Met andermans kippen op stok
Kwalitatief onderzoek naar het functioneren van de Wet
plattelandswoningen
door:
Helen A. Bernard (MSc)
bron afbeelding: http://leocuijpers.blogspot.nl/2015/01/plattelandswoningen-doen-we-het-wel-of.html
Universiteit van Amsterdam
Studentnummer: 10642870
Mastertrack Publiekrecht: Bestuursrecht
Begeleider: mw. prof. R. Uylenburg
Inhoudsopgave
H1 Inleiding ... 4 1.1 Introductie ... 4 1.2 De Wet plattelandswoningen ... 5 1.3 Onderzoeksvragen ... 6 1.4 Methode en verantwoording ... 7H2 Achtergrond van de Wet plattelandswoningen ... 9
2.1 Introductie ... 9
2.2 Welke problemen moet de Wet plattelandswoningen oplossen? ... 9
2.2.1 (Illegale) bewoning en beperking bedrijfsvoering ... 10
2.2.2 Illegale bewoning en beginselplicht tot handhaving ... 11
2.3 Welke wettelijke veranderingen brengt de Wet plattelandswoningen teweeg? ... 12
2.3.1 Introductie ... 12
2.3.2 Planologische status ... 12
2.3.3 Plattelandswoning ... 14
2.4 Wat waren de verwachtingen omtrent het functioneren van de Wet plattelandswoningen? ... 14
2.4.1 Introductie ... 14
2.4.2 Ruimtelijke scheiding en negatieve milieueffecten ... 15
2.4.3 Verruimen van de regeling ... 16
2.4.4 De plattelandswoning en bedrijven van derden ... 16
2.4.5 Strijd met Europese regelgeving ... 17
H3 De wet plattelandswoningen in de jurisprudentie ... 20
3.1 Introductie ... 20
3.2 Wat zijn blijkens de jurisprudentie de knelpunten die de Wet plattelandswoningen met zich mee brengt? ... 20
3.2.1 Ruimtelijke onderbouwing ... 20
3.2.2 Normen voor fijnstof ... 23
3.2.3 Relatie met andere bedrijven dan het voormalige ‘eigen’ bedrijf ... 27
3.3 Deelconclusie ... 29
H4 De Wet Plattelandswoningen in de praktijk ... 31
4.1 Inleiding ... 31
4.2 Zijn er in de bestemmingsplannen van de Noord-Brabantse en Zeeuwse gemeenten wijzigingsbevoegdheden opgenomen om plattelandswoningen toe te staan? ... 32
4.2.1 Noord-Brabant ... 32
4.2.2 Zeeland ... 38
4.2.3 Analyse ... 43
4.3 Wat verklaart het niet opnemen in het bestemmingsplan van planologische mogelijkheden om plattelandswoningen toe te staan? ... 45
4.3.1 Inleiding ... 45
4.3.2 Staat het provinciale beleid het planologisch mogelijk maken van de plattelandswoning in bestemmingsplannen in de weg? ... 47
4.3.3 Zijn er gevallen waarin het bestemmingsplan is vastgesteld voor de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen? ... 49
4.3.4 Zijn er gemeenten waar een goed woon- en leefklimaat het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid voor het toestaan van de plattelandswoningen in bestemmingsplannen in de weg staat? ... 50
4.4 Deelconclusie ... 51
H5 Conclusie ... 53
5.1 Samenvatting en beantwoording hoofdvraag ... 53
5.2 Aanbevelingen voor nader onderzoek en beperkingen onderzoek ... 55
Literatuurlijst ... 57
Wetenschappelijke artikelen ... 57
Overige artikelen en rapporten ... 57
Wetgeving ... 59
Kamerstukken ... 60
Jurisprudentie ... 60
H1 Inleiding
1.1 Introductie
Het Nederlandse platteland heeft te maken met vele veranderingen. De afname van agrarische bedrijven is een van de grootste zichtbare veranderingen. Het grondoppervlak dat in gebruik is door deze agrarische bedrijven is echter nauwelijks gedaald. Ook is het aantal dieren dat op deze agrarische bedrijven wordt gehouden, niet afgenomen.1 Hier zijn verschillende (samenhangende) oorzaken voor te vinden. Eén hiervan is schaalvergroting. Door bijvoorbeeld het loslaten van het melkquotum krijgen agrariërs een prikkel om uit te breiden. Ze kopen grond en rechten op van andere agrariërs, maar zullen vaak geen belang hebben bij de bestaande bebouwing op de bijbehorende erven. Door deze schaalvergroting zal het voor agrariërs met een klein bedrijf vaak niet meer rendabel zijn om hun bedrijf te laten voortbestaan. In sommige gevallen zullen zij opvolgers hebben, in andere gevallen niet. Bedrijfsbeëindiging is in sommige gevallen ook het gevolg van hoge investeringskosten als gevolg van nieuwe regelgeving. Als gevolg van nieuwe productieprocessen kan het ook voorkomen dat bestaande bebouwing niet meer voldoet en wanneer er dan nieuwe bebouwing komt die wel aan de nieuwste eisen voldoet komen de oude opstallen leeg te staan.2
Deze veranderingen op het platteland brengen verschillende problemen met zich mee. In zijn algemeenheid zal de daling van het aantal agrarische bedrijven tot gevolg hebben dat het platteland ‘leegloopt’. Hierdoor ontstaat vrijkomende agrarische bebouwing (hierna: VAB). Om leegstand te voorkomen kunnen provincies en gemeenten gebruik maken van verschillende regelingen waarmee nieuwe functies op het landelijk gebied worden toegestaan. Zo heb je de ruimte-voor-ruimte regeling (ook wel rood-voor-rood- regeling genoemd), welke op provinciaal wordt vormgegeven, waarbij het mogelijk wordt dat (voormalig) agrariërs hun oude opstallen slopen, en in ruil daarvoor nieuwe woningen mogen bouwen.3 In de recente economische situatie waarbij de bouw van nieuwbouwwoningen zo goed als stil ligt, en de vraag naar woningen in het buitengebied niet groot is, valt het succes van deze regeling te betwisten.4
Ook wordt gewerkt met het herbestemmen en transformeren van agrarische gebieden, maar dit stuit vaak op milieuregelgeving. Daarnaast kost het wijzigen van
1 CBS 2015 (1).
2 College van Rijksadviseurs 2015, p. 3- 4. 3 VROM-Inspectie 2011.
bestemmingsplannen veel tijd, wat herbestemmen en transformeren veelal in de weg staat. Tevens kan bij omliggende agrariërs de vrees bestaan dat hun uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt en zullen zij hierdoor tegen deze ontwikkelingen zijn.5
Steeds vaker worden de mogelijkheden van transities naar zorgfuncties bekeken.6 Het idee van het stimuleren van zorgfuncties in landelijke gebieden beoogt het beste van twee werelden te combineren. Er wordt gebruik gemaakt van de ruimte en groene, weldadige omgeving van het platteland voor zorgbehoevenden, en hiermee wordt tegelijkertijd leegloop en leegstand van het platteland voorkomen.Een beperkende factor hierbij is dat er nog geen bestaand beleid is vanuit het Rijk, en de medische- en landbouwsector normaliter niet samenwerken en er in die zin nog nieuwe netwerken moeten ontstaan.7
Er zijn dus verschillende mogelijkheden om de problematiek van de leegloop van het platteland te bestrijden. Wel moet geconstateerd worden dat al deze regelingen zo hun eigen beperkingen hebben.
1.2 De Wet plattelandswoningen
Een specifieker probleem dat ontstaat door de veranderingen op het platteland, is die van de ‘stoppende’ agrariër die zijn bedrijf heeft verkocht, maar nog wel in zijn huis wil blijven wonen. Het huis gebruikte hij tot voor kort als bedrijfswoning bij zijn agrarisch bedrijf, maar nu hij het huis als burgerwoning gebruikt en niet meer als bedrijfswoning, handelt hij in strijd met het bestemmingsplan door er te blijven wonen. Daarnaast was, voor de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen, het feitelijk gebruik (van de bedrijfswoning als burgerwoning) bepalend voor de mate van milieubescherming tegen het voormalig eigen bedrijf, en kon dit bedrijf beperkt worden in zijn bedrijfsvoering door de illegale bewoning.8 Dit is precies het probleem dat de Wet plattelandswoningen tracht op te lossen.
Deze wet heet voluit de “Wet van 12 juli 2012 tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en enkele andere wetten om de planologische status van gronden en opstallen bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming alsmede om de
5 Ibid. p. 4.
6 Ibid. p. 4.
7 Kranendonk en Driest 2009, p. 46. 8 Van Dam en De Haan 2013, p. 1025-1026.
positie van agrarische bedrijfswoningen aan te passen (plattelandswoningen)”9 maar zal in deze scriptie voortaan worden afgekort tot Wet plattelandswoningen of de wet.
1.3 Onderzoeksvragen
De vraag die in deze scriptie centraal staat is:
“Wordt met de Wet plattelandswoningen voldaan aan de doelstellingen van de wet
ten aanzien van de problematiek van (voormalig) agrarische bedrijfswoningen?”
Deze hoofdvraag zal worden beantwoord aan de hand van de hieronder genoemde deelvragen. 1. Wat zijn de doelstellingen en verwachtingen van de Wet plattelandswoningen?
2. Hoe werkt de Wet plattelandswoningen in de praktijk, deel 1: de jurisprudentie. • Wat zijn blijkens de jurisprudentie de knelpunten die de Wet plattelandswoningen met
zich mee brengt?
3. Hoe werkt de Wet plattelandswoningen in de praktijk, deel 2: de bestemmingsplannen. • Zijn er in de bestemmingsplannen van de Noord-Brabantse en Zeeuwse gemeenten
wijzigingsbevoegdheden opgenomen om plattelandswoningen toe te staan?
- In welke Noord-Brabantse en Zeeuwse gemeenten is een wijzigingsbevoegdheid voor het toestaan van plattelandswoningen in het bestemmingsplan opgenomen?
- Waarom, op welke wijze, en onder welke voorwaarden maken deze Noord-Brabantse en Zeeuwse gemeenten gebruik van de wijzigingsbevoegdheid om plattelandswoningen toe te staan?
- Zijn er daadwerkelijk plattelandswoningen als zodanig bestemd in de Noord-Brabantse en Zeeuwse gemeenten die een wijzigingsbevoegdheid hiertoe in hun bestemmingsplan hebben opgenomen?
- Zijn er Noord-Brabantse en Zeeuwse gemeenten die geen wijzigingsbevoegdheid in hun bestemmingsplan hebben opgenomen, maar plattelandswoningen wel anderszins vermelden in hun bestemmingsplan en plattelandswoningen als zodanig bestemd hebben?
9 Stb. 2012, 493, p.1.
• Wat verklaart het niet opnemen in het bestemmingsplan van de planologische mogelijkheden om plattelandswoningen toe te staan?
- Staat het provinciale beleid het planologisch mogelijk maken van de plattelandswoning in bestemmingsplannen in de weg?
- Zijn er gevallen waarin het bestemmingsplan is vastgesteld voor de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen?
- Zijn er gemeenten waar een goed woon- en leefklimaat het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid voor het toestaan van de plattelandswoningen in bestemmingsplannen in de weg staat?
Het beantwoorden van deze deelvragen staat centraal in de hierop volgende hoofdstukken.
1.4 Methode en verantwoording
De Wet plattelandswoningen is op 1 januari 2013 in werking getreden, en ten tijde van dit schrijven een kleine drie en een half jaar in werking. Er is inmiddels voldoende tijd verstreken om te kunnen nagaan of de wet plattelandswoningen een bijdrage heeft geleverd aan het verhelpen van de problematiek rondom (voormalig) agrarische bedrijfswoningen.
In deze scriptie is voor de beantwoording van de centrale vraag een jurisprudentie onderzoek ingesteld. Het analyseren van jurisprudentie van na de inwerkingtreding van de wet zal duidelijk maken of de problemen die voorheen aan de orde waren nog steeds actueel zijn, of dat de wet deze problemen heeft weten op te lossen.
Naast het jurisprudentieonderzoek wordt de werking van de Wet plattelandswoningen bekeken aan de hand van tien Zeeuwse en tien Noord-Brabantse gemeenten, waarbij gekeken wordt of zij een wijzigingsbevoegdheid voor het planologisch toestaan van de plattelandswoning hebben opgenomen in hun bestemmingsplannen. Voor Zeeland en Noord-Brabant is gekozen omdat uit de Memorie van Toelichting bij de wet blijkt dat er een verschil wordt verwacht in toepassing van de Wet plattelandswoningen afhankelijk van het type agrarische activiteit.10 Noord-Brabant staat bekend om de (intensieve) veehouderijen, maar heeft ook een groot aantal akkerbouwbedrijven. Zeeland kent voornamelijk akkerbouwbedrijven.11
10 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 3, p. 10. 11 CBS 2015 (2).
Naast de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan, kan een plattelandswoning door gemeenten ook als zodanig worden bestemd via de buitenplanse procedure van artikel 2.12 lid 1, onder a sub 3 Wabo. Wanneer een gemeente geen wijzigingsbevoegdheid voor het bestemmen van plattelandswoningen in het bestemmingsplan heeft opgenomen, hoeft dit dus niet te betekenen dat er geen plattelandswoningen als zodanig bestemd zijn in de betreffende gemeente. Het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in bestemmingsplannen geeft echter wel aan dat een gemeente de plattelandswoning planologisch aanvaardbaar vindt, en er waarschijnlijk positiever tegenover staat dan een gemeente die een plattelandswoning enkel via de buitenplanse procedure als zodanig wil bestemmen. Daarom wordt het enkel kijken naar wijzigingsbevoegdheden in bestemmingsplannen, in het kader van de beperkte tijd en ruimte voor dit onderzoek, geacht een voldoende indicatie te geven over het functioneren van de Wet plattelandswoningen.
De data waar de keus van provincies en gemeenten op is gebaseerd, is afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS). Er is voor gekozen om de meest recente data te gebruiken, die uit 2015, omdat de veranderingen op het platteland in een snel tempo plaatsvinden, en er met deze data een zo representatief mogelijk beeld ontstaat van de huidige situatie. Voor het vergaren van informatie over de bestemmingsplannen is gebruik gemaakt van regels en toelichtingen bij bestemmingsplannen welke te vinden zijn op
www.ruimtelijkeplannen.nl en websites van gemeenten. Daarnaast is op websites van gemeenten en www.officielebekendmakingen.nl informatie vergaard over wijzigingsplannen
waarmee plattelandswoningen als zodanig bestemd zijn, en over eventueel opgesteld beleid inzake de plattelandswoning. Ingeval de bovenstaande bronnen niet genoeg informatie opleverden is ook contact opgenomen met de betreffende gemeente.
In zijn algemeenheid kan over het onderzoek worden gezegd dat het kwalitatief en evaluatief van aard is. Het is namelijk een literatuurstudie, maar heeft tevens een kwantitatief aspect in die zin dat er ook getalsmatig wordt gekeken naar het wel of niet voorkomen van de plattelandswoning. Het evaluatieve aspect blijkt uit het beoordelen van het functioneren van de Wet plattelandswoningen.
De scope van het onderzoek blijft beperkt tot Nederland en dan meer in het bijzonder de provincies Noord-Brabant en Zeeland. Doordat er slechts naar twee provincies, en in totaal twintig gemeenten wordt gekeken kunnen er geen uitspraken gedaan worden over de werking van de Wet plattelandswoningen in de rest van Nederland.
H2 Achtergrond van de Wet plattelandswoningen
2.1 Introductie
Voordat onderzocht kan worden of de Wet plattelandswoningen de problematiek rondom voormalige agrarische bedrijfswoningen heeft verholpen, moet allereerst worden onderzocht wat deze problemen zijn, welke mogelijkheden de Wet plattelandswoningen biedt om deze problemen op te lossen en wat de verwachtingen omtrent het functioneren van de wet waren.
2.2 Welke problemen moet de Wet plattelandswoningen oplossen?
De Wet plattelandswoningen vindt zijn oorsprong in de initiatiefnota ‘Beter wonen op het platteland. Introductie van de plattelandswoning in de Wet milieubeheer’ (hierna: de nota) van 18 augustus 2009.12 Het probleem dat in de nota aan de orde wordt gesteld, is die van (illegale) burgerbewoning van bedrijfswoningen bij agrarische bedrijven en als gevolg hiervan leegstand op het platteland of beperking van de bedrijfsvoering van het bijbehorende agrarische bedrijf. Zoals in de memorie van toelichting is verwoord:
“Als gevolg van onder meer schaalvergroting van de agrarische bedrijfsvoering, treedt functiewijziging en ook functiemenging op in die zin dat agrarische en niet-agrarische functies steeds meer in een gebied vermengd raken”.13
Op basis van gegevens van de Land- en Tuinbouw Organisatie, de Nederlandse Vereniging van Makelaars en Taxateurs en gemeenten werd geschat dat het in 2008 zo’n 5000 voormalige agrarische bedrijfswoningen betrof waar deze problemen aan de orde waren.14 De problematiek zal hieronder worden toegelicht.
12 Kamerstukken II 2008/09, 32030, 2. 13 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 3, p.1. 14 Kamerstukken II 2008/09, 32030, 3.
2.2.1 (Illegale) bewoning en beperking bedrijfsvoering
Een beperking in de bedrijfsvoering van het agrarische bedrijf kan ontstaan door illegale bewoning van de bedrijfswoning bij het agrarische bedrijf, maar ook door legale burgerbewoning van deze voormalige agrarische bedrijfswoning.
Illegale bewoning kan ontstaan wanneer een agrariër stopt met zijn werkzaamheden, en de grond en opstallen verkoopt of verpacht aan een ander. Wanneer de gestopte agrariër in zijn (voormalig) agrarische bedrijfswoning blijft wonen wanneer deze bedrijfswoning nog niet is her-bestemd tot burgerwoning handelt hij in strijd met het bestemmingsplan. Hij gebruikt de woning immers niet meer als bedrijfswoning, terwijl de woning nog wel bestemd is als bedrijfswoning.15
Deze illegale bewoning kan een aanzienlijke beperking voor de bedrijfsvoering van de nieuwe agrariër betekenen. Een deel van de regelgeving van vóór de Wet plattelandswoning zat namelijk zo in elkaar, dat de mate van milieubescherming niet werd bepaald door de planologische status, maar de feitelijke situatie. Dit blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 15 juni 2000. Het betrof hier woonboten die in strijd met het bestemmingsplan bewoond werden, waarvan de bewoners bescherming wilden tegen geluidsoverlast veroorzaakt door laden en lossen van zand en grind vanuit een nabijgelegen inrichting. De Afdeling concludeerde dat de beoordelingsruimte van het bestuursorgaan niet reikte tot het kijken naar de planologische status van het hindergevoelige object, maar slechts tot het feitelijk gebruik.16 Oftewel, een illegaal bewoonde (bedrijfs)woning op het terrein van een inrichting kon bescherming genieten tegen hinder vanuit deze inrichting.
Wanneer de agrariër in de voormalig agrarische bedrijfswoning wil blijven wonen zal, om illegale bewoning te voorkomen, het bestemmingsplan moeten worden gewijzigd (art. 3.1 Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro)) of een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de woning in afwijking van het bestemmingsplan moeten worden aangevraagd (art. 2.1 lid 1 sub c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), jo. 2.12 lid 1 Wabo). De afgesplitste bedrijfswoning kan niet zomaar worden aangemerkt als burgerwoning, er moet een aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd ter plaatse van de burgerwoning. Dit aanvaardbare woon- en leefklimaat wordt niet van belang geacht wanneer
15 Bodden 2010, p. 193.
de bedrijfswoning nog bij het bedrijf hoort, maar speelt wel een rol na de afsplitsing.17 Het is dan ook voorgekomen dat vanuit de ‘eigen inrichting’ bezwaar werd ingediend tegen de wijziging van het bestemmingsplan vanwege de hogere milieunormen waar zij zich aan zouden moeten houden wanneer de bedrijfswoning zou worden bestemd als burgerwoning.18 Het agrarische bedrijf kan, door het herbestemmen van de agrarische bedrijfswoning tot burgerwoning, in de bedrijfsvoering worden gehinderd.
2.2.2 Illegale bewoning en beginselplicht tot handhaving
Wanneer bewoning in strijd met het bestemmingsplan plaatsvindt, is sprake van een illegale situatie waarop de beginselplichtjurisprudentie van toepassing is. Dit houdt in dat het bevoegd gezag in beginsel handhavend moet optreden tegen de overtreding. De overtreding is hier burgerbewoning in de bedrijfswoning bij het agrarische bedrijf. Van de beginselplicht tot handhavend optreden kan slechts worden afgezien wanneer er concreet zicht is op legalisatie of ‘handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen
belangen dat van optreden in die concrete situatie dient te worden afgezien’.19
Concreet zicht op legalisatie en onevenredigheid van het handhaven worden echter niet snel aangenomen.20 Legalisatie wordt regelmatig in de weg gestaan door hoger ruimtelijk beleid, het bedrijfsbelang van de boer en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.21 Onevenredigheid wordt door de afdeling aangenomen wanneer de overtreding die begaan wordt van een geringe aard en ernst is.22 Dit wordt in het geval van illegale bewoning van voormalig agrarische bedrijfswoningen echter niet snel aangenomen. Wanneer het bevoegd gezag handhavend optreedt tegen de illegale bewoning en de voormalig agrariër uit zijn woning wordt gezet, heeft dit tot gevolg dat de woning leeg komt te staan, dit terwijl de overheid leegstand juist probeert tegen te gaan.23
17 Waardenburg 2010, p. 1051.
18 Zie bijvoorbeeld ABRvS 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4002 en ABRvS 15 december 2010,
ECLI:NL:RVS:2010:BO7342, JOM 2012/971.
19 ABRvS 30 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP4683, JB 2004/293 en ABRvS 5 oktober 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, AB 2011/307.
20 Bodden 2010, p. 8 en Bodden 2012, p. 4.
21 ABRvS 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7357, Gst. 2008/117, m.nt. van P.P.A. Bodden en artikel 3.1 Wro.
22 ABRvS 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4646, BR 2009/81, m.nt. van J.W. van Zundert. 23 Ministerie van Infrastructuur en Milieu 2012, p. 17.
2.3 Welke wettelijke veranderingen brengt de Wet plattelandswoningen teweeg?
2.3.1 Introductie
De Wet plattelandswoningen heeft meerdere wetten aangepast: de Wabo, Wet geurhinder en veehouderij (Wgv), Wet geluidhinder (Wgh) en de Wet milieubeheer (Wm). Het doel van deze wettelijke veranderingen is tweeledig, en sluit aan op problematiek die in de voorgaande paragraaf is besproken. Ten eerste:
“… dat het wenselijk is om in algemene zin de planologische status van gronden en opstallen, en niet langer het feitelijk gebruik, bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming van die gronden en opstallen”.24
En ten tweede:
“… dat het daarnaast wenselijk is de positie van agrarische bedrijfswoningen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet geluidhinder, de Wet milieubeheer en de Wet geurhinder en veehouderij aan te passen teneinde de vitaliteit van het platteland te verhogen zonder de bedrijfsvoering van omliggende agrarische ondernemingen onnodig te beperken”.25
Hieronder zullen de wettelijke veranderingen, aan de hand van het onderscheid op basis van de twee thema’s in de doelstellingen, kort worden toegelicht.
2.3.2 Planologische status
Om te zorgen dat niet langer het feitelijke gebruik bepalend is voor de mate van bescherming tegen negatieve milieueffecten, maar juist het planologisch regime is lid 7 aan artikel 2.14 van de Wabo toegevoegd. 26 Dit artikel luidt als volgt:
24 Stb. 2012, 493, p. 1.
25 Stb. 2012, 493, p. 1.
“7. Bij de toepassing van het eerste lid worden gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting in aanmerking genomen overeenkomstig het bestemmingsplan, de beheersverordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning”.27
Deze bepaling is algemeen geformuleerd. Hierdoor is de bepaling niet alleen van toepassing op illegale bewoning van bedrijfswoningen bij agrarische bedrijven, maar ook op soortgelijke problemen op bijvoorbeeld bedrijventerreinen.28
De Wet plattelandswoningen past tevens de Wgh, Wgv en de Wm aan om het planologisch regime bepalend te laten zijn voor de mate van milieuhinder.
Zo wijzigt artikel II van de Wet plattelandswoningen de omschrijving van de begrippen “ander geluidsgevoelig gebouw”, “geluidsgevoelig terrein” en “woning” in de Wgh. Voor het bepalen van de mate van milieubescherming tegen geluidshinder, wordt nu aansluiting gezocht bij het planologisch regime, in plaats van het feitelijk gebruik.
Artikel III van de Wet plattelandswoningen heeft de begripsomschrijving van een “geurgevoelig object” in de Wgv gewijzigd, zodat de planologische status in plaats van het feitelijk gebruik bepalend is geworden voor de mate van milieubescherming tegen geurhinder. Hoewel in de Wgv al van de planologische status werd uitgegaan, is de Wgv door deze wijziging in lijn met de andere wettelijke bepalingen.
Als laatste bepaalt artikel III van de Wet plattelandswoningen, dat ook de in de Wm opgenomen begripsomschrijving van “geluidsgevoelig object” wijzigt, wanneer het wetsvoorstel Invoeringswet geluidsproductieplafonds als wet wordt aangenomen.Door deze wijziging wordt voor de bepaling van een “geluidsgevoelig object”, als bedoeld in artikel 11.1 Wm, gekeken naar de planologische status van het gebouw in plaats van naar het feitelijk gebruik.29
27 Stb. 2012, 493, p. 2.
28 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 3, p. 7. 29 Stb. 2012, 493, p. 3 en Stb. 2012, 267.
2.3.3 Plattelandswoning
Om burgerbewoning van een (voormalig) agrarische bedrijfswoning mogelijk te maken, zonder dat het agrarische bedrijf in zijn bedrijfsvoering wordt beperkt, heeft de Wet plattelandswoningen artikel 1.1a aan de Wabo toegevoegd. Door deze bepaling geldt een plattelandswoning als onderdeel van de inrichting, met de bijbehorende lagere bescherming tegen negatieve milieueffecten. 30
De plattelandswoning is geen aparte categorie woningen in wet- en regelgeving. In het kader van de vereenvoudiging van het omgevingsrecht zag de regering er geen toegevoegde waarde in om een extra categorie woningen te introduceren. Ook bestond de vrees dat het begrip plattelandswoning verkeerde associaties zou oproepen. Uit voorschriften bij het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning of wijzigingsplan moet dan ook blijken dat het om een plattelandswoning gaat.31
Het als zodanig bestemmen van een plattelandswoning moet worden gedaan door de bestuurslaag die het dichts bij de burger staat en het best in staat is een belangenafweging te maken: de gemeente.32 De middelen die het gemeentebestuur tot zijn beschikking heeft om een voormalig agrarische bedrijfswoning om te zetten in een plattelandswoning zijn niet veranderd met de komst van de Wet plattelandswoningen. De Wro biedt de mogelijkheid tot het opstellen en herzien van een bestemmingsplan (art. 3.1, Wro) en de Wabo geeft de mogelijkheid om via een omgevingsvergunning strijdigheid met het bestemmingsplan op te heffen (art. 2.12, lid 1, Wabo).33
2.4 Wat waren de verwachtingen omtrent het functioneren van de Wet plattelandswoningen?
2.4.1 Introductie
Zowel vanuit de juridische praktijk als uit de politiek zijn verwachtingen omtrent de wet geformuleerd en zijn er vragen bij gesteld. In het debat voorafgaand aan de invoering van de wet zijn voornamelijk de volgende onderwerpen aan de orde gekomen: of het niveau van milieubescherming ten opzichte van de plattelandswoning niet schadelijk is voor de volksgezondheid, het effect van de plattelandswoning op bedrijven van derden, of de regeling
30 Stb, 2012, 493, p. 1-2.
31 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 3, p. 8. 32 Kamerstukken II 2010/11, 32030, 13, p. 22. 33 Kamerstukken II 2010/11, 32030, 13, p. 24.
een uitzondering blijft of dat deze breder kan worden toegepast en of de regeling niet strijdig is met Europese verplichtingen.34
2.4.2 Ruimtelijke scheiding en negatieve milieueffecten
Een eerste punt dat zowel in het politieke debat, als vanuit praktijk werd aangedragen, is dat het wellicht niet wenselijk is om de scheiding tussen burgerwoningen en bedrijfswoningen los te laten. De PvdA fractie heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel in de tweede kamer haar zorgen geuit over het feit dat functies op het platteland versnipperd kunnen raken.35
In de literatuur wordt gesteld dat het loslaten van het principe van ruimtelijke scheiding als middel om het probleem van (illegale) burgerbewoning bij agrarische bedrijven op te lossen, wellicht meer kwaad kan dan het probleem zelf. Juist door het aanbrengen van een scheiding tussen milieubelastende en milieugevoelige activiteiten kan rekening worden gehouden met milieuaspecten. Wanneer burgers op het terrein van een agrarische inrichting kunnen gaan wonen krijgen zij niet de milieubescherming die op die plek wel gewenst is. In het kader van het debat over zoönosen, die een bedreiging voor de volksgezondheid kunnen vormen, kan het idee van de plattelandswoning als een tegenstrijdige ontwikkeling worden gezien.36
Hierbij moet worden opgemerkt dat de beslissing om wel of niet een plattelandswoning te creëren door de gemeente in het ruimtelijk spoor wordt genomen. De gemeente moet een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kunnen garanderen; niet alleen voor dat moment, maar ook voor in de toekomst. Alle relevante aspecten moeten hierbij worden meegenomen; of in een gebied intensivering van de veehouderij wordt verwacht, of extensivering van de landbouw.37 Wanneer een gemeente deze afweging goed maakt, zal de gezondheid van burgers hoogstwaarschijnlijk niet in gevaar worden gebracht.
34 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 6, p. 3. 35 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 5, p. 2. 36 Bodden 2010, p. 195 en Bodden 2012, p. 5. 37 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 3, p. 10.
2.4.3 Verruimen van de regeling
In zowel het proces van politieke besluitvorming, als in de literatuur is er aandacht besteed aan de vraag of er na de introductie van de plattelandswoning ook snelwegwoningen en bedrijventerrein woningen zullen komen.38 In een nota van 6 maart 2012 wordt door de minister gezegd dat de plattelandswoning een uitzondering moet zijn. Door de ontwikkeling van functievermenging op het platteland, wordt het geschikter voor bewoning door anderen dan agrariërs. De activiteiten op industrieterreinen zijn veel gevarieerder en mogelijk ingrijpender, waardoor de kans klein is dat deze wetgeving wordt doorgetrokken naar andere gebieden dan agrarische.39
Uit kamerstukken van latere datum blijkt echter dat de Minister toch positief staat tegenover het verbreden van de regeling. Maar nu de Wet plattelandswoningen enkel is gericht op de problematiek op het platteland, wordt deze niet geschikt geacht om toe te passen op niet-agrarische bedrijfswoningen, mede doordat de veiligheids- en volksgezondheidsrisico’s bij deze woningen nog niet voldoende onderzocht zijn. Wel zegt de minister toe de verbreding van de Wet plattelandswoningen mee te nemen in de nieuwe Omgevingswet, en de daarbij behorende AMvB Besluit kwaliteit leefomgeving.40
2.4.4 De plattelandswoning en bedrijven van derden
In de literatuur en het politieke debat is benadrukt dat omliggende bedrijven geen nadeel van de plattelandswoning zullen ondervinden. Het beschermingsniveau van de plattelandswoningen zal hetzelfde blijven als ware het een bedrijfswoning, waardoor voor omliggende bedrijven niks verandert. Een beperking van de bedrijfsvoering van derden en inkomensderving wordt niet verwacht.41
Dat de Wet plattelandswoningen de situatie van bedrijven van derden niet verandert betekent niet dat deze bedrijven geen beperking in hun bedrijfsvoering kunnen ondervinden door het bestemmen van een plattelandswoning. Het kan voorkomen dat een ander dan de voormalig agrariër in de plattelandswoning woont of komt te wonen. Wanneer deze persoon gaat klagen over milieuhinder vanuit de omliggende agrarische bedrijven kan dit leiden tot problemen tussen agrariërs en bewoners van de plattelandswoning. Een beperking van de
38 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 6, p. 11 en Waardenburg 2010, p. 1054. 39 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 6, p. 11.
40 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 8; Kamerstukken II 2014/15, 1753 en Kamerstukken II 2014/15, 33962, 101. 41 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 3, p. 12.
bedrijfsvoering kan alsnog ontstaan wanneer de bewoner van de plattelandswoning gaat klagen bij de agrariër of de gemeente over milieuhinder vanuit omliggende bedrijven.
Een controversiëler punt om aan te kaarten is dat de Wet plattelandswoningen wellicht ‘oneerlijk’ is ten opzichte van bedrijven van derden. Want hoewel het eigen bedrijf geen hinder van de woning zal ondervinden terwijl het als burgerwoning gebruikt wordt, zullen de omliggende bedrijven nog wel dezelfde mate van milieubescherming moeten bieden als voorheen terwijl de bewoner van de plattelandswoning bewust een lagere mate van milieubescherming accepteert. Dit is echter een punt van kritiek wat raakt aan het hele idee van de bedrijfswoning, en niet alleen de plattelandswoning.
2.4.5 Strijd met Europese regelgeving
Voor de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen is er twijfel geuit over het onderdeel van de wet dat het mogelijk maakt niet te hoeven toetsen aan luchtkwaliteitsnormen bij plattelandswoningen. Deze twijfel had betrekking op eventuele strijd met de Europese Richtlijn 2008/50/EG betreffende luchtkwaliteit. De Wet plattelandswoningen wijzigt het milieuaspect luchtkwaliteit niet, terwijl het wel een van de drie milieuaspecten is naast geluidshinder en geurhinder waar de Wet plattelandswoningen op ziet. De D66 fractie heeft destijds de vraag gesteld waarom hier niet naar wordt verwezen in de wettekst, waarop werd geantwoord dat dit elders was geregeld.42 Hieronder wordt kort uiteengezet hoe dit is geregeld, en waarom dit eventueel strijdig is met Europees recht.
De normen betreffende luchtkwaliteit zijn geregeld in titel 5.2 van de Wm, in lijn met de Europese richtlijn inzake luchtkwaliteit. Volgens deze richtlijn gelden de normen voor luchtkwaliteit overal in de buitenlucht, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten woningen. Op sommige plekken hoeft de luchtkwaliteit echter niet te worden getoetst. Dit is uitgewerkt in de “Handreiking fijn stof en veehouderijen”, waar in staat op welke plekken de luchtkwaliteit niet hoeft te worden getoetst (toepasbaarheidsbeginsel).43 In deze handreiking wordt aangesloten bij het planologisch regime, net als in de Wet plattelandswoningen.
In de literatuur wordt de vraag gesteld of het uitzonderen van de plattelandswoning van bescherming tegen fijnstof van het bijbehorende bedrijf, wel in overeenstemming is met
42 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 5, p. 4. 43 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 6, p. 7.
de richtlijn en bijbehorende artikelen in de Wm.44 Volgens artikel 2 van de Richtlijn 89/654/EEG (1) hoeft niet aan luchtkwaliteitsnormen te worden getoetst op arbeidsplaatsen waar andere gezondheids- en veiligheidsregelgeving van toepassing is, en deze arbeidsplaatsen niet voor het publiek toegankelijk zijn. Dit is overgenomen in artikel 5.19 lid 2 Wm. Maar in zowel bepalingen van de richtlijn als in artikel 5.19 lid 2 van de Wm wordt niet over bedrijfswoningen, wat plattelandswoningen technisch gezien ook zijn, gesproken.
Vraag is ook of deze uitzonderingsgrond voor wat betreft het arbeidsplaats gedeelte wel van toepassing is op de plattelandswoning. Dit lijkt niet het geval te zijn nu in artikel 2 van Richtlijn 89/654/EEG als arbeidsplaats wordt genoemd een:
“…plaats die bestemd is als locatie voor werkplekken in gebouwen van de onderneming en/of inrichting, met inbegrip van elke andere plaats voor werkplekken in gebouwen van de onderneming en/of inrichting waartoe de werknemer in het kader van zijn werk toegang heeft.”45
De plattelandswoning is hoogstwaarschijnlijk geen arbeidsplaats, omdat het juist niet meer een plaats is waar de agrariër toegang toe heeft. Feitelijk gezien maakt de plattelandswoning geen deel meer uit van de inrichting.
Met betrekking tot bedrijfswoningen wordt er in de Wm van uitgegaan, dat een bedrijfswoning niet beschermd wordt tegen negatieve milieueffecten vanuit de inrichting waar ze bij hoort.46 Dit komt voort uit het feit dat de eigenaar van een bedrijf naast de eigen inrichting moet kunnen wonen, zonder dat hierbij een beperking in de eigen bedrijfsvoering wordt ondervonden. Bij de plattelandswoning kon volgens de (toenmalige) regering van hetzelfde principe worden uitgegaan, omdat het planologisch gezien nog steeds een (voormalig) bedrijfswoning is.47
In de literatuur wordt betwijfeld of de redenering van de Nederlandse overheid wel binnen de doelstellingen van de Europese richtlijn valt. De plattelandswoning valt, als
voormalige agrarische bedrijfswoning, eigenlijk niet onder het principe uit de Wm met
betrekking tot het uitzonderen van bedrijfswoningen van toetsing aan milieukwaliteitsnormen.
44 Van den Brink 2013, p. 434.
45 Artikel 2 Richtlijn 89 EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake
veiligheid en gezondheid voor arbeidsplaatsen.
46 ABRvS 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:28, M en R 2013/142, m.nt. van A. Collignon. 47 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 3, p. 9.
De plattelandswoning dient niet meer als woning van de eigenaar van het agrarische bedrijf. Waar het zinvol is een bedrijfswoning uit te zonderen van bescherming tegen milieueffecten vanuit het bijbehorende bedrijf, omdat het anders voor de eigenaar niet mogelijk zou zijn bij de eigen inrichting te wonen zonder een beperking in de bedrijfsvoering te ondervinden, ontbreekt deze praktische noodzaak bij de plattelandswoning. De bewoner van de plattelandswoning heeft geen directe of indirecte binding (meer) met het bedrijf.
H3 De wet plattelandswoningen in de jurisprudentie
3.1 Introductie
De Wet plattelandswoningen is op 1 januari 2013 in werking getreden, en is ten tijde van dit schrijven ruim drie jaar in werking. Inmiddels is er een redelijke hoeveelheid jurisprudentie verschenen over de plattelandswoning. Veelvoorkomende onderwerpen zijn het toepassen en rekening houden met de Wet Plattelandswoningen bij ruimtelijke plannen die vóór de inwerkingtreding van de wet zijn opgesteld, het effect van een plattelandswoning op bedrijven van derden, de motivering van de raad en het college bij het bestemmen van een plattelandswoning en strijdigheid met Europese regelgeving.
3.2 Wat zijn blijkens de jurisprudentie de knelpunten die de Wet plattelandswoningen met zich mee brengt?
3.2.1 Ruimtelijke onderbouwing
Het besluit om een plattelandswoning als zodanig te bestemmen, zal net als andere ruimtelijke besluiten, van een goede ruimtelijke onderbouwing moeten worden voorzien. Een aanvaardbaar woon- en leefklimaat moet worden aangetoond en dit moet goed zijn gemotiveerd. Uit de inmiddels verschenen jurisprudentie over de Wet plattelandswoningen blijkt dat deze motivering nogal eens gebreken vertoont. Uitspraken waar het deze problematiek betrof worden hieronder besproken. Daarna worden de gevolgen van deze uitspraken besproken.
Uitspraken
In verschillende uitspraken van de Afdeling wordt benadrukt dat bij de ruimtelijke onderbouwing van een besluit tot aanwijzing van een plattelandswoning per geval onderbouwd dient te worden dat in het heden, maar ook in de toekomst een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden geboden.
Uit de uitspraken van 24 december 2014, en 29 april 2015 van de Afdeling blijkt dat met het categoriaal toestaan van plattelandswoningen niet wordt voldaan aan een goede ruimtelijke onderbouwing. Het betrof hier een beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’, respectievelijk een beroepsprocedure tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Nederweert 2e herziening’. Door
appellanten wordt aangevoerd dat het categoriaal toestaan van plattelandswoningen een onjuiste wijze is om te voorzien in plattelandswoningen en dat de raad hiermee geen afweging ten grondslag heeft gelegd aan het toestaan van plattelandswoningen. 48
De Afdeling gaat in beide uitspraken mee met de redenering en neemt in overweging dat de wetgever met het creëren van de plattelandswoning een uitzonderingsmogelijkheid heeft geschapen wat betreft het lagere beschermingsregime ten opzichte van bijbehorende bedrijf. Artikel 3.1 Wro en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) leggen de raad de verplichting op om bij het vaststellen van het bestemmingsplan te kijken of het toestaan van een plattelandswoning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Omdat de plattelandswoning een uitzonderingmogelijkheid is, moet per geval worden gekeken of een plattelandswoning aangewezen kan worden. Er moet rekening worden gehouden met de bijzonderheden van het geval, bijvoorbeeld of er sprake is van een landbouw- of veeteeltbedrijf, of een intensiverings- of extensiveringsgebied. Alle bedrijfswoningen onder het bereik van de Wet plattelandswoningen scharen geeft blijk van een verkeerde interpretatie van de wet, nu deze expliciet bedoeld is voor (voormalige) bedrijfswoningen bij agrarische bedrijven. Ook wordt met het categoriaal toestaan van plattelandswoningen niet aan het vereiste voldaan dat duidelijk moet zijn wat de relatie tussen de plattelandswoning en het bijbehorende bedrijf is, welke van belang is voor de vraag tegen milieuhinder vanuit welk bedrijf de woning wel of niet wordt beschermd.49
Uit een uitspraak van 13 mei 2015 van de Afdeling, maar ook uit de twee bovenstaande uitspraken, blijkt dat het feit dat de bedrijfswoning bij een agrarisch bedrijf al te maken heeft met milieuhinder van het bijbehorende bedrijf niet wegneemt dat bij het nemen van een nieuw planologisch besluit alsnog moet worden gekeken of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in het heden, maar ook in de toekomst.In de uitspraak van 13 mei 2015 gaat het om een beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Hardenberg’ waarbij de eigenaar van een pluimveehouderij opkomt tegen de bestemming ‘specifieke vorm van wonen – plattelandswoning’ van de woning die zich bevindt op het perceel waar zij haar pluimveehouderij heeft. Zij voert hiertegen onder meer aan dat ter plaatse van de woning geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Het enkele feit dat door de bewoning van dit huis de bedrijfsvoering van de pluimveehouder al eerder werd beperkt, neemt niet weg dat wanneer de bestemming wordt
48 ABRvS 24 december 2015, ECLI:NL:RVS:2014:4653, M en R 2015/42, m.nt. van S. Hillegers en ABRvS 29
april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1388.
vastgelegd in een nieuw plan, er wederom gekeken moet worden of deze bewoning overeenkomstig een goede ruimtelijke ordening is. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met eventuele plannen tot uitbreiding. Deze beroepsgrond slaagt.50
Dat de Afdeling eisen stelt aan de gegevens die in de motivering worden aangedragen blijkt uit de uitspraken van 29 juli 2015 en de uitspraak van 17 februari 2016 van de afdeling. In de uitspraak van 29 juli 2015 ging het om een beroep tegen een omgevingsvergunning voor het gebruiken van een woning in strijd met het bestemmingsplan bij een bomenkwekerij. Het feit dat in de ruimtelijke onderbouwing bij het besluit wordt verwezen naar de normen uit de VNG brochure “Bedrijven en milieuzonering” is niet voldoende omdat deze niet voorziet in gewasbeschermingsmiddelen zoals gebruikt door de bomenkweker. Het beroep van de kweker slaagt dan ook.51 In de uitspraak van 17 februari 2016 concludeerde de Afdeling dat het college wel in redelijkheid uit kon gaan van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het betrof hier een beroep tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan voor het toestaan van het gebruik van een bedrijfswoning bij een agrarisch bedrijf als plattelandswoning. De varkenshouder die hiertegen in beroep ging voerde onder meer aan dat geen sprake was van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, in verband met zwevende deeltjes en geurhinder. Voor wat betreft de zwevende deeltjes blijkt uit het luchtkwaliteitsonderzoek, waarbij daadwerkelijk op verschillende punten rondom de inrichting zwevende deeltjes zijn gemeten, dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Wat betreft de geurhinder heeft het college volgens de Afdeling tevens terecht geoordeeld dat er wel sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat nu uit de voorgrondbelasting blijkt dat met het aantal odourunits binnen de range blijft die acceptabel is voor het buitengebied. Het beroep slaagt dan ook niet.52
In de uitspraak van 6 mei 2015 verwoordt de Afdeling duidelijk waar de norm van een goede ruimtelijke ordening op ziet in het kader van de Wet plattelandswoningen, namelijk
“zowel de belangen van de omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als de belangen van agrarische bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsoefening te waarborgen”. 53
Hierdoor kunnen ook agrariërs die een omliggend bedrijf hebben een beroep doen op een goed woon- en leefklimaat, zonder dat het relativiteitsvereiste hieraan in de weg staat.
50 ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1495, JM 2015/103, m.nt. van H.S. de Vries. 51 ABRvS 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2364, M en R 2015/141, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 52 ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:414.
Gevolgen
Hoewel het aanwijzen van een woning als plattelandswoning klinkt als iets wat relatief eenvoudig is, aangezien er een verminderd beschermingsregime geldt ten opzichte van de bijbehorende inrichting, is het tegendeel het geval. Juist omdat de plattelandswoning burgerbewoning naast het agrarische bedrijf mogelijk maakt, moet een aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd. Het is een uitzonderingsmogelijkheid, en het moet goed onderbouwd worden waarom de woning in dat bepaalde geval minder bescherming zou kunnen genieten dan een normale burgerwoning. Per geval moet bekeken worden of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, zowel nu als in de toekomst, onderbouwd met objectieve gegevens. Gegevens verkregen uit geur-, geluids-, en fijnstofmetingen vallen hier blijkens de hierboven besproken jurisprudentie in elk geval onder. Indien er verwezen wordt naar een brochure van bijvoorbeeld de VNG moeten de gegevens uit een dergelijk document wel daadwerkelijk van toepassing zijn op het onderliggende geval.
Ook is gebleken dat de agrariër het niet kunnen voldoen aan een goed woon- en leefklimaat mag inroepen wanneer mogelijk negatieve milieugevolgen voor de plattelandswoning een beperking kunnen hebben op zijn bedrijfsvoering. Artikel 8:69a Awb staat hier niet aan in de weg.54
3.2.2 Normen voor fijnstof
In de literatuur is voor de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen al de zorg geuit of het niet hoeven te toetsen aan luchtkwaliteitsnormen bij een plattelandswoning niet in strijd zou zijn met Richtlijn 2008/50/EU en daarmee samenhangend Richtlijn 89/654/EEG.55 In de uitspraak van 4 februari 2015 van de Afdeling, oordeelt de Afdeling de Wet plattelandswoningen voor wat betreft luchtkwaliteit in strijd met de Europese richtlijn betreffende luchtkwaliteit. De uitspraak wordt hieronder behandeld, gevolgd door de gevolgen van deze uitspraak.
De uitspraak
In de zaak Weert, van 4 februari 2015 doet de Afdeling uitspraak over de vraag naar eventuele strijd van de Wet plattelandswoningen met de Europese luchtkwaliteitsrichtlijn. Op 26 juni 2013 heeft de raad van de gemeente Weert het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ vastgesteld. Tegen dit besluit tot vaststelling is door een varkenshouder beroep ingesteld. Op
54 ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4030, JOB 2015/12, m.nt. van D. Van der Meijden. 55 Van den Brink 2013, p. 434.
het perceel waar zijn inrichting is gevestigd staat een woning die door de raad is bestemd tot een plattelandswoning. Appellant voert aan dat de toekenning van de status plattelandswoningen van invloed zal zijn op de mogelijke ontwikkeling van zijn bedrijf nu er wél getoetst moet worden aan de luchtkwaliteitsnormen overeenkomstig Richtlijn 2008/50/EG; dit in tegensteling tot wat de Wet plattelandswoningen beoogt.56
De Richtlijn luchtkwaliteit is geïmplementeerd in titel 5.2 van de Wm en de bijlage II bij die wet. Uit artikel 5.16 blijkt de verplichting voor bestuursorganen om bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een inrichting die invloed kan hebben op de luchtkwaliteit, te toetsen aan luchtkwaliteitsnormen. De uitzondering waar in het kader van de Wet plattelandswoningen een beroep op wordt gedaan is die van artikel 5.19, tweede lid, onder b Wm. Volgens deze bepaling hoeft de luchtkwaliteit niet getoetst te worden op terreinen waarop inrichtingen zijn gelegen waar bepalingen op van toepassing zijn die zien op gezondheid en veiligheid op arbeidsplaatsen als bedoeld in artikel 5.6 Wm. Artikel 5.6 Wm verwijst vervolgens naar artikel 2 van Richtlijn 89/654/EEG voor de definitie van deze arbeidsplaatsen. In dit artikel wordt als arbeidsplaats genoemd een:
“plaats die bestemd is als locatie voor werkplekken in gebouwen van de onderneming en/of inrichting, met inbegrip van elke andere plaats voor werkplekken in gebouwen van de onderneming en/of inrichting waartoe de werknemer in het kader van zijn werk toegang heeft”57
Voor de beantwoording van de vraag of er toch aan de luchtkwaliteitsnormen getoetst moet worden, kijkt de Afdeling of een plattelandswoning onder de uitzondering als bedoeld in artikel 2 van de Richtlijn 89/654/EEG valt. Oftewel, is de plattelandswoning een arbeidsplaats zoals bedoeld in dit artikel?
De Afdeling oordeelt dat dit niet het geval is, waarmee het beroep van de varkenshouder slaagt. Een plattelandswoning is niet een arbeidsplaats uitzondering als bedoeld in artikel 2 van de Richtlijn 89/654/EEG. Hierdoor moet er ter plaatse van de plattelandswoning evenwel getoetst worden aan de normen voor luchtkwaliteit zoals
56 ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:236, JM 2015/69, m.nt. van H.S. de Vries.
57 Artikel 2 Richtlijn 89/654/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake
geïmplementeerd in titel 5.2 Wm. Er kan dus wel degelijk een beperking voor de bedrijfsvoering van de bijbehorende inrichting ontstaan.58
De Afdeling concludeert dan ook, dat hetgeen de regering in de Memorie van Toelichting bij de Wet plattelandswoningen stelt, dat plattelandswoningen niet worden beschermd tegen de uitstoot van fijnstof uit de inrichting waar zij bij hoort, niet in overeenstemming is met hetgeen in artikel 5.19 eerste en tweede lid Wm wordt bepaald.59
De lijn die de Afdeling in deze uitspraak van 4 februari trekt, is inmiddels terug te zien in jurisprudentie van na 4 februari. Het is sindsdien verplicht om aan luchtkwaliteitsnormen ter plaatse van de plattelandswoning te toetsen, en deze toets moet met objectieve gegevens worden onderschreven. Wanneer de raad dit heeft gedaan, en het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat, gaat de Afdeling uit van beleidsvrijheid voor de raad om bestemmingen aan te wijzen en regels te stellen die zij uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht en zal zij het besluit terughoudend toetsen.60
Gevolgen
Deze uitspraak van 14 februari 2015 heeft verschillende gevolgen. Ten eerste is er een streep gezet door de redenatie van de minister voor het niet aanpassen van wetgeving betreffende luchtkwaliteit. Bij het besluit om een (voormalig) agrarische bedrijfswoning aan te merken als een plattelandswoning, zal alsnog getoetst moeten worden aan luchtkwaliteitsnormen. De Wet plattelandswoningen is voor wat betreft het onderdeel luchtkwaliteit zinledig geworden, en daardoor minder makkelijk toe te passen in de praktijk. Vooral voor plattelandswoningen bij intensieve veehouderijen (met name varkens en pluimvee) zal deze uitspraak gevolgen kunnen hebben, omdat deze bedrijven relatief veel fijnstof uitstoten.61
Voorts rijst natuurlijk de vraag wat deze uitspraak voor consequenties heeft voor woningen die zijn aangewezen als plattelandswoning, maar waar door de bijbehorende inrichting niet kan worden voldaan aan de luchtkwaliteitsnormen. Blijkens onderzoek ingesteld door de Minister is het aantal plattelandswoningen gesitueerd bij een inrichting waar sprake is van (dreigende) overschrijding van luchtkwaliteitsnormen beperkt tot 100 à 200
58 ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:236, JM 2015/69, m.nt. van H.S. de Vries. 59 Ibid.
60 Zie o.a. ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1495, JM 2015/103, m.nt. van H.S. de Vries; ABRvS 6
mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1422, JM 2015/84, m.nt. van H.S. de Vries; ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:38 en Kamerstukken II 2014/15, 33078, 12.
woningen. Het risico van dreigende overschrijding van luchtkwaliteitsnormen is met name aanwezig in de regio’s met intensieve (pluim)veehouderijen zoals Noord Limburg, Oost Brabant en West Gelderland.62
Nu blijkt dat wél moet worden getoetst aan luchtkwaliteitsnormen, en bij plattelandswoningen niet een lager luchtkwaliteitsbeschermingsregime geldt, ligt de vrees voor beperking van uitbreidingsmogelijkheden voor de hand. Hoewel deze vrees niet ongegrond is, biedt de Wm enkele mogelijkheden om overschrijding van luchtkwaliteitsnormen in sommige gevallen toch mogelijk te maken.
Op programmaniveau bestaat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL) dat voor projecten die een verslechtering van de luchtkwaliteit teweeg brengen, maatregelen met een gunstig effect op de luchtkwaliteit daartegenover zet.63 Het is echter niet waarschijnlijk dat een uitbreiding van een veehouderij als project opgenomen zal zijn in het NSL.
Indien toepassing van het NSL niet mogelijk is kan gekeken worden of de salderingsregeling kan worden toegepast. Dit houdt in dat een overschrijding van luchtkwaliteitsnormen is toegestaan, wanneer in een regio de luchtkwaliteit per saldo gelijk blijft.64 Ook mag een agrarisch bedrijf luchtkwaliteitsnomen overschrijden wanneer er ‘niet in betekenende mate’ (NIBM) aan de concentraties uitstoot wordt bijgedragen.65 Een project draagt niet in betekenende mate bij aan overschrijding van luchtkwaliteitsnormen wanneer de bijdrage aan de jaargemiddelde concentraties van zowel fijnstof als stikstofdioxide niet groter zijn dan 3%.66 Er zijn vuistregels opgesteld in de Handreiking fijnstof en veehouderijen om te bepalen hoeveel stuks vee in elk geval in betekenende mate bijdragen aan een verslechtering van de luchtkwaliteit,67 ook zijn er agrarische bedrijven die in elk geval worden geacht niet in betekenende mate bij te dragen.68
Opgemerkt moet worden dat het (nieuwe) Besluit emissiearme huisvesting van veehouders vereist dat dierverblijven emissiearm zijn indien er emissiearme huisvestingssystemen beschikbaar zijn. In dit besluit worden maximum waarden voor ammoniak en fijnstof weergegeven, en alleen huisvestingssystemen die een waarde gelijk aan 62 Kamerstukken II 2014-2015, 33078, 12. 63 Paragraaf 5.2.3 Wm. 64 Artikel 5.16,lid 5, Wm. 65 Stb. 2007, 440. 66 Stcrt. 2007, 218, p.11. 67 Infomil 2016 (2), p. 1-3. 68 Infomil 2016 (3), p.1.
of lager dan deze waardes hebben zijn toegestaan.69 Dit besluit beoogt uitstoot van fijnstof te verlagen en overschrijdingen van de luchtkwaliteitsnomen tegen te gaan. Dit draagt er aan bij dat toetsing aan luchtkwaliteitsnormen de komst van plattelandswoningen bij (intensieve) veehouderijen niet in de weg hoeft te staan omdat door emissiearme huisvestingssystemen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat beter gegarandeerd zal kunnen worden. Nu het besluit betrekking heeft op veeteelt bedrijven voor de productie van vlees, melk of eieren geldt dit in elk geval voor bedrijven die door de uitspraak een beperking in hun bedrijfsvoering kunnen ondervinden door de plattelandswoning.70
Wanneer uitbreiding desondanks toch niet mogelijk is, kan een verzoek om planschadevergoeding worden ingediend.71 Deze vergoeding zal echter hoogstwaarschijnlijk niet opwegen tegen consequenties van het niet kunnen uitbreiden van het bedrijf.
3.2.3 Relatie met andere bedrijven dan het voormalige ‘eigen’ bedrijf
Een terugkomend onderwerp in de jurisprudentie is dat van de omliggende bedrijven die bezwaar maken tegen de komst van een plattelandswoning. Zij vrezen de komst van een plattelandswoning vanwege het effect wat deze op hun bedrijfsvoering kan hebben.
In een zaak van 29 april 2015 bij de Afdeling, werd door eigenaren van bedrijven van derden aangevoerd dat de raad onvoldoende heeft gekeken naar de ontwikkelingen van het bedrijf waar de plattelandswoning bij hoort, en geen goed woon- en leefklimaat is aangetoond. Deze bedrijven voeren daarnaast aan dat hun eigen ontwikkelingsmogelijkheden beperkt worden door de komst van de plattelandswoning. Het betoog van de ‘derden’ slaagt bij de Afdeling die concludeert dat het feit dat een woning niet beschermd wordt tegen overlast van het bijbehorende bedrijf niet automatisch betekent dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. 72
Een vergelijkbare zaak diende zich op 20 augustus 2014 aan bij de Afdeling met betrekking tot de vraag of het aanwijzen van een plattelandswoning een beperking zou vormen voor bedrijven in de omgeving van deze woning met betrekking tot geluidsnormen. Hier concludeerde de Afdeling echter dat dit niet het geval zou zijn.73 Ook uit de uitspraak
69 Kamerstukken II 2014/15, 33078, 12 en Infomil 2016 (4), p.1. 70 Infomil 2016 (5), p. 1.
71 Artikel 6.1 Wro.
72 ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1388. 73 ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3144.
van 24 juli 2013 van de Afdeling blijkt de vrees van appellant, als eigenaar van een pluimveebedrijf, voor een beperking in haar bedrijfsvoering door het aanwijzen van een plattelandswoning bij haar agrarische inrichting. De te verwachten overlast voor de plattelandswoning zal in de vorm van geur zijn, en de Afdeling oordeelt dat dit geen beperking zal opleveren voor de bedrijfsvoering nu de plattelandswoning geen bescherming toekomt op grond van de Wgv.74
Hoewel voor bedrijven van derden geen verandering is opgetreden door de Wet plattelandswoning in de mate van milieubescherming die zij moeten bieden, lopen zij wel een reële kans dat de bewoners van de plattelandswoning zullen klagen over milieuhinder vanuit hun bedrijven. Hier staat tegenover dat deze agrariërs blijkens jurisprudentie van de Afdeling de norm van een goed woon- en leefklimaat kunnen inroepen, zonder dat hen hierbij het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a Awb wordt tegengeworpen.75 Dit is ook terug te zien in de hierboven behandelde uitspraken.
3.2.4 Overige onderwerpen
In de uitspraak van 24 juli 2013 van de Afdeling, betreffende een beroep tegen het bestemmingsplan ‘Buitengebied Someren’ komt onder andere aan de orde of er door de komst van een plattelandswoning geen nieuwe bedrijfswoning meer mogelijk zou zijn op het perceel. De Afdeling oordeelt hierover negatief; nu een plattelandswoning planologisch gezien een (voormalig) bedrijfswoning blijft, en volgens de planregels niet meer dan één bedrijfswoning per bestemmingsvlak is toegestaan, was dit sowieso niet mogelijk.76
Ook blijkt uit jurisprudentie van de Afdeling dat er geen rechten aan de Wet plattelandswoningen konden worden ontleend voordat deze inwerking trad.77 In een beroepsprocedure tegen de beslissing op bezwaar op een verzoek tot handhaving, werd door het college aangenomen dat handhavend optreden niet nodig was nu in het voorontwerp bestemmingsplan een regeling was opgenomen die het aanwijzen van plattelandswoningen mogelijk maakte. Oftewel, het college oordeelde dat er concreet zicht op legalisatie bestond. Het voorontwerp bestemmingsplan lag echter ter inzage voordat de Wet plattelandswoningen in werking trad, en het besluit op bezwaar is genomen voor het inwerkingtreden van deze wet.
74 ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:398, JBO 2013/123, m.nt. van D. Van der Meijden. 75 ABRVS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4030, JBO 2015/12, m.nt. van D. van der Meijden. 76 ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:398, JBO 2013/123, m.nt. van D. Van der Meijden. 77 ABRvS 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4350, JOM 2014/1213.
De Afdeling oordeelt dan ook dat een beroep op deze wet niet mogelijk was om concreet zicht op legalisatie aan te nemen. Daarnaast kunnen er om te beginnen geen rechten worden ontleend aan een voorontwerp bestemmingsplan. Een omgekeerde situatie heeft ook plaatsgevonden, waarbij de Afdeling oordeelde dat bij het vaststellen van een bestemmingsplan op 24 juni 2013 wel rekening had moeten worden gehouden met de mogelijkheden die de Wet plattelandswoningen biedt omdat deze toen al inwerking was getreden.78
De Afdeling heeft tevens de vraag moeten beantwoorden of een (voormalig) agrarische bedrijfswoning behorende bij het bedrijf op het ene perceel, kan worden aangemerkt als een plattelandswoning bij een inrichting op een ander perceel.79 Dit is niet het geval, een plattelandswoning kan alleen als zodanig worden bestemd in relatie tot de inrichting waar het de bedrijfswoning van was.
Een laatste onderwerp wat in de jurisprudentie naar voren komt is dat van een plattelandswoning bij een niet meer actieve agrarische inrichting. Dit is niet mogelijk, er moet blijkens artikel 1.1a eerste lid van de Wabo sprake zijn van een werkend agrarisch bedrijf.80
3.3 Deelconclusie
Uit de jurisprudentie die is verschenen na het inwerkingtreden van de Wet plattelandswoningen blijkt dat de mogelijkheid tot het aanwijzen van plattelandswoningen in ieder geval wordt gebruikt door gemeenten. Het als zodanig bestemmen van plattelandswoningen gaat echter niet probleemloos. Zo blijken het college en de raad niet altijd goed te motiveren of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, waardoor er strijd met artikel 3:2 Awb en artikel 3:46 Awb ontstaat. Ook lijkt de plattelandswoning alleen de problemen ten opzichte van de eigen inrichting op te lossen, bedrijven van derden ondervinden nog steeds dezelfde beperkingen als voorheen en zij vrezen klachten van de bewoners van de plattelandswoning over geur, geluids- en luchtkwaliteit.
De uitspraak van 4 februari 2015 heeft de verstrekkendste gevolgen. De Afdeling concludeerde hier dat een van de drie milieuaspecten waar de wet op ziet, namelijk luchtkwaliteit, in strijd is met Europese regelgeving. Voor een plattelandswoning kan ten opzichte van de inrichting niet een verminderd beschermingsregime gelden voor wat betreft
78 ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2482.
79 ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1093, JOM 2014/1116. 80 ABRVS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3144.
luchtkwaliteit, nu het niet onder een van de uitzonderingsgronden uit de Wm en de toepasselijke richtlijn valt.
Daarnaast kwamen uit de jurisprudentie verscheidene kleinere vraagstukken met betrekking tot de wet naar voren. Mag er een plattelandswoning worden aangewezen bij een niet actief agrarisch bedrijf? Konden er aan de wet al rechten worden ontleend vóór de inwerkingtreding? En kan een plattelandswoning ook worden aangewezen bij een bedrijf waar het voorheen niet de bedrijfswoning bij was? Allemaal vragen die de Afdeling negatief beantwoordde.
De Wet plattelandswoningen kan op basis van de besproken jurisprudentie niet als een onverkort succes worden gezien. Deels kan zij de problematiek rondom voormalig agrarische bedrijfswoningen oplossen, maar de problemen rondom de toets aan luchtkwaliteit en bedrijven van derden blijven onopgelost.
H4 De Wet Plattelandswoningen in de praktijk
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal nader onderzoek naar het functioneren van de Wet plattelandswoningen plaatsvinden. Onderwerp van dit onderzoek zijn de provincies Noord-Brabant en Zeeland, en dan in het bijzonder de tien gemeenten uit deze provincies met het hoogste aantal landbouwbedrijven. Voor Noord-Brabant is gekozen omdat dit de provincie is met het grootste aantal landbouwbedrijven, en het daarnaast ook het grootste aantal veeteelt bedrijven (graasdierbedrijven en hokdierbedrijven) en akkerbouwbedrijven kent. Zeeland is in het kader van dit onderzoek interessant omdat het na Noord-Brabant de provincie is met het hoogste aantal akkerbouwbedrijven, ondanks het feit dat de provincie voor wat betreft het totale aantal landbouwbedrijven slechts op de negende plek staat.81 Verwacht wordt dat bij akkerbouwbedrijven vaker plattelandswoningen zullen worden toegestaan dan bij (intensieve) veehouderijen. Bij akkerbouwbedrijven zal de plattelandswoning vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening op minder bezwaren stuiten dan bij intensieve veehouderijen, dit vanwege de soort en mate van milieuhinder vanuit deze bedrijven.82 In het kader van dit onderzoek zullen er dan ook relatief meer plattelandswoningen worden verwacht in Zeeland dan in Noord-Brabant. Noord-Brabant Zeeland83 Totaal landbouwbedrijven 11 293 3108 Akkerbouwbedrijven 2256 1884 Veeteelt (graasdier- en hokdierbedrijven gecombineerd) 8672 511
In de volgende paragraaf zal allereerst worden gekeken of de tien gemeenten in Noord-Brabant en Zeeland een wijzigingsbevoegdheid om de plattelandswoning toe te staan in hun bestemmingsplannen hebben opgenomen. Door te kijken of gemeenten deze wijzigingsbevoegdheid in hun bestemmingsplan hebben opgenomen zal een beeld ontstaan over de houding van gemeenten tegenover de Wet plattelandswoningen. In de daaropvolgende
81 CBS 2015 (2).
82 Kamerstukken II 2011/12, 33078, 3, p. 10. 83 CBS 2015 (2).
paragraaf zal het verklaren van het niet gebruikmaken van de Wet plattelandswoningen in bestemmingsplannen centraal staan.
Het voldoen aan de doelstellingen van de Wet plattelandswoningen wordt in dit hoofdstuk dus gemeten in termen van wijzigingsbevoegdheden die zijn opgenomen in bestemmingsplannen om plattelandswoningen toe te staan, het bestemmen van voormalig agrarische bedrijfswoningen als plattelandswoningen en de redenen om de Wet plattelandswoningen niet toe te passen.
4.2 Zijn er in de bestemmingsplannen van de Noord-Brabantse en Zeeuwse gemeenten wijzigingsbevoegdheden opgenomen om plattelandswoningen toe te staan?
4.2.1 Noord-Brabant
In de onderstaande tabel staan de Noord-Brabantse gemeenten die zijn onderzocht op het planologisch toestaan van plattelandswoningen in bestemmingsplannen.
Plaats Aantal landbouwbedrijven84
Zundert 484 Oss 418 Deurne 377 Sint Anthonis 354 Gemert Bakel 344 Bernheze 321 Veghel 301 Boxmeer 264 Someren 256 Oirschot 249 84 CBS 2015 (3).
