Zoals we in paragraaf 2.3 hebben opgemerkt is het gebruik van scenario’s niet vanzelf- sprekend, omdat beleidsmakers het vaak moeilijk en ook irritant vinden om scenario’s te gebruiken. Daarnaast wordt omgevingsbeleid doorgaans niet door een enkele overheidsorganisatie ontwikkeld, maar is een groot aantal overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgergroepen bij het beleid betrokken. Gewoonlijk gaat het hierbij ook nog eens om actoren die in diverse sectoren en op verschillende schaalniveaus opereren.
Om de ontwikkeling van beleid met behulp van scenario’s te optimaliseren is het dan ook belangrijk om het gebruik van de scenario’s niet als een individuele maar als een gezamenlijke onderneming te beschouwen en om het gebruik doelbewust te organi- seren. Bij het organiseren van het gebruik gaat het erom scenario’s ontwikkelen en beleid maken als verschillende activiteiten te onderscheiden en vervolgens om de interacties tussen beide activiteiten te versterken.
2.6.1 Scenario’s ontwikkelen en beleid maken
Scenario’s ontwikkelen en beleid maken zijn verschillende activiteiten die niet alleen andere manieren van werken, spreken en handelen met zich meebrengen, maar ook andere drijfveren, spelregels en manieren van denken (Dammers 2010). Bij het ontwik- kelen van scenario’s worden inzichten over mogelijke en/of wenselijke toekomsten ontwikkeld. Hierbij gaat het vooral om een cognitief proces, waarbij scenarioprodu- centen zowel wetenschappelijke als praktische inzichten gebruiken. Ook bij het maken
TWEE
van beleid worden allerlei inzichten over de toekomst gebruikt. Hierbij gaat het niet alleen om inzichten uit scenariostudies, maar ook om inzichten ontleend aan weten- schappelijke onderzoeken, beleidsvisies, adviezen en eigen verwachtingen en wensen. Beleidsmakers laten zich vooral leiden door een politiek proces, waarin inzichten in de toekomst een rol kunnen spelen.
Scenarioproducenten genereren vaak op een min of meer systematische manier inzichten over de toekomst, die nogal eens in vrij abstracte, soms wiskundige, taal worden uitgedrukt. Wetenschappelijke onderbouwing van de uitspraken over de toekomst speelt hierbij vaak een voorname rol. Beleidsmakers werken vooral met praktische ervaringskennis en hanteren een taal die veel concreter en minder formeel is. Voor beleidsmakers gaat het voornamelijk om de praktische toepasbaarheid van kennis en inzichten, dus om de mate waarin inzichten over de toekomst bijvoorbeeld
behulpzaam zijn bij het agenderen van beleidsvraagstukken, het onderbouwen van beleidsbeslissingen en het vergroten van het commitment met het beleid.
Scenarioproducenten richten zich veelal op de lange termijn; zij kijken gewoonlijk 10 tot 25 jaar vooruit en soms zelfs 50 of 100 jaar. Omdat het langetermijnverloop van veel sociale, economische en fysieke ontwikkelingen met complexiteit en dynamiek is omgeven, gaat het hierbij per definitie over het verkennen van onzekerheid. Beleidsmakers worden grotendeels in beslag genomen door vraagstukken die op de korte termijn spelen. Ook bij langetermijnvraagstukken houden zij zich vooral bezig met wat dit betekent voor het hier en nu. Hierbij spelen zaken als verantwoordingsdruk, verkiezingscycli en budgettaire cycli een voorname rol (EEA 2011; Van der Steen & Van Twist 2013).
Omdat scenario’s gericht zijn op een werkelijkheid die nog (lang) niet bestaat, is het onmogelijk om de uitspraken over de toekomst met (harde) empirische kennis te onderbouwen. Er is daarom veel eerder sprake van (zachte) inzichten over de toekomst. Beleidsmakers opereren in een context waarin verschillende en vaak conflicterende standpunten, wensen en verwachtingen met elkaar worden uitgewisseld, afgewogen en uitonderhandeld. Om dit politiek-strategische spel goed te kunnen spelen hebben zij vaak juist behoefte aan harde, empirische kennis (Dammers 2000).
Scenarioproducenten zijn er vaak in getraind om uiteenlopende richtingen waarin sociale, economische en fysieke ontwikkelingen zich kunnen voltrekken te verkennen, evenals diverse wensbeelden over de toekomst en verschillende beleidsalternatieven om die wensbeelden te realiseren. Omdat beleidsmakers zich vaak meer op de kortere termijn richten, ervaren zij minder ruimte voor het denken in sterk uiteenlopende richtingen. Hierbij speelt ook een rol dat het bestaande beleid vaak nog enige tijd doorwerkt en niet op korte termijn kan worden omgebogen en dat het beleid meestal een uitkomst is van compromissen waaraan de beleidsmakers zich na veel overleg en onderhandelen hebben gebonden.
TWEE
TWEE
Hoewel er sprake is van verschillende activiteiten, is het niet zo dat scenario’s ontwik- kelen en beleid maken altijd volledig gescheiden plaatsvinden. Tussen beide activiteiten vinden op verschillende manieren interacties plaats. Er is dan ook eerder sprake van tweerichtings- dan van eenrichtingsverkeer. Scenarioproducenten nodigen steeds vaker beleidsmakers uit om mee te denken over de inhoud en het proces van scenariostudies, bijvoorbeeld tijdens bijeenkomsten van begeleidingsgroepen of in scenarioworkshops. En steeds vaker worden scenarioproducenten gevraagd om beleidsmakers te faciliteren bij het gebruiken van scenario’s voor het ontwikkelen van beleid, bijvoorbeeld via bilateraal overleg of gebruikersworkshops. Hoewel er verschillen tussen beide soorten activiteiten bestaan, is er eerder sprake van een dynamisch proces waarin de activiteiten meer of minder met elkaar zijn verweven dan van een absolute kloof (Turnhout & Haffman 2014).
2.6.2 Interacties tussen beide activiteiten versterken
De verweving tussen scenario’s ontwikkelen en beleid maken kan worden versterkt door hiervoor stimulerende voorwaarden te creëren. En dit kan bijvoorbeeld gebeuren door een serie informele dialogen te organiseren. De dialogen kunnen tijdens een scenariostudie worden gehouden om de scenario’s te ontwikkelen, bijvoorbeeld via een aantal scenarioworkshops, maar zij kunnen ook na afloop van een scenariostudie worden georganiseerd om het gebruik van de scenario’s te bevorderen, bijvoorbeeld via enkele gebruikersateliers.
Bij informele dialogen speelt het bevorderen van onverwachte ontmoetingen een voorname rol (Dammers & Hajer 2011). Door ontmoetingen te organiseren tussen een grote diversiteit aan beleidsmakers uit diverse sectoren en van verschillende schaal- niveaus kunnen uiteenlopende verwachtingen en wensen over de toekomst worden samengebracht, besproken en uitgedaagd. Het gaat hierbij om beleidsmakers in de brede zin van het woord, waaronder medewerkers van overheden, organisaties uit het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, kennisinstellingen, adviesbureaus en burgergroepen.
Tijdens de ontwikkeling van scenario’s kunnen de deelnemers aan de dialogen meedenken over de onderdelen van de scenariostudie: de nulsituatie, de omgevings- scenario’s, de beleidsscenario’s en de beleidsboodschappen (zie de handreiking voor het maken van scenario’s). Belangrijke voordelen van deelname aan deze dialogen zijn dat beleidsmakers hun inzichten, verwachtingen en wensen over de toekomst in de onderdelen van de scenariostudie kunnen inbrengen. Tegelijkertijd raken de beleids- makers tijdens de ontwikkeling van de scenario’s al met ze bekend en beschouwen zij de scenario’s eerder als iets van henzelf, wat de ontvankelijkheid ervoor ten goede komt. Na afloop van een scenariostudie kunnen de beleidsmakers tijdens de dialogen de scenario’s met elkaar bespreken en daarna met behulp van de scenario’s hun verschil- lende verwachtingen en wensen over de toekomst uitwisselen en hierop reflecteren. Op basis hiervan kunnen de deelnemers een meer gemeenschappelijk begrip over
TWEE
mogelijke en/of wenselijke toekomsten ontwikkelen. Op deze manier kunnen bijvoor- beeld de belangrijkste beleidsuitdagingen en hoe die zich op termijn kunnen ontwik- kelen worden besproken. Zo werd in een aantal ateliers die in het kader van het Deltaprogramma zijn georganiseerd met behulp van de Deltascenario’s besproken wat in de periode tot 2050 en tot 2100 de minimale en maximale zeespiegelstijging en rivierwaterafvoeren zouden kunnen zijn en wat die voor uitdagingen voor het water- veiligheidsbeleid met zich mee zouden kunnen brengen.
De informele dialogen kunnen voorafgaand of parallel aan de formele besluitvorming worden georganiseerd. Binnen de informele dialogen worden weliswaar geen formele beslissingen genomen, maar de dialogen kunnen wel helpen om de formele beslissingen voor te bereiden. Deelnemers aan de dialogen die binnen hun organisaties strategische posities innemen (managers, adviseurs) kunnen opereren als ambassadeurs tussen de informele dialogen en de formele besluitvorming (Latour 2013). Zij kunnen de resultaten van de dialogen binnen hun organisaties verspreiden en de overige deelnemers aan de dialogen over de besluiten die in hun organisaties worden genomen informeren. Voor het succes van de dialogen is het belangrijk dat ze geregeld en over een langere periode worden georganiseerd (Van der Steen & Van Twist 2012). Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door in een periode van een of twee jaar om de paar maanden een bijeen- komst te organiseren. De opzet van de dialogen en de onderwerpen die aan de orde komen hangen sterk af van het gebied waarop de scenario’s worden toegepast. In het volgende hoofdstuk gaan we hier uitgebreider op in. Deelname aan de dialogen vergt weliswaar een tijdsinvestering van de deelnemers, maar de geïnvesteerde tijd wordt op termijn weer terugverdiend doordat de formele besluitvorming soepeler en vlotter zal verlopen. In dit verband geldt ‘door tijd te nemen win je tijd’ (Evers & Susskind 2006). Daarnaast zijn er nog een paar andere voorwaarden voor succesvolle dialogen. Zo is het belangrijk om beleidsmakers uit te nodigen die gewend zijn om verder dan hun eigen sector te denken. Daarnaast is het van belang dat de deelnemers worden aangemoedigd om namens zichzelf en dus niet namens hun organisaties te spreken. Verder is het relevant een open sfeer te scheppen waarin de uiteenlopende inzichten en wensen over de toekomst evenals de mogelijke conflicten en synergiën ertussen aan de orde komen. En tot slot is het cruciaal om een veilige sfeer te creëren waarin de deelnemers oncon- ventionele ideeën kunnen inbrengen zonder dat zij daar tijdens of na de dialogen op worden aangesproken.
Gezamenlijk beleidsboodschappen voor Nationale Omgevingsvisie bedenken met behulp van Noordzeescenario’s.