onder-neming dan wel van één of meer dan één onderonder-neming en van de Inlandsche bevolking;
IV. de zorg voor afvoer en wering van water en zand, schadelijk voor binnen zijn gebied gelegen gronden;
V . aanleg van nieuwe of wijziging van bestaande werken van ..meerzijdig belang".
Het beheer van rivie- De rivieren, bronnen, waterleidingen en wer-ten, bronnen, water- ken tot opstuwing, keering, verdeeling, af-leidingen en werken leiding en loozing van water, zoomede van die tot opstuwing, kee» tot wering van water- en zandvloeden, voor ring, verdeeling, af- zoover zij gelegen zijn binnen het gebied van leiding en loozing het waterschap en voorzoover het Hoofd van van water, zoomede gewestelijk bestuur in overleg met ,,het Zelf-van die tot wering bestuur" oordeelt dat bij die zaken meer van zand- en water- dan één landbouwonderneming dan wel ten vloeden. minste één landbouwonderneming en de
In-landsche bevolking gezamenlijk belang heb-ben, worden door het waterschap beheerd, indien dat beheer althans niet aan een naburig waterschap is opgedragen.
Beteekenis van Het is te betreuren dat de ontwerpers van de
or-„belang". donnantie hunne gedachten omtrent de door het waterschap te beheeren zaken zoodanig hebben geformuleerd dat opneming van het woord „belang" noodig was.(3) Dit woord toch heeft aanleiding gegeven tot het ontstaan van menig misverstand omtrent de bevoegdheden van het waterschap; ja zelfs
(*) Zie hieronder op blz. 59.
(2) Tot dusverre het eenige voorbeeld van toepassing van artikel 22 V. W . O.
(3) Te betreuren, doch ook wel te begrijpen, aangezien bij de tallooze be-sprekingen het korte woord belang gebruikt werd als synoniem met de langere omschrijving: ten bate van, van nut, profijt enz. Zie hiervoor t.a.pl. op blz. 57 55
schijnt het de hoofdoorzaak geweest te zijn van troebelen in water-schapszaken. Zoo was het o.m. mogelijk, dat de stelling verdedigd werd, dat het aftappen van water voor spoelleidingen slechts kon geschieden na verkregen vergunning daartoe van het waterschap.
Ten bewijze daarvan werd aangevoerd, dat door zulk eene water-onttrekking dat water niet meer beschikbaar was voor de bevloei-ing; dat bij de bevïoeiïng verschillende ondernemingen en de Inland-sche bevolking gezamenlijk belang hadden, dat dus zulk een werk een waterschapswerk was, zoodat het niet door anderen dan het waterschap kon worden aangelegd zonder vergunning van het waterschap. Eene dergelijke opvatting werd gehuldigd ten aanzien van een werk voor de aftapping van water voor de doorspoeling van een toilet van het Klatensche proefstation. (* ) Hetzelfde argu-ment deed dienst toen de Solosche drinkwaterleiding water wilde aftappen uit bron Ingas.
Dat de bovenweergegeven meeningen ontstaan konden, zal voor den ingewijde in Vorstenlandsche watertoestanden geen verwon-dering wekken. Zooals immers reeds eerder geschreven werd,(2) is het water voor de Vorstenlandsche bouwgronden de levenbrenger, hoe meer water, hoe liever; daarom is het duidelijk dat al het water aanwezig in bronnen, rivieren, leidingen, enz. voor de bevïoeiïng van belang is. Geeft men echter dezen uitleg aan het woord „belang", dan voert zulks onafwendbaar tot de stelling, dat bijna iedere water-onttrekking, voor welk doel dan ook, slechts kan geschieden door middel van een waterschapswerk, aangezien krachtens artikel 11 V . W . O. als waterschapswerken beschouwd worden die werken
waarbij meer dan één landbouwonderneming, dan wel ten minste één landbouwonderneming en de Inlandsche bevolking gezamenlijk belang hebben. Zulk eene opvatting kan echter niet juist zijn, want in artikel 12 V . W . O. wordt de aanleg van werken door onder-nemers of door de bevolking geregeld. Die werken zijn dus geen waterschapswerken.
W a n n e e r aan „belang" eene uitgebreide beteekenis werd gegeven, zou zulks voorts leiden tot de aanname dat de waterschapsraad zelf de uitgestrektheid van zijn beheer bepaalt. "Waterschapswerken zijn in beheer van het waterschap. Indien de waterschapsraad het recht had om te bepalen welke werken waterschapswerken zijn, zou hij daardoor bepalen over welke zaken het beheer van het waterschap zich uitstrekt. Deze gevolgtrekking is echter in strijd met het be-paalde onder letter a van artikel 10 V . W . O., welk aan het Hoofd van gewestelijk bestuur de bevoegdheid verleent aan te geven, welke zaken in beheer bij het waterschap zullen zijn. Aangezien de gevolgtrekking derhalve onjuist is moet ook het uitgangspunt onjuist zijn, zoodat ook uit de hier gegeven afleiding volgt dat aan ,.belang" eene beperkte beteekenis gegeven moet worden.
f1) Notulen 45e vergadering raad Dengkenk onder (115).
{-) Zie blz. 7.
56
Die bovengeschetste opvatting is dan ook niet juist(1); „belang"
heeft eene beperkte beteekenis; de bedoeling zou beter weergegeven kunnen v/orden door gebruik te maken van de omschrijving: „ten bate van" of „van nut zijn", zooals o.a. geschied is in artikel 12 V . W . O., waarin bepaald wordt, dat een werk, dat uitsluitend ten bate komt van een enkelen ondernemer, dan wel van de Inlandsche bevolking, door den belanghebbende niet wordt aangelegd zonder vergunning.
Aanvaardt men den beperkten uitleg van „belang , dan wordt het bepaalde in artikel 10 V'. W . O. aanstonds duidelijk. Het waterschap heeft dan het beheer over rivieren en bronnen, waaruit water wordt afgetapt, dat dient voor de gelijktijdige bevloeiïng van de gronden van meer dan één onderneming of van ten minste één onderneming en van de Inlandsche bevolking; voorts werken tot op-stuwing. keering en verdeeling waardoor water op zulke gronden wordt gebracht of daarvan geweerd wordt; verder werken tot af-leiding en loozing van water van die gronden en tenslotte werken die water en zand van de meervermelde gronden weren. Alles even-wel met dien verstande, dat zulke werken niet aan een naburig waterschap in beheer zijn gegeven.
(!) Conform hiermede de opvatting van mr. van Hasselt (nota van Hasselt blz. 26), welke opmerkt dat niet onder waterschapsbeheer zullen komen die werken, welke uitsluitend tot nut van een enkel persoon strekken. Zie ook pag. 27 van die nota waar voorgesteld wordt de redactie zoo te stellen dat het waterschapsbeheer ook omvat werken (lees water) waarbij alleen de bevolking Voorts „Nota van opmerkingen van den Vertegenwoordiger in Ned. Indië van de V . L. O . enz. (zonder jaartal) waar bij de toelichting op artikel 1 van het ontworpen Reglement op het waterbeheer, het onderhoud en het herstel van waterwerken in de residentiën Soerakarta en Djokjakarta wordt opgemerkt:
„ W e r k e n dus, die uitsluitend een enkelen ondernemer, dan v/el uitsluitend de bevolking, aangaan, vallen buiten de bemoeienis van het waterschap. O p die wijze scheen de functie van deze organisatie bet best beperkt te kunnen worden tot dat arbeidsveld, waarop heterogene belangen met elkaar in strijd kunnen raken". Ook uit de tallooze besprekingen, welke uiteindelijk geleid hebben tot het ontwerp der ondernemers, blijkt dat „belang hebben", „nut hebben", „ten bate zijn", „profijt trekken", „ten behoeve strekken", telkens door elkaar ge-bruikt werden om dezelfde gedachte aan te duiden.
Zie bijv. in artikel 6 van de „Modelakte van mr. Paets": „Het onderhoud van waterwerken geschiedt: wanneer uitsluitend de onderneming daarmede gebaat
is wanneer zoowel het algemeen belang als dat der onderneming daarmede gebaat is "
In een request van 18 Maart 1914 aan den Minister van Koloniën deelt de Bond van V . L. O . o.m. mede: „Vooreerst wordt den ondernemer geen cent vergoed voor den aanleg van werken, hoewel hij niet meer dan 2/ 5 van den grond occupeert en de overige 2/ s ten nutte strekken van de Inlandsche bevol-king."
In de hier verdedigde beteekenis van „belang" wordt het eveneens ge-bruikt in de bij besluit van den Resident van Soerakarta van 15 Juli 1901 no.
728/44 vastgestelde regeling betreffende het onderhoud van waterwerken. Z o o ook in het besluit van den Resident van Soerakarta van 2 Juni 1909 no. 8053/44.
Ook in de Memorie van toelichting van Minister Pleyte (Bijl. hand. 2e Kamer S.G. 1917/1918 [157. 3 ] ) worden als „belanghebbenden bij het waterschap be-schouwd: landhuurders en bevolking.
57
Het Hoofd van ge- Voo?tS ^f\ d e b ePa l i ne aan, welke autori-westelijk bestuur be- *«t bcoordcelcn moet of een werk — waar-oordeelt of een werk o n d e r h i e r eenvoudigheidshalve ook rivieren al dan niet water- e n j o n n e n verstaan worden — ten nutte schapswerk is. strekt van de gronden van meer dan één onderneming dan wel van ten minste één onderneming en de Inlandsche bevolking gezamenlijk; deze autoriteit is het Hoofd van gewestelijk bestuur, handelende in overleg met ,,het Zelfbestuur" (juister zou zijn: „het betrokken Zelfbestuur").
Ten aanzien van de werken, welke bij de oprichting van een waterschap reeds aanwezig waren, is uitspraak gedaan door in artikel 3 W . R. te bepalen, dat, behoudens bij besluit bekend te maken uitzonderingen, alle binnen het gebied van een waterschap gelegen rivieren, bronnen, waterleidingen en werken tot opstuwing, keering, verdeeling, afleiding en loozing van water, zoomede van die tot wering van water- en zandvloeden van belang te achten zijn voor meer dan één landbouwonderneming, dan wel voor ten minste één landbouwonderneming en de Inlandsche bevolking gezamenlijk.
Aangezien een uitdrukkelijk besluit tot uitzondering tot dusverre niet uitgevaardigd is, impliceert het bepaalde in artikel 3 W . R. der-halve, dat alle werken van de genoemde soorten in beheer bij het waterschap zijn.
In de praktijk is die uitspraak echter niet te handhaven, omdat zulks de waterschappen beheerslasten zou opdragen, welke finan-tieel niet te torsen zouden zijn. Zij is dan ook niet aanvaard. Men heeft er zich toe bepaald om slechts die werken in beheer te nemen, welke klaarblijkelijk ten bate strekken van „meerdere landbouw-belangen" en het beheer niet uit te strekken over werken welke uitsluitend van nut waren voor één onderneming of van de Inland-sche bevolking. Men zou zich echter kunnen afvragen; waarom dan in artikel 3 W . R. eene bepaling van zulk eene verre strekking op-genomen is, wanneer reeds aanstonds duidelijk was dat zulk eene opdracht onuitvoerbaar was? Het antwoord hierop kan in enkele zinnen gegeven worden. Het W . R. moest zeer haastig ontworpen worden. Reeds te lang had men gewacht met de oprichting der waterschappen. De conversie van de eerste groep ondernemingen stond voor de deur, en uitdrukkelijk was overeengekomen, dat als-dan het beheer en het onderhoud van werken zou overgaan van de ondernemers op de waterschappen. Inventarisatie van alle werken van „gezamenlijk belang" was dus niet mogelijk meer. Vandaar, dat „voorshands" bepaald werd dat alle werken van „gezamenlijk belang" geacht werden. Later, als men meer tijd had, zou de zaak wel geordend worden. Meer tijd is tot dusverre echter niet ge-vonden; niet onwaarschijnlijk is het te achten, dat daarnaar niet ernstig gezocht is, omdat inmiddels gebleken was, dat de water-schappen zich in de praktijk uit de moeilijkheid gered hadden.
Boven werd reeds aangestipt, dat een uitdrukkelijk uitzonderings-besluit nimmer uitgevaardigd is. Onder „uitdrukkelijk" wordt 58
hierbij verstaan een besluit, waarin bepaald wordt dat een zeker werk niet geacht wordt te zijn van gemeenschappelijk belang. Niet uitdrukkelijk zijn uitzonderingen op den algemeenen regel van ar-tikel 3 W . R. echter wel gemaakt. Indien bijv. vergunning tot wij-ziging van een werk verzocht wordt, beoordeelt de Gouverneur
( + Zelfbestuur), of dat werk al dan niet ten nutte komt van één onderneming dan wel de Inlandsche bevolking en zulks afge-scheiden van zijn in artikel 3 W . R. reeds gegeven oordeel. Door het verleenen van de vergunning, hetzij aan den ondernemer of aan den direct belanghebbenden Inlandschen landbouwer of aan de Inlandsche gemeente, hetzij aan het waterschap, beslist hij, of een werk een waterschapswerk is, of niet. In het eerste geval blijft het in beheer bij het waterschap, terwijl het in het laatste geval aan dat beheer wordt onttrokken. In dat geva! is dus eene uitzondering gemaakt op het bepaalde in artikel 3 W . R.
De meening dat het Hoofd van gewestelijk bestuur + Zelfbestuur den aard van een werk beoordeelen, is niet altijd algemeen gehul-digd, althans voorzoover zij betrekking had op nieuwe werken. Door het waterschap Dengkeng werd in het jaar 1929(!) uitdrukkelijk beslist, dat voor nieuwe werken of wijziging van bestaande werken dat oordeel in eerste instantie bij het waterschap zelf berustte, en wel omdat het waterschap door het aanvragen van de vergunning tot aanleg of wijziging eerst beoordeelen moest, of het werk inderdaad strekken zou ten bate van meer dan één belang. Voor het geval het Hoofd van gewestelijk bestuur dat oordeel niet deelde, zou hij het op grond van het bepaalde in lid 1 van artikel 22 V . W . O. kunnen vernietigen. Hierdoor zou hij in hoogere instantie een oordeel uit-spreken. Het betrokken Hoofd van gewestelijk bestuur deelde deze zienswijze echter niet en vernietigde de beslissing van het water-schap bij zijn besluit van 10 Juni 1929 No. 377 op grond, dat die beslissing genomen was in strijd met het bepaalde onder letter a van artikel 10 V . W . O., welke aan het Hoofd van gewestelijk bestuur
-f- Zelfbestuur de beoordeeling toekent van den aard van een werk.
Het waterschap wenschte zich bij die beslissing niet neer te leggen en in eene, in de waterschapsannalen gedenkwaardige, vergadering besloot het tegen het boven aangehaalde Gouverneursbesluit in be-roep te gaan bij den Gouverneur-Generaal.2) De Landvoogd deed bij besluit van 20 Augustus 1930 No. 31 uitspraak.(3) Dat besluit behelsde:
,,dat artikel 10 der V . W . O. den werkkring van het water-schap omschrijvend, onder letter e den aanleg van nieuwe en wijziging van bestaande werken noemt en tot aanduiding van die werken verwijst naar de omschrijving onder letter a;
dat, waar onder letter a van genoemd artikel 10, wordt bepaald dat de aanwijzing van zoodanige werken, welke door het
water-(*) Notulen 51e vergadering raad Dengkeng onder 127 t/m. 128.
(2) Notulen 54e vergadering raad Dengkeng punt 1.
(3) Notulen 59e vergadering raad Dengkeng punt 9.
59
schap worden beheerd, is overgelaten aan de beoordeeling van het Hoofd van gewestelijk bestuur in overleg met den Zelf-bestuurder of diens Patih, de verwijzing onder letter e naar de wer-ken bedoeld onder letter a dus medebrengt, dat ook voor aanleg van nieuwe of wijziging van bestaande werken door het waterschap uitsluitend in aanmerking mogen komen die werken, welke als zoodanig door het Hoofd van gewestelijk bestuur zijn aangewezen;
dat derhalve de Raad van het waterschap Dengkeng in zijne vergadering van 20 Juli 1929 op eigen gezag beslissend dat een tweetal werken voor aanleg in aanmerking kwam, handelde in strijd met artikel 10 onder letter e" enz.
Goed te keuren het besluit van den Gouverneur van Soerakarta van 10 Juni 1929 No. 3 7 7 . ( i ) ( 2 )
Thans staat het volgens die opvatting derhalve vast, dat niet het waterschap, doch het Hoofd van Gewestelijk bestuur in overleg met het betrokken „Zelfbestuur" oordeelt over den aard van een werk. (3 )
T, , Onder letter a van artikel 10 V . W . O. wordt , ' , . , , . bepaald dat het beheer van de daar opgenoemde
esc i mg. 2 ajc e n a a n j ,e t w at e r s c h a p is opgedragen. Ook over de beteekenis en den omvang, welke aan die beheersopdracht toe-gekend moest worden, heeft veel verschil van meening bestaan, of liever bestaat nog verschil van meening. Dat heeft zelfs geleid tot den, voor de waterschappen zoo belangrijken, strijd over „beheer en
i1) Als gevolg van dit besluit trok de raad het besluit genomen in zijn vergadering van 23 Maart 1929, inhoudende dat hij de beslissing had over den aard van een werk, uitdrukkelijk in. O p de onjuistheid van de intrekking van een vernietigd besluit wordt bij de bespreking van artikel 22 V . W . O . nader teruggekomen (notulen 59e raadsvergadering Dengkeng onder 128).
(2) Zonder in eene uitvoerige bespreking van het besluit te vervallen lijkt het gewenscht een enkel punt uit de redactie aan te stippen n.1. dit: dat het besluit van den Gouverneur-Generaal het besluit van den Gouverneur van Soe-rakarta goedkeurt. In het eerstgenoemde besluit wordt echter strijd aanwezig geacht met het bepaalde onder letter e van artikel 10 V . W . O . , terwijl het laatst-genoemde besluit vernietigt op grond van strijd met het bepaalde onder letter a van artikel 10 V . W . O . De besluiten steunen dus op een van elkaar afwijken-den grondslag en toch keurt het eerste dat van afwijken-den Gouverneur van Soerakarta goed. Juister schijnt het indien in het besluit van den Gouverneur-Generaal be-paald ware dat de vernietiging van 's raads beslissing goedgekeurd werd.
(3) Hiermede schijnt het oordeel der landbouwondernemers overeen te stem-men. In de in 1920? door den Bond van V.L.O. uitgegeven „Tekst V . W . O . met enkele aanteekeningen" wordt bij artikel Î0 V . W . O . aangeteekend: „In deze zinsnede zijn de woorden: „Ter beoordeeling van het Hoofd van gewestelijk bestuur in overleg met den Zelfbestuurder of diens Patih", welke in de ontwerpen niet voorkwamen, ingevoegd. De invoeging moet ongetwijfeld betreurd worden, omdat het in strijd is met het publiekrechtelijk karakter van de waterschappen, dat niet aan deze instellingen zelve de beoordeeling is gelaten over welke werken dat beheer zich behoort uit te strekken T h a n s is afgeweken van het juiste principe dat een publiekrechtelijk lichaam zelf den omvang van zijne werkzaam-heden binnen de wettelijke grenzen heeft te bepalen en is een andere autoriteit voorbehouden die werkzaamheden uit te breiden dan wel binnen engere grenzen te beperken".
60
beschikking". Vele nota's zijn er over geschreven, men spreekt van de nota's Bertsch, Luyten, Bijl, van die van drie beheerdersleden m de onderscheiden waterschappen; breedvoerige discussies zijn over dit onderwerp gevoerd; de Regeering heeft bij monde van den Gou-verneur Hare meening indirect te kennen gegeven;(i) en nog is men niet aan het einde, want nog steeds bestaat er eene opdracht van den raad van het waterschap Dengkeng aan zijn bestuur om
over deze aangelegenheid eene nieuwe nota op te stellen.
En toch lijkt de zaak eenvoudig, mits men slechts op beganen grond blijft en niet de toppen van beheer en beschikking wenscht te bestijgen. , ,
Dit is helaas te veel gedaan. Daardoor verloor men zich m theo-retische bespiegelingen omtrent de staatsrechtelijke beteekenis van de begrippen „beheer" en „beschikking" en vergat na te gaan in welken omvang het beheer, krachtens de bepalingen van de V . W . O., aan de waterschappen was verleend. Niet weinig werd tot de gedachtenvertroebeling bijgedragen, doordat in de motie, welke deze zaak aanhangig maakte, eene scheiding gemaakt werd tusschen de beschikking over water, welke aan het Zelfbestuur ge-bleven was en het beheer, hetwelk aan het waterschap was opge-dragen. Waarschijnlijk onbewust, was die scheiding gebaseerd op eene, thans verouderde, conceptie van de overheidsbevoegdheid ten aanzien van zaken voor den publieken dienst bestemd n.1. op het dominium eminens.
Het behoeft dan ook geen verwondering te wekken dat de tegenstanders van de motie dadelijk op het gemaakte onderscheid aanvielen en, onder aanhaling van uitspraken uit Oppenheims Ge-meenterecht, Schepels Waterstaatswetgeving, arresten van den Hoogen Raad en voorbeelden uit het Indische Staatsrecht, aan-toonden, dat, zoodra het beheer over zaken tot den publieken dienst bestemd aan eene publiekrechtelijke corporatie is opgedragen, het er niet toe doet, wie eigenaar van zulk eene zaak is, zoodat het publiekrechtelijke beheersrecht niets te maken heeft met het recht om te beschikken, dat meer van privaatrechtelijken aard is.
Het schijnt mij, dat men op deze manier niet uit de verwarring komt; men dient zich op het moderne standpunt te stellen en den Staat te bezien als de groepsorganisatie, welke een complex van voorzieningen in gemeenschappelijke behoeften beoogt. O p dezen
(!) Uitvoerig hierover: de nota over de beteekenis van het beheer der waterschappen volgens artikel 10 sub a der V . W . O . van 29 September 1926 van den wd. vertegenwoordiger in Ned. Indië van den Bond van
Vorstenland-sche Landbouwondernemers en de nota over de beteekenis van het woord beheer in de V W O . van drie beheerdersleden van den raad van het waterschap Deng-kcnq van 17 September 1928 (notulen 108e bestuursvergadering Dengkeng onder punt 3 ) ; voorts de „Nota Bertsch" en de zienswijze van den toenmahgen
Vorstenland-sche Landbouwondernemers en de nota over de beteekenis van het woord beheer in de V W O . van drie beheerdersleden van den raad van het waterschap Deng-kcnq van 17 September 1928 (notulen 108e bestuursvergadering Dengkeng onder punt 3 ) ; voorts de „Nota Bertsch" en de zienswijze van den toenmahgen