producenten spelen vijf
5.3 Zuivere wetenschapper
De zuivere wetenschapper is vakinhoudelijk georiënteerd. Hij of zij levert ‘feiten’ over de toekomst, bijvoorbeeld door data over trends in het verleden en heden te verzamelen en de trends via modelberekeningen naar de toekomst te extrapoleren. De zuivere wetenschapper doet geen pogingen om uit de resultaten van de bereke- ningen aandachtspunten of aanbevelingen voor beleidsmakers af te leiden. Dat laat hij of zij over aan ‘het beleid’.
In de jaren zestig van de vorige eeuw dachten toekomstverkenners een nieuwe weten- schappelijke discipline te ontwikkelen. Deze pioniers noemden zichzelf ‘futurologen’ en waren vooral wetenschappelijk geïnteresseerd. Het verkennen van de toekomst was een opzichzelfstaande activiteit, waarbij er meestal geen directe interacties waren met beleidsmakers (of belanghebbenden). De veronderstelling was dat wetenschappelijke toekomstverkenningen voor zichzelf zouden spreken. Veelal ging het om extrapolaties van demografische, economische, verstedelijkings- en andere trends die zich in het verleden en heden voordeden. De ruimtelijke ordening en de verstedelijking waren in deze jaren grotendeels op dit soort toekomstverkenningen gebaseerd.
Tabel 5.1
Werkvormen om gebruik van scenario’s te stimuleren met hun mogelijkheden en beperkingen
Rollen Oriëntaties Mogelijkheden Beperkingen
Zuivere
wetenschapper Vakinhoudelijk Betrouwbare en onafhankelijke expertinzichten
Aanbod van inzichten hoeft niet op vraag naar inzichten aan te sluiten
Scheidsrechter Politiek neutraal Aanbod aan inzichten is vraaggericht
Beperkt zich tot vraagstelling en beleidsopties van beleidsmakers Pleitbezorger Politiek voorop Aanbevelingen kunnen
politiek wenselijk geacht worden
Inzichten en
aanbevelingen kunnen sterk gekleurd zijn Bemiddelaar Argumentatief Aanbod aan inzichten
is meer dan alleen vraaggericht
Beleidsmakers kunnen aanvullende opties onwenselijk vinden Participatie-expert Procesgericht Bij participatie
accepteren beleidsmakers inzichten eerder
Onafhankelijkheid van inzichten kan worden betwist
VIJF
VIJF
Een belangrijke mogelijkheid van de zuivere wetenschapper is dat deze rol tot betrouw- bare en onafhankelijke expertinzichten leidt en daarmee vaak tot een hoge plausibiliteit en legitimiteit. Een beperking is dat de expertinzichten niet altijd aansluiten op de vraag naar inzichten over de toekomst die bij beleidsmakers en belanghebbenden leven, waardoor de relevantie soms beperkt is. Vanwege de focus van de zuivere weten- schapper op het doortrekken van trends uit het verleden naar de toekomst is de verbeeldingskracht vaak eveneens beperkt.
5.4 Scheidsrechter
Een scheidsrechter voorziet in dezelfde inzichten als de zuivere wetenschapper, maar hij of zij erkent dat beleidsmakers en belanghebbenden specifieke vragen naar inzichten over de toekomst kunnen hebben. De scheidsrechter levert op basis van zijn of haar scenariostudie boodschappen aan beleidsmakers vanuit de overweging: als dit de beleidsdoelen zijn, dan zijn dat de beleidsopties. De oriëntatie is politiek neutraal: er wordt niet gepleit voor bepaalde beleidsdoelen.
Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) is een voorbeeld van een mondiaal orgaan dat op basis van scenario’s beleidsboodschappen communiceert. Het IPCC heeft de taak om de stand van de wetenschap over klimaatverandering weer te geven en doet uitspraken over de bandbreedte van de klimaatverandering en de consequenties daarvan voor bijvoorbeeld zeespiegelstijging en extreme weers- verschijnselen. Via interacties met beleidsmakers probeert het IPCC in te spelen op hun behoeften aan inzichten over de toekomst. Daarnaast worden de scenario’s mondiaal met beleidsmakers besproken en wordt er een samenvatting voor beleidsmakers gemaakt. Het IPCC doet geen beleidsaanbevelingen. Daarvoor is de Conference of the Parties verantwoordelijk.1 Als beleidsmakers aan het PBL vragen om verschillende beleidsopties door te rekenen, bijvoorbeeld in het licht van verschillende omgevings- scenario’s, dan vragen zij het planbureau om de rol van scheidsrechter te spelen. Een mogelijkheid die de scheidsrechterrol biedt is om inzichten in de toekomst te verschaffen die inspelen op de vragen om dit soort inzichten van beleidsmakers. Dit brengt naast een hoge plausibiliteit en legitimiteit, ook een hoge relevantie met zich mee. Een beperking is dat de inzichten zich vaak beperken tot de vragen van beleids- makers, waardoor de scope soms wat beperkt is en de verbeeldingskracht niet altijd groot.
5.5 Pleitbezorger
De pleitbezorger levert niet alleen inzichten in de toekomst, maar formuleert op basis hiervan ook beleidsopgaven en draagt hier oplossingen voor aan. Hij of zij vertaalt wetenschappelijke inzichten in de toekomst in beleidsboodschappen (adviezen) over
VIJF
wat er zou moeten gebeuren. Volgens de pleitbezorger staat de politiek voorop. Hij of zij neemt dan ook een normatief standpunt in met betrekking tot de beleidsontwikkeling. Een bekend voorbeeld van scenarioproducenten die deze rol speelden zijn de auteurs van The Limits to Growth (Meadows et al. 1972). Mede doordat de scenariostudie werd uitgevoerd in opdracht van de prestigieuze Club van Rome kreeg de publicatie internationaal een enorme echo. De boodschap was aan het grote publiek, de politiek en het beleid gericht. De verontruste scenarioproducenten probeerden hen wakker te schudden en hen ervan te overtuigen dat zij maatregelen moesten nemen, omdat anders de grondstoffenvoorziening op de lange termijn in gevaar zou komen en het milieu sterk zou worden vervuild. Beïnvloeding van de politieke agenda was het doel. Een mogelijkheid die de pleiterrol biedt is dat hij of zij het publiek, de politici en de beleidsmakers weet te overtuigen en aanbevelingen doet die uiteindelijk politiek wenselijk geacht worden. Dat draagt bij aan een scenariostudie die sterk relevant is. Het prestige van de wetenschappers kan ertoe leiden dat de legitimiteit ook groot is. Een beperking is dat de aanbevelingen sterk gekleurd overkomen, wat ten koste van de plausibiliteit gaat.
5.6 Bemiddelaar
De bemiddelaar geeft aan welke inzichten relevant zijn, welke opties gegeven de situatie te overwegen zijn en welke manieren er zijn om met de opties om te gaan. Hij of zij poogt de scenarioproducenten en de beleidsmakers met elkaar en met de belang- hebbenden in contact te brengen. De oriëntatie is vooral argumentatief.
Scenariostudies zijn soms bedoeld om strategische beleidsopties aan te dragen voor beleidsmakers. Een voorbeeld is de studie Getting into the right lane (2009) die het PBL op eigen initiatief voor de Europese Commissie heeft uitgevoerd. Hierin staat welke beleidsopties er zijn voor het bereiken van langetermijndoelen voor de energievoor- ziening en het klimaat. In dit geval is de rol die van bemiddelaar. Het gaat niet alleen om het doorrekenen van de consequenties van het huidige beleid, maar ook om het aanreiken van alternatieve beleidsopties. Dat is typerend voor de rol van bemiddelaar. Een mogelijkheid van de bemiddelaarsrol is dat hij of zij meer beleidsopties aanbiedt dan waar de beleidsmakers om hebben gevraagd, wat de verbeeldingskracht kan vergroten. Een beperking is dat beleidsmakers de aanvullende opties onwenselijk kunnen vinden, wat hun ontvankelijkheid voor de scenariostudie kan beperken.