Symbiotisch samenwerken. Een onderzoek naar de factoren voor succesvolle publiek-private samenwerking in het kader van de Noord-Brabantse uitdagingen rondom klimaatverandering

2020

Symbiotisch samenwerken

Een onderzoek naar de factoren voor succesvolle publiek-private samenwerking in het

kader van de Noord-Brabantse uitdagingen rondom klimaatverandering

Sven van ‘t Ooster

MASTER THESIS

M.SC. BESTUURSKUNDE

(BELEIDSADVISERING)

Faculteit der Managementwetenschappen Radboud Universiteit Nijmegen

Abstract

Het doel van deze thesis is bijdragen aan het, praktisch alsmede wetenschappelijk, inzicht in de effectiviteit van publiek-private samenwerking in het bereiken van gestelde klimaatdoelen.

Getracht is dit doel te bereiken doormiddel van een vergelijkbare case study strategie bestaande uit twee unieke casussen. De benodigde data is verzameld aan de hand van semi-gestructureerde (expert)interviews en een documentanalyse. Uit de resultaten blijkt dat beide

casussen hoog scoren op het overgrote deel van de acht onafhankelijke variabelen. Uit de resultaten blijkt echter ook dat de mate van effectiviteit erg laag is. De gegeven

verklaring voor het contrast tussen de verwachtte hoge effectiviteit en de empirisch waargenomen lage effectiviteit vallen als volgt samen te vatten. Beide

samenwerkingsverbanden beschikken over een inadequate mate van doorzettingsmacht. Zij zijn, vooralsnog, niet in staat geweest partijen (op de terreinen gevestigde bedrijven) aan te

zetten tot de benodigde actie voor het behalen van de klimaatdoelen. Tevens wordt het bereiken van deze doelen, in een samenwerking bestaande uit meerdere thema’s, een lage

Voorwoord

Voor u ligt de master thesis “Symbiotisch samenwerken: Een onderzoek naar de factoren voor succesvolle publiek-private samenwerking in het kader van de Noord-Brabantse uitdagingen rondom klimaatverandering” geschreven ter gelegenheid van het afronden van de masteropleiding bestuurskunde aan de Radboud Universiteit alsmede het resultaat vormt van mijn stage bij de Provincie Noord-Brabant.

Ik schrijf dit voorwoord op een moment dat ik in isolatie zit vanwege de mogelijkheid enkele dagen geleden besmet te zijn geraakt met het Covid-19 virus. Een virus dat niet alleen de afgelopen dagen in quarantaine kenmerkt maar een zware stempel drukt op het hele afgelopen jaar. Ik ben dan ook erg opgetogen dat ik dit jaar alsmede de thesis die onder deze omstandigheden is geschreven, binnenkort achter mij kan laten.

Voor het afronden van de thesis ben ik enkele personen echter mijn dank verschuldigd. Mijn vriendin en familie, die mij op geduldige wijze hebben aangemoedigd, de collega’s waar ik gedurende mijn stage mee heb samen gewerkt en in het bijzonder mijn thesisbegeleider Stijn van Voorst wiens begeleiding en regelmatige feedback onmisbaar waren in het schrijfproces. Het feit dat meneer Van Voorst meerdere studenten heeft begeleid in een bijzondere tijd maakt de manier zijn inzet des te meer opmerkelijk. Hartelijk dank dan ook hiervoor.

Met het afsluiten van deze thesis sluit ik tevens een bijzondere tijd af in mijn persoonlijke leven. Een periode waar ik met veel plezier op terug kijk. Eenzelfde gevoel wens ik u toe tijdens het lezen van deze thesis.

Sven van ’t Ooster Voorthuizen, Gelderland 23 december 2020

Samenvatting

Het doel van deze thesis is bijdragen aan het, praktisch alsmede wetenschappelijk, inzicht in de effectiviteit van publiek-private samenwerking in het bereiken van gestelde klimaatdoelen. Getracht is dit doel te bereiken door twee unieke casussen te analyseren en vervolgens onderling te vergelijken. Er is gekeken naar de publiek-private samenwerking rondom het haven- en industrieterrein in Moerdijk en de publiek-private samenwerking rondom de Brainport Industries Campus in Eindhoven.

Doormiddel van een literatuurstudie is een theoretisch kader opgesteld dat het fundament vormt voor het verklarend model bestaande uit acht onafhankelijke variabelen die een al dan niet direct effect hebben op de mate waarin een publiek-private samenwerking effectief is. Alle variabelen hebben een positieve relatie met de onafhankelijke variabele.

De benodigde data is verzameld aan de hand van semi-gestructureerde (expert)interviews en een documentanalyse. De interviews zijn allereerst getranscribeerd om vervolgens, tezamen met de gevonden documenten, te worden gecodeerd op basis van geoperationaliseerde indicatoren en analysewaarden.

Uit de resultaten blijkt dat beide casussen hoog scoren op het overgrote deel van de acht onafhankelijke variabelen. Gezien de positieve relatie die blijkt uit het theoretisch model mag worden verwacht dat de mate van effectiviteit van zowel het HIM- als de BIC-casus ook hoog is. Uit de resultaten blijkt echter dat de mate van effectiviteit erg laag is.

De gegeven verklaring voor het contrast tussen de verwachtte hoge effectiviteit en de empirisch waargenomen lage effectiviteit vallen als volgt samen te vatten. Beide samenwerkingsverbanden beschikken over een inadequate mate van doorzettingsmacht. Zij zijn, vooralsnog, niet in staat geweest partijen (op de terreinen gevestigde bedrijven) aan te zetten tot de benodigde actie voor het behalen van de klimaatdoelen. Tevens wordt het bereiken van deze doelen, in een samenwerking bestaande uit meerdere thema’s, een lage prioritering toegekend.

Inhoud

1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie...9

1.5 Opbouw...10

2 Theoretisch kader...11

2.1 Publiek-private samenwerking...11

2.2 Verschillende attributen en het belang van wederzijds begrip...12

2.3 De afstemming van publieke en private waarden...16

2.4 Organisationele factoren voor effectieve samenwerking...20

2.5 Procedurele factoren voor effectieve samenwerking...23

2.6 Conceptueel model...25 3 Methodologisch kader...29 3.1 Onderzoeksontwerp...29 3.2 Data verzameling...31 3.3 Data-analyse...32 3.4 Operationalisatie...33 3.5 Validiteit en betrouwbaarheid...35 4 Analyse en resultaten...38

4.1. Port of Moerdijk – Moerdijk...38

4.1.1 Algemeen - de samenwerking rondom het Havenschap...38

4.1.4 Concluderend - Port of Moerdijk...51

4.2 Brainport Industries Campus (BIC) – Eindhoven...52

4.2.1 Algemeen - de samenwerking rondom de BIC...53

4.2.2 De mate van Succes – BIC...54

4.2.3 Verklarende factoren voor succesvolle samenwerking – BIC...57

4.2.4 Concluderend – Brainport Industries Campus...64

5 Conclusie, aanbevelingen en discussie...67

5.1 Conclusie...67

5.2 Aanbevelingen...70

5.3 Discussie...71

5.3.1 Reflectie op de gehanteerde literatuur...71

5.3.2 Reflectie op de gehanteerde methoden...73

Literatuurlijst...75

Bijlage I operationalisatie per variabele...78

Overzicht van de indicatoren, interviewvragen en analysewaarden per variabele zoals beschreven in §3.3 en §3.4...81

Bijlage II Interviewprotocol...82

Bijlage III Interviews en analysedocumenten...85

Interviews...85

1

Inleiding

1.1 Aanleiding

Het klimaat is op wereldwijde schaal onderhevig aan verandering als gevolg van verwarmende broeikasgassen ontstaan door menselijk handelen (IPCC, 2014). Deze verandering kent vele negatieve gevolgen voor het welzijn van zowel mens als natuur. Wereldwijd en specifiek ook in Nederland, worstelen landelijke en decentrale overheden met de enorme opgaven die deze verandering teweegbrengt. Om de gevolgen van klimaatverandering te kunnen beperken zijn er twee denkbare strategieën: klimaatmitigatie en klimaatadaptatie. Mitigatie is gericht op preventie; de veronderstelde opwarming van de Aarde en alle nadelige veranderingen ten gevolge hiervan zoveel mogelijk beperken in de hoop dat de impact op mens en natuur zo gering mogelijk is. Een bekende mitigatie-aanpak is het terugdringen van de CO2 uitstoot (Davidi & Mehmood, 2009, p.13). Adaptatie daarentegen heeft meer weg van symptoombestrijding; maatregelen treffen zodat de verwachte gevolgen zo goed mogelijk kunnen worden opgevangen. Een voorbeeld van een adaptatiemaatregel is het verhogen van dijken op basis van de verwachting dat de zeespiegel zal stijgen als een gevolg van klimaatverandering (Davidi & Mehmood, 2009, p.14).

Overheden moeten adequate mitigatie- en adaptatiemaatregelen treffen willen zij de gevolgen van klimaatverandering het hoofd kunnen bieden. In democratische landen zoals Nederland dient echter ook het draagvlak voor deze maatregelen te worden gewaarborgd. Dit plaatst overheden in een lastige situatie waarin draagvlak tegenover daadkracht komt te staan. Een manier waarop overheden kunnen pogen toch draagvlak te creëren voor gewenste maatregelen is door middel van samenwerking. Een specifieke vorm van samenwerking die vanaf de jaren ’90 aan populariteit wint zijn zogeheten publiek-private samenwerkingsverbanden (Klijn & Teisman, 2003, p.137). Deze verbanden zijn te conceptualiseren als al dan niet contractuele regelingen tussen één of meerdere publieke entiteiten (lokaal, regionaal of nationaal) en één of meerdere private partijen, die bedoeld zijn een bepaalde dienst te leveren voor een bepaalde periode (Leiringer, 2006, p.306; Cuorato, 2002).

Naast de voordelen ten aanzien van draagvlak is samenwerking vereist gezien de afhankelijkheid voor het slagen van adaptatie- en mitigatiemaatregelen van de coöperatie van externe partijen, zoals het bedrijfsleven. Zo is veel grond waar adaptatiemaatregelen moeten

plaatsvinden in particulier bezit en is het bedrijfsleven verantwoordelijk voor het overgrote deel van de uitstoot en het totale energieverbruik. Dit in acht nemend heeft publiek-private samenwerking de potentie om bij te dragen aan noodzakelijke klimaatmitigatie en -adaptatiedoelen mits het goed georganiseerd wordt. Goed georganiseerde samenwerking vereist onder andere de coherentie tussen de verschillende waarden van publieke en private partijen (Klijn & Teisman, 2003; Nutt & Backoff, 1993), het omzeilen van institutionele en strategische blokkades voor samenwerking (Klijn & Teisman, 2003) en het hanteren van de juiste organisatievorm en managementstrategie (Steijn, Klijn & Edelenbos, 2011).

De provincie Noord-Brabant kent reeds enkele van dit soort samenwerkingsverbanden die volledig, al dan niet ten dele, gericht zijn op klimaatmitigatie- en -adaptatiedoelen. Tussen deze samenwerkingsverbanden is echter sprake van significante verschillen in de mate van het succes dat zij genieten (V. Munnecom, persoonlijke communicatie, 4 maart 2020). Gezien de wenselijkheid om de potentie van publiek-private samenwerking ten volste te benutten is het raadzaam om de verschillen tussen de mate van succes van deze samenwerkingsverbanden te verklaren teneinde inzicht te krijgen in, de voor de provincie Noord-Brabant en de daarin gevestigde gemeenten, de meest optimale vorm van publiek-private samenwerking op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie. De aanleiding voor deze thesis is dan ook geworteld in deze wens naar meer inzicht ter verbetering van de huidige provinciale benadering met betrekking tot publiek-private samenwerking.

1.2 Probleemstelling

De provincie Noord-Brabant en daarin gevestigde gemeenten zijn voornemend mitigatie- en adaptatiemaatregelen te treffen om de gevolgen van klimaatverandering en de impact daarvan op de samenleving te beperken (Provincie Noord-Brabant, 2019). Een van de wijzen waarop deze maatregelen tot stand komen is door middel van publiek-private samenwerkingsverbanden. Dergelijke samenwerking is wenselijk vanwege de voordelen die samenwerking biedt en in sommige gevallen noodzakelijk vanwege het feit dat veel landoppervlak waar maatregelen gewenst zijn, in handen is van private eigenaren zoals ook het geval is bij bedrijventerreinen.

Momenteel bestaat er veel verschil in de mate van succes tussen dergelijke samenwerkingsverbanden op allerlei terreinen zoals de hoeveelheid participerende relevante private actoren, de mate van betrokkenheid en toewijding van private actoren en het behalen van gezette doelen, aldus Munnecom werkzaam bij de provincie Noord-Brabant (persoonlijke

communicatie, 4 maart 2020). Een verklaring voor deze verschillen is tot op heden niet onderzocht. Een onderbouwde verklaring van de mate van succes biedt mogelijk zicht op wat de meest optimale vorm van samenwerking is. De afwezigheid van zo een verklaring is een gemis gezien het feit dat goede publieke-private samenwerking kan bijdragen aan het bereiken van de voorgenomen klimaatmitigatie- en -adaptatiedoelen. De centrale vraagstelling van deze thesis berust op de problematische situatie van een gebrek aan inzicht waar deze wel gewenst is en luidt als volgt:

Hoe kan de mate van succes van publiek-private samenwerking in diverse Brabanste gemeenten op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie verklaard worden?

Het antwoord op deze hoofdvraag dient een verklaring te bieden voor de verschillen tussen publiek-private samenwerkingsverbanden teneinde een leidraad te vormen voor het optimaal vormgeven van huidige en toekomstige samenwerkingsverbanden op het gebied van klimaatmitigatie en adaptatie in de provincie Noord-Brabant.

Naast deze centrale vraag stelt deze thesis enkele deelvragen die een logische aanvulling moeten vormen op de hoofdvraag, namelijk:

- Wat zijn de in de literatuur bekende verschillen tussen publieke en private actoren en welke rol dienen publieke en private actoren, rekening houdend met hun onderscheidende attributen, aan te nemen in publiek-private samenwerkingsprocessen?

- In hoeverre komen de unieke eigenschappen van publieke en private actoren tot hun recht in de onderzochte samenwerkingsverbanden in de provincie Noord-Brabant? - Wat zijn de in de literatuur bekende organisationele samenwerkingsvormen en

strategieën voor samenwerkingsmanagement op het gebied van publiek-private samenwerking?

- Welke organisationele samenwerkingsvormen en managementstrategieën doen zich voor bij de onderzochte publiek-private samenwerkingsverbanden in de provincie Noord-Brabant en in hoeverre zijn deze, rekening houdend met de omgeving waarin deze samenwerking zich voordoet, gepast?

1.3 Theorie en Methoden

De antwoorden op de hoofd- en deelvragen van deze thesis zijn gebaseerd op de resultaten van een methodologisch gedegen analyse. Resultaten die vervolgens worden geïnterpreteerd aan de hand van bestaande theorieën op het gebied van publiek-private samenwerking. Deze

theorieën bestaan uit een geheel van met elkaar samenhangende variabelen die een verklaring bieden voor een al dan niet succesvol verloop van publiek-private samenwerkingen. Het is van belang om in te gaan op de wetenschappelijke discussie rondom publiek-private samenwerkingen en de keuze voor een bepaalde theorie adequaat toe te lichten. Het theoretisch kader zal dan ook ruim ingaan op de bestaande discussies en de keuze voor de gehanteerde theorie verantwoorden op basis van de relevantie en gepastheid van deze theorie voor dit onderzoek ten opzichte van andere theorieën. Tot slot worden in het theoretisch kader belangrijke concepten die ten grondslag liggen aan de theorie gedefinieerd en toegelicht.

De methode achter de analyse omvat een vergelijkende casestudie waarin drie unieke samenwerkingsverbanden in de provincie Noord-Brabant met elkaar worden vergelijken op basis van hun mate van succes. Data voor deze vergelijking wordt verzameld via een literatuurstudie, semigestructureerde (expert)interviews met betrokkenen binnen de samenwerkingsverbanden en een documentanalyse. Deze methoden en hun gepastheid voor dit onderzoek zullen verder worden toegelicht in hoofdstuk drie. Daarnaast wordt ingegaan op de dataselectie, de twee gekozen casussen, de interviewprocedure en de voor- en nadelen van de gehanteerde onderzoeksmethoden.

1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

De thesis ambieert een verklaring te vinden voor de verschillen tussen de mate van succes die diverse gemeenten in de provincie Noord-Brabant ervaren op het gebied van publiek-private samenwerking omtrent klimaatmitigatie- en -adaptatiedoelen. Dergelijk inzicht, in de vorm van een verklaring voor succes, kan zich vertalen in strategieën voor het vormgeven van publiek-private samenwerkingsverbanden. Samenwerking tussen publieke en private partijen is belangrijk vanwege het feit dat samenwerking wenselijk is vanwege voordelen zoals kostenbesparing en extra expertise. Nog een belangrijk voordeel van samenwerking is dat het als meer legitiem wordt ervaren door inwoners dan een individueel opererende overheid (Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011, p.8). Tevens kan samenwerking niet enkel gewenst maar ook noodzakelijk zijn om bepaalde doelen te bereiken. In zo een geval is bijvoorbeeld de ene partij afhankelijk van de ander voor het bereiken van bepaalde doelen. Een hogere mate van het succes van dit soort samenwerking als gevolg van inzicht in samenwerkingsprocessen en daarop gebaseerde strategieën draagt bij aan het (efficiënter) bereiken van doelen op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie op een legitieme wijze. De maatschappelijke

relevantie van deze thesis drukt zich dan ook uit in het verbeteren van het bestuurlijk vermogen om publiek-private samenwerkingsprocessen te laten slagen.

Deze thesis dient echter niet alleen een maatschappelijk doel, ook beoogt het wetenschappelijk relevant te zijn. Onder meer door via methodologisch verantwoord onderzoek bij te dragen aan de bestaande literatuur op het gebied van publiek-private samenwerking. Bijzonder is met name het feit dat in het geval van klimaatadaptatie samenwerking niet enkel wenselijk is maar noodzakelijk voor het bereiken van gezette doelen. De huidige literatuur gaat voornamelijk in op de wederzijdse voordelen van twee onafhankelijke partijen die de handen ineen slaan. Kenmerkend aan de casussen van dit onderzoek is de unieke situatie waarin publieke actoren afhankelijk zijn van private partijen en hun bereidheid tot samenwerken om hun adaptatiedoelen te bereiken. Deze thesis uit zijn wetenschappelijke relevantie dan ook door de bestaande literatuur aan te vullen met de relatie tussen de mate van afhankelijkheid en het succes van samenwerkingsverbanden.

1.5 Opbouw

De thesis kent een logische opbouw, aanvangend met een algemene inleiding en een probleemstelling, overgaand in een theoretisch en een methodologisch kader en tot slot de onderzoeksbevindingen en de daarop gebaseerde conclusie en aanbevelingen. In het eerstvolgende hoofdstuk, hoofdstuk twee, wordt het theoretisch kader toegelicht. Dit kader bestaat voornamelijk uit een beschrijving van de wijze waarop algemene theorieën op het gebied van publiek-private samenwerking worden toegepast voor het onderzoek naar succesfactoren van dergelijke samenwerkingen in de provincie Noord-Brabant. Hoofdstuk drie gaat in op de methoden die ten grondslag liggen aan het uitgevoerde onderzoek. Hoofdstuk vier gaat over tot de bevindingen van het onderzoek en vervolgens worden deze bevindingen in hoofdstuk vijf vertaalt naar een conclusie die het verschil in succes tussen publiek-private samenwerkingsverbanden verklaart. Afsluitend worden, in overeenstemming met de ambitie een maatschappelijk relevante bijdrage te leveren, enkele aanbevelingen gegeven om de samenwerking tussen publieke en private actoren te verbeteren.

2

Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de theoretische inzichten die het fundament vormen voor de rest van het onderzoek. Op basis van de in de literatuur bestaande theorieën op het gebied van publiek-private samenwerking wordt gezocht naar variabelen die de mate van succes van dergelijke samenwerkingen verklaart. Allereerst wordt toegelicht wat er in deze thesis wordt verstaan onder publiek-private samenwerking en wanneer deze beschouwd kan worden als succesvol (§2.1). Vervolgens wordt ingegaan op de factoren die de mate van dit succes zouden kunnen verklaren, beginnend met de verschillen tussen publieke en private actoren op het gebied van (institutionele) eigenschappen (§2.2) en waarden (§2.3), vervolgens organisationele en managementfactoren (§2.4) en tot slot procedurele factoren (§2.5). Aan het eind van dit hoofdstuk worden alle variabelen weergegeven in een conceptueel model die het op de theorie gebaseerde causale mechanisme weergeeft met betrekking tot een al dan niet succesvolle publiek-private samenwerking (§2.6).

2.1 Publiek-private samenwerking

Deze thesis dient de verschillen tussen de mate van succes van specifieke publiek-private samenwerkingsverbanden in Noord-Brabant te verklaren. Alvorens de twee geselecteerde casussen te analyseren dient echter duidelijk te zijn wat succesvolle samenwerking precies inhoudt. Publiek-private samenwerking kent geen algemeen geaccepteerde definitie (Jacobsen & Choi, 2008, p.642). Wel valt te stellen dat publiek-private samenwerkingsverbanden te conceptualiseren zijn als een al dan niet contractuele regeling tussen een publieke entiteit (lokaal, regionaal, nationaal of supranationaal) en één of meerdere private partijen die bedoeld is een bepaalde dienst te leveren voor een bepaalde periode (Leiringer, 2006, p.306; Cuorato, 2002).

De drijfveer achter deze samenwerkingsverbanden is de conventionele gedachte dat samenwerken loont. Een publieke partij die samenwerkt met andere publieke partijen, non-profit organisaties en private bedrijven zou kwalitatief betere goederen en diensten kunnen leveren op een efficiëntere manier (Jacobsen & Choi, 2008, p.643). Publiek-private samenwerking, in tijden van diens opkomst in de jaren ’80 en lang daarna, werd gezien als

een vernieuwde manier van sector-overbruggend samenwerken die de potentie had om niet alleen de efficiëntie en kwaliteit te verhogen (Dunnigan & Pollock, 2003; Jacobsen & Choi, 2008) maar ook om het risico te spreiden over de deelnemende partijen (Shaoul, 2003) en nieuwe vormen van democratische verantwoording te bieden (Mayo & Moore, 2001). Dit, wat Friend (2006) het ideale model voor interorganisationele relaties noemt, is volgens Diamond (2006, p.283) echter in de praktijk vaak niet veel meer dan een ideaal. Samenwerking leidt niet altijd tot succes. Dat wil zeggen dat de theoretische meerwaarde van publiek-private samenwerking, uitgedrukt in kwalitatieve goederen en diensten, efficiëntie en legitimiteit, niet altijd ten volste wordt bereikt.

Hoewel er vele verschillende factoren van succes te noemen zijn wordt in deze thesis enkel de onafhankelijke variabele effectiviteit onderzocht. Effectiviteit is gekozen vanwege diens relatieve waardering ten opzichte van de anderen factoren. Immers is de provincie Noord-Brabant hoofdzakelijk geïnteresseerd in het behalen van adaptatie- en mitigatiedoelen (V. Munnecom, persoonlijke communicatie, 4 maart 2020). Tevens zijn er afspraken gemaakt, vastgelegd in onder meer het coalitieakkoord, die een streefdatum voorschrijven voor het behalen van deze doelen (Provincie Brabant, 2019). Zo dient de provincie Noord-Brabant geheel klimaatadaptief te zijn in 2050. Effectiviteit, kortweg het behalen van gestelde doelen, is dan ook de meest relevante variabele van succes in deze casus.

Om te komen tot de factoren die de mate van succes van een samenwerking, uitgedrukt in effectiviteit, verklaren wordt in de volgende paragrafen van dit hoofdstuk uiteengezet wat de verschillen zijn tussen publieke en private actoren, hoe de beperkingen die deze verschillen vormen voor samenwerking kunnen worden vermeden en hoe de kansen die deze verschillen bieden kunnen worden benut. Tot slot wordt ingegaan op organisationele en managementfactoren en procedurele factoren die volgens de literatuur van invloed zijn op de effectiviteit.

2.2 Verschillende attributen en het belang van wederzijds begrip

Om beter te kunnen begrijpen hoe publiek-private samenwerking functioneert en hoe deze samenwerking al dan niet succesvol kan zijn wordt in beeld gebracht wie de deelnemende partijen zijn en hoe hun unieke eigenschappen van invloed zijn op de samenwerking waarin zij participeren. De verschillen tussen de attributen van publieke en private partijen vormen de kern van deze paragraaf en leiden tot twee variabelen die het succes van publiek-private samenwerking ten dele verklaren.

Het zijn deze attributen die bepalend zijn voor het doel dat een partij wil bereiken binnen een samenwerkingsverband en de manier waarop dit doel in diens ogen bereikt moet worden. Tevens zijn het de unieke attributen van de ene partij die een aanvulling kunnen bieden op het functioneren van de andere partij die in mindere mate over deze attributen beschikt (Jacobsen & Choi, 2008, pp.639-640). De verschillen tussen de deelnemende partijen in publiek-private samenwerking zijn dan ook een uitdaging alsmede een kracht. Succesvolle samenwerking kenmerkt zich door diens vermogen om uitdagingen te overkomen en de aanvullende kracht van unieke attributen te benutten ten voordele van het bereiken van een gemeenschappelijk doel (Jacobsen & Choi, 2008, p.655).

Om de uitdagingen te overkomen en potentie te benutten is het van belang om een goed beeld te hebben van de unieke attributen van de deelnemende partijen, in hoeverre deze een obstakel vormen voor het overgaan tot samenwerking en op welke wijze de unieke attributen van deze partijen moeten worden ingezet opdat zij een wederzijds aanvullende werking hebben op het bereiken van het gemeenschappelijke doel.

In het geval van publiek-private samenwerking doen zich twee typen actoren voor, logischerwijs zijn dit publieke actoren, zoals gemeenten en private actoren, zoals energiemaatschappijen. Deze publieke en private partijen verschillen van elkaar op drie terreinen (Allison, 1980; Nutt & Backoff, 1993). Ten eerste de omgeving. Private partijen zijn georiënteerd op het maken van winst binnen de markt waarin zij opereren. Publieke partijen voeren hun wettelijke taken uit binnen de kaders die politieke instituties hen opleggen (Allison, 1980, p.5). Deze omgevingsfactoren omvatten factoren van externe aard die invloed uitoefenen op het doen en laten van publieke dan wel private partijen. Dit zijn externe factoren als ‘de markt,’ zijnde de economische term die het theoretische fenomeen van vraag en aanbod duidt, juridische en andere beperkingen en de invloed van politiek (Nutt & Backoff, 1993, pp.217-218).

Ten tweede, de verschillende manieren waarop de twee typen partijen omgaan met hun omgeving. Publieke partijen dragen meer verantwoordelijkheden en worden door zowel burgers als politici kritisch beoordeeld op hun poging deze verantwoordelijkheden na te komen. Private partijen daarentegen opereren naar eigen goedkeuren binnen de wettelijke kaders (Allison, 1980).

Deze transactionele factoren, zoals deze worden omschreven door Nutt & Backoff, omvatten alle factoren die van toepassing zijn op de relaties die organisaties aangaan. Transactionele factoren verhouden zich tot omgevingsfactoren in de zin dat organisaties

relaties aangaan in een poging om gedogen te reageren op de gevolgen en kansen die bepaalde omgevingsfactoren teweegbrengen (Nutt & Backoff, 1993, p.219).

Transactionele factoren kunnen worden onderverdeeld in allereerst de mate van dwang. Veel publieke organisaties hebben het mandaat bepaalde zaken af te dwingen. De mate waarin zij hier gebruik van maken is zeer bepalend voor de relatie met private partijen. Ten tweede het bereik van de impact. Publieke partijen zijn belast met verantwoordelijkheid voor een grote variatie aan zaken. Jeugdcriminaliteit, armoede en verkeersveiligheid zijn enkele voorbeelden. Publieke partijen dienen, bij het nemen van bepaalde besluiten, rekening te houden met alle zaken waar zij verantwoordelijk voor zijn wat leidt tot een zekere inperking van het aantal legitieme besluiten. Private partijen zijn belast met veel minder verantwoordelijkheden en zijn dan ook flexibeler in het nemen van besluiten (Rainley, 1989, p.232; Nutt & Backoff, 1993, p.219).

Naast het feit dat publieke partijen verantwoordelijk zijn voor een relatief groot aantal zaken, staan zij onder extern toezicht van het publiek. Een publieke partij is (grond)wettelijk genoodzaakt om zoveel mogelijk openheid te geven in een omgeving veelal gekenmerkt door verschillende belangen en belanghebbenden, leidend tot kritische reflecties op diens handelen door externen (Nutt & Backoff, 1993, p.220). Private partijen daarentegen worden in veel mindere mate geconfronteerd met kritiek vanwege het feit dat zij niet verplicht zijn al hun handelingen te openbaren en te verantwoorden. Hier aan bijdragend is het gegeven dat publieke partijen in handen zijn van allen aan wie zij dienstbaar zijn, private partijen daarentegen zijn in handen van enkel de eigenaren, zoals aandeelhouders, en niet van eenieder aan wie deze partij diensten of producten levert (idem).

Ten derde, de verschillen op het gebied van organisatorische factoren. Organisationele factoren hebben betrekking op het intern functioneren van publiek en private partijen. Een van deze factoren is het doel van de organisatie. Publieke partijen kenmerken zich door hun vage en vaak conflicterende doelen, voortkomend uit onder meer hun vele verantwoordelijkheden en de kritische omgeving waarin zij opereren. Private partijen kenmerken zich echter door hun duidelijke doelen; over het algemeen beperkt tot het maken van winst (Nutt & Backoff, 1993, p.222). Het gebrek aan duidelijke doelen in publieke organisaties en de aanwezigheid hiervan in private organisaties, leidt tot verschillen in de prestatieverwachtingen van deze verschillende type organisaties (Nutt & Backoff, 1993, p.224).

Succes, voor publieke partijen, is lastig te meten, wat het opstellen van reële verwachtingen bemoeilijkt. De ambiguïteit van doelen in de publieke sector, tezamen met wat

effectiviteit van publieke partijen moeilijk kan worden aangemoedigd door middel van bepaalde stimulansen (Nutt & Backoff, 1993, p.226).

Het doel, de verantwoordelijkheden, de mogelijkheden en (juridische) beperkingen die van toepassing zijn op een bepaalde organisatie zijn bepalend voor de strategie die deze organisatie hanteert (Nutt & Backoff, 1993, p.224; Rainley, 1989, p.230). De verschillen tussen de kenmerkende attributen van publieke partijen en die van private partijen zijn dan ook van invloed op de manier waarop deze twee typen partijen met elkaar samenwerken. De mate waarin de obstakels die de verschillen opwerpen kunnen worden overbrugd en de mate waarin de unieke eigenschappen van beide partijen elkaar kunnen aanvullen bevorderen de effectiviteit en efficiëntie van de samenwerking (Spekkink et al., 2016). De attributen worden

weergegeven in tabel 1.

Volgens Nutt en Backoff (1993, p.225) draagt wederzijds begrip bij aan het te boven komen van obstakels die succesvolle samenwerking in de weg zitten. Hierbij houden bijvoorbeeld private partijen rekening met de vele zaken waar publieke partijen verantwoordelijk voor worden gehouden (Nutt & Backoff, 1993, p.224). Al deze verantwoordelijkheden leiden tot ambigue doelstellingen en irrealistische

prestatieverwachtingen die samenwerking bemoeilijkt. De mate waarin partijen wederzijds begrip weten te creëren voor elkaars unieke omgeving, de bijbehorende modus operandi en doelen zijn van invloed op de mate waarin de participerende partijen een consensus weten te bereiken omtrent doelen en de wijze waarop deze bereikt zullen moeten gaan worden. Een doel-middelenconsensus die rekening houdt met de verschillen is een middel om de obstakels te boven te komen die deze verschillen anderzijds opwerpen (Nutt & Backoff, 1993) en is daarom van invloed op de mate van effectiviteit.

Dit wederzijds begrip vormt een variabele die, zoals blijkt uit de theorie, een positieve relatie kent met de variabele doel-middelenconsensus. Indirect heeft de variabele wederzijds begrip effect op de mate van effectiviteit. Immers, des te hoger het wederzijds begrip, des te sterker het positieve effect van een doel-middelenconsensus is op de mate van effectiviteit van een publiek-private samenwerking (zie ook §2.6).

Verschillen bieden naast obstakels ook zekere kansen. Denk aan het combineren van het innovatieve vermogen van de private sector en de wetgevende autoriteit van publieke partijen die de juridische ruimte kan bieden om innovatie te versnellen en de toepassing van bepaalde innovaties mogelijk te maken. De unieke attributen van publiek en private partijen zijn, op basis van de reeds beschreven theoretische inzichten, van invloed op het succes van de samenwerking tussen die partijen.

Het totale handelingsvermogen van een samenwerkingsverband is de som van capaciteiten van individuele participanten. Des te meer unieke organisaties, beschikkend over expliciete expertise, de organisatie kent, des te sterker is het handelend vermogen en dientengevolge de effectiviteit van het samenwerkingsverband in zijn geheel (Jacobsen & Choi, 2008, pp.639-640). Deze complementariteit van unieke attributen heeft dan ook een positief effect op de mate van effectiviteit en vormt deswege de tweede verklarende variabele in deze paragraaf.

2.3 De afstemming van publieke en private waarden

Volgens Jacobs (1992) zijn publieke en private partijen fundamenteel anders hij baseert zijn bewering, in tegenstelling tot Allison (1980), Rainley (1989) en Nutt en Backoff (1993), niet zozeer op verschillende attributen maar op de aanwezige verschillen in waarden tussen publieke en private partijen. Daarnaast concluderen ook Klijn en Teisman (2003) dat publiek-private samenwerking veelal wordt belemmerd door de verschillen in de waarden van publieke partijen ten opzichte van de waarden van private partijen.

Attributen en waarden zijn echter niet los van elkaar te beschouwen. Immers leiden bepaalde waarden tot een oordeel van gepast gedrag. Wanneer zich dit vertaald naar structurele patronen van gedrag, zoals het streven naar winst, kan er worden gesproken van wat Nutt & Backoff (1993) omschrijven als een attribuut. In situaties waarin publieke partijen besluiten samen te werken met private partijen, of vice versa, kan het echter nodig zijn dat zij afwijken van hun gebruikelijke manier van handelen, rekening houdend met wat wel en wat niet gangbaar is voor de partner. Om een dergelijke ‘compromis’ te sluiten dienen de verschillende waarden van publieke en private partijen op elkaar te worden afgestemd. Bovens (1996) beschrijft in zijn werk een tiental verschillende waardenaspecten tussen publieke en private terreinen. Deze tien waarden staan opgesomd weergegeven in tabel 2.

De eerste van deze verschillen is het feit dat een private partij wordt geleid door een of enkelen leiders terwijl publieke organisaties verantwoording moeten afstaan aan een collectief van politici (Smit, & Van Thiel, 2002, p.230). Private partijen hechten dan ook aan sterke leiderschapswaarden in tegenstelling tot publieke partijen die zich over het algemeen laten sturen door hun plicht verantwoordelijkheid af te leggen.

Het tweede verschil heeft betrekking op de waarden achter de doelstellingen van de beide organisaties. Private partijen stellen hun doelen gebaseerd op de waarde van eigen belang. De doelen van publieke partijen daarentegen zijn gebaseerd op het opkomen voor het algemeen belang.

Het derde verschil betreft de werkwijze. Waar private partijen op een zo efficiënt mogelijke wijze willen werken draait het bij publieke partijen met name om behoorlijkheid. Dit verschil ligt in het verlengde van de verschillen tussen het winst denken van private partijen en het denken vanuit algemeen belang van publieke partijen.

Het vierde verschil heeft eveneens betrekking tot de werkwijze. Private partijen zijn meer gericht op effectiviteit en publieke partijen, gebonden door hun publieke verantwoordelijkheid, zijn meer gericht op rechtmatigheid. Waar private partijen doorgaans alle, binnen de wettelijke kaders aanwezige, middelen inzetten voor het bereiken van een doel worden deze middelen door publieke partijen als doel op zich beschouwd (Smit & Van Thiel, 2002, p.231).

Het vijfde verschil is innovatie (private sector) ten opzichte van zorgvuldigheid (publieke sector). Vanwege het feit dat publieke actoren over het algemeen aan strengere regels moeten voldoen dan private actoren wordt het innovatieve vermogen van de private sector hoger geschat dan dat van de publieke sector. Daartegenover staat de hoger geschatte

zorgvuldigheid die gepaard gaat met de regels waar publieke actoren aan gebonden zijn (Smit & Van Thiel, 2002, p.230).

Verschil zes betreft de motivatie van de werknemers in de private sector en die van ambtenaren in de publieke sector. Werknemers zouden worden gedreven door eigen belang, een drijfveer die in lijn staat met de waarde van eigen belang (winst) dat een private partij in zijn algemeenheid nastreeft. Ambtenaren zouden worden gedreven vanuit een meer intrinsiek roeping om het algemeen belang te dienen, wederom in lijn met de algemeen overkoepelende waarde van diens organisatie (zie ook: Perry & Hoogendam, 2008).

Verschil zeven betreft het verschil tussen de private oriëntatie op resultaten en de publieke focus op regels. Dit verschil lijkt in eerste instantie veel op het onderscheid tussen effectiviteit (private sector) en zorgvuldigheid (publieke sector) maar richt zich specifieker op de door publieke en private partijen geleverde producten en diensten. De diensten en producten van private partijen zijn over het algemeen concreet en tastbaar. Hetgeen dat de publieke sector oplevert is over het algemeen vrij abstract en het resultaat van diens geleverde werk is lastig te meten.

Het achtste verschil heeft te maken met de wijze waarop afnemers van publieke dan wel private diensten en producten hun ongenoegen kunnen uiten. Private partijen concurreren met elkaar om deze afnemers. Het uiten van ongenoegen doet zich over het algemeen dan ook voor in de zin van een exitstrategie. De afnemer verlaat het bedrijf waar hij ontevreden over is en verruild deze door een soortgelijk bedrijf. Deze optie is echter onmogelijk, of op zijn minst zeer lastig, in het geval dat iemand ontevreden is over het handelen van een publieke partij. De meest voorkomende manier om ongenoegen richting een overheid te uiten is door middel van een zogeheten voice-strategie (Bovens, 1996, p.146). Burgers uiten zich bijvoorbeeld tijdens verkiezingen of via petities.

Verschil negen betreft adaptatie (private sector) ten opzichte van anticipatie (publieke sector). Private partijen worden gestuurd door hun omgeving, bestaand uit onder meer wetgeving en het functioneren van de markt. Zij hebben geen andere optie dan zich aan deze veranderende omstandigheden aan te passen. Publieke partijen daarentegen, hoewel eveneens gebonden aan (onvoorzien) veranderende omstandigheden, hebben het vermogen via hun wetgevende en institutionele mogelijkheden de situatie in zekere mate te schikken naar hun wil.

Verschil tien, tot slot, heeft betrekking tot geheimhouding (private sector) en openbaarheid (publieke sector). Het bedrijfsleven opereert in een concurrerende omgeving en

bedrijf eigen maken. Van publieke partijen wordt verwacht vanuit de principes van behoorlijk bestuur, dan wel geboden vanuit wetgeving, dat zij zoveel mogelijk openbaarheid verschaffen in hun handelen.

De waardenverschillen zijn van invloed op de manier waarop de beide partijen samenwerken. Volgens Jacobs (1992) zijn de unieke waardensystemen van publieke en private partijen niet verenigbaar en samenwerking is dan ook gedoemd te mislukken. Klijn en Teisman (2003, p.144) onderschrijven dat de verschillen in waarden tussen publieke en private partijen obstakels vormen voor publiek-private samenwerking, echter neemt Jacobs volgens de twee auteurs een te extreme positie in door te stellen dat samenwerking altijd leidt tot mislukking (Klijn & Teisman, 2003, p.145). Veelal zijn mislukte samenwerkingsverbanden niet het gevolg van verschillende waarden op zichzelf maar van een gebrek aan een gedegen poging de verschillende waarden te verenigen (Klijn & Teisman, 2003, p.144-145).

Op basis van de theorie van Klijn en Teisman is de mate van afstemming van de waarden van de samenwerkende private en publieke partijen een variabele die de mate van effectiviteit die de betreffende samenwerking geniet verklaart. De mate van afstemming in deze heeft, net als de variabele wederzijds begrip (§2.2), invloed op de poging van de betrokken partijen om te geraken tot een unaniem geaccepteerde consensus met betrekking tot de doelen en de middelen. De afstemming van waarden is een variabele die een positieve relatie heeft met betrekking tot de variabele doel-en-middelen-consensus en de afhankelijke variabele, zijnde

de mate van effectiviteit die de samenwerking geniet (Klijn & Teisman, 2003; Bovens, 1996).

Des te sterker de afstemming van waarden, des te beter is de mate waarin er sprake is van consensus en zodoende ook de effectiviteit van het samenwerkingsverband.

2.4 Organisationele factoren voor effectieve samenwerking

Het managen van samenwerking is van invloed op de mate van succes van die samenwerking (Klijn & Teisman, 2003; Osborne, 2000). Zo zijn niet alleen de verschillen tussen de partijen op het gebied van attributen en waarden van invloed maar ook de wijze waarop de samenwerking organisatorisch is vormgegeven. In deze paragraaf wordt ingegaan op de organisationele factoren die volgens de literatuur rond publiek-private samenwerkingsverbanden van invloed zijn op het succes van die verbanden. Deze inzichten tezamen vormen een variabele, het type samenwerking, die van invloed is op de mate van succes.

De variabele ‘type samenwerking’ is gebaseerd op een typologie bestaande uit twee dimensies. Ten eerste het onderscheid tussen de op korte termijn gerichte samenwerking op projectniveau en de op lange termijn gerichte samenwerking op programmaniveau (Spekkink et al., 2016). Ten tweede het onderscheid tussen samenwerking op contractuele wijze en samenwerking op vennootschapswijze.

Samenwerking op projectniveau omvat een proces van samenwerken waarin binnen een bepaalde tijd wordt toegewerkt naar een gesteld doel. Partijen werken samen aan één enkel project, afgebakend in tijd en doelen (idem). De basis voor de samenwerking valt en staat met het lopende project. Wanneer het doel is bereikt, of de beslissing valt om het project anderszins te beëindigen, valt de samenwerking uiteen.

Samenwerking op programmaniveau kenmerkt zich door de eensgezinde bereidheid van individuele participanten tot collectieve actie binnen een breder programma; los van de levensloop van individuele projecten. Zo wordt er in een programmatische samenwerking een gedeelde visie opgesteld en wordt er actief samengewerkt op meerdere projecten die in lijn zijn met deze visie (Spekkink et al., 2016, p.22). Deze vorm van samenwerking heeft een langdurig karakter en richt zich op brede thema’s in plaats van op losse, individuele projecten (Spekkink et al., 2016, p.20).

Het tweede onderscheid dat ten grondslag ligt aan het type samenwerking omvat de contractuele wijze van samenwerking ten opzichte van samenwerking op vennootschapswijze.

Klijn en Teisman (2003) maken een onderscheid tussen een contractueel vastgelegde scheiding van verantwoordelijkheden en een vennootschap waarin relatief weinig formeel is vastgelegd. Een contractuele scheiding van verantwoordelijkheden houdt rekening met de (institutionele) verschillen tussen publieke en private partijen en verdeeld het project in secties waarin iedere participerende partij een rol krijgt toebedeeld passend bij diens kwaliteiten (Klijn & Teisman, 2003, p.144).

Deze manier van samenwerken reduceert het risico dat de deelnemende partijen lopen en verkleint de kans op misbruik van en door bepaalde partijen. De wens van publieke partijen om verwachtingen laag te houden en enige politieke invloed te blijven houden op het project en de wens van private partijen naar zekerheid en geminimaliseerde politieke risico’s leiden tot situaties waarin beide partijen zich focussen op een scheiding van verantwoordelijkheden en de nadruk leggen op contractuele afspraken en relaties (Idem). De vastgestelde rolverdeling van contractueel samenwerkende partijen schept duidelijkheid met betrekking tot het doel en de verantwoordelijkheden van partijen en maakt evaluatiecriteria met betrekking tot efficiëntie en effectiviteit makkelijker meetbaar.

Een van de nadelen van zo een contractuele manier van samenwerken is dat het innovatieve vermogen van het samenwerkingsverband erg beperkt lijkt te zijn (Klein & Teisman, 2003, p.145). Partijen werken dan wel samen maar de gescheiden wijze waarop zij dit doen beperkt de mate waarin zij elkaar kunnen aanvullen en van elkaar kunnen leren (Spekkink et al., 2016, p.27). Dit gescheiden werken beperkt tevens de integraliteit en kwaliteit van de diensten en producten die het samenwerkingsverband levert (Klijn & Teisman, 2003, p.145; Spekkink et al., 2016, p.27).

Samenwerken in vennootschapsvorm kent niet de formele afspraken en scheidingen zoals deze bestaan in contractuele vorm, deze samenwerking kent theoretisch gezien dan ook een grotere mate van onduidelijkheid. Daartegenover staat het grotere innovatieve vermogen, de potentieel hoge kwaliteit van goederen en diensten en een hogere integraliteit (Klijn & Teisman, 2003, p.145; Spekkink et al., 2016, p.27).Volgens Klijn en Teisman (2003) doet zich hier een tegenstelling voor tussen de wens naar samenwerken in een vennootschap en de institutionele structuren en actorattributen. Deze structuren en attributen lijken de vennootschapsvorm van samenwerken in de weg zitten.

“Here, strong tension is visible between the explicit wishes of actors and views on the

necessity of integrated high-quality products and services in a network society on the one hand, and the existing institutional structures and chosen strategies of actors on the other hand” (p.145).

Teisman gaat hier later in artikel geschreven samen met Spekkink en Boons (2016) dieper op in. Hoewel het lastig is om samen te werken in een vennootschap is het wel degelijk mogelijk. Deze manier van samenwerken, gecombineerd met een programmatische aanpak, is in het kader van publiek-private samenwerking op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie de meest gewenste. Klimaatopgaven en het beleid met betrekking tot deze opgaven worden geconfronteerd met grootschaligheid, technische uitdagingen en de lange periode die het bestrijkt (Verenigde Naties, 2015; IPCC, 2014; Provincie Noord-Brabant, persoonlijke communicatie, 4 maart 2020). Het innovatieve, integrale en kwalitatief sterke vermogen en het langdurige, veelomvattende karakter van programmatische samenwerking op vennootschapswijze stelt een samenwerkingsverband in staat om deze opgaven het hoofd te kunnen bieden.

Van de totaal vier typen samenwerking (zie tabel 3) is de programmatische samenwerking op vennootschapswijze dan ook het meest passende type. De vraag of er binnen een publiek-privaat samenwerkingsverband wel of geen sprake is van dit type

samenwerking vormt dan ook een variabele die de mate van effectiviteit van dit

2.5 Procedurele factoren voor effectieve samenwerking

In de voorgaande paragrafen zijn factoren voor succesvolle samenwerking beschreven die betrekking hebben op de verschillen tussen publieke en private partijen op het gebied van (institutionele) attributen en op het gebied van waarden. Ook is ingegaan op organisationele factoren zoals het meest geschikte type van samenwerking. Deze paragraaf gaat in op variabelen met een procedurele aard. Tezamen met de voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk ontstaat een geheel aan variabelen die de mate van effectiviteit van een publiek-private samenwerking verklaren.

Osborne (2000) analyseert de samenwerking tussen vier partijen en provinciale overheden in Colombia. Zijn analysekader en de theorie waarop hij dit kader gebaseerd heeft bevatten procedurele factoren die van invloed zijn op de mate van succes van deze samenwerking. Volgens Osborne is publiek-private samenwerking een proces dat bestaat uit vijf fases die elkaar logisch opvolgen. Elk van deze fasen impliceert samenwerking op een hoger niveau. In zekere zin valt de theorie te beschouwen als een plateautheorie waarin de samenwerking, wanneer deze een nieuwe fase bereikt, stijgt naar een volgend plateau van intensievere en complexere samenwerking. Deze vijf fases bestaan respectievelijk uit de pre-contact fase, de inleidende pre-contactfase, de onderhandelingsfase, de implementatiefase en tot slot de evaluatiefase (Osborne, 2000, p.71).

Het artikel van Osborne (2000) biedt drie verschillende variabelen die de mate van succes van publiek-private samenwerkingen verklaart. Dit zijn het onderling vertrouwen, de mate waarin de gemaakte afspraken duidelijk zijn en het behouden van de integriteit als onafhankelijke (Osborne, 2000, p.81).

De drie variabelen hebben betrekking op het procedurele aspect van samenwerking. Voorgaande paragrafen gaan over de verschillen tussen participanten, hoe daarmee om te gaan en de vraag welke organisationele variabelen een rol spelen in het verklaren van de effectiviteit van de samenwerking tussen deze participanten. Deze paragraaf en de drie variabelen die hier centraal staan, draait om de interacties tussen organisaties. Een thema dat Osborne (2000) duidt als “samenwerking als proces.”

De eerste variabele betreft het onderling vertrouwen. Vertrouwen hangt samen met imago en andere variabelen, zoals de duur van de samenwerking en mate waarin samenwerkende partijen zich aan de gemaakte afspraken houden (Osborne, 2000, p.34). De mate van vertrouwen is bepalend voor de mate van effectiviteit in de zin dat partijen die in staat zijn om taken te verdelen en elkaar te betrekken bij bepaalde projecten over het algemeen beter in staat zijn hun doelen (efficiënter) te bereiken (idem).

De tweede variabele betreft de mate waarin gemaakte afspraken duidelijk zijn. Partijen maken gedurende hun samenwerking bepaalde afspraken. Voorbeelden hiervan zijn kaders die een focus aanbrengen en waarbinnen gehandeld dient te worden, een verdeling van verplichtingen en welke partij welke middelen levert. Een samenwerkingsverband tussen partijen waarin deze gemaakte afspraken duidelijk zijn voor elk van de participerende partijen kent doorgaans een soepeler verloop dan samenwerkingsverbanden waarin er onduidelijkheid omtrent afspraken bestaat. Het soepele verloopt heeft in eerste instantie effect op de efficiëntie van het samenwerkingsverband. In gevallen waarin de onduidelijkheid echter niet wordt opgelost kan dit leiden tot partijen die afspraken niet nakomen, targets niet halen en onderlinge frustratie die de gestelde doelen ondermijnen (Osborne, 2000, pp.35-36). De mate

waarin een samenwerkingsverband effectief is, is deswege afhankelijk van de mate waarin de

gemaakte afspraken duidelijk zijn voor iedere individuele participant.

De derde variabele is het behouden van de integriteit als onafhankelijke organisatie. Osborne (2000, p.37) beschrijft organisaties als de som van zijn leden. Wanneer deze organisaties verwikkeld raken in een samenwerking met andere partijen bestaat de kans dat de organisatie zich teveel moet schikken naar de wensen en wijze van opereren van diens partners. De mate waarin dit gebeurd hangt af van de intensiteit van de samenwerking en de onderlinge krachtverhoudingen. Dit fenomeen doet zich onder andere voor wanneer een partij of een coalitie van partijen één of enkele partijen in het verband weet te domineren. Als dit gebeurt kunnen individuele organisaties hun integriteit als onafhankelijke partij verliezen, leidend tot frustratie binnen de organisatie (Osborne, 2000, p.37). Participerende partijen kunnen in het uiterste geval beslissen niet langer deel te willen uitmaken van een samenwerking waarin zij zichzelf, dat wil zeggen hetgeen waar de organisatie voor staat en zijn unieke werkwijze, uit het oog raakt.

De mate waarin de integriteit als onafhankelijke partij behouden wordt bepaald de mate waarin partijen bereidt zijn om samen te werken en is van invloed op de manier waarop partijen samen werken. Dientengevolge is deze variabele verklarend voor de mate van

2.6 Conceptueel model

De voorgaand beschreven factoren voor succesvolle publiek-private samenwerking worden in deze paragraaf weergegeven in een conceptueel model en de weergegeven verbanden worden kort toegelicht.

De afhankelijke variabele in deze thesis is de mate van effectiviteit van een

publiek-privaat samenwerkingsverband. Om het verschil tussen de mate van succes tussen drie van dit

soort publiek-private samenwerkingsverbanden te verklaren is in dit hoofdstuk een literatuurstudie uitgevoerd naar de in de literatuur omschreven factoren voor succesvol samenwerken. Zoals in het conceptueel model is aangegeven zijn er acht variabelen die direct dan wel indirect invloed hebben op de mate van effectiviteit

De mate van effectiviteit wordt direct beïnvloed door de volgende zes factoren: de

mate van vertrouwen, de mate waarin er sprake is van een doel- en middelen consensus, het behoud van de integriteit als onafhankelijke organisatie, de complementariteit van unieke attributen, het type samenwerking en de mate waarin gemaakte afspraken duidelijk zijn.

Tevens zijn er nog twee variabelen die een mediërend effect hebben op variabele de mate

waarin er sprake is van een doel- en middelen consensus. Dit zijn het wederzijds begrip voor verschillen en de afstemming van waarden. De mate waarin er tot een goede doel- en

De mate van vertrouwen is een variabele die direct invloed heeft op de mate van effectiviteit.

Vertrouwen is de basis voor de stabiliteit van de samenwerking. Niet alleen werken

partijen beter samen, wat de effectiviteit ten goede komt, als er een hoge mate van vertrouwen is maar wanneer het vertrouwen ontbreekt dreigt de bereidheid tot samenwerking te verdwijnen en dreigt het probleem dat gestelde doelen nooit bereikt zullen worden. Naast het effect dat vertrouwen heeft op effectiviteit kent de variabele een wederzijdse afhankelijkheid met de variabele imago. Dit houdt in dat vertrouwen zowel afhankelijk als bepalend is voor het beeld dat partijen van elkaar hebben. Stijgt gaandeweg het vertrouwen, dan ontwikkelen partijen over het algemeen een beter beeld van elkaar. Zo ook geldt dat hoe beter het imago van partijen is, des te makkelijker bouwen zij vertrouwen op.

De mate waarin er sprake is van doel- en middelenconsensus is een variabele die de

mate van effectiviteit bepaald maar op zichzelf wordt beïnvloedt door de mate waarin

waarden zijn afgestemd en de mate van onderling begrip voor verschillen. Om tot afspraken

te geraken die de efficiëntie van de samenwerking in zijn algemeen ten goede komen zullen de gemaakte afspraken moeten kunnen rekenen op de steun van individuele partijen leidend tot een adhesie binnen de samenwerking. Om deze adhesie te bereiken is het nodig dat er wordt gezocht naar een consensus gebaseerd op onderling begrip voor, en afstemming van, de belangen, de normen en waarden, het vermogen en de beperkingen van iedere participerende partij. Des te beter deze factoren, des te sterker de afspraken en des te beter de effectiviteit. Een consensus over doelen en middelen, kortom; afspraken, verbeterd de effectiviteit van een samenwerkingsverband in de zin dat prestaties meetbaar worden. Dat wil zeggen; er kan worden gemeten wat wel en wat niet goed gaat, en partijen kunnen zich specialiseren in, en richten op, bepaalde taken waardoor meer doelen gehaald kunnen worden.

Samenvattend; des te beter het onderlinge begrip voor verschillen en de afstemming van waarden, des te beter de afspraken en des te beter de effectiviteit van het samenwerkingsverband.

Het behoud van de integriteit als onafhankelijke organisatie. Partijen die

samenwerken kunnen zichzelf, de eigen doelen en manier van opereren, verliezen in zo een samenwerking. Als dit gebeurt raakt de integriteit als onafhankelijke organisatie in het geding. Dit leidt tot interne frustraties binnen de organisaties en schaadt diens bereidheid om samen te blijven werken. De mate waarin deze integriteit behouden blijft heeft zodoende invloed op de mate van effectiviteit.

De complementariteit van unieke attributen, de som van kwaliteiten van individuele partijen,

bepaalt het vermogen van het samenwerkingsverband in zijn geheel. Een samenwerkingsverband dat beschikt over meerdere verschillende kwaliteiten is in staat om een breder geheel aan taken op zich te nemen en deze op adequate wijze te volbrengen.

Het type samenwerking is een variabele bestaande uit twee dimensies die gezamenlijk

een theoretische typologie vormen bestaande uit vier verschillende typen (§2.4; tabel 3) en is van invloed op de mate van effectiviteit. Samenwerking waarbij partijen op programmatische wijze te werk gaan als zijnde een vennootschap bevordert de innovatiekracht, de integraliteit en kwaliteit van producten en diensten die het samenwerkingsverband levert. Gezien de aard van de publiekprivate samenwerkingsverbanden op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie, de uitdagingen en doelstellingen van deze samenwerkingsverbanden wegen de voordelen van programmatische samenwerking op vennootschapswijze op tegen de nadelen.

De mate waarin gemaakte afspraken duidelijk zijn is bepalend voor de mate van

effectiviteit in de zin dat individuele partijen die zich, als gevolg van onduidelijkheden, niet houden aan afspraken, targets niet halen en onderlinge frustraties ontwikkelen, de effectiviteit van het samenwerkingsverband in zijn geheel ondermijnen. Tevens verlopen samenwerkingsverbanden waarvan de gemaakte afspraken duidelijk zijn soepeler dan samenwerkingen waar onduidelijkheid aan de orde is.

3

Methodologisch kader

Bestuurskundig onderzoek in het algemeen, zo ook deze thesis, tracht bij te dragen aan het oplossen van complexe maatschappelijke problemen en terzelfdertijd gedegen methodologisch onderbouwde bevindingen te presenteren die bijdragen aan de academisch wetenschappelijke inzichten in zijn geheel (Van Thiel, 2014, p.3).

In dit hoofdstuk wordt een toelichting over, en een verantwoording van, de methoden gegeven die worden gebruikt voor de verzameling en analyse van data van dit onderzoek. Ten eerste wordt het onderzoeksontwerp toegelicht. In deze paragraaf wordt ingegaan op de afwegingen met betrekking tot de verschillende methoden en wordt de keuze voor de te hanteren methoden verantwoord (§3.1). Ten tweede worden de methoden van verzameling en analyse van data toegelicht (§3.2 en §3.3). Ten derde wordt de operationalisatie kenbaar gemaakt. De operationalisatie geeft een empirisch meetbare definitie van centrale concepten in dit onderzoek (§3.4). Tot slot wordt een beschouwing gegeven van de kwaliteit van het onderzoek door te reflecteren op de betrouwbaarheid, de interne - en externe validiteit van de eerder besproken methoden (§3.5).

3.1 Onderzoeksontwerp

Deze thesis kent een theoretisch kader en een methodologisch kader. Dit zijn twee fundamenten waar de verzameling, analyse en interpretatie van data op gebaseerd zijn en waar de resultaten en uiteindelijke conclusie op rusten.

Het methodologisch kader omvat een toelichting en verantwoording van de methoden die worden gehanteerd voor de verzameling en de analyse van data. Voor dit empirische deel van de thesis wordt gebruik gemaakt van een kwalitatief, deductieve onderzoeksmethode. Een deductief onderzoek verklaart empirische gebeurtenissen vanuit bestaande inzichten; er wordt geredeneerd van het algemene naar het bijzondere (Van Thiel, 2014, p.58). Het theoretisch kader is dan ook zeer van belang voor deductief onderzoek, immers vormen de hierin beschreven theoretische inzichten het kader, het algemene, waarin de publiek-private samenwerkingsverbanden ,het bijzondere, geïnterpreteerd kunnen worden. In dit onderzoek is gekozen voor een deductieve benadering vanwege het ruime aanbod aan bestaande inzichten in de literatuur met betrekking tot publiek-private samenwerking.

Het onderscheid tussen kwalitatief en kwantitatief onderzoek is een onderscheid tussen twee typen data. Kwantitatieve data is data uitgedrukt in getallen, hoeveelheden, percentages et cetera. Kwalitatieve data is minder gestructureerd en wordt niet op numerieke wijze uitgedrukt, zoals een uitspraak of een bepaalde observatie (Van Thiel, 2014, p.59). Voor dit onderzoek is gekozen voor een kwalitatieve benadering; met name vanwege het geanticipeerde gebrek aan mogelijkheden om voldoende data te verzamelen om legitiem kwantitatief onderzoek te doen. Het doel van dit onderzoek is om het verschil in de mate van succes te verklaren tussen verschillende publiek-private samenwerkingsverbanden. Deze verbanden hebben betrekking op klimaatmitigatie en -adaptatie en bevinden zich allen binnen de geografische grenzen van de provincie Noord-Brabant. Het onderzoek is zodoende sterk afgebakend wat het potentieel te onderzoeken aantal casussen sterk beperkt. Gezien deze omstandigheden is het vrijwel onmogelijk om een groot aantal relevante respondenten te verzamelen dat nodig is voor het uitvoeren van een goed kwantitatief onderzoek.

Ten tweede is gekozen voor een kwalitatieve benadering vanwege de voorkeur naar diepgaand inzicht in deze casussen boven generaliseerbaar inzicht. Zoals aangegeven is het onderzoek sterk afgebakend en beperkt tot een klein aantal casussen. Hoewel het onderzoek arm is aan casussen in kwantitatieve zin, is de kwalitatieve benadering rijk aan factoren die, mogelijk, de verschillen in succes verklaren (Flyvbjerg, 2006, p.230). Gezien het doel van dit onderzoek, het verklaren van de verschillen, is het vinden van de factoren die deze verschillen verklaren dan ook het meest toepasselijk.

Voor deze thesis wordt gebruik gemaakt van een vergelijkende case studie strategie. Deze strategie omvat een studie van bepaalde casussen in hun natuurlijke omgeving en de poging deze vervolgens onderling te vergelijken. De casuïstiek van deze thesis omvat de samenwerking tussen georganiseerde bedrijventerreinen en decentrale overheden in hun poging gezamenlijke klimaatmitigatie en -adaptatiedoelen te behalen. Het draait bij deze casus dan ook niet om een centrale actor, maar om meerdere actoren. Dit is wat Swanborn (2013, p.18) omschrijft als een case studie op mesoniveau. Tevens worden hier niet één maar meerdere casussen onderzocht in een poging bijzondere overeenkomsten dan wel verschillen te vinden. Dit maakt dat er sprake is van een vergelijkende case studie (Flyvbjerg, 2006, p.221).

3.2 Data verzameling

De analyse-eenheden in dit onderzoek betreffen georganiseerde bedrijventerreinen die samenwerken met publieke partijen op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie. De volgende samenwerkingsverbanden worden onderzocht. Ten eerste ‘Port of Moerdijk’ een bedrijventerrein en tevens een geprivatiseerde naamloze vennootschap gevestigd op de haven van Moerdijk die samenwerkt met zowel de provincie Noord-Brabant als de gemeente Moerdijk. Ten tweede de ‘Brainport Industries’ gevestigd in Eindhoven, een agglomeratie van High-Tech leveranciers met een campus nabij Eindhoven Airport die samenwerkt met de provincie Noord-Brabant en de gemeente Eindhoven, onder meer op het thema klimaat.

De casussen zijn geselecteerd uit een lijst met totaal dertien verschillende publiek-private samenwerkingsverbanden in de provincie Noord-Brabant, aangeleverd door de provincie Noord-Brabant ter uitvoering van dit onderzoek. De selectie van deze specifieke casussen is allereerst gebaseerd op de geografische locatie; er wordt gestreefd naar enige spreiding van casussen over de provincie om een goed beeld te krijgen van de samenwerking in diverse gemeenten. Ten tweede op basis van de verschillende achtergronden van de private partijen, zijnde high-tech en maritiem/chemische industrie. Dit vanwege de verwachting dat samenwerkingsverbanden met verschillende achtergronden mogelijk van elkaar afwijken in de zin van onder meer de aspecten die zij betrekken in die samenwerking en waar zij de focus op leggen. En tot slot zijn de casussen geselecteerd op basis van de voorwaarde dat elk van deze private partijen samenwerkt met zowel de gemeente waarin deze gevestigd is, als de provincie Noord-Brabant. Dit criteria is van toepassing om de samenwerkingscasussen te kunnen vergelijken op basis van de manier waarop private partijen samenwerken met de provincie en gemeenten.

Door de analyse-eenheden te verdelen in sub-eenheden wordt er een gelaagde structuur aangebracht. De sub-eenheden bestaan uit enerzijds respondenten werkzaam bij private partijen en anderzijds werkzaam bij publieke partijen, zoals de provincie. Er wordt gestreefd om een integraal beeld te krijgen van hoe een publieke partij de samenwerking beschouwd. Zo wordt, waar mogelijk, binnen de provincie een verdere laag gecreëerd door ambtenaren te interviewen die zich bezighouden met verschillende thema’s.

Het voornemen is om deze structuur te creëren met zes respondenten per samenwerkingsverband. Dit aantal is echter afhankelijk van de bereidheid en beschikbaarheid van potentiële respondenten. Voor het verkrijgen van een compleet beeld van de samenwerking en om deze onderling te kunnen vergelijken is een vertegenwoordiging van

minimaal één respondent per participerende partij vereist. Deze partijen betreffen per analyse-eenheid: de desbetreffende gemeente, de desbetreffende private partij en de provincie.

De interviews kennen een semi-gestructureerde benadering. Deze benadering volgt een vooraf vastgelegd protocol ten einde het onderling vergelijken van individuele interviews (Boeije, 2014; Van Thiel, 2014). Van dit protocol kan echter enigszins worden afgeweken, wat de mogelijkheid biedt voor het stellen vragen waarvan de interviewer het vermoeden heeft dat deze relevante (achtergrond)informatie opleveren. Deze vragen kunnen zodoende leiden tot nieuwe informatie die mogelijk niet verkregen zou zijn als er niet afgeweken kon worden van een vooraf bepaald protocol (Van Thiel, 2014, p.92).

Naast interviews wordt data vergaard aan de hand van een documentanalyse. Verschillende schriftelijke documenten worden geanalyseerd aan de hand van de geoperationaliseerde variabelen en begrippen in een poging relevante informatie te vergaren. Het type documenten die in aanmerking komen voor een dergelijke analyse zijn potentiële statuten van georganiseerde bedrijventerreinen/verenigingen en bestaand beleid van gemeenten en, of, de provincie. In het interviewprotocol is een vraag naar, de in de ogen van de respondent, relevante stukken verwerkt. Een lijst van deze geanalyseerde documenten wordt als bijlage aan de thesis toegevoegd.

3.3 Data-analyse

De analyse van de data, die volgt op de verzameling hiervan zoals deze in §3.2 beschreven staat, correspondeert met de variabelen en de operationalisatie hiervan (zie §3.4). Per variabele worden twee of meer vragen gesteld die zijn gebaseerd op de indicatoren in §3.4. De verzamelde data ondergaat een proces van structurering en codering waarbij de door middel van interviews verkregen data hieraan voorafgaand getranscribeerd is (Van Thiel, 2014, p.94). Wanneer een interview is getranscribeerd zal deze worden gestructureerd aan de hand van de geoperationaliseerde variabelen. Elk fragment wordt geplaatst onder de variabele(n) waar het iets over zegt. De semi-gestructureerde benadering die wordt aangehouden bij het afnemen van de interviews vereenvoudigt dit proces.

De getranscribeerde en gestructureerde data wordt vervolgens, in overeenstemming met de operationalisatie, gecodeerd. Voor het codeerproces zijn analysewaarden opgesteld per interviewvraag (tabel 5, §3.4). Drie typen analysewaarden doen zich voor, open antwoorden, gesloten antwoorden (nominaal niveau) en antwoorden die op een ordinale schaal kunnen worden bezien. De resultaten van dit proces zullen onderling met elkaar worden vergelijken

ten einde de hoofd- en deelvragen met betrekking tot succesvolle publiek-private samenwerking van deze thesis te kunnen beantwoorden.

3.4 Operationalisatie

In het theoretisch kader staan de afhankelijke en onafhankelijke variabelen vermeld die gezamenlijk een theoretisch model vormen dat de mate van effectiviteit van een publiek-private samenwerkingsverband verklaart. In deze paragraaf worden deze variabelen geoperationaliseerd. In tabel 5 wordt een overzicht geboden van de geoperationaliseerde variabelen tezamen met een overzicht van de interviewvragen en analysewaarden per variabele.

De mate van effectiviteit

De afhankelijke variabele van dit onderzoek betreft de mate waarin een publiek-privaat samenwerkingsverband effectief is. Om deze variabele te meten wordt gekeken naar de volgende indicatoren: 1. Doelen: De door de samenwerking gestelde doelen. 2. Inzet van

middelen: De inspanningen en uitgaven van het samenwerkingsverband ter realisatie van de

beoogde doelen. 3. Doeltreffendheid: De tot dusver (on)bereikte doelen.

Door te kijken naar de beschikbare middelen, hoe deze zijn en worden ingezet en de daardoor al dan niet behaalde doelen, kan een oordeel worden gegeven over de mate waarin de samenwerking effectief is.

De mate van vertrouwen

De tweede onafhankelijke variabele betreft de mate van vertrouwen. Deze variabele wordt meetbaar gemaakt aan de hand van de volgende indicatoren: 1. Negeren van eigen belang: Partnerpartijen kunnen hun eigen belang opzij zetten. 2. Openheid. Partnerpartijen delen relevante informatie met de andere partnerpartijen.

De mate waarin waarden zijn afgestemd

De derde afhankelijke variabele is de mate waarin waarden zijn afgestemd. Deze variabele wordt meetbaar gemaakt door middel van de volgende indicatoren: 1. Nadruk op efficiëntie of

zorgvuldigheid: Organisatie hecht ofwel meer aan het spoedig bereiken van doelen tegen zo

laag mogelijke kosten dan aan zorgvuldig proces waarin de regels en procedures strikt worden gevolgd. 2. Nadruk op winst of maatschappelijk belang: De organisatie hecht ofwel meer aan het maken van winst dan aan het bereiken van maatschappelijke doelen. 3. Onderlinge

conflicten: De aanwezigheid van onderlinge conflicten tussen partnerpartijen, op het gebied