkele voorbeelden van de partijen gekeken wordt die aan tafel hebben gezeten, Natuur en Milieu, Greenpeace, vereniging Energie Nederland, vereniging Eigen Huis, ministerie van Economische zaken, ministerie van financiën, VNO-NCW, etc.1 is het opvallend dat er een sector mist, namelijk de gassector. Opvallend is dat in het hele energieakkoord er niet over gas als energie- of verwarmingsbron wordt gesproken.
1.1 Het belang van de gassector
Dat er in het energieakkoord niet over gas als energie- of verwarmingsbron wordt gesproken is opmerkelijk, aangezien de gassector een sleutelrol speelt in de Nederlandse energievoorziening en het strategische energiebeleid.
Ten eerste is gas van oudsher een Nederlandse energie- of verwarmingsbron en heeft Nederland de grootste gasvoorraad in Europa. Het gasveld Slochteren was in1959 goed voor 2800 miljard kubieke meter aardgas en was hiermee het grootste gasveld ter wereld. Van dit veld is nu 60
5
procent gebruikt, naast het veld Slochteren kent Nederland nog 175 andere kleinere gasvelden die goed zijn voor 30 procent van de totale Nederlandse gasvoorraad (De Telegraaf, 2013). Nederland is en blijft de komende jaren afhankelijk van gas voor haar eigen energievoorziening, omdat er nog niet de kennis en middelen aanwezig zijn om de Nederlandse huishoudens en bedrijven helemaal te voorzien van hernieuwbare energie. De planning is nu dat Nederland tenminste tot 2030 afhankelijk zal zijn van gas (Verhagen, 2013: 8). In de kamerbrief van de voortgangsrapportage van de gasrotonde uit 2011 wordt nogmaals benadrukt hoe belangrijk gas nog steeds is voor Nederland en andere landen. Zowel particulieren als bedrijven zullen zeker tot en met 2030 in grotere mate afhankelijk blijven van gas (Verhagen, 2011: 5). Dit is één van de redenen om de gassector wel in het energieakkoord op te nemen en mogelijk het verloop van de gassector hierin te bepalen. Overigens leveren de gasbaten ook een belangrijke bijdrage aan het rijksinkomen. In 2012 waren de aardgasbaten goed voor 14,5 miljard euro.
Ook in de toekomst zet Nederland in op gas als cruciaal element voor de energievoorziening en positie. Rond 2025 zal Nederland echter meer gas gaan importeren dan exporteren. Om de teruglopende inkomsten van de gasexport op te vangen stimuleert de Nederlandse regering nu al de doorvoer, opslag en handel van gas in Nederland. De Nederlandse regering hoopt om het
gasknooppunt van Noordwest-Europa te worden, de zogenoemde gasrotonde. Met de realisatie van de gasrotonde wil de Nederlandse regering meer bedrijvigheid en banen creëren, de leveringszekerheid van gas behouden en maakt de Nederlandse regering goed gebruik van de centrale ligging binnen Europa (Energy Valley, 2011:9).
Hierbij speelt ook een geopolitieke overweging. De onafhankelijke positie die Nederland nu heeft, als het gaat om gas, maakt dat nauwelijks gebruik gemaakt hoeft te worden van andere gasbronnen afkomstig uit andere landen zoals Rusland. Dit is niet alleen duurder, maar Rusland
6
heeft ook al eerder laten zien, dat het niet altijd een betrouwbare leverancier is. Een voorbeeld daarvan is het geschil tussen Rusland en de Oekraïne. Beide landen waren het niet eens met elkaar en Rusland draaide de gaskraan dicht (Trouw, 2009). Het zelfstandig produceren en exporteren van gas geeft Nederland dus niet alleen een sterke concurrentiepositie , maar ook de zekerheid van de gastoelevering (Zijp et al, 2012: 7).
Een volgende reden waarom het opmerkelijk is dat de gassector niet aan tafel zat is dat gas gezien wordt als de schoonste fossiele brandstof en het beste te combineren is met hernieuwbare energie. Een gascentrale stoot minder koolstofdioxide uit dan bijvoorbeeld een kolencentrale.
Daarnaast zijn gascentrales het meest efficiënt in het opvangen van de dalen van hernieuwbare energie wanneer deze de vraag niet aan kan. Ook als Nederland steeds meer en meer over zal gaan op
hernieuwbare energie blijft gas een goede optie voor de reservecapaciteit van energie en warmte (Verhagen, 2011: 6). Daarnaast blijkt uit onderzoek dat er nog voor 58 jaar aan gasreserves in de grond zit en zelfs voor de komende 250 jaar aan niet bewezen gasreserves (Verhagen, 2011: 5).
Tenslotte is er nog het vraagstuk rondom schaliegas. Schaliegas is een nieuwe vorm van gaswinning die eerder nog niet mogelijk was of teveel gevaren met zich mee bracht. Er is veel protest in Nederland rondom het mogelijk winnen van schaliegas. De tegenstanders zijn er van overtuigd dat het delfproces slecht is voor zowel de mens als de natuur en dat er daarom niet aan begonnen moet worden (NRC Handelsblad, 2013). Wat er met gas in Nederland moet gebeuren is een maatschappelijk en politiek gevoelig project, wat zich er dus juist voor leent om in een brede polderaanpak, waar het energieakkoord symbool voor staat, geregeld te worden. Van een overkoepelend akkoord over de toekomst van de energiesector zou verwacht mogen worden dat hier rekening mee wordt gehouden.
Centraal in dit onderzoek is de afwezigheid van de gassector in het energieakkoord. De vraag is dan ook waarom de gassector niet in het energieakkoord is opgenomen en de gassector schijnbaar dus niet aan tafel heeft gezeten. De hoofdvraag die leidend in dit onderzoek is, luidt als volgt: Is het ontbreken van de gassector in het energieakkoord een teken van zwakte of het bewijs van een sterke positie van de Nederlandse gassector?
Wetenschappelijk gezien is het interessant om te onderzoeken of het mogelijk is dat partijen ook invloed kunnen hebben op beleid zonder deel uit te maken van het desbetreffende beleidsnetwerk of dat een partij echt onderdeel moet uitmaken van het desbetreffende netwerk. Maatschappelijk gezien is dit onderzoek interessant, omdat de gassector niet in het energieakkoord voorkomt en ook ogenschijnlijk niet heeft deelgenomen aan het energieakkoord, terwijl de gassector nog zeer belangrijk is voor Nederland.
1.2 Energieakkoord als beleidsnetwerk
Om dit akkoord tot een succes te laten worden, was het van belang om veel verschillende partijen aan het woord te laten komen, daarom is voor de polderaanpak gekozen. Samenwerking en samen doelen
7
stellen heeft centraal gestaan bij het te bepalen beleid van het energieakkoord. Met de polderaanpak is het mogelijk gebleken om de vele verschillende doelen en belangen van alle partijen te kunnen horen. Bij deze polderaanpak is de Nederlandse Staat één van de vele partijen en komen andere partijen van verschillende niveaus en richtingen met elkaar aan tafel om een passend beleid te creëren, waarbij iedereen aan het woord komt.
Het proces dat tot de totstandkoming van het energieakkoord heeft geleid is een goed voorbeeld van een beleidsnetwerk. Een beleidsnetwerk bestaat uit een samenspel van actoren en datgene wat hen met elkaar verbindt (Carlsson, 2000: 505). Een beleidsnetwerk is dus geen organisatie, maar een groep actoren met verschillende interesses en voorkeuren die samen tot een beleid willen komen (Carlsson, 2000, 508). In het energieakkoord is een beleidsnetwerk terug te zien. Er zijn vele verschillende partijen die allemaal op één of andere manier verbonden zijn met de energie in Nederland. De partijen die deelnemen aan dit energieakkoord zijn het er allemaal over eens dat een plan moest worden gemaakt waarin het toekomstige duurzame energiebeleid van Nederland wordt bepaald. Echter alle verschillende actoren in het beleidsnetwerk hebben een eigen invulling van wat een goed beleid zou zijn. Iedere partij probeert binnen een beleidsnetwerk een dusdanige invloed te hebben op de agenda zodat zij het maximale uit de samenwerking kunnen halen.
Het perspectief van het energieakkoord als beleidsnetwerk helpt om te onderzoeken waarom de Nederlandse gassector niet in het energieakkoord vertegenwoordigd is geweest. In het theoretische kader wordt eerst inzichtelijk gemaakt waarom actoren wel of niet samen werken, welke factoren gelden in een beleidsnetwerk en wanneer een actor machtig is binnen een beleidsnetwerk. Na het theoretisch kader wordt de methodiek die in dit onderzoek is gebruikt beschreven met de daarbij behorende deelvragen. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van documenten om een algemeen beeld van het energieakkoord an sich te verkrijgen en het belang van de gassector. Daarnaast is er gebruik gemaakt van interviews, deze hebben het mogelijk gemaakt om niet gedocumenteerde informatie te verkrijgen. Vervolgens komt het analysemateriaal aan bod, waarop de theorie wordt betrokken. Aan de hand van deze samenvoeging, het analysemateriaal en de theorie, kan een antwoord gegeven worden op de hoofd- en deelvragen.
2. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk wordt de theorie rondom beleidsnetwerken uiteengezet als analysekader voor het energieakkoord.. Eerst wordt inzichtelijk gemaakt dat politiek overal te vinden is, dus ook in en om het energieakkoord. Politiek draait om conflicten en die hebben zich ook voor gedaan bij de
onderhandelingen in het energieakkoord. Vervolgens komt het belang van samenwerking aan bod. In het energieakkoord is veel samengewerkt om doelen te bereiken. Na de samenwerking komen de factoren van een beleidsnetwerk aan bod, waar het energieakkoord een goed voorbeeld van is. Als laatste wordt besproken op welke manier een partij macht kan hebben. Tijdens de onderhandelingen
8
die uiteindelijk het energieakkoord tot gevolg hadden is macht meerdere malen belangrijk geweest, hoe macht zich laat gelden wordt in de laatste paragraaf inzichtelijk gemaakt.
2.1 Wat is politiek
Wanneer er over politiek wordt gesproken hoeft dat niet enkel te duiden op politiek tussen
volksvertegenwoordigers, dat zou een onterecht aanname. Politiek is namelijk ook te vinden in het onderwijs, sportscholen, de zorg, etc. (Van der Eijk, 2001: 4). In de politiek gaat het om wie wat krijgt, wanneer men wat krijgt en hoe men dat krijgt. (Van der Eijk. 2001: 5). Er zijn vele definities van politiek die allemaal weer net wat anders zijn. Twee voorbeelden van verschillende definities zijn: Het vormgeven aan de toekomst van een samenleving als geheel, dan wel het uitoefenen van invloed op zo'n vormgeving. De tweede definitie is: de wijze waarop mensen de maatschappij veranderen, en waarop andere mensen proberen die veranderingen tegen te houden. Wanneer deze twee definities bij elkaar worden gevoegd, wordt naar mijn mening nog beter beschreven wat politiek is en hoe politiek in deze scriptie wordt gezien, namelijk: politiek is het vormgeven van de toekomstige maatschappij en hoe men invloed kan uitoefenen om veranderingen tegen te gaan dan wel te doen bewerkstelligen.
Waar politiek wordt bedreven zijn conflicten en samenwerking te vinden. Een voorbeeld van samenwerking binnen het energieakkoord is de groene partijen die elkaar, ondanks de verschillen, vaak vinden en samenwerken om sterker te komen te staan zo ook deze keer. Een voorbeeld van een conflict is dat Greenpeace en VNO-NCW het vaak niet met elkaar eens zijn en vaak zelfs recht tegen over elkaar staan, omdat de belangen vaak elkaars uiterste zijn. Dit was ook het geval in de eerder beschreven tegenstelling tussen de groene partijen en VNO-NCW. De groene partijen willen controle ten behoeven van een beter milieu. VNO-NCW wil juist zo min mogelijk controle om vrij te kunnen bewegen. Van een conflict wordt gesproken wanneer verschillende actoren actief met elkaar strijden om hun eigen doelen of belangen te realiseren die niet of moeilijk met elkaar verenigbaar zijn (van der Eijk, 2001:20). Conflicten ontstaan door verschillende factoren, enkele daarvan zijn: schaarste, onverenigbaarheid, prioriteit, valence issues, postion issues en emoties (Van der Eijk, 2001: 25 t/m 27). Schaarste geeft conflict over hoe er met de schaarste moet worden omgaan, onverenigbaarheid geeft conflict omdat actoren allemaal een andere doelstelling hebben, iedere actor stelt andere prioriteiten en iedere actor heeft emoties die soms sterk leidend kunnen zijn. Valence issues en
position issues vereisen meer uitleg. Valence issue is een term die gebruikt wordt voor problemen
waar alle actoren het wel eens zijn over het hoger gelegen doel, maar het niet eens zijn over de wijze waarop dat hoger gelegen doel bereikt moet worden. Met de term position issue wordt geduid op zowel het ontbreken van eensgezindheid over het hoger gelegen doel als hoe het hoger gelegen doel bereikt moet worden (van der Eijk, 2001: 26). In het energieakkoord lijkt in ieder geval sprake te zijn van valence isssues, want alle partijen beseffen dat we niet op dezelfde voet voort kunnen leven als het
9
gaat om het belasten van het milieu. Echter hoe en wat er moet veranderen om het milieu minder te belasten is een uitdagende kwestie, omdat alle partijen daar anders over denken.
Tijdens de onderhandelingen is er tussen de actoren die deelnamen aan het energieakkoord veelvoudig samengewerkt. Samenwerking laat zien dat verschillende actoren min of meer dezelfde doelen en belangen hebben en samenwerken om die belangen te realiseren (van der Eijk. 2001: 20). Belangrijke factoren voor oprechte samenwerking zijn vertrouwen, respect en chemie tussen de verschillende actoren (van der Eijk, 2001: 28). Een middenweg tussen conflict en samenwerking is te vinden in een symbiotische relatie. Symbiose van belangen betekent dat de doelen van actoren niet onverenigbaar zijn, maar dit betekent niet automatisch dat de realisatie van een doel van een actor bijdraagt aan het te bereiken doel van een andere actor. Als alle doelen, wensen, eisen en belangen van alle actoren die deel hebben genomen aan het energieakkoord bij elkaar worden opgeteld en er
gekeken wordt naar het energieakkoord dat er nu ligt, is het akkoord misschien zelf wel het beste voorbeeld van een symbiotische relatie. Geen van de partijen die aan tafel heeft gezeten kan worden uitgeroepen tot winnaar, het is voor iedereen geven en nemen geweest.
Figuur 1 Van der Eijk 2001. Samenhang tussen gedeelde belangen en manier van onderhandelen.
Van der Eijk heeft de verschillende posities die er tussen samenwerking en conflict zijn in kaart gebracht. In Figuur 1 geeft de horizontale as, tegenstelling van belangen vs. symbiose van belangen, de relatie weer tussen de doelen of belangen van verschillende actoren. De as staat daarnaast voor een maatstaaf van intensiteit hoe verder de twee verschillende snijpunten uit elkaar liggen hoe
onverenigbaarder de doelen van de actoren zijn. De verticale as geeft weer op welke manier er met elkaar wordt gehandeld, vanuit het perspectief van conflict of van samenwerking. Ook hier geld dat de
10
as een maatstaaf van intensiteit is (Van der Eijk, 2001: 22). Met behulp van dit figuur kan inzichtelijk worden gemaakt hoe actoren zich tot elkaar verhouden.
2.2 Politiek binnen beleidsnetwerken
Binnen beleidsnetwerken is politiek aan de orde van de dag, want iedere actor richt zich op het toekomstige beleid van de maatschappij en probeert zijn of haar belangen het beste behartigd te krijgen. Beleidsnetwerken ontstaan rondom beleidsproblemen (Carlsson, 2000: 505, Klijn et al, 1995: 439).
2.2.1. Factoren van een beleidsnetwerk
Het beleidsnetwerk is de context waarin de actoren een spel met elkaar spelen. Het spel is een continue proces tussen actoren waarin iedere actor zijn of haar eigen idealen nastreeft, gericht op een
gezamenlijk beleidsprobleem. Het spel is een metafoor voor alle handelingen die tussen de actoren plaats vinden ten behoeven van het te bepalen beleid waarin alle actoren hun best doen om de eigen belangen het beste te behartigen.
In een beleidsnetwerk gelden vijf factoren die samen het karakter van het netwerk bepalen: actoren, relaties tussen actoren, (hulp)middelen, regels en percepties. De actoren zijn de eerste factor van een beleidsnetwerk. Binnen dit spel gelden regels waaraan iedere actor zich aan dient te houden (Klijn et al, 1995: 439). Er zijn drie typen actoren te onderscheiden: individuele, collectieve en institutionele. Individuele actoren streven enkel hun eigen doelen na. Een voorbeeld hiervan zijn stemgerechtigden die ieder voor zichzelf hun politieke voorkeur kenbaar maken door middel van hun stem uit te brengen tijdens de verkiezingen. Collectieve actoren streven de doelen van een groep na, bijvoorbeeld politieke partijen en vakbonden. In tegenstelling tot individuele en collectieve actoren streven institutionele actoren doelen na niet namens een bepaalde groep, maar namens een bepaalde functie. Voorbeelden van institutionele actoren zijn Rijkswaterstaat en een minister (van der Eijk, 2001: 49/50).
Beleidsnetwerken krijgen vorm door de wijze waarop de actoren zich tot elkaar verhouden, welke relaties er tussen de actoren zijn of juist niet (Klijn et al, 1995: 439).
De tweede factor van een beleidsnetwerk zijn dan ook de relaties tussen de actoren. De relaties die tussen actoren bestaan worden vaak bepaald door een bepaalde vorm van afhankelijkheid. Wanneer een actor het spel dat binnen een netwerk wordt gespeeld wil winnen, en dus zijn of haar belangen wil behartigen, is deze vaak niet machtig genoeg om dat alleen te doen. De oplossing hiervoor is de samenwerking aan te gaan met andere actoren, echter brengt dit wel afhankelijkheid met zich mee (Klijn et al, 1995: 439-440). Wanneer een samenwerking tussen actoren wordt aangegaan duidt meestal op een positieve relatie tussen actoren. Het kan echter ook zo zijn dat de relaties tussen actoren negatief is en dat alle actoren hun hakken in het zand zetten en geen van de actoren van plan is
11
om ook maar iets toe te geven. Wanneer dit het geval is wordt het onderhandelen moeilijk en moet eerst gekeken worden hoe de relatie tussen de actoren verbeterd kan worden.
Ten derde zijn (hulp)middelen een factor die het beleidsnetwerk bepaald. Welke actoren bezitten en in welke mate de juiste (hulp)middelen. Voorbeelden van (hulp)middelen zijn; posities, expertise, toewijding, geld en vergroting van aantal (Klijn et al, 1995: 445). Met vergroting van aantal wordt hier geduid op hoe meer actoren zich aan een belang committeren hoe groter de kans van slagen is. Wanneer een actor concludeert dat hij niet over de juiste middelen beschikt kan dat ook een reden zijn om de samenwerking met andere actoren aan te gaan (Klijn et al, 1995: 440).
De vierde factor die het karakter van een beleidsnetwerk bepaald zijn de regels. Deze regels omvatten procedures die door de actoren binnen het netwerk zelf worden opgesteld. Deze procedures zijn bedoeld om het gedrag van de actoren te reguleren. Met deze regels wordt bijvoorbeeld getracht om een beleidsnetwerk effectief en efficiënt te houden, dus dat de actoren zich op het bereiken van akkoorden richten en niet vervallen in een loopgravenoorlog. Doordat de regels tijdens het bestaan van het beleidsnetwerk worden gecreëerd door de actoren zelf zijn de regels vaak ambigue. Dit zorgt ervoor dat de actoren die deelnemen aan het netwerk niet altijd weten welke regels gelden en welke niet en hoe deze moeten worden geïnterpreteerd (Klijn et al, 1995: 440).
De vijfde factor die het karakter van een beleidsnetwerk bepaalt zijn de percepties die de actoren binnen het netwerk hebben. De percepties die de actoren hebben zijn gebaseerd op hoe zij de werkelijkheid interpreteren en evalueren (Klijn et al, 1995: 440). Bij het energieakkoord is
bijvoorbeeld vooral belangrijk geweest dat alle partijen, ondanks dat zij ver uit elkaar liggen, de perceptie hadden dat er iets moest veranderen in Nederland. Wanneer partijen een perceptie delen kan het onderhandelen makkelijker worden, omdat actoren elkaar al begrijpen. Als dit niet het geval is, moet eerst tijd worden geïnvesteerd in het uit één zetten van ieders perceptie en het begrip voor ieders perceptie moet dan ook nog groeien. Pas als dit gebeurt is kunnen de onderhandelingen verder. Aan de hand van deze interpretaties worden de stand en -uitgangspunten van de actoren bepaald.
Tabel 1: De vijf factoren van een beleidsnetwerk.
Factoren Inhoud
Actoren Drie soorten actoren: individuele, collectieve en
institutionele
Relaties tussen actoren Wel of geen samenwerking aangaan
(hulp)Middelen Welke (hulp)middelen heeft een actor in bezit
Regels Worden bepaald door de actoren zelf om het
gedrag binnen de onderhandelingen te kunnen sturen.
12
die bepalend is voor de stand - en uitgangspunten.
2.3 Actoren in een beleidsnetwerk
Een actor die deelneemt aan een spel wordt een speler genoemd. Wanneer er een spel binnen het netwerk wordt gespeeld komt het niet vaak voor dat alle actoren daarbij betrokken zijn. Meestal gaat het om enkele spelers, deze spelers kunnen natuurlijk wel actoren uit het netwerk op hun hand proberen te krijgen. Elke speler heeft als doel om haar eigen belangen te behalen. Om dit voor elkaar te krijgen ontwikkelt iedere speler zijn eigen strategie. Deze strategieën zijn gericht op de eigen handelingen af te stemmen op de handelingen van de andere spelers om zo minder snel voor verrassingen te komen te staan. In deze handelingsstrategieën wordt geprobeerd de eigen beoogde doelen te linken aan doelen van andere spelers en inzichtelijk te maken hoe een andere speler van pas kan komen om het beoogde doel te bereiken. Vaak wordt in het spel door een speler niet op één doel ingezet maar op meerdere om zo meer te bereiken (Klijn et al, 1995: 440). Daarnaast kan de strategie van een spelers tijdens het spel veranderen, omdat een speler daarmee reageert op een strategie van een andere speler en de strategie passend aanpast(Klijn et al, 1995: 441). De positie die de spelers hebben in het spel wordt niet alleen bepaald door de gehanteerde strategieën, maar ook door de beschikbare middelen. De optelsom van de bepaalde en beschikbare strategie en middelen bepaalt de machtspositie binnen het spel (Klijn et al, 1995: 441).
Toch zijn er ook spelers die met beperkte middelen hun doelen weten te bereiken omdat hun strategie erop is toegerust om andere spelers zo te beïnvloeden dat zij toch als machtig worden beschouwd. De spelers die gebruik maken van deze strategie kunnen op deze manier andere spelers overbluffen en daar hun voordeel mee halen. Met de steeds wisselende strategieën en de wisselende regels is een spel zelden stabiel te noemen en moeten spelers altijd op hun hoede zijn. Om sterker te komen te staan proberen alle actoren in een beleidsnetwerk coalities te sluiten. Zo komen actoren niet alleen sterker te staan in aantal, maar ook in middelen. In de meeste gevallen betekent het niet wanneer een coalitie wordt gesloten dat de actoren in de coalitie het honderd procent met elkaar eens zijn, maar wel dat de actoren zich dusdanig in elkaars standpunten kunnen vinden dat zij zich met elkaar kunnen verenigen en één front vormen (Klijn et al, 1995: 443). Om een coalitie te sluiten bekijkt iedere actor welke belangen hij of zij moet en wil laten varen om samen te kunnen werken met de andere actoren en in ruil hiervoor staan de actoren die deelnemen aan de coalitie sterker in het behartigen van de overgebleven gezamenlijke belangen. Actoren kunnen niet alleen bruikbaar zijn in een coalitie vanwege de middelen die zij tot hun beschikken hebben en daarom toe te treden tot een coalitie, maar ook om een gewenste overwaarde te hebben om het doel te bereiken. Toch zijn het vormen van coalities niet altijd veilig. Een gevaar van een coalitie sluiten kan zijn dat wanneer eerder is besloten om een actor buiten te sluiten van een coalitie en die later toch toe te willen laten treden dat de actor
13
reeds is toegetreden tot een andere coalitie (Klijn et al, 1995: 444 & 448). Een ander gevaar bij het vormen van coalities is dat wanneer een speler toe mag treden tot een coalitie vanwege bepaalde middelen die de speler in bezit heeft dit ook eisen met zich meebrengt. Dit kan complicaties opleveren binnen de coalitie. Dit kan echter voorkomen worden, door op zoek te gaan naar andere spelers die gelijke of soort gelijke middelen in bezit hebben en geen gecompliceerde eisen stellen (Klijn et al, 1995: 445). Een ander hulpmiddel om coalities goed te laten functioneren is om duidelijke regels te stellen die minder ambigue en altijd geldend zijn (Klijn et al, 1995: 445).
Een overweging die door de initiatiefnemer van een beleidsnetwerk gemaakt kan worden is om alleen actoren met een soort gelijke mening toe te laten treden in een netwerk. Een belangrijk argument hiervoor is dat op deze manier geprobeerd wordt om de macht niet kwijt te raken aan anders gezinde actoren en een andere uitkomst te krijgen. Echter in dit voordeel schuilt ook een nadeel en dat is dat wanneer de gelijkgestemde niet de juiste middelen bezitten om hun doel of doelen te bereiken , de doelen niet bereikt worden wat misschien wel met anders gezinde erbij wel was gelukt (Klijn et al, 1995: 438). Carlsson schetst vier soorten beleidsnetwerken. In deze figuur wordt de mate van
coördinatie en belangen tegen elkaar afgemeten. De mate van coördinatie betekent in welke mate de verschillende actoren het eens zijn over hoe de gedeelde belangen bereikt moeten worden.
Figuur 2 Carlsson De mate van afhankelijkheid tussen gedeelde belangen en de coördinatie tussen actoren
In figuur twee hebben de actoren bij typering b dezelfde belangen en is er een duidelijke structuur van coördinatie wat de collectiviteit van de actoren ten goede komt. In typering D komen wel is waar de belangen van de actoren overeen, maar er is een lage mate van coördinatie wat ten koste gaat van de collectiviteit en een goede samenwerking in de weg kan staan. Typering C is lastigs, daar hebben de actoren namelijk verschillende belangen en mogelijk een totaal ander frame. Doordat de verschillende actoren allemaal een andere frame hebben en geen van de actoren van plan is om een handreiking te doen is het komen tot effectieve onderhandelingen een grote uitdaging. Typering A is interessant, daar werken de actoren samen, maar iedere actor heeft een eigen frame en daarmee een eigen invulling van het te bereiken doel. De samenwerking is uiteraard een groot goed, maar de verschillende ideeën binnen de coalitie of het netwerk kan een gevaar zijn en mogelijk tot gevolg
14
hebben dat actoren uiteindelijk elkaar de rug toe gaan keren (Carlsson, 2000: 509-510). Om te duiden welke typering het beste past bij het energieakkoord is het nodig om meer informatie te verkrijgen over hoe de verschillende actoren zich tot elkaar hebben verhouden. Het lijkt erop dat typering A en D het beste laten zien hoe het beleidsnetwerk omtrent het energieakkoord gezien kan worden. Enerzijds waren er dezelfde doelen, iedereen wil verbetering omtrent het milieu, anderzijds totaal niet, iedereen heeft andere ideeën over de uitvoering van de verbeteringen. Enerzijds is er door samenwerking het energieakkoord ontstaan, anderzijds werken actoren niet samen, omdat ze het niet eens kunnen worden.
Samenvattend kan worden gezegd dat in een netwerk vijf factoren bepalend zijn voor het karakter, te weten: actoren, de relaties tussen actoren, (hulpmiddelen), regels en percepties. Daarnaast is het voor actoren binnen een beleidsnetwerk vaak van belang om coalities met andere partijen aan te gaan om sterker te komen te staan en zo belangen te weten te behartigen. Als laatste wordt met figuur twee inzichtelijk gemaakt hoe actoren zich tot elkaar kunnen verhouden binnen een beleidsnetwerk. In hoofdstuk drie wordt inzichtelijk gemaakt hoe deze vijf factoren nu terug komen in het energieakkoord en of er coalities tussen de actoren zijn gesloten en welk effect die hebben gehad op de uitkomsten van het akkoord. Als laatste wordt met de typering van het beleidsnetwerk extra duidelijk hoe de actoren zich in het netwerk tot elkaar hebben verhouden.
2.4 Macht binnen een netwerk
Alle processen van beïnvloeding en politiek draaien uiteindelijk om het verkrijgen en uitoefenen van macht. Macht is altijd relationeel: persoon A heeft macht over persoon B. Maar macht is niet alleen tussen twee mensen van toepassing, maar ook in kleine en grote netwerken (van der Eijk, 2001: 76). Een nauwkeurigere definitie van macht is: het vermogen van actoren om een samenstel van gedrag- of keuzealternatieven van andere actoren geheel of gedeeltelijk vast te leggen of te veranderen (van der Eijk, 2001: 77).
Macht moet ergens aan worden ontleent. De bronnen voor macht zijn het tot beschikking hebben van dwangmiddelen, economische en financiële middelen, informatie en expertise,
communicatie en de controle daarover en persoonlijke kwaliteiten zoals charisma (van der Eijk, 2001: 80).
Macht komt in vele vormen voor. Lukes beschrijft een aantal vormen van macht binnen netwerken die voor dit onderzoek interessant zijn. Deze verschillende vormen macht uiten zich in strategieën die uiteindelijk macht opleveren. Ten eerste kan er sprake zijn van macht binnen een netwerk wanneer een actor zijn punten hoger op de agenda weet te plaatsen dan andere actoren. Dit kan zelfs leiden tot het weten weg te halen van punten van andere actoren (Lukes, 2005: 47). De bedoeling is namelijk dat er zoveel aandacht en tijd aan jouw punten wordt besteed dat andere punten
15
minder belangrijk lijken. Dit kan bijvoorbeeld bereikt worden door samen te werken met andere actoren die je goed gezind zijn of een goede band met de voorzitter op te bouwen.
Ten tweede is inzicht in de andere actoren van belang. Het is bijna noodzakelijk om voor de onderhandelingen binnen een netwerk te weten welke stappen andere actoren gaan maken, wat hun belangen zijn, met wie ze eerder hebben samen gewerkt, etc.. Hierdoor kan bijvoorbeeld het eigen standpunt beter te verdedigd worden (Lukes, 2005:65).
Een derde vorm van macht is om als actor binnen een netwerk niet op één punt gericht te zijn, maar op meerdere punten. Dit zorgt er namelijk voor dat de kans groter is met een groter aantal actoren samen te kunnen werken (Lukes, 2005:75).
De vierde vorm van macht is misschien wel de machtigste vorm van macht binnen een netwerk. Wanneer een actor van buiten het netwerk toch invloed heeft op de voortgang en afspraken die binnen het netwerk worden gemaakt. De actor buiten het netwerk blijft op deze manier buiten schot, maar kan toch zijn of haar doelstellingen doorspelen naar het netwerk via de
vertegenwoordigende actor. Een voorbeeld van wanneer dit mogelijk kan zijn is dat de actor die niet aan het netwerk deelneemt dat doet omdat andere actoren anders niet aan het netwerk deel zouden nemen. Doordat de actor niet aan tafel zit, willen andere actoren wel aan tafel zitten en zijn zij wel bereid tot onderhandelingen. Wat ook mogelijk is, is dat de andere actoren niet weten dat de
buitenstaande actor alsnog wordt vertegenwoordigd of dat de andere actoren het wel weten, maar daar vrede mee hebben (Lukes, 2005: 78).
Een vijfde vorm van macht is transformatie. Met transformatie wordt bedoeld dat een actor verandert in houding en gedrag. Dit hoeft echter niet te betekenen dat de doelstellingen veranderen die de actor nastreeft. Wanneer een actor transformeert is het mogelijk dat andere actoren die eerder niet met hen aan tafel wilde zitten dat nu wel willen (Lukes, 2005:100).
Er zijn dus vijf vormen van macht waar in dit onderzoek naar wordt gekeken. Tabel 2: Machtsvormen
Machtsvorm Inhoud
Agenda Actor weet eigen belangen hoger te plaatsten op
de agenda dan andere actoren.
Inzicht Ken je vijand om jezelf beter te kunnen
verdedigen
Meerdere punten Een actor moet niet van één punt afhankelijk zijn,
omdat met meerdere punten samenwerken makkelijk wordt.
Macht buiten het beleidsnetwerk Een actor die niet deelneemt aan het
beleidsnetwerk, maar toch invloed weet uit te oefenen op de actoren in het beleidsnetwerk.
16
Transformatie Actor veranderd van houding en gedrag.
Het is interessant om nu te onderzoeken met welke vorm van macht het de gassector is gelukt haar belangen heeft weten te verdedigen en veilig te stellen tijdens de onderhandelingen van het
energieakkoord. Dit is interessant, omdat dan inzichtelijk wordt hoe de gassector met welke vorm of vormen van macht is omgegaan en welke resultaat dat heeft opgeleverd. Is het misschien mogelijk dat de Nederlandse gassector zonder aan tafel te zitten alsnog strategische invloed heeft gehad op het energieakkoord om zo haar positie te handhaven. Als dit het geval is dan is het een teken van macht dat zich buiten het netwerk afspeelt. De actor neemt niet persoonlijk deel aan het beleidsnetwerk, maar heeft van te voren al zijn of haar belangen veilig gesteld. Het voordeel dat een actor dan heeft ten opzichte van de andere actoren binnen het beleidsnetwerk is dat deze met elkaar in discussie moeten gaan en compromissen moeten sluiten om tot een akkoord te komen en de actor buiten het
beleidsnetwerk niet. De actor buiten het beleidsnetwerk hoeft dus niet deel te nemen aan compromissen en dus ook niets in te leveren.
2.5 Deelvragen
De centrale vraag van dit onderzoek is of het ontbreken van de gassector in het energieakkoord een teken van zwakte of het bewijs van een sterke positie van de Nederlandse gassector. Om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn er enkele deelvragen nodig.
De eerste deelvraag wordt toegespitst op het vraagstuk waarom in de afgelopen elf jaar het eerder niet gelukt is om veel verschillende partijen bij elkaar te krijgen en tot een akkoord te komen maar deze keer wel . Deze vraag wordt beantwoordt vanuit conflicten tussen actoren met extra aandacht voor valence issues en position issues. De eerste deelvraag luidt als volgt: Waarom zijn de vele verschillende actoren deze keer wel tot een akkoord gekomen?
De tweede deelvraag is toegespitst op de vijf factoren van een beleidsnetwerk. Met deze tweede deelvraag wordt inzichtelijk gemaakt hoe en welke factoren voor de gassector een rol binnen en/of buiten het beleidsnetwerk hebben gespeeld tijdens de onderhandelingen. De tweede deelvraag luidt als volgt: Hoe valt het energieakkoord als beleidsnetwerk te typeren aan de hand van de vijf factoren en wat zegt dat over de rol van de gassector?
De derde deelvraag is toegespitst op de gassector en de actoren die een gedeeld belang hebben met de gassector. Met deze deelvraag wordt inzichtelijk gemaakt wat het resultaat kan zijn van een samenwerkingsverband in een beleidnetwerk. De derde deelvraag luidt als volgt: Wat waren de samenwerkingsrelaties van de gassector met andere actoren in het energieakkoord?
De vierde deelvraag is toegespitst op macht, deze deelvraag maakt inzichtelijk welke macht de gassector in het gehele proces van het energieakkoord heeft gehad. De vierde deelvraag luidt als volgt:
17
Welke vormen van macht zoals door Lukes benoemt zien we terug in het beleidsnetwerk van het energieakkoord en wat zegt dit over de positie van de gassector?
2.6 Methode en data
Om de informatie te verkrijgen die nodig is om de onderzoeksvraag en de deelvragen te kunnen beantwoorden wordt er gebruik gemaakt van documentanalyse en interviews. Voor dit onderzoek maak ik hiervan gebruik, omdat ik de aanname heb dat ik met andere methodes niet de gewenste informatie boven water kan krijgen. Ik heb deze aanname, omdat ik denk dat ik alleen met interviews echt te weten kan komen hoe de verschillende actoren met elkaar zijn omgegaan, hoe de onderlinge relaties zijn geweest en waarom actoren met elkaar zijn gaan samenwerken. Ik hoop met de interviews informatie van de geïnterviewde personen te krijgen die niet gedocumenteerd is, maar wel door middel van een gesprek is te verkrijgen. Ik denk dat ik alleen door middel van interviews diep genoeg door kan gaan om bij de informatie te komen die ik nodig heb om mijn onderzoek uit te kunnen voeren.
Met de documentanalyse wil ik inzichtelijk krijgen hoe het energieakkoord tot stand is
gekomen hoe het proces van het komen tot het energieakkoord is verlopen. Ik verwacht echter dat met enkel een documentanalyse ik niet inzichtelijk kan maken waarom bepaalde actoren welke keuzes hebben gemaakt binnen de onderhandelingen. Met semi gestructureerde interviews kan ik dieper in gaan waarom actoren bepaalde keuzes hebben gemaakt. Voorbeelden van wat ik in deze interviews te weten wil komen is waarom partijen met elkaar hebben samengewerkt en hoe dat precies is gegaan. Bij de documenten analyse richt ik mij niet alleen op theorieën maar ook op empirische documenten. Voorbeelden van documenten zijn brieven van ministers die aan de kamer geschreven zijn, het energieakkoord, krantenartikelen en artikelen uit een opinieweekblad.
Voor dit onderzoek heb ik documenten verzameld om een algemeen beeld te krijgen van het energieakkoord. Hierbij kwam ik er al snel achter dat informatie over de onderhandelingen zelf en wie er nu bijvoorbeeld machtig was tijdens onderhandelingen ontbrak. De informatie die ontbrak heb ik met de interviews weten te achterhalen. In de analyse is dus ook voornamelijk gebruik gemaakt van de verkregen informatie uit de interviews, omdat daaruit de belangrijkste informatie is gekomen en deze informatie is niet in de documenten die ik heb verzameld terug te vinden.
De actoren die in dit onderzoek zijn benaderd voor een interview zijn gekozen, omdat zij of een voorzitter waren tijdens de onderhandelingen of een actor waren die belangen hebben bij gas. Met de interviews van de voorzitters wil ik een duidelijker beeld krijgen over hoe de actoren zich hebben gedragen, of er duidelijke machtsverhoudingen waren, welke rol de agenda heeft gespeeld en in welke mate regels een rol hebben gespeeld. Met de interviews van de actoren die belangen hebben bij de gassector wil ik een duidelijker beeld krijgen over hoe zij de onderhandelingen zijn ingegaan, hoe zij de onderhandelingen hebben uitgevoerd, hoe de gassector daarin een rol heeft gespeeld en welke macht de gassector heeft.
18
De vragen die ik in de interviews heb gesteld zijn dus gebaseerd op de ontbrekende informatie die ik niet met de documentanalyse duidelijk heb gekregen. De vragen zijn gericht op hoe bepaald werd wie er deel mocht nemen aan het energieakkoord, hoe samenwerkingsverbanden ontstonden en verliepen, welke rol de agenda heeft gespeeld en waarom de gassector niet in het energieakkoord is besproken. In deze interviews vertelde de actoren allemaal vanuit hun eigen perspectief hoe zij de onderhandelingen hebben beleefd en waarom zij bijvoorbeeld samenwerkingsverbanden zijn aan gegaan en waarom de gassector niet heeft deelgenomen aan de onderhandelingen.
Vervolgens wil ik de informatie die ik uit de interviews en de documenten verkrijg tegen de theorieën die in dit onderzoek worden gebruikt aanleggen en aan de hand daarvan de hoofd- en deelvragen beantwoorden. De eerste deelvraag wordt beantwoord met zowel informatie uit de documentanalyse als informatie uit de interviews. De tweede, derde en vierde deelvraag wordt beantwoord met informatie uit de interviews. De hoofdvraag van het onderzoek wordt uiteindelijk beantwoord met informatie uit documentanalyse en met informatie uit de interviews.
Voordat het energieakkoord er is gekomen hebben de actoren veel met elkaar onderhandeld. De onderhandelingen die plaats vonden tussen de actoren waren verdeeld over vier tafels. Elke tafel had zijn eigen onderwerp met zijn eigen onderhandelingen. Om nu een duidelijk beeld te krijgen van hoe de actoren zich hebben gedragen tijdens deze onderhandelingen en hoe de gassector heeft gehandeld heb ik bij zeven verschillende actoren een interview afgenomen. Elk van deze actoren had met het akkoord op zijn eigen manier te maken. De eerste actor is Ab van der Touw. Ab van der Touw was voorzitter van één van de onderhandelingtafels en daarnaast is hij CEO van Siemens Nederland. Doordat hij enerzijds één van de voorzitters was tijdens de onderhandelingen en anderzijds voor Siemens Nederland werkt die in windenergie investeert, snijdt de informatie die van der Touw geeft aan twee kanten. De kant zijn de ervaringen en kennis als voorzitter en anderzijds hoe Siemens tegen het energieakkoord aankijkt waar veel aandacht is voor windenergie. De tweede actor is Manon Janssen, zij was ook voorzitster van één van de onderhandelingtafels, maar dan één waar minder omstreden pijlers werden besproken. De derde actor is vereniging Eigen Huis. Deze actor stond tijdens de onderhandelingen voor de belangen van huiseigenaren. Daarnaast heeft vereniging Eigen Huis als enige actor het akkoord niet ondertekend, maar wel deelgenomen aan de volledige onderhandelingen. De vierde actor is Greenpeace. De natuur en milieu partijen waren tijdens de onderhandelingen sterk vertegenwoordigd en mochten op het hoogste niveau meedoen. Uiteraard is de informatie omtrent de samenwerking van Greenpeace met andere partijen interessant, maar ook omdat Greenpeace zich karakteriseert als een activistische partij en normaal voor 100 % gaat, maar nu deel heeft genomen aan een akkoord. De vijfde actor is Shell Nederland. De informatie die Shell geeft is van belang, omdat zo duidelijk wordt, hoe Shell toch zijn belangen kon behartigen ondanks dat zij niet als persoon aan tafel zaten. Daarnaast is Shell een grote aardgas producent. De zesde actor is Gasterra. Gasterra is de hoofdleverancier van aardgas aan Nederlandse energiemaatschappijen. Met de informatie van Gasterra
19
wordt inzichtelijk hoe de belangen van gas zijn verdedigd zonder dat zij als persoon aan tafel zaten. De laatste actor, maar zeker niet de minste, is hoofdonderhandelaar namens het kabinet Jaco Stremler. De Stremler is plaats vervangend directeur van het directoraat Generaal Energie, Telecom &
Mededinging. Met de informatie uit dit interview wordt inzichtelijk gemaakt welke rol de Nederlandse regering heeft gespeeld bij deze onderhandelingen. In ieder interview zijn vragen over de
totstandkoming van het energieakkoord, het verloop van de samenwerking tussen partijen, de rol van de agenda en het ontbreken van de gassector in het energieakkoord aan bod gekomen.
3. De gassector uitgelicht.
In dit hoofdstuk worden de bevindingen die tijdens het onderzoek zijn gedaan beschreven en wordt het theoretisch kader op deze bevindingen betrokken. De eerste paragraaf beschrijft de totstandkoming van de aanpak die tot het akkoord heeft geleid. Vervolgens wordt in gegaan op de samenwerking tussen partijen en de macht buiten het beleidsnetwerk die partijen hadden. Daarna komt de wisselwerking tussen de vertegenwoordigende partijen en hun achterban aan bod. Waarna de dynamiek van de tafels en de agenda wordt besproken. Als laatste wordt de afwezigheid van de gassector in het energieakkoord besproken.
3.1 De totstandkoming van een polderaanpak
Uit alle interviews en sommige documenten blijkt dat ook in Nederland het besef steeds breder gedragen begint te worden dat als de mensheid geen start gaat maken om anders om te gaan met het milieu dat de gevolgen voor alles wat op aarde leeft groot zullen zijn. De heer Stremler vertelt dat in kabinet Rutte I, het ministerie van Economische zaken een adviesvraag heeft ingediend bij de Sociaal Economische Raad, de SER. Deze adviesvraag had betrekking op de hoe Nederland milieubewuster om kan gaan met haar energie en welke economische gevolgen daar aan vastzitten. Economische zaken vroeg of de SER een advies wilde geven over hoe de transitie van de energiemarkt moet verlopen en welke economische gevolgen daaraan vast zitten. Minister Verhagen heeft dit nog aangevraagd ten tijde dat het kabinet Rutte I al demissionair was. Het is niet vreemd dat het kabinet Rutte I deze vraag bij de SER heeft neergelegd want, zo vertelde de heer Stremler, er was al langer binnen de politiek het gevoel dat Nederland zijn energiebeleid moest aan gaan passen. Dit wordt extra gesteund door het feit dat oudere kolencentrales hun einde naderen, zowel technisch als economisch. Deze kolencentrales kunnen makkelijk vervangen worden door de gascentrales. De heer van der Touw vertelde dat de gascentrales drie voordelen hebben ten opzichte van kolen te weten: 1. veel efficiënter 2. veel schoner 3. In combinatie met hernieuwbare energie kan gas makkelijk bijspringen. Dit in tegenstelling met kolen. Het kost enkele weken om een kolencentrale op te starten of te stoppen. Gas daarentegen werkt veel beter samen met wind- en zonne-energie en is snel op te starten of te stoppen. Doordat we groener willen worden wordt de afhankelijkheid daarvan dus ook groter, in de dalen
20
kunnen dan de gascentrales deze dalen opvangen. Van alles fossiele brandstoffen is gas uiterst efficiënt.
Het begon met de motie Verburg / Samson uit 2011, waarin de PvdA en het CDA een oproep deden om tot een langjarig energietransitie akkoord te komen(SER, 2012: 1). Dit is toen echter niet van de grond gekomen, doordat het kabinet Rutte I andere prioriteiten had en daarna demissionair was. Deze motie had echter wel de politiek er nogmaals bewust van gemaakt dat dit onderwerp te gevoelig was om alleen vanuit politieke partijen naar te bekijken.
Naast de bewustwording van de Nederlandse politiek was er nog een oorzaak die tot het energieakkoord heeft geleid. De organisatie Nederland Krijgt Nieuwe Energie is al langere tijd aan het lobbyen om politieke partijen, vertegenwoordigende organisaties en groene organisatie zo ver te krijgen dat er een energieakkoord met elkaar wordt gesloten (Mommers et all, 2013:28).
Door deze drie gebeurtenissen vertelt de heer Stremler, heeft de voorzitter van de SER gezegd: "wij gaan geen advies aanbieden, maar wij gaan adviseren om tot een akkoord te komen en wij bieden onszelf aan om te faciliteren om tot dit akkoord te komen". Deze uitspraak is gekomen nog voordat minister Kamp namens Kabinet Rutte II de SER om advies had gevraagd. Het ministerie van
Economische zaken wist al tijdens de kabinetformatie van Rutte II dat een energieakkoord er met grote zekerheid aan zat te komen. Toen het kabinet Rutte II in het zadel zat is het proces in een
stroomversnelling terecht gekomen. Het kabinet zei openlijk ja op het aanbod van de SER en de SER zei ook ja tegen het kabinet om van start te kunnen gaan met de voorbereidingen voor het
energieakkoord.
Wat opvallend is, is de aanpak van de SER. Waar de SER normaliter alleen een advies uitbrengt aan het kabinet, neemt de SER nu het gehele proces op zich. Een belangrijke factor hiervoor is dat de SER net een nieuwe voorzitter had, Wiebe Draaier.2 Wiebe Draaier is een voorstander van hernieuwbare energie en kreeg met dit onderwerp ook de kans om zich zelf te laten zien als nieuwe voorzitter van de SER. De heer Stremler vertelt in het interview dat mede door Wiebe Draaier het akkoord er is gekomen. Door het enthousiasme dat hij heeft gegeven, zijn de partijen met elkaar in gesprek gekomen en gebleven. Wiebe Draaier heeft met de wisseling van het voorzitterschap van de SER meteen een uniek akkoord weten te bereiken. Niet alleen de wijze waarop het is gesloten, maar ook het energietransitie akkoord an sich is uniek in Nederland.
Toen er was besloten dat er een energieakkoord moest gaan komen was de volgende stap om te bepalen wie aan de onderhandelingen deel mochten nemen. De heer Stremler benoemde dit als "een ingewikkeld proces". De SER heeft als eerste een regiegroep in het leven geroepen. Deze regiegroep bestond uit VNO-NCW, iemand namens de milieubewegingen, iemand van de vakbonden, een de SER en het ministerie van Economische zaken. Het eerste wat de regiegroep moest doen was bedenken hoe gaan ze het proces vormgeven. De regiegroep heeft toen het voorstel gedaan om vier tafels te maken
21
en ook een voorstel wie er dan aan die tafels zouden zitten. De vier tafels waren: Tafel 1: Gebouwde omgeving: energiebesparing en decentrale hernieuwbare energieopwekking met als voorzitter
Lodewijk de waal, Tafel 2: Industrie, grootschalige energieproductie en ETS met als voorzitter Ab van der Touw, Tafel 3: Commercialisatie innovatie en schone energietechnologieën met als voorzitters Michiel Boersma en Manon Janssen en Tafel 4: Mobiliteit en transport - verkenning met als voorzitter Paul de Krom. Dit was best een moeilijke discussie, niet zozeer de opzet van de tafels, maar wel wie er aan tafel zouden komen te zitten.3 Dit had namelijk gelijk te maken met hoe het onderhandelingsspel zou gaan. Zo zei de heer Stremler: "De indeling van de tafels is bepalend voor hoe het verloop van de onderhandelingen zal gaan". Daar kwam bij dat werkgevers en de werknemersorganisaties alleen de klassieke aanpak van de SER kende. Deze klassieke situatie houdt in dat VNO-NCW de
vertegenwoordiger is van de organisaties uit het bedrijfsleven en verder mogen de vakbonden nog aan tafel zitten en verder geen andere actoren. Dat was nu dus niet het geval. In de regietafel werd bepaald dat actoren uit vijf hoeken deel moesten nemen aan de onderhandelingen, te weten: werkgevers, vakbonden, groene organisaties, de overheid en energiemaatschappijen. Met name VNO-NCW had er moeite mee dat nu veel meer partijen aan tafel zaten en VNO-NCW daarmee dus haar machtspositie zag verkleinen.4 Ook was VNO-NCW bang dat partijen als Greenpeace te radicaal zouden zijn en de onderhandelingen alleen maar in de weg zouden zitten. Uiteindelijk kwam ook het besef bij Bernard Wientjes, de voorzitter van VNO-NCW, dat het akkoord niet zou lukken, als er niet meer
verschillende partijen aan tafel kwamen zitten.5 Een medewerker van Greenpeace zei hierover: "Als wij niet aan tafel hadden mogen zitten dan hadden we het akkoord meteen getorpedeerd". Wat ook mee speelde is dat Bernard Wientjes niet de schuld wilde krijgen dat door zijn toedoen het akkoord zou falen.6
Voor alle vier de tafels werden dezelfde regels gehanteerd. De belangrijkste regel was dat alle oplossingen die werden bedacht niet tot resultaat hadden dat een hoek onevenredig zwaar getroffen zou worden. Een voorbeeld daarvan zou zijn van het ene op het andere moment alle kolencentrales sluiten.
Toen kwam het vraagstuk naar voren wie wordt er dan uitgenodigd van de vijf hoeken. Al snel werd duidelijk dat het onmogelijk was om alle organisaties die aan het vraagstuk gerelateerd zijn aan tafel te laten zitten, want dan zou er een te grote onderhandelingstafel komen. Alleen al in het bedrijfsleven heb je een heel breed spectrum. Van groene organisaties tot heel wat minder groene organisaties. Een voorbeeld van een partij waar de regietafel lang over heeft gediscussieerd of die deel mocht nemen of niet is de Groene Zaak. VNO-NCW was hier heel terughoudend in, want die hadden
3 Interview met de heer Stremler
4 Interview met een medewerker van Greenpeace 5 Interview met een medewerker van Shell 6 Interview met een medewerken van Greenpeace
22
het gevoel dat het een concurrent was, maar de milieupartijen wilden dit heel graag.7 Zo gold dit voor meer partijen. Er werd daarom besloten dat alleen vertegenwoordigende partijen aan tafel mochten zitten. Alleen voor de natuur en milieu organisaties werd een uitzondering gemaakt. Dat dit gebeurd is, heeft twee redenen.8 Enerzijds omdat het akkoord alleen zou slagen als de groene partijen zich er ook aan zouden committeren. Anderzijds, omdat de groene partijen zeer veel leden vertegenwoordigen.
De heer Stremler vertelde dat uiteindelijk in een klein clubje, dat bestond uit de Wiebe Draaier, VNO-NCW, Ron Wit van Natuur en Milieu soms aangevuld met zijn directeur Tjerk Wagenaar of de directeur van Greenpeace Sylvia Borren en het ministerie van Economische Zaken keuzes zijn gemaakt. Dit gebeurde in een informeel overleg waar lijstjes naast elkaar werden gehouden en uiteindelijk de knoop werd doorgehakt, welke (vertegenwoordigende) organisaties wel interessant en relevant zijn en welke niet. De organisaties die niet aan tafel zaten konden nog wel als een soort klankbordgroep functioneren, want de vertegenwoordigende organisaties die wel aan tafel zaten hadden ook de taak om dit door te vertalen aan de organisaties die niet aan tafel zaten9. Ook partijen die niet rechtstreeks aan tafel zaten hebben ook getekend.
De keuze om dus enkel vertegenwoordigende partijen deel te laten nemen, met uitzondering van de natuur en milieu organisaties maakte het mogelijk dat de grote van de onderhandelingstafel binnen de perken bleef, maar dat veel organisaties buiten de tafels mee konden denken. Zo zaten Gasterra of Shell beide niet rechtstreeks aan tafel, maar waren soms wel door meerdere partijen vertegenwoordigd waren.10 Shell was vertegenwoordigd door VNO-NCW, Gasterra door vereniging Energie Nederland, maar uiteindelijk ook weer door VNO-NCW, omdat Gasterra ook weer
gedeeltelijk onderdeel is van Shell. Indirect zat de gassector dus wel aan tafel via vereniging Energie Nederland en VNO-NCW en via andere partijen die op de één of andere manier hetzelfde belang hadden en op deze wijze kon de gassector toch wel van zich laten horen.11 Voor een deel is het dus waar dat de gassector niet aan tafel zat, maar voor een deel is het ook niet waar. Eigenlijk zonder dat de gassector bewust iets heeft hoeven doen, kreeg de gassector macht buiten het beleidsnetwerk toegeschoven. Een andere reden waarom de SER heeft besloten om een zo goed mogelijk gevarieerde groep actoren samen te krijgen is om een breed draagvlak te creëren onder de gehele maatschappij.
Met enkel vertegenwoordigende partijen toe te laten tot de onderhandelingstafels is inzicht verkregen in de eerste factor van een beleidsnetwerk. Er was namelijk geen plaats voor individuele actoren, maar wel voor collectieve en institutionele actoren. Hierbij zijn de ministeries die deel hebben genomen aan de onderhandelingen de institutionele actoren en de andere partijen de collectieve actoren. Ondanks dat er dus alleen met vertegenwoordigende partijen is gewerkt, heeft de taak die de
7 Interview met de heer Stremler
8 Interview met een medewerker van Greenpeace 9 Interview met een medewerker van Gasterra 10 Interview met een medewerker van Gasterra 11 Interview met een medewerker van Gasterra
23
vertegenwoordigende partijen te lasten is gelegd er voor gezorgd dat partijen die niet aan tafel zaten toch indirect vertegenwoordigd waren en op deze manier toch hun stem konden laten horen.
De regels zijn de vierde factor van een beleidsnetwerk en duidelijk wordt dat de regels tot doel hadden dat alle actoren het hoger gelegen doel voor ogen hielden en er niet zaten om één partij ten gronde te richten. Mede doordat deze regel gesteld is, is het energieakkoord er gekomen, omdat alle partijen zich wilde committeren aan een akkoord waar niemand wint en iemand verliest.
3.2 De samenwerking
Uiteraard had iedere partij zijn eigen belangen, maar toch zijn er tijdens de onderhandelingen coalities ontstaan, omdat er bepaalde deelbelangen waren. Een duidelijk voorbeeld van samenwerking, is de coalitie tussen de natuur en milieu partijen, deze hebben nauw samengewerkt. Greenpeace besefte heel goed dat als elke actor alleen zou optrekken dan zou bijna geen één actor iets gaan bereiken.12 Er waren vijf natuurorganisaties die deelnamen aan de onderhandelingen, Greenpeace, stichting Natuur en Milieu, vereniging Milieudefensie, Wereld Natuurfonds en de Provinciale Milieufederatie. Deze natuur en milieu partijen hebben zodra het bekend was wie er aan tafel mocht zitten elkaar opgezocht en snel een coalitie gesloten, waar veel tijd in is gestoken om het onderling eens te worden.13 Deze vijf natuur en milieu partijen hadden dus al een coalitie gevormd nog voor dat de eerste
onderhandelingsbijeenkomst was. Ondanks dat de verschillende actoren uit dezelfde hoek kwamen, dachten zij allemaal anders over de invulling van het akkoord. Er was dus ook veel tijd nodig om het onderling eens te worden, pas dan is het mogelijk om één geluid als coalitie te laten horen. Bij de natuur en milieu partijen bestond al snel het besef dat als zij er al niet uit gaan komen ze zeker geen overeenstemming met de andere partijen zouden krijgen.14
Dat een coalitie het niet onmogelijk maakt om met andere actoren buiten de coalitie ook nog samen te werken heeft Greenpeace laten zien door de samenwerking met de groene werkgevers: DE koepel en de Groene Zaak. Greenpeace heeft dit gedaan, omdat het besef al snel doordrong dat zonder samenwerking weinig belangen gerealiseerd zouden kunnen gaan worden. Een medewerker van Greenpeace zei hierover:"zo hebben we dus de hele tijd als blok geopereerd en als je dat niet deed werd je direct weggespeeld".
Greenpeace heeft zelfs samengewerkt met Shell. Deze samenwerking wordt door de heer Stremler een soort monster genoemd. Twee partijen die normaliter recht tegen over elkaar staan, zochten nu de samenwerking op. Deze samenwerking is tot stand gekomen, omdat zij een gedeeld belang hadden, het sluiten van de kolencentrales. Shell is voor het sluiten van kolencentrales, om twee redenen. De eerste is dat Shell geen kolencentrales heeft en dus niets te verliezen heeft en de tweede reden is dat wanneer kolencentrales gesloten gaan worden, de vraag naar aardgas toeneemt en Shell is
12 Interview met een medewerker van Greenpeace 13 Interview met een medewerker van Greenpeace 14 Interview met een medewerker van Greenpeace
24
een gasproducent. Greenpeace ziet het liefst alle kolencentrales gesloten worden, omdat deze
vervuilend zijn en de meeste niet efficiënt. Daarnaast worden de kolencentrales gebruikt om biomassa bij te stoken. Het bijstoken van biomassa is voor Greenpeace een doorn in het oog. Met het bij stoken van biomassa worden houtsnippers en bomen naar Nederland vervoerd,voornamelijk vanuit Canada en hier dan verbrand. Dit is een goedkope vorm van wat volgens het ministerie van Economische zaken hernieuwbare energie is, omdat bomen weer terug groeien. Greenpeace heeft hier echter een andere kijk op, omdat de teruggroeitijd tussen de veertig en vijftig jaar bedraagt en er niet genoeg onderzoek is gedaan of de vraag het aanbod niet gaat overtreffen waardoor er uiteindelijk steeds meer bomen verdwijnen en er minder terugkomen. Shell kon dus zijn markt aandeel vergroten en Greenpeace kon het milieu beschermen met de samenwerking. Uiteindelijk kan gezegd worden dat deze samenwerking succesvol is geweest, want in het energieakkoord is opgenomen dat de vijf oudste inefficiënte
kolencentrales worden gesloten en er is een maximum gekomen op het bijstoken van bio massa. Hoe deze samenwerking tussen Greenpeace en Shell nu te typeren valt wordt duidelijk met figuur één. In de meeste gevallen geldt voor de Greenpeace en Shell positie A. Beide partijen hebben andere belangen en werken niet samen, maar voeren eerder strijd met elkaar. Echter voor de zojuist beschreven samenwerking tussen Greenpeace en Shell geldt positie B. Zij hebben een gedeeld
belangen en hebben de handen in één geslagen en zijn voor een gezamenlijke actie gegaan met succes.
Deze soorten van samenwerking werd allemaal achter de schermen gedaan. Voorzitter van der Touw vertelde dat je aan tafel ook wel zag of mensen elkaar juist hielpen of juist afvielen, maar uiteindelijk moest er uitgeruild worden, maar achter de schermen werd er echt onderhandeld. Aan de tafels was het vaak heen en weer praten en dan ging het stukje bij beetje met kleine compromissen.
25
Na enkele maanden waren er toch nog veel tegenstellingen.15 Uiteindelijk ging het om geld. Iedere actor had grootste plannen, maar voor de financiering van die plannen werd vaak op grote steun van de Nederlandse overheid gerekend. Deze financiële steun is er op het moment niet. Minister Kamp heeft op een gegeven moment aangegeven dat er niet onbeperkt geld beschikbaar is en dat er keuzes gemaakt moesten worden.16 Dit had tot gevolg dat actoren dingen gingen uitruilen. Actoren hebben natuurlijk niet zomaar in een onderhandeltafel iets weggeven, telkens werden bondgenoten gezocht en tegenstanders geprobeerd over te halen. In deze zoektocht naar bondgenoten was met elkaar praten de beste manier om te horen wat er speelde, welke mogelijkheden en onmogelijkheden er waren en of er mogelijk een samenwerking kon worden aangegaan. De heer van der Touw stelde in het interview dat de "informele positie nog belangrijker was dan de formele positie". Anders gezegd de positie in het beleidsnetwerk is nog belangrijker dan de functie die je hebt namens de organisatie. De heer Stremler beaamt dit en verteld dat de gassector een voorbeeld is van één van de partijen die meer hebben bereikt die niet aan tafel zaten dan partijen die wel netjes aan tafel zaten.
Met de samenwerking van Greenpeace en Shell wordt de kracht van de tweede factor van een beleidsnetwerk duidelijk. Namelijk mede door de samenwerking die de twee spelers aan zijn gegaan is het gelukt om kolencentrales te sluiten. Doordat zij een gedeeld belang hadden, besloten zij een coalitie te sluiten. Door dit samenwerkingsverband is een gedeeld belang behartigd geworden.
Met de samenwerking van de groene partijen wordt de derde factor van een beleidsnetwerk duidelijk. De partijen staan samen sterker als zij hun middelen met elkaar bundelen en zo één geluid krachtig geluid laten horen. Een medewerker van Greenpeace vertelde hier bijvoorbeeld over dat de andere partijen de activistische kant van Greenpeace misten en die konden gebruiken en dat
Greenpeace gebruik kon maken van de meer politiek correcte weg waar de andere groene partijen gebruik van hebben gemaakt.
3.3. Macht van buiten het beleidsnetwerk
Met de samenwerking van Greenpeace en Shell zijn niet alleen hun eigen belangen behartigd, maar indirect ook van andere actoren uit de gassector zoals bijvoorbeeld Gasterra en Gasunie zonder dat deze aan tafel heeft gezeten.
Op een gegeven moment was er een concreet voorstel van het ministerie van Economische zaken om de belasting op gas voor kleinverbruikers te verhogen. Dit idee was bedoeld om geld te vinden voor andere maatregelen, maar ook aan de andere kant om als prikkel te fungeren om energie te besparen en dus beter voor het milieu.17 Economische zaken zou de gasbelasting met zes cent per kubieke meter voor de kleinverbruikers gaan verhogen. Dit heeft lange tijd op tafel gelegen. De gassector was hier uiteraard faliekant op tegen. Het is uiteindelijk van tafel verdwenen. Het bleek
15 Interview met de heer Stremler 16 Interview met de heer Stremler 17 Interview met de heer Stremler
26
namelijk dat de besparing die zou worden gerealiseerd met de belasting niet zo groot zou zijn en de vakbonden waren ook helemaal niet blij met een verhoging van de gaskosten. Waar de gassector bij de mogelijke gasbelastingverhoging faliekant tegen was, was de gassector groot voorstander van de sluiting van de kolencentrales. De kolencentrales zijn namelijk directe concurrenten van de gassector. Met de sluiting van deze oude kolencentrales vervalt een deel van de concurrentie van de gassector. Ook wordt de marktpositie van de gassector versterkt, omdat de gascentrales wel openblijven en geen capaciteit verliezen in tegenstelling tot de energiemaatschappijen die kolencentrales beheren. Die verliezen vijf centrales en daarmee een deel van hun capaciteit. Dit zijn twee voordelen voor de gassector, zonder dat zij zelf hoofdelijk aan tafel hebben gezeten.
3.4 De vertegenwoordigende actoren en hun achterban
De verschillende actoren die aan tafel zaten vertegenwoordigende een grote achterban die het niet altijd eens was met wat de actoren aan de onderhandelingstafel met elkaar besloten. Zo vertelt een medewerker van Shell dat het soms enige tijd in beslag nam voordat ook de achterban van de
verschillende actoren in zag dat samenwerken de enige manier is om iets voor elkaar te krijgen en dat iedere actor en de achterban daarvan concessies moet doen. Een goed voorbeeld hiervan is de
samenwerking tussen Greenpeace en Shell. Het heeft een poos geduurd voordat de achterban van Greenpeace begreep en wilde toegeven dat samenwerking met Shell iets op zou leveren.18 Immers staan Greenpeace en Shell in de meeste gevallen lijnrecht tegenover elkaar.
Problemen tussen partijen met hun achterban zijn de hele onderhandelingsperiode aan bod gekomen. Van der Touw maakte tijdens het interview heel concreet waar de samenwerking voor het akkoord voor moest staan:"Het er over eens zijn dat de berg waar je op staat afbrokkelt is nog geen oplossing om dat te stoppen". Hij maakte hiermee niet alleen duidelijk dat de samenwerking tussen de actoren verder moest gaan dan naar elkaar luisteren, het akkoord zou komen te bestaan uit geven en nemen. Ook maakte van der Touw hiermee duidelijk dat het energieakkoord is voortgekomen uit een
valence issue. Alle partijen waren het eens dat het hoger gelegen doel is om Nederland om te laten
schakelen naar hernieuwbare energie, maar hoe dit moet gebeuren daar denken de actoren bijna allemaal anders over. Dit besef kwam ook bij de actoren, er is zoveel tijd en energie in dit akkoord is gestoken, dat elke actor ook steeds meer het gevoel kreeg nu mag het gewoon niet meer mislukken. Van der Touw vertelde dat VVD-Kamerlid René Leegte zeer passend het akkoord heeft beschreven: "niemand is het 100% eens met het akkoord dus dat betekent dat het een goed akkoord is, want iedereen heeft ingeleverd. Dit is een mooie slotsom". Met de woorden van René Leegt en van der Touw wordt duidelijk gemaakt dat de vijfde factor van een beleidsnetwerk bepalend kan zijn voor hoe een proces in beleidsnetwerk verloopt. Doordat alle partijen een andere perceptie hadden bij hoe
