DRIE Toepassings
3.2.2 Activiteiten bij visievorming en gebruik van scenario’s
Er zijn allerlei manieren om visies te ontwikkelen. De werkwijzen die hierbij worden gehanteerd, zijn weinig geïnstitutionaliseerd en er wordt lang niet altijd systematisch te werk gegaan (De Jonge 2009). Desondanks zijn er enkele activiteiten te onderscheiden die bij visieontwikkeling worden ondernomen: de huidige situatie analyseren, opgaven verkennen, een visie ontwikkelen, formele besluiten nemen en de visie uitvoeren. De activiteiten waarbij scenario’s een rol van betekenis kunnen spelen, zijn: opgaven verkennen, een visie ontwikkelen en formele besluiten nemen (zie tabel 3.2). Opgaven verkennen
De opgaven van een grondgebied hebben betrekking op de problemen in en
uitdagingen voor het gebied, zoals de noodzaak om de luchtkwaliteit te verbeteren of het hoofd bieden aan toenemende economische concurrentie. Omdat visies betrekking hebben op de langetermijnontwikkeling van een gebied, is het belangrijk dat zij antwoorden geven op toekomstige vraagstukken, bijvoorbeeld wat de gevolgen kunnen zijn van verwachte veranderingen in de economie of de vergrijzing van bevolking. Het is immers niet vanzelfsprekend dat de opgaven van vandaag ook de opgaven van morgen zijn. De verwachte ontwikkelingen kunnen namelijk versnellen, vertragen of een andere richting op gaan, waardoor de opgaven voor het gebied groter, kleiner of anders
DRIE
DRIE
worden. Zo kan toenemende internationale concurrentie leiden tot minder bedrijvig- heid in de industriële sector in een gebied, meer bedrijvigheid in de dienstensector of een verandering van de sectorstructuur in de richting van de kenniseconomie. Scenario’s zijn behulpzaam omdat zij op een samenhangende manier inzicht geven in het mogelijke toekomstige verloop van autonome ontwikkelingen. Scenario’s geven ook indicaties van de bandbreedten waarbinnen de ontwikkelingen kunnen verlopen, de omvang van de opgaven waarmee rekening dient te worden gehouden en de locaties waar de opgaven zich vooral voordoen (kansenkaarten, risicokaarten). Denk aan de zeespiegelstijging die in de periode van 2015 tot 2050 tussen de 15 en 35 centimeter kan bedragen en aan de grotere overstromingsrisico’s die dit vooral voor het westen van het land met zich brengt. Wat betreft de locaties waar de opgaven zich kunnen voordoen, kunnen scenario’s helpen om duidelijk te krijgen waar de opgaven per scenario ongeveer gelijk zijn, waar de omvang van de opgaven verschilt en waar het karakter van de opgaven anders is. Scenario’s bieden eveneens inzicht in het mogelijk optreden van
Tabel 3.2
Overzicht van activiteiten bij visievorming waarbij scenario’s een rol spelen, gebruik van scenario’s en benodigde kenmerken van scenario’s
Activiteiten Gebruik van scenario’s Benodigde kenmerken Opgaven verkennen • Inzichten bieden in toekomstige
ontwikkelingen en gebeurte- nissen en hun effecten op de opgaven voor een gebied • Het bevorderen van een open en
gestructureerde discussie over toekomstige opgaven • Opgaven op de politieke of
beleidsagenda zetten of hoger op de agenda krijgen • Descriptief en normatief • Sterk exploratief • Vooral kwalitatief • Integraal • Participatief Visie ontwikkelen • Een visie ontwikkelen die
robuust en flexibel is onder verschillende omstandigheden en die diverse betrokkenen inspireert en hen committeert om de visie uit te voeren Formele besluiten
nemen • Inzichten bieden in toekomstige ontwikkelingen en gebeurte- nissen en hun effecten op de opgaven voor het gebied • Aanknopingspunten bieden om
de visie zo nodig te amenderen • Het vergroten van het aantal
stemmen voor de visie of juist voor een alternatieve visie
DRIE
onverwachte gebeurtenissen met een grote impact op het gebied (‘wildcards’, ‘zwarte zwanen’) (Steinmüller & Steinmüller 2003; Taleb 2012). Een voorbeeld hiervan is een plotselinge doorbraak van de elektrische auto in Nederland en de positieve gevolgen die dit zal hebben voor de luchtkwaliteit in de steden.
Verder ondersteunen scenario’s de communicatie tussen de betrokkenen doordat zij open en gestructureerde discussies over de toekomstige opgaven bevorderen. Zo verlopen discussies over de verwachte zeespiegelstijging makkelijker als de betrok- kenen bij het bespreken van hun verwachtingen kunnen verwijzen naar scenario’s waarmee de anderen ook bekend zijn, zoals de Deltascenario’s (Deltares et al. 2013). Tot slot kunnen scenario’s helpen om bepaalde opgaven hoger op de politieke en beleidsagenda te krijgen of om nieuwe opgaven op de agenda te zetten. Zo kan een scenariostudie die uitwijst dat de biodiversiteit bij voortzetting van het huidige beleid in alle scenario’s verder afneemt, aanleiding zijn om biodiversiteit hoger op de agenda te krijgen, of om de manieren waarop bedrijven en burgers aan natuurontwikkeling kunnen bijdragen op de agenda te krijgen.
Visie ontwikkelen
Bij deze activiteit ontwerpen de betrokkenen samen een visie op de voorgenomen ontwikkeling van het gebied en op het te voeren omgevingsbeleid. Met de visie reageren zij op de opgaven die in de vorige stap zijn verkend en geven zij aan welke ambities zij hierbij hebben. In grote lijnen kan een visie worden ontworpen door: 1) een aantal alternatieve visies te genereren; 2) een van deze visies te selecteren of enkele visies tot één visie te combineren; en 3) de geselecteerde of gecombineerde visie concreter uit te werken. Met het oog hierop genereren de betrokkenen ideeën voor de visie, bespreken die met elkaar en werken de ideeën uit in woorden, beelden en cijfers. Hierbij besteden zij ook aandacht aan mogelijke conflicten tussen ideeën, hoe die kunnen worden overwonnen, wederzijdse versterking van ideeën en hoe die kan worden bereikt.
Op deze manier ontstaat een samenhangend beeld over de belangrijkste ambities die de betrokken partijen op het grondgebied willen verwezenlijken. De ambities worden vaak in één of meer ruimtelijke concepten uitgedrukt; zo vat het ministerie van I&M in de Structuurvisie infrastructuur en ruimte (2011) alle nationale belangen waarvoor het Rijk verantwoordelijk is samen in de ‘nationale ruimtelijke hoofdstructuur’. De visie kan worden ontwikkeld in een reeks ontwerpdialogen, waaraan naast beleidsmakers en belanghebbenden ook ontwerpers en onderzoekers deelnemen (De Jonge 2009). Scenario’s helpen om rekening te houden met uiteenlopende omstandigheden en hierdoor een visie te ontwikkelen die toekomstbestendig is, dat wil zeggen een visie die zowel robuust als flexibel is (zie figuur 3.1). Daarnaast helpen scenario’s om verschillende ambities mee te nemen en hierdoor een visie te creëren die verschillende betrokkenen uitdaagt en hen enthousiast maakt om aan de verwezenlijking ervan bij te dragen.
DRIE
DRIE
Hierbij is het belangrijk om rekening te houden met het verschil tussen omgevings- scenario’s en beleidsscenario’s. De eerste zijn namelijk gefocust op het mogelijke verloop van autonome ontwikkelingen en hun effecten op de opgaven voor een gebied, de laatste op wenselijk geachte toestanden van het gebied en hoe die toestanden kunnen worden gerealiseerd. Omdat de beleidsmakers in kwestie vrijwel geen invloed hebben op de autonome ontwikkelingen, mogen zij geen keuze maken uit de
omgevings scenario’s en moeten zij in principe met alle scenario’s rekening houden. Omdat de beleidsmakers wel invloed hebben op de wenselijk geachte toestanden van het gebied, kunnen zij bij de beleidsscenario’s wel een keuze maken voor een van de scenario’s of besluiten om onderdelen uit de verschillende scenario’s te combineren. Bij omgevingsscenario’s kunnen de betrokkenen een robuuste en flexibele visie ontwikkelen door eerst per scenario te bedenken welke ambities zij denken te verwezenlijken en welke maatregelen zij hiervoor willen nemen. Daarna verkennen zij welke ambities en maatregelen in elk scenario van toepassing zijn (de kernstrategie) en welke wel in scenario A, maar niet in scenario B of C aan de orde zijn (de contingente strategieën) (Von Reibnitz 1987). Denk aan een minimaal woningbouwprogramma voor een stad dat bij alle scenario’s dient worden gerealiseerd, ook bij het scenario met de laagste bevolkingsgroei. Daarnaast wordt voor de andere scenario’s verkend welke
Figuur 3.1
Strategie in elk scenario en bij afzonderlijke scenario's
Bron: PBL
Strategie bij
scenario A Strategie bijscenario B
Strategie bij scenario C Strategie in elk scenario
DRIE
ambities en activiteiten van toepassing zijn, in aanvulling op de kernstrategie, bijvoor- beeld een extra contingent woningen bij een scenario met een matige bevolkingsgroei en nog een extra contingent bij een scenario met een hoge groei. Vervolgens wordt via monitoring nagegaan of de feitelijke bevolkingsgroei de richting opgaat van scenario A, B of C, en daarmee óf kan worden volstaan met de kernstrategie óf dat ook een of beide contingente strategieën moet(en) worden toegepast. Dit gaat verder dan windtunnelen, waarbij een strategie zodanig wordt aangepast dat hij onder verschillende omstandig- heden succesvol is. Hierbij wordt er namelijk wel naar gestreefd om de strategie robuust te maken, maar niet om hem flexibel te maken (Dammers et al. 2013).
Bij beleidsscenario’s wordt een robuuste en flexibele visie ontwikkeld door een onder- scheid te maken tussen onderdelen van de scenario’s die de betrokkenen wel of niet willen (en kunnen) combineren. De eerste (wel) behoren tot de kernstrategie en de laatste (niet) tot de contingente strategieën. Denk aan een scenariostudie over een natuurgebied waarbij wordt verkend wat voor toestand van het gebied kan worden nagestreefd en welke maatregelen hiervoor nodig zijn. Scenario A verkent dan dat het natuurgebied is vergroot en meer ruimte biedt aan natuurlijke processen, scenario B dat het natuurgebied meer toegankelijk is voor recreanten en scenario C dat het natuur- gebied meer ecosysteemdiensten zoals wateropvang levert. Op basis van de scenario’s kunnen de betrokkenen de kernstrategie ontwikkelen die ‘het beste uit de drie werelden’ combineert, bijvoorbeeld een vergroot natuurgebied, waarbij alleen de randen extra toegankelijk zijn voor recreanten en dat bij grote regenbuien water opvangt, waardoor het omliggende landbouwgebied minder wateroverlast heeft. In tekstkader 3.1 gaan we in op de rol die het ontwerpen kan spelen bij het gebruiken van scenario’s om een visie voor de leefomgeving te ontwikkelen.
Formele besluiten nemen
Afhankelijk van de status van een visie – informeel, formeel of zelfs wettelijk – nemen de betrokkenen al dan niet formele besluiten over de visie. Dit verschilt ook per organisatie, afhankelijk van haar bevoegdheden en haar commitment met de visie. Bij overheden gebeurt dit door het parlement, de Provinciale Staten of de Gemeenteraad, bij bedrijven en maatschappelijke organisaties door het management of het bestuur. Bij de formele besluitvorming wordt een min of meer definitieve keuze voor het accorderen en uitvoeren van de visie gemaakt. Deze keuze wordt gewoonlijk binnen de betreffende organisaties voorbereid en via de organisaties verder uitgewerkt. Zowel bij de voorberei- ding als bij de uitvoering worden eveneens allerlei keuzes gemaakt, waardoor de visie kan veranderen.
Bij de besluitvorming is het relevant dat scenario’s inzicht geven in de mogelijke toekomstige ontwikkelingen en gebeurtenissen en hun effecten op de (opgaven voor) het grondgebied, in de wenselijk geachte toestanden van het gebied en in de inspan- ningen die nodig zijn om die toestanden te bereiken. De scenario’s bieden hierdoor aanknopingspunten om voorafgaand aan een besluit met voorstellen te komen om een