Divers met digitaal?

Faculteit der Managementwetenschappen

Master bestuurskunde, beleidsadvisering

26 augustus 2019

Masterscriptie

Divers met digitaal?

Een onderzoek naar de potentie van digitale burgerparticipatie om een diverse groep

deelnemers te realiseren

Aan-Age Dijkstra

S4469194

Begeleider: Prof. Dr. Taco Brandsen Tweede lezer: Dr. Marlies Honingh

In opdracht van Movisie

1e _{stagebegeleider: Daan de Bruijn}

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterscriptie “divers met digitaal?”, het sluitstuk van mijn Master bestuurskunde aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Al sinds het begin van mijn studie bestuurskunde ben ik geïnteresseerd in de relatie tussen overheid en burger - en vooral het verschil tussen systeemwereld en leefwereld. Hoe kan het dat bestuurders doorgaans het beste willen bereiken voor de

samenleving, maar burgers toch vaak het gevoel hebben dat naar ze geluisterd wordt? Het is dan ook niet verwonderlijk dat ik mijn masterscriptie wilde wijten aan het thema burgerparticipatie, dat probeert een brug te slaan tussen de wereld van burgers en bestuurders. In deze scriptie onderzoek ik het relatief nieuwe fenomeen van digitale burgerparticipatie en hoop u hiermee een mooie inkijk in te geven.

Ik ben blij en dankbaar dat ik bij het team Cliëntparticipatie en Democratische Vernieuwing van Movisie de kans heb gekregen mijn scriptie te kunnen wijden aan (digitale) burgerparticipatie. Movisie heeft mij de mogelijkheid geboden mij op allerlei manieren in burgerparticipatie en andere thema’s te verdiepen, doordat overal aan mee kon doen, maar ik tegelijkertijd ook de ruimte kreeg om mijn onderzoek uit te voeren. Bovenal heb ik het als enorm fijn ervaren dat ik vanaf dag één onderdeel van het team en de organisatie was. Ik pakte dan ook altijd met veel plezier de trein naar Utrecht.

In het bijzonder wil ik Daan de Bruijn en Mellouki Cadat bedanken voor het begeleiden van mijn stage en meedenken over mijn scriptie. Ik heb veel geleerd van de interessante gesprekken en veel gehad aan de goede adviezen en suggesties. Ook Karin, Lou, Roos, Sanneke, Shahrzad, Ronald, Joke en Marc van het team Cliëntparticipatie en Democratische Vernieuwing en de andere collega’s van Movisie, bedankt voor de leuke en leerzame tijd!

Daarnaast gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleider Taco Brandsen. Zijn duidelijke feedback en bruikbare aanbevelingen hebben mij meermaals de goede richting op gestuurd wanneer ik vastliep met het onderzoek. Ik heb de gesprekken op zijn kantoor of via Skype altijd als erg prettig en vruchtbaar ervaren.

Ook zou mijn onderzoek niet mogelijk zijn geweest zonder de medewerking van de respondenten. Peter, mevrouw Schreuder, meneer Groeneveld, Lideke, Paula, Denise, Ralph, Leo, Frank, Marina, Annemieke, Liesbeth, May-Britt, Jeroen, Mischa, Marjolijn, Rick en Sanne, bedankt voor het tijd maken en mij gastvrij ontvangen voor een interview.

Het uitvoeren van dit onderzoek heeft mij veel geleerd over het doen van wetenschappelijk onderzoek en over de wereld van (digitale) burgerparticipatie, maar bovenal heb ik genoten van de vele interessante gesprekken die heb ik mogen voeren met diverse mensen uit het veld. Ik heb met eigen ogen kunnen zien dat er een hoop mensen zijn, zowel ambtenaren, ondernemers als burgers, die een hart voor de publieke zaak hebben en gepassioneerd zijn om het openbaar bestuur te verbeteren. Dat is mooi om te zien.

Ik wens u veel leesplezier!

Aan-Age Dijkstra

Samenvatting

Sinds de jaren zestig heeft burgerparticipatie zich ontwikkeld tot niet een weg te denken fenomeen uit de gemeentelijke beleidspraktijk. Burgerparticipatie is een georganiseerd proces waarbij burgers door een interactie met een besluitvormende organisatie een impact of invloed hebben op

bestuurlijke besluiten. De doelen van burgerparticipatie zijn het versterken van de democratisch legitimiteit van beleid, steun en draagvlak creëren en de kwaliteit van het beleid verbeteren.

Met het oog op deze drie doelen is het paradoxaal dat de deelnemersgroepen aan

burgerparticipatie in de praktijk doorgaans weinig divers zijn: er is een oververtegenwoordiging van autochtonen, vijftigplussers, hoogopgeleiden, hogere-inkomensgroepen en mannen. Dit maakt beleid juist niet democratisch legitiem en leidt niet tot draagvlak, doordat niet alle groepen

vertegenwoordigd zijn.

Een mogelijke bijdrage aan de oplossing voor het diversiteitsprobleem kan het organiseren van digitale burgerparticipatie zijn: een georganiseerd proces waarbij burgers via het gebruik van ICT interactie met een besluitvormende organisatie hebben en daarmee een impact of invloed hebben op bestuurlijke besluiten. Digitale mogelijkheden kunnen de drempel om te participeren lager maken doordat burgerparticipatie tijds- en locatieonafhankelijk kan worden georganiseerd, de benadering van participanten gepersonaliseerd kan worden en het de communicatie sneller en eenvoudiger maakt. Aan de andere kan een digitale kloof voor uitsluiting zorgen en privacy-kwesties voor terughoudendheid bij burgers om te participeren.

De empirische kennis over de relatie tussen digitale burgerparticipatie en de diversiteit in de deelnemersgroep is nog schaars. Dit verkennende onderzoek heeft daarom als doel om inzicht te

krijgen in hoeverre binnen gemeentelijke digitale burgerparticipatietrajecten aandacht wordt besteed aan het bereiken van een diverse deelnemersgroep en wordt voldaan aan factoren die dit bevorderen.

Hiermee kan een beoordeling worden gedaan over de potentie van de tools om een diverse groep deelnemers te bereiken.

Om dit te onderzoeken is een meervoudige casestudy gedaan naar zes digitale

burgerparticipatietrajecten: Gemeentepeiler in Rotterdam, Ik Praat Mee in Dronten, Uithoorn Denkt Mee, digitale wijkchats in Den Haag, de Stem van West in Amsterdam en Mijn Wijkplan in Nijmegen. In deze cases is onderzocht in hoeverre diversiteit een motief is voor het inzetten van de tools, welke verwachtingen hierover zijn, welke gerichte acties zijn genomen om een diverse deelnemersgroep te bevorderen en in hoeverre aan factoren wordt voldaan die diversiteit in de deelnemersgroep bij burgerparticipatie bevorderen. Daarbij is ook gekeken of er verschillen zijn tussen casussen waarbij burgers worden geraadpleegd en die waar burgers kunnen meebeslissen.

Het model waarmee de cases zijn getoetst, is gestoeld op theoretische factoren die verklaren waarom burgers wel of niet meedoen aan burgerparticipatie. Het uitgangspunt is hierbij dat hoe meer mensen participeren, hoe minder selectiviteit optreedt. Daarnaast kan de

ondervertegenwoordiging van verschillende groepen theoretisch verklaard worden door deze factoren. Deze factoren hebben bij de middelen van burgers betrekking op de tijdsinvestering en het rekening houden met vaardigheden. Bij motivatie spelen het ervaren van voldoende invloed en het rekening houden met betrokkenheidsstijlen een rol. Sociaal kapitaal omhelst de factoren “benaderd worden door het sociale netwerk” en “gemeenschapsgevoel en vertrouwen”. Tot slot is bij de communicatie gekeken naar de communicatie voorafgaand, tijdens en na het participatietraject.

De resultaten van het onderzoek laten zien dat in de onderzochte cases het realiseren van een diverse deelnemersgroep in de meeste gevallen een motief is om digitale burgerparticipatie te

organiseren, waarbij de factoren leeftijd en etniciteit concreet worden benoemd. Over het algemeen willen gemeenten “andere doelgroepen” en niet alleen de “usual suspects” bereiken. Opvallend is dat gemeenten hierbij doorgaans weinig verwachtingen hebben en weinig doelgerichte acties

ondernemen om een diverse deelnemersgroep aan te spreken: het wordt veelal als experiment gezien.

De mate waarin aan de factoren wordt voldaan, verschilt per factor en per cases. Hier is geen eenduidig antwoord op te geven, maar er vallen wel een aantal patronen op. Wat betreft de

basisfactor middelen zorgt de laagdrempeligheid en het niet tijdsgebonden zijn ervoor dat de tijdsinvestering doorgaans laag blijft. Gemeenten houden goed rekening met een gebrek aan digitale vaardigheden, maar hier zijn bij burgers wel de meeste zorgen over. Echter is er bij geen van de cases een strategie om rekening te houden met taalvaardigheden. Daarbij valt ook op dat bij de cases waar burgers meebeslissen overtuigingskracht een benodigde vaardigheid is. Hier bieden de gemeenten ook ondersteuning in.

Bij de basisfactor motivatie wijst het onderzoek erop dat burgers bij meebeslissen meer invloed ervaren dan bij raadplegen. Met verschillende betrokkenheidsstijlen van burgers wordt, op één casus na, geen rekening gehouden.

Als we kijken naar de basisfactor sociaal kapitaal, bevinden de sleutelfiguren (mensen die zich in verschillende sociale netwerken bevinden en zo kunnen bijdragen aan de werving van

participanten) zich op wijkniveau: dit zijn wijkregisseurs of wijkraadsleden. Daarnaast blijkt dat, los van de strategie om iedere inwoner een brief of flyer sturen, de gemeenten amper strategieën hebben om nieuwe banden aan te knopen.

Tot slot wijst het onderzoek bij de basisfactor communicatie erop dat in het merendeel van de cases burgers worden gevraagd om te participeren, via een brief, e-mail of door persoonlijk aan te spreken. Tijdens het participatieproces vindt de communicatie vooral op het platform zelf plaats en wordt daar buitenom weinig gecommuniceerd naar participanten. Bij de communicatie achteraf valt op dat wanneer de burgerparticipatie rondom concrete onderwerpen is georganiseerd, de

terugkoppeling beter is.

Het antwoord op de hoofdvraag - In hoeverre worden gemeentelijke digitale

burgerparticipatietrajecten zodanig vormgegeven dat te verwachten valt dat ze een diverse groep deelnemers realiseren? - is dat dit deels het geval is, maar de gemeenten er niet alles aan doen wat op grond van de literatuur te verwachten valt. De digitale tools houden vooral goed rekening met de tijdsinvestering van burgers, maar voor het leeuwendeel van de factoren geldt dat het veelal

afhankelijk is van hoe de gemeenten het invullen. Digitale burgerparticipatie is kortom geen wondermiddel. Op basis van dit onderzoek worden daarom de volgende vijf aanbevelingen gedaan aan gemeenten om een diverse deelnemersgroep te bereiken met digitale burgerparticipatie:

1. Maak een plan

2. Maak maatwerk van burgerparticipatie met de digitale tools 3. Combineer online en offline burgerparticipatie

4. Mobiliseer de netwerken van burgers

Inhoudsopgave

2.2 Het diversiteitsprobleem van burgerparticipatie...19

2.3 Wat verklaart het diversiteitsprobleem?...23

2.4 Gaat digitale burgerparticipatie dit oplossen?...29

2.5 Theoretische conclusie...35

3. Methodologisch kader...37

3.1 Onderzoeksstrategie...37

3.2 Casusselectie...40

3.3 Methode van dataverzameling...43

3.4 Operationalisatie...45

3.5 Methode van data-analyse...48

3.6 Validiteit en betrouwbaarheid...49

4. Beschrijving van de cases...51

4.1 Gemeentepeiler in Rotterdam...51

4.2 Ik Praat Mee in Dronten...52

4.3 Uithoorn Denkt Mee...54

4.4 Digitale wijkchats in Den Haag...55

4.5 De Stem van West in Amsterdam...57

4.6 Mijn Wijkplan in Nijmegen...58

5. Resultaten...61

5.1 Aandacht aan diversiteit...61

5.2 Factoren voor diversiteit...65

5.3 Samenvatting van de resultaten...78

6.1 Beantwoording van de deelvragen...81

6.2 Beantwoording van de hoofdvraag...83

6.3. Reflectie en discussie...83

7. Aanbevelingen aan gemeenten...88

1. Maak een plan...88

2. Maak maatwerk van burgerparticipatie met de digitale tools...88

3. Combineer online en offline burgerparticipatie...88

4. Mobiliseer de netwerken van burgers...89

5. Laat burgers meebeslissen over concrete onderwerpen...89

Bronvermelding...90

Bijlage 1: Interviewguides...100

Bijlage 2: Overzicht respondenten...102

Bijlage 3: Overzicht zoektermen documentenanalyse...103

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

In Rotterdam denken inwoners met peilingen via een app mee over beleidskwesties in hun wijk (Gemeentepeiler, z.j.b), in Amsterdam-West kunnen inwoners op elkaars plannen stemmen om voorstellen op de agenda van de stadsdeelraad te zetten (De Bruijn & Cadat-Lampe, 2018) en in Den Haag discussiëren burgers via digitale wijkchats met elkaar over het verbeteren van hun wijk (Blitz, 2019). Het is een greep uit de vele initiatieven waarbij burgers via de digitale weg bij overheidsbeleid worden betrokken. Het online betrekken van burgers neemt toe en spreekt een groeiende groep burgers aan (De Bruijn & Cadat-Lampe, 2018; Korthagen, van Keulen, Hennen, Aichholzer, Rose, Lindner, Goos, Øjvind & Nielsen, 2017).

Al sinds de jaren ’70 is het traditionele beeld van een sturende overheid met een monopolie op het maken van beleid niet meer houdbaar (WRR, 2012). De ontzuiling vanaf de jaren ‘60 zorgde voor mondigere burgers en een complexere samenleving, waardoor de bestuurbaarheid afnam (Boedeltje, 2012). Er ontstond een zoektocht naar nieuwe structuren en nieuwe vormen van gezag: de roep om burgerparticipatie nam toe (WRR, 2012). Het begon met inspraak in de jaren ’70, burgers werden vanaf de jaren ’90 in een eerder stadium betrokken met interactief beleid en coproducties en sinds het begin van deze eeuw ligt de focus op het burgerinitiatief, eigen verantwoordelijkheid en de faciliterende overheid (Lenos, Sturm & Vis, 2006, in Van de Wijdeven, 2012). De burger is niet meer slechts de ontvanger van een publieke dienst, maar speelt een actieve rol en levert een directe bijdrage.

Een veelvoorkomend probleem bij (niet-digitale) burgerparticipatie is dat de

deelnemersgroep onevenredig verdeeld is. Vaak zijn niet alle groepen en belangen vertegenwoordigd (Michels & De Graaf, 2010) en bestaat de deelnemersgroep overwegend uit hoogopgeleide, vaak oudere, autochtone mannen (Tonkens, Trappenburg, Hurenkamp & Schmidt, 2015). Bovendien blijkt dat in wijken met lage inkomens en etnische diversiteit de participatie in de buurt lager is (Engbersen, Snel en ’t Hart, 2013). Deze onevenredige verdeling zorgt ervoor dat burgerparticipatietrajecten geen goede afspiegeling vormen van de burgers op wie het beleid van invloed is, terwijl het voor een democratische overheid juist van belang is dat alle voorkeuren en belangen van gelijk gewicht zijn (Andeweg & Thomassen, 2011). Inmiddels is er in de wetenschappelijke literatuur al wel het één en ander bekend over de factoren die diversiteit in deelnemersgroepen bij burgerparticipatie stimuleren.

Een andere ontwikkeling is de toenemende rol van digitale technologieën in de maatschappij en in de organisatie van de overheid. We leven in een tijd van een onbegrensde toegang tot het internet, sociale media, digitale platformen en ICT (Falco & Kleinhans, 2018). Al sinds de jaren ’80 en ’90, toen het internet en de personal computer (pc) haar intrede deden, ontstonden utopische verwachtingen over de rol van ICT voor politiek en bestuur (Van Dijk, 2012). Het zou voor meer directe democratie zorgen, een virtuele gemeenschap creëren en op grote schaal burgers betrekken bij beleid (Ibid.). De verwachtingen zijn deels uitgekomen en deels een utopie gebleven, maar het is niet verwonderlijk dat in de zoektocht naar democratisch legitieme burgerbetrokkenheid steeds meer aandacht uitgaat naar nieuwe technologieën (Falco & Kleinhans, 2018). Het resultaat: digitale

burgerparticipatie.

De digitale burgerparticipatie is in opkomst en digitale participatietools spelen hierbij een rol (De Bruijn & Cadat-Lampe, 2018). Digitale burgerparticipatie, ook wel e-participatie genoemd, is een georganiseerd proces waarbij burgers via het gebruik van ICT interactie met een besluitvormende organisatie hebben en daarmee impact of invloed hebben op bestuurlijke besluiten. De peilingen in

Rotterdam, het stemmen op elkaars ideeën in Amsterdam-West en de wijkchats in Den Haag zijn een greep uit de vele vormen die hiervoor mogelijk zijn.

Een door wetenschappers en beleidsmakers veelgenoemd voordeel van digitale

burgerparticipatie, in vergelijking met niet-digitale burgerparticipatie, heeft juist te maken met de samenstelling van de deelnemersgroep: het heeft de potentie om voor een beter afspiegeling te zorgen ten opzichte van de vertegenwoordigde gemeenschap. Digitale mogelijkheden zorgen er onder andere voor dat de drempel om mee te doen lager is - apps zijn bijvoorbeeld in tegenstelling tot een inspraakavond altijd en overal te gebruiken (Lember, 2017). Dit zorgt voor een groter en breder publiek (Lember, 2017; Banjac, 2017; Lindner, Hennen & Aichholzer, 2016) en dat kwetsbare groepen minder worden genegeerd (Clark, Brudney & Jang, 2013, in Lember, 2017). Daarnaast kunnen digitale middelen voor een meer gepersonaliseerde benadering en voor snellere en betere communicatie zorgen (Lember, Brandsen & Tõnurist., 2019), wat ook kan bijdragen aan meer deelnemers en meer diversiteit bij burgerparticipatie.

Aan de andere kant heeft digitale burgerparticipatie ook keerzijden. Een verschil in de beschikking over digitale vaardigheden, ook wel de digitale kloof genoemd, kan groepen uitsluiten van participatie (Van Dijk, 2006), door technieken als nudging en gamificatie kan de intrinsieke motivatie om te participeren worden verdreven door de extrinsieke focus op de vorm en privacy-kwesties kunnen voor terughoudendheid zorgen om deel te nemen (Lember et al., 2019).

De empirische kennis over de relatie tussen digitale participatie en de diversiteit in de deelnemersgroep is schaars, zeker in de Nederlandse context. Dit verkennende onderzoek gaat daarom in op deze veronderstelde relatie. In hoeverre manier speelt diversiteit in de

deelnemersgroep een rol bij de inzet van digitale tools voor burgerparticipatie? En hoe wordt hier aandacht aan besteed en rekening mee gehouden?

1.2 Probleemstelling

Om de relatie tussen digitale burgerparticipatie en de diversiteit van de deelnemers te onderzoeken, zijn de volgende doel- en vraagstelling geformuleerd.

Doelstelling:

Inzicht krijgen in hoeverre binnen gemeentelijke digitale

burgerparticipatietrajecten aandacht wordt besteed aan het bereiken van een diverse deelnemersgroep en wordt voldaan aan factoren die dit bevorderen, ten einde een beoordeling te doen over de potentie tot het realiseren van diversiteit met de tools.

Vraagstelling:

In hoeverre worden gemeentelijke digitale burgerparticipatietrajecten zodanig vormgegeven dat te verwachten valt dat ze een diverse groep deelnemers realiseren?

De volgende deelvragen helpen om een antwoord te geven op de hoofdvraag: 1. Wat is burgerparticipatie?

2. Wat wordt verstaan onder diversiteit van de deelnemers bij burgerparticipatie?

4. Wat is digitale burgerparticipatie?

5. In hoeverre wordt in de onderzochte cases aandacht besteed aan het bereiken van een diverse deelnemersgroep bij de inzet van digitale tools voor burgerparticipatie?

6. In hoeverre wordt bij de inzet van digitale participatietools voor burgerparticipatietrajecten in de onderzochte cases voldaan aan factoren die een diverse deelnemersgroep bij

burgerparticipatie bevorderen?

1.3 Relevantie

Deze onderzoeksvraag is zowel op maatschappelijk als wetenschappelijk gebied relevant. De vraag is maatschappelijk relevant om twee redenen. Ten eerste draagt dit onderzoek bij aan de zoektocht naar het versterken van de lokale democratie. Wereldwijd neemt het vertrouwen in de bestaande politieke instituties en de opkomst bij verkiezingen af (Banjac, 2017). Burgerparticipatie, en het gebruik van digitale technologie hierbij, wordt gezien als een poging om de democratie op nieuwe manieren vorm te geven (Hacker & Van Dijk, 2000, in Korthagen et al, 2018; Van Dijk, 2006). Dat dit onderzoek inzichten oplevert over in hoeverre en onder welke omstandigheden dit mogelijk is, kan helpen in deze zoektocht. Ten tweede levert het onderzoek bruikbare informatie op voor de betrokkenen bij de geanalyseerde cases. De ontwikkelaars van de tools kunnen de resultaten

gebruiken om hun tools te verbeteren, de gemeenten die de participatietrajecten hebben uitgevoerd kunnen inzichten opdoen over hun burgerparticipatiebeleid en het onderzoek biedt gemeenten die van plan zijn digitale tools te gebruiken handvatten om de diversiteit in de deelnemersgroep te bevorderen.

Op wetenschappelijk vlak is de onderzoeksvraag ook om twee redenen relevant. Ten eerste verschaft het onderzoek kennis over het gebruik van digitale participatietools. Dit is relevant aangezien er nog geen systematisch onderzoek is gedaan naar internet-gefaciliteerde coproducties (Falco & Kleinhans, 2018). Ten tweede draagt het onderzoek bij aan de kennis over de relatie tussen burgerparticipatie en de diversiteit in de deelnemersgroep. Aangezien de diversiteit problematisch is bij niet-digitale burgerparticipatie en digitale burgerparticipatie juist de belofte heeft om diversiteit te creëren, is het nuttig meer inzicht te hebben op invloed van deze vorm van burgerparticipatie.

1.4 Onderzoeksaanpak

Om te onderzoeken in hoeverre gemeentelijke digitale burgerparticipatietrajecten zodanig worden vormgegeven dat te verwachten valt dat ze een diverse groep deelnemers realiseren, is dit onderzoek opgedeeld in vier elementen. De eerste drie elementen van het onderzoek gaan over de mate waarin gemeenten al dan niet bewust aandacht besteden aan diversiteit bij de inzet van digitale tools voor burgerparticipatie: is diversiteit een motief, wat zijn de verwachtingen, en welke gerichte acties worden ervoor gedaan? Deze elementen zijn op inductieve wijze onderzocht en geanalyseerd en hebben een verkennend karakter. Het vierde element gaat in op de vraag in hoeverre in de cases wordt voldaan aan factoren die diversiteit bij burgerparticipatie bevorderen. Op basis van de theorie is hier een raamwerk voor gecreëerd waarmee de empirische data wordt getoetst. Dit element is op deductieve wijze onderzocht en meer toetsend van aard. Alle gegevens die gebruikt zijn in het onderzoek zijn kwalitatief van aard en komen voort uit semigestructureerde interviews en een documentenanalyse van beleidsdocumenten, krantenartikelen en webpagina’s.

Deze onderzoeksstrategie is toegepast in een meervoudige casestudy naar zes digitale burgerparticipatietrajecten in Rotterdam, Dronten, Uithoorn, Den Haag, Amsterdam-West en

Nijmegen. In de vier eerstgenoemde steden vallen de trajecten te plaatsen op het niveau van

raadplegen op de participatieladder, in de laatste twee steden op het niveau van meebeslissen. Door voor deze cases in kaart te brengen of diversiteit een motief is voor de inzet voor de tool, welke verwachtingen hierbij zijn, welke gerichte acties zijn gedaan en in hoeverre wordt voldaan aan bevorderende factoren voor burgerparticipatie, is een vergelijking gemaakt en conclusie getrokken over in hoeverre gemeentelijke digitale burgerparticipatietrajecten zodanig worden vormgegeven dat te verwachten valt dat ze een diverse groep deelnemers realiseren.

1.5 Leeswijzer

Deze scriptie bestaat uit zeven hoofdstukken. Hoofdstuk 2 vormt het theoretisch kader en gaat in op de begrippen burgerparticipatie, digitale burgerparticipatie en diversiteit. Ook wordt verkend wat er in de literatuur bekend is over de invloed van digitale burgerparticipatie op de diversiteit in de deelnemersgroep. Hiermee beantwoordt het de eerste vier deelvragen. Hoofdstuk 3 vormt

vervolgens het methodologisch kader. Hierin wordt de onderzoeksopzet uiteengezet en worden de keuzes over de methoden en strategie verantwoord. Hoofdstuk 4 vormt ten geleide op de resultaten van het empirisch onderzoek een casusbeschrijving: waar gaan de geanalyseerde cases over? Hoofdstuk 5 is het resultatenhoofdstuk, waarin de empirische bevindingen van het onderzoek worden gepresenteerd. Hier wordt antwoord gegeven op de deelvragen 5 en 6. In hoofdstuk 6 wordt een conclusie getrokken in de vorm van een beantwoording van deelvragen en de hoofdvraag en wordt op de resultaten gereflecteerd. Hoofdstuk 7 biedt tot slot aanbevelingen aan gemeenten om diversiteit in de deelnemersgroep te bevorderen met digitale burgerparticipatie.

2. Theoretisch kader

Voordat daadwerkelijk onderzocht kan worden in hoeverre gemeentelijke digitale

burgerparticipatietrajecten zodanig worden vormgegeven dat te verwachten valt dat ze een diverse groep deelnemers realiseren, is het van belang eerst duidelijk te maken wat de wetenschappelijke context is. Dit hoofdstuk gaat daarom in op de theorie over burgerparticipatie (paragraaf 2.1), het diversiteitsprobleem daarvan (paragraaf 2.2), de factoren die het meedoen aan burgerparticipatie beïnvloeden (paragraaf 2.3) en de belofte van digitale burgerparticipatie (paragraaf 2.4). Tot slot zijn in paragraaf 2.5 theoretische verwachtingen geformuleerd.

2.1. Burgerparticipatie

Om het onderzoek van context te voorzien, dient eerst de vraag “wat is burgerparticipatie?” beantwoord te worden. Deze paragraaf toont hoe het denken over burgerparticipatie zich sinds het einde van de tweede wereldoorlog heeft ontwikkeld, hoe burgerparticipatie gedefinieerd kan

worden, hoe het zich in de praktijk uit en met welke redenen overheden aan burgerparticipatie doen. Deze paragraaf geeft daarmee antwoord op de eerste deelvraag.

2.1.1 Hoe heeft het denken over burgerparticipatie zich ontwikkeld?

Vandaag de dag is burgerparticipatie een populair onderwerp in de wetenschap en praktijk van de bestuurskunde, blijkt uit de veelvuldigheid en verschillende hoedanigheden waarin het wordt genoemd. Alleen al gericht op de specifieke vormen coproductie en cocreatie, analyseerden Voorberg, Bekkers & Tummers (2015) 122 wetenschappelijke artikelen en boeken waarin deze begrippen worden behandeld. Onderzoek van ProDemos laat daarnaast zien dat in 2012 in 91,1 procent van gemeentelijke collegeprogramma’s wordt afgesproken om burgerparticipatie te bevorderen (Peeters, 2012, in Boogers & Van de Wijdeven, 2012).

Toch is dit niet altijd zo geweest. Sinds de tweede wereldoorlog is het denkbeeld over de relatie tussen overheid en burger behoorlijk veranderd. Waar tot de jaren ’70 de overheid nog grotendeels zelf bepaalde wat er gebeurde op het gebied van beleid en publieke dienstverlening (Brandsen et al, 2015, in Voorberg, 2017), heerst in de huidige tijd het idee dat effectief

overheidsbeleid door samenwerking tussen een veelvoud aan actoren tot stand komt (Voorberg, 2017). Deze ontwikkeling kenmerkt zich door veranderende sturingsparadigma’s en drie generaties burgerparticipatie.

Na de Tweede Wereldoorlog kende Nederland een verzuild maatschappelijk middenveld (WRR, 2012). Burgers werden geacht te stemmen bij verkiezingen en volgzaam te zijn aan de eigen zuil (Ibid.). Ook maatschappelijke betrokkenheid en vrijwilligerswerk vond plaats in de eigen zuil (Ibid.). Vanaf de jaren ’60 veranderde dit: Nederland ontzuilde en dat zorgde voor een complexere samenleving en meer mondige burgers, met als gevolg een afnemende bestuurbaarheid en een legitimiteitsprobleem (Boedeltje, 2012). Er ontstond een zoektocht naar nieuwe structuren en nieuwe vormen van gezag: de roep om burgerparticipatie nam toe (WRR, 2012).

Dit leidde tot de eerste generatie burgerparticipatie in de jaren ’70: inspraak (WRR, 2012; De Graaf, 2017; Lenos et al, 2006, in Van de Wijdeven, 2012). Deze inspraak van burgers in

overheidsbeleid ontstond enerzijds op formele wijze, door bijvoorbeeld wettelijke inspraak op plannen met betrekking tot de fysieke leefomgeving (WRR, 2012). Anderzijds zorgde op informeel vlak de democratiseringsgolf ervoor dat binnen scholen, kerken, stichtingen en verenigingen een

veelvoud aan medezeggenschapsraden en cliëntraden ontstond (Ibid.). De eerste pogingen leidden echter vooral tot teleurstellingen, omdat de groep die inspraak kreeg beperkt was en de inspraak vaak plaatsvond als de belangrijkste besluiten al waren genomen (Ibid.).

In de jaren ’80 kende Nederland een periode van economische bloei. Burgers werden

ambitieuzer en hielden zich meer bezig met maatschappelijke vraagstukken. Als gevolg hiervan sloten veel mensen zich aan bij steeds groter en invloedrijker wordende ngo’s (non-gouvernementele organisaties), die acties voerden tegen achterblijvende overheden en multilaterale instellingen. Bij de beleidsmakers zelf ging de aandacht vooral uit naar het idee van New Public Management: de overheid moest meer bedrijfsgericht werken en burgers zien als klanten. Georganiseerde burgers werden daarom vooral gezien als lastig en afremmend voor de efficiëntie (WRR, 2012).

Vanaf de jaren ’90 ontstond de tweede golf van participatie: de periode van interactief beleid

en coproducties (WRR, 2012; Van de Wijdeven, 2012). Men vond dat de top-down bestuursstijl had

gefaald en “bestuurders en bestuurskundigen beseften dat het bestuur dat het dichtst bij de burger stond, het gemeentebestuur, zijn draagvlak en daarmee zijn legitimatie aan het verspelen was” (Veldboer, 1996, in De Graaf, 2007, p. 15). Burgers moesten daarom in een eerder stadium inspraak krijgen (Lenos et al, 2006, in Van de Wijdeven, 2012) en de kloof zou op lokaal niveau het beste overbrugd kunnen worden (WRR, 2012). In grote steden kwam vanaf 1989 het grotestedenbeleid en wijkgericht werken om dit bewerkstellingen (WRR, 2012). Daarnaast moesten vanaf 1994 alle gemeenten een inspraakverordening vaststellen en kwamen er in grote steden stadsdelen en

deelgemeenten om de politiek dichter bij de burger brengen (WRR, 2012). De worsteling bleef echter bestaan: ondanks de vele initiatieven vonden velen de effecten tegenvallen (WRR, 2012).

De derde generatie burgerparticipatie deed haar intrede in de jaren 2000. Dit was de tijd van het burgerinitiatief, eigen verantwoordelijkheid en faciliterende overheid (Van de Wijdeven, 2012). Kenmerkend voor deze tijd was het ontstaan van tijdelijke massabewegingen (Duyvendak &

Hurenkamp, 2004, in WRR, 2012). Dit waren bewegingen die op eigen kracht en zonder bemoeienis van de overheid hun problemen oplosten en het publieke domein vormgaven (WRR, 2012). Men sprak ook wel van een “veenbrand van bestuurlijke vernieuwing”: niet zichtbaar aan de oppervlakte voor bestuurders, maar ongrijpbaar en in een veelvoud aan vormen (Ibid.). Ook aan de kant van de beleidsmakers was men ook bezig met bestuurlijke vernieuwing (Ibid.). Het was de tijd van New

Public Governance: de beleidsmakers zagen burgers niet meer als klant, maar als cocreator of

coproducent, oftewel als samenwerkingspartner (Voorberg, 2017). Kortom, de verhouding tussen burgers en overheid was omgedraaid: de burger was niet alleen meer leidend op de inhoud, maar ook op het proces (Van de Wijdeven, 2012).

2.1.2 Wat is burgerparticipatie?

Omdat de opvatting over burgerparticipatie door de jaren heen is veranderd, is het voor dit onderzoek relevant om duidelijk te maken welke opvatting hierover in dit onderzoek wordt aangehouden. Deze subparagraaf geeft daarom een definitie van burgerparticipatie en geeft het verschil aan met de samenhangende begrippen participatie, interactieve beleidsvorming en coproductie.

Een definitie van burgerparticipatie

Kortgezegd is burgerparticipatie de “de deelname van burgers aan de politieke besluitvorming en de totstandkoming van beleid” (Edelenbos, Domino, Klok & Van Tatenhove, 2006, p. 18). De literatuur is

echter minder eenduidig over de definitie. Burgerparticipatie is namelijk een complex en breed begrip (Roberts, 2004) en kan betrekking hebben op verschillende acties van verschillende mensen (Pateman, 1970, in Roberts, 2004).

Creighton (2005) heeft verschillende definities van burgerparticipatie onderzocht en ontdekte dat vier elementen veel voorkomen. Ten eerste gaat burgerparticipatie over bestuurlijke besluiten, die doorgaans door organisaties worden gemaakt en niet door gekozen vertegenwoordigers of door rechters. Ten tweede is er interactie tussen de organisatie die de besluiten maakt en de mensen die participeren. Wanneer slechts informatie wordt verspreid, is er geen sprake van burgerparticipatie. Ten derde is er een georganiseerd proces om burgers te betrekken. Burgerparticipatie gebeurt niet per ongeluk of toevallig. Het vierde element is dat de participanten een zekere mate van impact of

invloed hebben op het besluit dat wordt gemaakt (Creighton, 2005). In deze scriptie wordt daarom de

volgende definitie van burgerparticipatie gehanteerd:

“Burgerparticipatie is een georganiseerd proces waarbij burgers door een interactie met een besluitvormende organisatie een impact of invloed hebben op bestuurlijke besluiten.”

Participatie, interactieve beleidsvorming en coproductie

In de wetenschap en beleidspraktijk passeren veel begrippen de revue die samenhangen met burgerparticipatie. Om een goed begrip te hebben van burgerparticipatie, is het zinvol de verschillen toe te lichten.

Ten eerste bestaat in de gemeentelijke beleidspraktijk veel verwarring over het begrip participatie (Jager-Vreugdenhil, 2011). Participatie is de letterlijk benaming voor “deelnemen” (Latijn: pars = deel, cipere = nemen) (Jager-Vreugdenhil, 2011). In dit onderzoek staat beleidsparticipatie centraal. Dit zijn “trajecten van de overheid waarbij burgers gevraagd worden om mee te praten en te denken” (WRR, 2012, p. 51). Dit is niet hetzelfde als politieke participatie, aangezien dit specifiek over het meedoen in politieke instituties gaat (Leyenaar, 2009). Ook economische participatie (meedoen op de economische markt), onderwijsparticipatie (deelname van leerlingen aan onderwijs),

maatschappelijke participatie (deelname aan formele burgerorganisaties) en sociale participatie (deelname aan informele georganiseerde verbanden van burgers) zijn andere vormen van participatie (Jager-Vreugdenhil, 2011).

Ten tweede wordt burgerparticipatie vaak in de context van interactieve beleidsvorming genoemd. Dit is een breder begrip dan burgerparticipatie omdat het niet enkel over het betrekken van burgers bij beleidsontwikkeling gaat, maar over de betrokkenheid van andere overheden, burgers, bedrijven en georganiseerde belangengroepen om gezamenlijk beleid te ontwikkelen en uit te voeren (Edelenbos, Domino, Klok & Van Tatenhove, 2006).

Ten derde is er in de bestuurskunde veel aandacht voor de begrippen coproductie en cocreatie. Coproductie is een specificering van burgerparticipatie en een trede op de

participatieladder (zie paragraaf 2.1.3). Kenmerkend voor coproductie is dat burgers en publieke organisaties samenwerken, waarbij burgers een directe bijdrage leveren aan een publieke dienst die een overheidsorganisatie levert (Fledderus, 2016; Voorberg, 2017; Brandsen & Honingh, 2016; Ostrom, 1996; Alford, 2009; Brudney & England, 1983; Whitaker, 1980). Cocreatie komt in grote lijnen op hetzelfde neer, maar er wordt in de literatuur meer nadruk gelegd op cocreatie als waarde op zichzelf (Voorberg, 2017).

2.1.3 Hoe ziet burgerparticipatie eruit in de praktijk?

Burgerparticipatie doet zich voor in vele vormen en varianten. Om grip te krijgen op de verschillende vormen, worden trajecten vaak getypeerd in modellen. In de literatuur over burgerparticipatie komen twee typeringen veel voor: aan de hand van de participatieladder of aan de hand van de

beleidscyclus. In deze subparagraaf worden deze twee modellen uitgelegd en gecombineerd tot een raamwerk om burgerparticipatieprojecten te typeren.

De participatieladder

Een veelgebruikt model om verschillende niveaus van burgerparticipatie aan te geven, is de participatieladder. Deze ladder typeert burgerparticipatie in termen van invloed en macht, waarbij elke trede naar het niveau van invloed van de burgers verwijst (De Graaf, 2007).

De participatieladder is oorspronkelijk ontwikkeld door Arnstein (1969) en is doorontwikkeld door Edwards & De Groot (1997) en Edelenbos & Monnikhof (2001). De oorspronkelijke ladder van Arnstein (1969) kende zeven treden, lopend van manipulatie tot aan burgercontrole. Edwards & De Groot (1997) hebben het stuk non-participatie weggehaald en de ladder gereduceerd tot de vier treden raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen. Edelenbos & Monnikhof (2001) voegden daar weer informeren aan toe. Omdat de participatieladder van Edelenbos & Monnikhof de meeste recente en verfijnde variant is, wordt deze behandeld in deze sectie.

De eerste trede onderaan de ladder is die van informeren. Hierin bepaalt de politiek en het bestuur volledig zelf de agenda voor besluitvorming (Edelenbos & Monnikhof, 2001). Het informeert betrokkenen hierover, maar betrokkenen kunnen zelf geen input leveren (Ibid.). Een voorbeeld hiervan is dat de gemeente inwoners informeert over het opnieuw asfalteren van een weg (gemeente Schiedam, z.j.). Op de tweede trede van raadplegen bepalen politiek en bestuur nog steeds

grotendeels de agenda voor besluitvorming, maar vormen betrokkenen wel een gesprekspartner bij de beleidsontwikkeling (Edelenbos & Monnikhof, 2001). De politiek en het bestuur beslissen wel zelf wat het met de input doet (Ibid.). Voorbeelden hiervan zijn een stadsdebat of opiniewijzer (Leyenaar, 2009). De derde trede is adviseren. Hier krijgen betrokkenen de mogelijkheid om problemen aan te dragen en oplossingen voor te stellen (Edelenbos & Monnikhof, 2001). In beginsel wordt de agenda samengesteld door de politiek en het bestuur, maar betrokkenen spelen een volwaardige rol in de beleidsvorming (Ibid.). De politiek en het bestuur kunnen nog wel beargumenteerd afwijken van de input (Ibid.). Een burgerpanel, adviesraad of keuze-enquête zijn hier voorbeelden van (Leyenaar, 2009). Op trede vier, coproduceren, kan de politiek en het bestuur niet meer afwijken van de input van betrokkenen (Edelenbos & Monnikhof, 2001). De politiek, het bestuur en betrokkenen bepalen gezamenlijk de agenda en zoeken gezamenlijk naar oplossingen (Ibid). De politiek is in de

besluitvorming dan ook aan de beslissingen gebonden (Ibid.). Een voorbeeld hiervan is een

werkatelier waarin ambtenaren, burgers, experts en andere betrokkenen gezamenlijk beleidsplannen uitdenken. De vijfde en hoogste trede op de ladder is meebeslissen. De betrokkenen ontwikkelen het beleid en maken de beslissingen hierover (Edelenbos & Monnikhof, 2001). Het ambtelijk apparaat heeft een adviserende rol en de politiek neemt de resultaten over en toetst deze aan de

randvoorwaarden (Ibid.). Meebeslissen kan bijvoorbeeld de vorm hebben van een burgerbegroting of een wijkaandelen-systeem (Leyenaar, 2009). Tabel 1 vat de treden samen, aangevuld met

M at e v an in vl o e d  Trede Voorbeelden

Meebeslissen - Participatieve begroting - Bindend referendum - Wijkaandelen systeem Coproduceren - Infralab - IPP-methode - Werkatelier Adviseren - Burgerpanel - Focusgroep - Scenariomethode - Schouw - Zoekconferentie

Raadplegen - debat (digitaal debat of stadsdebat)

- hoorzitting

- Opiniewijzer

- Deliberatieve polling

Informeren - Informatie over wegonderhoud

Tabel 1: De participatieladder met voorbeelden (ontleend aan Edelenbos & Monnikhof, 2001; Leyenaar, 2009)

Beleidsfasen

Naast de typering aan de hand van de participatieladder, worden burgerparticipatietrajecten ook vaak getypeerd aan de hand van fasen in de beleidscyclus: burgerparticipatie kan van invloed zijn op verschillende fasen van beleid. Zo gebruiken onder andere de Raad voor het Openbaar Bestuur (2005) en het voormalig Ministerie van VROM (Leyenaar, 2009), Van Dijk (2012) en Movisie (De Bruijn & Cadat-Lampe, 2018) beleidsfasen om vormen van burgerparticipatie in te delen.

De beleidsfasen die worden onderscheiden verschillen per auteur, maar vallen grofweg te herleiden naar de beleidsfasen van Hoogerwerg & Herweijer (1997). Hoogerwerf & Herweijer (1997) constateren namelijk dat bij het proces van beleid een min of meer herkenbaar patroon terug te zien is, dat zich uit in zes beleidsfasen (Ibid.). Tabel 2 toont een overzicht van de fasen met de meerwaarde van burgerparticipatie en praktijkvoorbeelden.

De eerste fase is de agendavorming. Hier krijgen maatschappelijke problemen de aandacht van beleidsbepalers Hoogerwerf & Herweijer (1997). Burgerparticipatie heeft in deze fase de meerwaarde dat het recht doet aan de prioriteiten van burgers (Leyenaar, 2009). Voorbeelden van hoe burgerparticipatie bij deze fase kan plaatsvinden zijn een burgerinitiatief of agenderingskamer (ROB, 2005). Een agenderingskamer is een groep burgers die periodiek bijeenkomt en het recht heeft om onderwerpen en voorstellen aan te dragen bij de gemeenteraad of andere

volksvertegenwoordiging (Ibid.).

De tweede fase is de beleidsvoorbereiding. Informatie wordt verzameld en geanalyseerd, het beleid wordt uitgedacht, geformuleerd en toegelicht en er wordt een planning gemaakt Hoogerwerf & Herweijer (1997). Burgerparticipatie helpt in deze fase de beleidsvraag aan te scherpen (Leyenaar, 2009). Dit kan bijvoorbeeld door een burgerpanel die onderwerpen op verschillende beleidsterreinen beoordeeld of met een focusgroep met stakeholders (ROB, 2005).

Als derde fase komt de beleidsbepaling: de beslissingen worden genomen en doelen, middelen en tijdstippen worden bepaald Hoogerwerf & Herweijer (1997). Burgerparticipatie kan hierbij helpen om creatieve oplossingen en ideeën te creëren (Leyenaar, 2009). Dit kan bijvoorbeeld doordat een keuze-enquête verspreid wordt, maar ook door burgers via een burgerbegroting mee te laten bepalen over de verdeling van de financiële middelen (ROB, 2005).

De vierde fase is de implementatie van het beleid, oftewel de in- en uitvoering. De gekozen middelen en doeleinden worden toegepast (Hoogerwerf & Herweijer, 1997). Hierbij kan bijvoorbeeld de communicatie verbeterd worden door burgerparticipatie, doordat de interactie tussen overheid en burgers voor betere informatievoorziening en effectievere communicatie zorgt (Leyenaar, 2009). Dit uit zich in projecten waarbij burgers zelf de uitvoering van beleid in handen hebben, zoals een burgeruitvoeringsproject dat de groenvoorziening beheert (ROB, 2005).

Als vijfde komt de fase van de naleving en handhaving van beleid. Er wordt gezorgd dat de door het beleid vastgestelde gedragsnormen worden nageleefd (Hoogerwerf & Herweijer, 1997). Burgerparticipatie heeft hier de meerwaarde dat er meer bereidheid is om regels na te leven

(Leyenaar, 2009). Een voorbeeld hiervan is de app Burgernet, waarbij burgers geactiveerd worden om mee te kijken naar vermiste of verdachte personen (CVV, z.j.).

Tot slot komt de fase van de beleidsevaluatie. Dit houdt in dat de inhoud, proces en effecten van het beleid worden beoordeeld aan de hand van vooraf bepaalde criteria (Hoogerwerf &

Herweijer, 1997). Als het beleid op basis hiervan wordt bijgesteld of beëindigd, is er sprake van terugkoppeling of feedback (Ibid.). Burgers kunnen hier via burgerparticipatie duidelijkheid verschaffen over wat zij als de gewenste rol van de overheid zien (Leyenaar, 2009). Via een kwaliteitspanel of burgerhandvest (een meerjarig programma waarbij burgers de kwaliteit van de publieke dienstverlening beoordelen) kunnen burgers bijvoorbeeld betrokken zijn bij de

Face in de beleidscyclus

Meerwaarde van burgerparticipatie Voorbeelden

Agenda-vorming Recht doen aan prioriteiten van burgers

- Agenderingskamer - Burgerinitiatief - Volksinitiatief Beleidsvoorbereiding Het aanscherpen van de

beleidsvraag - Burgerjury - Burgerpanel - Deliberatieve polling - Focusgroepen - Zoekconferentie Beleidsbepaling Creatieve oplossingen en ideeën - Keuze-enquête

- Participatieve begroting - Referendum - Wijkaandelensysteem Beleidsimplementati e Beleidscommunicatie: Betere informatie, effectievere communicatie - Burgerteam - Burgeruitvoeringsproject - Buurtfacetteam Naleving en handhaving

Meer bereidheid om regels na te leven

- Burgernet Beleidsevaluatie Duidelijkheid over de gewenste rol

van de overheid

- Burgerhandvest - Gebruikersgroepen - Kwaliteitspanel - Kwaliteitsschouw

Tabel 2: Burgerparticipatie getypeerd aan de hand van de beleidscyclus (gebaseerd op Hoogerwerf & Herweijer, 1997; Leyenaar, 2009; ROB, 2005).

Het plaatsen van burgerparticipatietrajecten

We hebben gezien dat de participatieladder en de beleidscyclus mogelijkheden vormen om

participatietrajecten te typeren. Door deze twee modellen samen te voegen, ontstaat een raamwerk om participatietrajecten te duiden (zie tabel 3). Dit raamwerk is eerder gebruikt door De Bruijn & Cadat-Lampe (2018) in hun keuzewijzer e-tools. In het raamwerk kunnen participatietrajecten ook meerdere vlakken beslaan. Dit raamwerk biedt in dit onderzoek handvatten voor de casusselectie.

M at e v an in vl o e d  Meebeslissen Coproduceren Adviseren Raadplegen Informeren Agenda-vorming Beleids-voorbereiding Beleidsbepaling Beleids-uitvoering Beleids-evaluatie Beleidsfase 

Tabel 3: Typering van burgerparticipatietrajecten

2.1.4 Waarom doen overheden aan burgerparticipatie?

In paragraaf 2.1.1 is geschreven dat het denken over de relatie tussen overheid en burger en daarmee de benadering van burgerparticipatie is veranderd. Er zijn diverse redenen waarom overheden aan burgerparticipatie doen, maar het zorgt ook voor beperkingen. In deze subparagraaf komen de doelen en beperkingen van burgerparticipatie aan bod.

Effecten en doelen van burgerparticipatie

Er bestaan verschillende voordelige effecten die bereikt hopen te worden met burgerparticipatie. Deze kunnen geplaatst worden onder drie overkoepelende doelen: democratisch legitimiteit, steun en draagvlak en het verbeteren van de kwaliteit (Dreijerink, Kruize & Van Kamp, 2009).

Een eerste doel van burgerparticipatie is het bereiken van democratische legitimiteit van beleid (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Michels & De Graaf, 2010; Verschuere, Brandsen & Pestoff, 2012; ROB, 2005; Dreijerink et al., 2009; Irvin & Stansbury, 2004). Dit is een doel omdat dit het nastreven is van de democratische idealen legitimiteit, transparantie en verantwoordelijkheid

(Dreijerink et al., 2009). De nadruk ligt hierbij op het proces van de participatie en niet op de uitkomst (Parkins & Mitchell, 2005, in Dreijerink et al., 2009). Hiermee samenhangend noemen Voorberg et al. (2015) het realiseren van klanttevredenheid als een veelgenoemd doel in de literatuur.

Ten tweede willen gemeenten met burgerparticipatie steun en draagvlak realiseren (Dreijerink et al., 2009; Boedeltje, 2009; De Graaf, 2007; Edelenbos et al, 2001; Van Peppel, 2001; ROB, 2005). Draagvlak is “een door belangen ingegeven evaluatie van de politieke situatie door doelgroepen van een beleid, waaraan een doelgroep actieve of passieve steun verleent of juist weerstand biedt” (Ruelle en Bartels, 1998, p. 405, in De Graaf, 2007, p. 45). Als er geen steun en draagvlak van (een deel van) de samenleving is, is beleid namelijk moeilijk uitvoerbaar doordat partijen hun macht kunnen gebruiken om de besluitvorming stil te leggen (Edelenbos, 2001, in

Dreijerink et al., 2009). Bovendien bestaat de kans, als het beleid wel wordt uitgevoerd, dat het beleid wordt tegengewerkt of omzeild (De Bruijn, Heuvelhof & In ‘t Veld, 2002, in Dreijerink et al., 2009; ROB, 2005). Hiermee samenhangend wordt ook verondersteld dat burgerparticipatie het publiek vertrouwen en burgerbetrokkenheid vergroot (Michels & De Graaf, 2010; Fledderus, 2016; Edelenbos et al, 2001, Voorberg et al., 2015, Irvin & Stansbury, 2004), doordat mensen naar elkaars mening moeten luisteren (Michels & De Graaf, 2010). Daardoor voelen mensen zich ook meer verantwoordelijk (Ibid.).

Ten derde heeft burgerparticipatie als doel om de kwaliteit van het beleid te verbeteren (Dreijerink et al., 2009; Van Peppel, 2001; ROB, 2005; Irvin & Stansbury, 2004; Voorberg et al., 2015). De veronderstelling is hierbij dat burgers experts van de lokale omgeving zijn en het daarom

waardevol is om hun kennis in de besluitvorming te verwerken (Dreijerink et al., 2009; ROB, 2005). Het naast elkaar leggen van de verschillende visies kan zo de kwaliteit van het beleid ten goede komen. Daarnaast kan de kwaliteit van beleid ook verbeterd worden doordat burgerparticipatie dwingt tot het vinden van een consensus (Dreijerink et al., 2009) en vastgelopen beleid doorbreekt (Irvin & Stansbury, 2004). Dit dwingt overheden tot creativiteit, consensus en integraal werken (Edelenbos et al., 2001; Dreijerink et al., 2009; Irvin & Stansbury, 2004).

Keerzijden van burgerparticipatie

Toch is burgerparticipatie niet zaligmakend; het kent diverse keerzijden. Zo zorgt burgerparticipatie bijvoorbeeld voor een verantwoordingsvraagstuk. Participatie vervaagt de grenzen tussen publiek, privaat en het maatschappelijk middenveld en dit roept de vraag op wie formeel verantwoordelijk is (Bovaird, 2007). Daarnaast kan in de beginfase van coproducties weerstand bij professionals ontstaan (Ibid.). In onderzoek van Bovaird (2007) bleek dat in de door hem onderzochte cases professionals terughoudend waren om discretionaire ruimte af te staan vanwege een gebrek aan vertrouwen in de participanten. Een mogelijk verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat interactieve beleidsvorming hogere eisen aan het kennisniveau van burgers stelt dan verkiezingen dat doen (Andeweg & Thomassen, 2011).

Echtert heeft het meest benoemde nadeel betrekking op de samenstelling van de

deelnemersgroep: deze wordt gezien als niet representatief en onevenredig verdeeld. Doorgaans zijn niet alle relevante groepen vertegenwoordigd (Michels & De Graaf, 2010) en zijn veelal

hoogopgeleide, vaak oudere, autochtone mannen juist oververtegenwoordigd (Tonkens et al., 2015). De samenstelling van de deelnemersgroep is kortom weinig divers en dat is gezien het doel van democratische legitimiteit problematisch. Burgerparticipatie wordt ingezet als een middel om de democratie te versterken, maar in de praktijk blijkt het juist voor democratische ongelijkheid te zorgen. De volgende paragraaf (2.2) neemt dit probleem grondiger onder de loep.

2.2 Het diversiteitsprobleem van burgerparticipatie

In de vorige paragraaf zagen we dat ontwikkeling van burgerparticipatie een gevolg is van een legitimiteitsprobleem door het complexer worden van de samenleving. Het idee dat verkiezingen het enige middel is voor burgers om invloed te hebben op overheidsbeleid, is niet meer houdbaar. Bovendien is het streven naar democratisch gelegitimeerd beleid een belangrijk doel van overheden om burgerparticipatie te organiseren. Met die reden is het problematisch dat participatietrajecten vaak een beperkte en eenzijdige groep burgers aanspreekt. Deze paragraaf gaat dieper in op het diversiteitsprobleem van burgerparticipatie. Achtereenvolgens komen het begrip diversiteit,

kanttekeningen bij deze definitie en de beschrijving van het diversiteitsprobleem aan bod. Deze paragraaf geeft antwoord op de tweede deelvraag: “Wat wordt verstaan onder de diversiteit van de deelnemers bij burgerparticipatie?”

2.2.1 Wat is diversiteit bij burgerparticipatie?

Het niet zo eenvoudig om een definitie van diversiteit te geven. Diversiteit is geen universeel begrip, maar een sociaal construct: dynamisch, meervoudig en afhankelijk van de context (Van Ewijk, 2011). Het is daarom belangrijk om dit begrip goed te definiëren voor het onderzoek in de context van burgerparticipatie.

In het licht van burgerparticipatie stellen Bryson, Quick, Slotterback & Crosby (2013) dat diversiteit bij burgerparticipatie gaat over het betrekken van “the appropriate range of interests” (Bryson et al., 2013, p. 23). Dit betekent dat de mensen die doorgaans worden uitgesloten van besluitvorming door institutionele ongelijkheid, juist ook betrokken worden (Ibid.).

In dit onderzoek is gekozen om diversiteit te beschouwen vanuit demografisch en

sociaaleconomisch oogpunt. De reden hiervoor is dat de problemen rondom de samenstelling van de deelnemers bij burgerparticipatie betrekking hebben op demografische en sociaaleconomische factoren: er is een oververtegenwoordiging van autochtonen, ouderen, hoogopgeleiden, mensen met hoge inkomens en mannen (zie paragraaf 2.2.3). Om voort te kunnen bouwen op voorgaand

onderzoek is het zinvol deze focus aan te houden. In dit onderzoek zal dan ook naar de diversiteit op deze vijf factoren worden gekeken: etnische achtergrond, leeftijd, opleidingsniveau, inkomensniveau en geslacht. In hoofdstuk 3 wordt meer specifiek uitgewerkt hoe dit meetbaar is gemaakt in dit onderzoek. Voor nu wordt diversiteit bij burgerparticipatie als volgt gedefinieerd:

De groep deelnemers aan een burgerparticipatietraject bestaat uit mensen met verschillende etnische achtergronden, van verschillende leeftijden, met

verschillende opleidingsniveaus, verschillende inkomensniveaus en van een verschillend geslacht.

2.2.2 Kanttekeningen bij diversiteit

Het is belangrijk om te beseffen dat de demografische en sociaaleconomische benadering van diversiteit een praktische maar versimpelde weergave is. Diversiteit is een complex begrip (Van Ewijk, 2011) en daarom vallen er een aantal kritieken op de benadering van dit onderzoek te benoemen: het negeert onzichtbare diversiteit, kruispuntdenken en inclusie. Deze kritiekpunten zijn om twee redenen niet meegenomen in het onderzoek. In de eerste plaats zou het meenemen van deze kanttekening voor een te complexe en daarmee onwerkbare definitie zorgen. Ten tweede sluit de definitie van dit onderzoek in de huidige gedaante goed aan op voorgaand onderzoek (zie paragraaf 2.2.3).

De eerste kanttekening is dat de benadering in dit onderzoek enkel gericht is op zichtbare kenmerken van diversiteit en onzichtbare diversiteit negeert (zie Ellemers, Sahin, Jansen & Van der Toorn, 2018; De Vries, Van de Ven, Nuyens, Stark, Van Schie & Van Sloten, 2005). Zichtbare

kenmerken zijn bijvoorbeeld geslacht, leeftijd en etniciteit (Ellemers et al., 2018). Onzichtbare kenmerken zijn onder andere persoonlijkheid, werkervaring en seksuele oriëntatie (Ibid.). In organisaties is diversiteitsbeleid bijvoorbeeld vaak gericht op zichtbare diversiteit (Çelik, 2015, in Ellemers et al., 2018). Zichtbare diversiteit is goed voor de reputatie en aantrekkingskracht van een

organisatie, maar leidt niet automatisch tot betere teamprestaties (Ellemers et al., 2018). Daarvoor is onzichtbare diversiteit juist belangrijk, omdat verschillen ervoor zorgen dat mensen uit andere perspectieven kijken, nieuwe ideeën bedenken en bredere groepen klanten aanspreken (Ibid.).

Ten tweede wordt in dit onderzoek geen rekening gehouden met kruispuntdenken: het indelen van maatschappelijke betekenisgeving over onze identiteit aan de hand van verschilassen (Van de Haterd, Poll, Felten, Vos & Bellaart, 2010). Het kruispuntendenken gaat ervan uit dat verschillende factoren niet los van elkaar kunnen worden gezien, omdat deze continu, machtsgeladen, meerdimensionaal, dynamisch en onderling afhankelijk zijn (Ibid.). Zo zou de oververtegenwoordiging van autochtonen bij participatie kunnen samenhangen met een hoger opleidingsniveau (continu) en voelen mensen zich wellicht niet alleen allochtoon of autochtoon, maar kunnen zij hier ook op een grensgebied zitten (dynamisch).

Ten derde is het de vraag of diversiteit van belang is bij burgerparticipatie of dat de discussie over inclusie zou moeten gaan. Dit is namelijk niet hetzelfde: inclusie gaat meer over de manier van handelen ten aanzien van diversiteit. In een organisatie heeft dit betrekking op eerlijk behandelen, verschillen waarderen en iedereen betrekken bij de besluitvorming (Nishii, 2013, in Ellemers et al., 2018). Inclusie is zo het omgaan met diversiteit. Met andere woorden is het de vraag of het relevant is om te onderzoek of burgerparticipatie dusdanig is ingericht dat verschillende groepen in de samenleving de mogelijkheid hebben om te participeren (inclusie) of dat dit ook daadwerkelijk gebeurt (diversiteit). Omdat de termen in de praktijk vaak door elkaar heen worden gebruikt, is in dit onderzoek voor de gangbare term diversiteit gekozen. De resultaten van het onderzoek bieden zo ook aanknopingspunten om digitale burgerparticipatie inclusief te organiseren.

2.2.3 Wat is het probleem?

Eén van de belangrijkste uitdagingen bij burgerparticipatie is het creëren van een diverse

deelnemersgroep (Bryson et al., 2013). In de praktijk blijkt namelijk dat participatieprocessen veelal uitlopen op het betrekken van een kleine en eenzijdige groep met usual suspects (Bryson et al., 2013; Dreijerink et al, 2009).

Dit probleem uit zich allereerst in de grootte van de deelnemersgroep. Deze is vaak te klein om een goede afspiegeling van de samenleving te geven (Bryson et al., 2013, Dreijerink et al., 2009). Volgens Loyens & Van de Walle (2005) is het voor de organisatoren van burgerparticipatie dan ook een dilemma hoeveel mensen betrokken moeten worden (Loyens & Van de Walle, 2005). Aan de ene kant draagt een grote groep deelnemers bij aan veel input van ideeën, zorgt het voor meer draagvlak en voor representativiteit (Ibid.). Het blijkt namelijk dat hoe groter de groep respondenten is, hoe minder eenzijdig de deelnemersgroep is (Denters, Reimink, Boedeltje & Geurts, 2011; Rosenstone & Hansen, 1993; Elsenga, 1984). Aan de andere kant valt met een kleine groep beter diepgang en consensus te bereiken en blijft het proces overzichtelijk (Loyens & Van de Walle, 2005).

In veel gevallen blijkt de omvang van de groep bij burgerparticipatie beperkt te blijven (Bryson et al., 2013; Dreijerink et al., 2009). Bij een kleine groep deelnemers is het volgens Bryson et al. (2013, p. 29) daarom de kunst om “the appropriate range of interests” te betrekken. Zijn alle belanghebbende groepen vertegenwoordigd? In de praktijk blijkt dit vaak niet het geval: naast dat de deelnemersgroep in omvang vaak gering is, is deze ook nog eens erg eenzijdig. Op een vijftal

kenkerken blijken burgerparticipatieprocessen scheef te zijn verdeeld.

Ten eerste blijken autochtonen meer deel te nemen aan burgerparticipatietrajecten dan etnische minderheidsgroepen (Michels & De Graaf; Tonkens et al., 2015; Engbersen et al., 2013; Van

Houwelingen, Boele & Dekker, 2014; Ghai, 2001). Michels & De Graaf (2010) onderzochten de samenstelling van de deelnemersgroep van burgerparticipatietrajecten in Groningen en Eindhoven en concludeerden dat minderheidsgroepen ondervertegenwoordigd zijn. Andersom geredeneerd komen Engbersen, Snel en ’t Hart (2013) tot dezelfde conclusie: een grootschalig wijkonderzoek in Rotterdam wijst uit dat in wijken met lage inkomens en etnische diversiteit, de buurtparticipatie lager is (Ibid.). Ghai (2001) omschrijft dat ook op internationaal gebied een ondervertegenwoordiging van etnische minderheidsgroepen bij burgerparticipatie aan de orde is.

Ten tweede zijn ouderen vaak oververtegenwoordigd ten opzichte van jongeren (Tonkens et al., 2015., Michels & De Graaf, 2010; Van Houwelingen et al., 2014; Head, 2011). Michels & De Graaf (2010) zien bijvoorbeeld een ondervertegenwoordiging van jongeren terug in de

burgerparticipatietrajecten in Groningen en Eindhoven. Van Houwelingen et al. (2014) tonen met het Sociale Samenhang Onderzoek dat 65-plussers het meest betrokken groep zijn bij beleidsparticipatie dan mensen onder de 65. Eveneens is er een oververtegenwoordiging van de groep 35-64 jaar ten opzichte van 18-34 jaar (Ibid.). Head (2011) laat met onderzoek in Australië zien dat overheden vaak moeite hebben om burgerparticipatie goed in te richten zodat de stem van jongeren wordt

meegenomen in beleid.

De derde oververtegenwoordigde groep zijn de hoogopgeleiden ten opzichte van lager opgeleiden (Denters et al., 2011; Tonkens et al., 2015; Van Houwelingen et al., 2014). Bij politieke participatie dit al decennialang het geval is (Van Houweling et al., 2014) en Bovens en Wille (2010) spreken daarom ook wel van de diplomademocratie: hoogopgeleiden domineren de posities waar formele en informele besluitvorming plaatsvindt en hebben daarom een onevenredig grote invloed.

Ten vierde constateren Denters et al. (2011) dat meer mensen die een hoger inkomensniveau hebben aangeven bereid zijn mee te doen aan burgerparticipatie dan mensen die een lager inkomen hebben. Het is waarschijnlijk dat dit verband houdt met opleidingsniveau en leeftijd, aangezien de hoogte van het inkomen sterk bepaald wordt door de factoren leeftijd en opleidingsniveau (Moonen, 2011). Uit cijfers van het centraal bureau voor de statistiek blijkt dat mensen met een hoog

opleidingsniveau gemiddeld meer verdienen dan mensen met lagere opleidingsniveaus (Ibid.). Leeftijd hangt sterk samen met de werkervaring, wat weer van invloed is op de hoogte van het inkomen (Ibid.).

Tot slot kan voorzichtig worden gesteld dat mannen vaker meedoen aan burgerparticipatie dan vrouwen (Tonkens et al., 2015; Denters et al., 2011; Van Houwelingen et al., 2014). Het is niet duidelijk wat hieraan ten grondslag ligt. In het onderzoek van Denters et al. (2011) geven mannen vaker dan vrouwen aan bereid te zijn om mee te doen aan interactief bestuur. Van Houwelingen et al. (2014) voegen toe dat mannen vooral oververtegenwoordigd zijn in bestuurlijke zin en als allrounder, waar mee bedoeld wordt dat ze zowel zelfredzaam als politiek actief zijn.

Waarom is een gebrek aan diversiteit een probleem?

Gezien de drie doelen die beoogd worden met burgerparticipatie (zie paragraaf 2.1.4), is het gebrek aan diversiteit een probleem. Een diverse deelnemersgroep bij burgerparticipatie draagt namelijk bij aan de doelen van democratische legitimiteit en steun en draagvlak. Het kan namelijk als de essentie van legitimiteit worden gezien dat degenen die geraakt worden met een collectief besluit een stem hebben in de vorming van dat besluit (Dryzek & List, 2003). Dat de deelnemersgroepen vaak eenzijdig blijken te zijn, betekent dat het besluit niet descriptief-representatief is, omdat deze groep niet lijkt op de rest van het electoraat (Tonkens et al., 2015). Het is daarom ook aannemelijk dat

vertegenwoordigd zijn. Daarnaast kan “de mate waarin burgers uit diverse sociale groepen participeren en er geen sprake is van de uitsluiting van bepaalde groepen” gezien worden als een democratische waarde an sich (Binnema & Michels, 2015, p. 21).

Daarnaast kan diversiteit helpen om de kwaliteit van het beleid te verbeteren, wat de derde doelstelling van burgerparticipatie is. Ellemers et al. (2018) stellen dat diversiteit in organisaties leidt tot een betere teamprestatie, omdat verschillen ervoor zorgen dat mensen vanuit andere

perspectieven kijken en nieuwe ideeën bedenken. Ditzelfde zou op kunnen gaan voor diversiteit bij burgerparticipatie, waardoor diversiteit de kwaliteit van het beleid verbetert.

Waarom zou een gebrek aan diversiteit geen probleem zijn?

Aan de andere kant vallen er ook vraagtekens te plaatsen bij de voordelen van diversiteit. Ten eerste kan een grotere diversiteit door de verschillende belangen in eerste instantie tot toename in conflict leiden (Bryson et al., 2013). Bryson et al. (2013) stellen wel dat met aandacht voor

conflictmanagement, door duidelijke regels en agenda’s voor samenwerking op te stellen en een gezamenlijke probleemdefinitie, de verschillen in mening naar verloop van tijd overbrugd kunnen worden.

Ten tweede is het de vraag of het überhaupt erg is dat de deelnemersgroep bij

burgerparticipatie niet divers is. Moet iedereen kunnen meebeslissen over publiek beleid en is het een probleem dat dit door een hoogopgeleide elite gebeurt? Roberts (2004, p. 326) noemt dit “het dilemma van technologie en expertise”. Zij stelt dat het voor burgers moeilijk is om mee te komen met professionals qua kennis, informatie en expertise (Drysek & Torgerson, 1993, in Roberts, 2004). Hoe moeten burgers over complexe beleidsvraagstukken meedenken waar de experts al geen eenduidige mening over hebben (Roberts, 2004)?

2.3 Wat verklaart het diversiteitsprobleem?

We hebben inmiddels geconstateerd dat deelnemersgroepen aan burgerparticipatietrajecten niet divers zijn en dat dit problematisch is voor de democratisch legitimatie. Dit roept de vraag op waarom deze deelnemersgroepen niet divers zijn. Deze paragraaf gaat hierop in door factoren te behandelen die diversiteit bij burgerparticipatie bevorderen. Het beantwoordt daarmee de derde deelvraag.

In de literatuur worden er diverse factoren genoemd die van invloed zijn op de keuze van mensen om wel of niet mee te doen aan burgerparticipatietrajecten1_{. Een combinatie en bundeling}

hiervan, leidt tot tien factoren die te plaatsen vallen onder de vier basisfactoren middelen, motivatie, sociaal kapitaal en communicatie. De eerste van deze drie factoren zijn ontleend aan de indelingen van Verba, Schlozmann & Brady (1995) en Vermeersch, Van Den Broucke, De Cuyper, Herbots & Van Damme (2016). Verba et al. (1995) onderscheiden drie factoren die verklaren waarom mensen niet politiek participeren en Vermeersch et al. (2016) hebben dit raamwerk toegepast om

beleidsparticipatie van personen van buitenlandse afkomst te onderzoeken. De vierde factor “communicatie” is hieraan toegevoegd omdat uit de literatuur meerdere factoren naar boven kwamen die in deze categorie passen.

1 Een belangrijke basis voor de factoren is gevormd door de masterscriptie van Teuntje Dijcks (2017) over factoren die participatie van belanghebbenden verklaren. Zij heeft al een overzicht van factoren gemaakt en deze is in dit onderzoek bijgeschaafd en aangepast.

Aan de hand van de vier factoren kan ook de onder- en oververtegenwoordigden van bepaalde groepen worden verklaard. Dit kan enerzijds doordat bij democratische processen de omvang van de groep participanten samenhangt met de mate van selectiviteit: hoe meer mensen meedoen, hoe meer divers de deelnemersgroep is. Denters et al. (2011) constateren dit uit hun analyse van verschillende vormen van electorale en non-electorale participatie en onderstrepen daarmee eerder onderzoek van Rosenstone & Hansen (1993). Elsenga (1984) ziet in Nederland een soortgelijke trend in het geval van diversiteit in politieke voorkeuren bij verschillende vormen van participatie. Anderzijds vallen veel theoretische verklaringen voor de ondervertegenwoordiging van de vijf groepen te koppelen aan deze factoren. In deze paragraaf komen deze factoren

achtereenvolgens aan bod.

2.3.1 Middelen

Een eerste basisfactor die het meedoen van mensen aan burgerparticipatie beïnvloedt, is de beschikbaarheid over middelen, ook wel resources genoemd (Vermeersch et al., 2016).

Hierbij kan ten eerste de gevraagde tijdsinvestering een belemmering vormen voor burgers om te participeren (Edelenbos & Monnikhof, 2001; van Woerkum, 1997, in Dijcks, 2017).

Burgerparticipatietrajecten vragen vaak veel tijd en over een langere periode, maar burgers komen hiervoor in de praktijk juist vaak tijd te kort om (Hurenkamp, Tonkens & Duyvendak, 2012; OECD, 2001, in Dijcks, 2017; Pattie, Seyd & Whiteley, 2003, in Dijcks, 2017; WRR, 2012). Andersom werkt een te lage tijdsdruk ook remmend (Vermeersch et al., 2016).

Ten tweede spelen de vaardigheden van burgers een rol: bij de vormgeving moet hier rekening mee worden gehouden. Het gaat dan om bijvoorbeeld debat- en taalvaardigheden, die nodig zijn in de deliberatieve setting (Van de Wijdeven, 2018). Als dit niet gebeurt, zullen burgers minder snel geneigd zijn om te participeren (WRR, 2012), omdat het vertrouwen dat burgers in hun eigen vaardigheden hebben een factor is in het wel of niet participeren (Denters & Klok, 2010, in Dijcks, 2017; Edelenbos & Monnikhof, 2001; Lowndes, Prachett & Stoker, 2006; Pateman, 1970; Schrijver, 2008, in Dijcks, 2017; Tonkens, 2009, in Dijcks, 2017; van Woerkum, 1997, in Dijcks, 2017). In de praktijk zijn de verwachtingen over de vaardigheden van burgers vaak te hoog, waardoor burgers afhaken om te participeren (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Ossewaarde et al., 2008, in Dijcks, 2017; WRR, 2012).

Hoe verklaart dit een lage diversiteit?

Een lagere beschikbaarheid over middelen die nodig zijn om deel te nemen aan burgerparticipatie, is een verklarende factor voor de ondervertegenwoordiging van een aantal groepen.

Ten eerste sluiten de vaardigheden die van burgers gevraagd worden vaak beter aan bij hoogopgeleide en assertieve burgers (Edelenbos & Monnikhof, 2001; WRR, 2012). Door het ontbreken van deze vaardigheden of het vertrouwen daarin participeren laagopgeleiden minder.

Ten tweede beschikken burgers met buitenlandse afkomst relatief minder vaak over de benodigde vaardigheden die gevraagd worden bij burgerparticipatie, waardoor zij minder snel geneigd zijn te participeren (Vermeersch et al., 2016). Dit komt omdat het opleidingsniveau

gemiddeld lager is, soms taalvaardigheden ontbreken of de kennis over de politiek functioneren van het land minder is (Ibid.).

Ten derde kunnen mensen zich financieel gehinderd voelen om mee te doen aan burgerparticipatie, doordat het bijvoorbeeld reiskosten vraagt (Vermeersch et al., 2016). Dit kan verklaren waarom mensen met een lager inkomensniveau en niet-westerse allochtonen, die financieel gezien een achterstand hebben ten opzichte van autochtonen (CBS, 2016), ondervertegenwoordigd zijn bij burgerparticipatie.

Ten vierde verklaart een gebrek aan vaardigheden ook de ondervertegenwoordiging van jongeren. Bij jongeren ontbreekt vaak kennis, vaardigheden en vertrouwen om mee te doen aan burgerparticipatie (Frank, 2006). Een voortdurende training tijdens het participatieproces, stimuleert daarom ook betrokkenheid (O’Donoghue, Kirshner & McLaughin, 2002).

2.3.2 Motivatie

De tweede basisfactor die het wel of niet participeren van burgers verklaart, is de mate van motivatie. Twee factoren liggen hieraan ten grondslag.

Een eerste reden waarom burgers niet gemotiveerd zouden zijn om mee te doen aan burgerparticipatie, is dat er onvoldoende invloed ervaren wordt. De bereidheid van burgers om deel te nemen aan burgerparticipatie neemt af wanneer ze het gevoel hebben dat niks met de invloed wordt gedaan (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Michels & de Graaf, 2010; OECD, 2001, in Dijcks, 2017; Schrijver, 2008, in Dijcks, 2017; van Woerkum, 1997, in Dijcks, 2017; WRR, 2012). In de praktijk blijkt het vaak het geval dat burgers zich niet serieus genomen, erkend en gewaardeerd voelen bij

burgerparticipatie (Hurenkamp et al., 2012, in Dijcks, 2017; Mayar, Edelenbos & Monnikhof, 2005, in Dijcks, 2017; Schrijver, 2008, in Dijcks, 2017; Tonkens, 2009, in Dijcks, 2017; Tonkens & de Wilde, 2013, in Dijcks, 2017; WRR, 2012). In de praktijk blijkt bovendien dat burgerparticipatie soms ook meer wordt gebruikt als ritueel om beleid te legitimeren dan dat burgers daadwerkelijk invloed krijgen (Bouchard, 2016). Daarom is het belangrijk dat de organiserende gemeente vertrouwen uitstraalt richting de burgers en hen serieus neemt, want positieve ervaringen moedigen burgers aan om actief te blijven (Van Hurenkamp, 2012, in Dijcks, 2017).

Een tweede factor die van invloed kan zijn op de motivatie om te participeren is of de vormgeving van het proces rekening houdt met verschillende betrokkenheidsstijlen van burgers (Motivaction, 2007, in Dijcks, 2017; Tops & Zouridis, 2000, in Dijcks, 2017; WRR, 2012). Meerdere auteurs hebben geconstateerd dat burgers verschillende houdingen, interesses en gedrag hebben ten aanzien van de politiek en overheid en proberen dit te verklaren door dit in segmenten in te delen (zie Verhoeven, 2009; Becker & Dekker, 2005; Motivaction 2007). De meest recente typering van de WRR (2011) onderscheidt een verantwoordelijke, volgzame, pragmatische en kritische stijl. De verantwoordelijken zijn, kort gezegd, politiek geïnteresseerde mensen die relatief vaak meedoen met informele vormen van democratische betrokkenheid (Ibid.). Volgzame burgers zijn ook relatief politiek geïnteresseerd, maar hebben een beperkt geloof in hun eigen mogelijkheden participeren weinig op informeel vlak. Zij vertrouwen liever op de politici (Ibid.). De pragmatici zijn mensen die doorgaans niet veel betrokken zijn bij de politiek, maar wel participeren als ze dat noodzakelijk vinden. De critici, tot slot, zijn ontevreden en cynisch over de politiek, maar participeren zelf ook niet omdat ze niet geloven dat ze invloed kunnen hebben en denken er niet de kwaliteiten voor te hebben (Ibid.). In de praktijk blijkt dat mensen met verschillende betrokkenheidsstijlen vaak allemaal op dezelfde manier worden benaderd (Tops & Zouridis, 2000, in Dijcks, 2017). Wanneerbij

burgerparticipatie daarom rekening wordt gehouden met het benaderen van mensen met

verschillende houdingen, interesses en gedrag ten aanzien van de overheid en politiek, bevordert dit mogelijk de diversiteit.