zijn gebied gelegen werken als genoemd in artikel 10 V . W . O.
Artikel 21.(1)
( 1 ) Indien een waterschap nalaat, wat het naar het oordeel van het Hoofd van gewestelijk gestuur in overleg met den Zelfbestuur-der of diens Patih, behoort te doen, is dat Bestuurshoofd na den Waterschapraad in de gelegenheid gesteld te hebben om zich te verantwoorden en om binnen een door hem te stellen termijn de noodige voorzieningen alsnog zelf tot stand te brengen — dit laatste voorzoover daartegen z.i. geen bezwaren bestaan — bevoegd bij een met redenen omkleed besluit die voorziening op kosten van het nalatige waterschap te treffen.
(2) V a n de in het eerste lid bedoelde besluiten kan de W a t e r -schapsraad binnen 30 dagen na de dagteekening in beroep komen
bij den Gouverneur-Generaal. Slechts in geval de voorziening naar het oordeel van het Hoofd van gewestelijk bestuur geen uitstel gedoogt, wordt vóór den afloop van genoemden termijn, en in geval in beroep is gekomen, vóórdat door den Gouverneur-Generaal is beslist, uitvoering aan de in dit artikel bedoelde be-sluiten gegeven.
(3) Overigens blijven de meerbedoelde besluiten van kracht zoolang niet door den Waterschapsraad of het Waterschapsbestuur
zelf in de daarbij geregelde zaken is voorzien.
Het artikel is klaarblijkelijk van dezelfde Voorzieningen voor strekking als die van artikel 16 D.B., aan-het geval aan-het water- gevuld met enkele regels, welke aan artikel schap nalatig is. 38 en 42 van de Waterstaatswet 1900 zijn
ontleend.
Woesthoff noemt artikel 16 D.B. het exhorbitante artikel,(2) omdat het een verkeerden moreelen invloed uitoefent op de zelfwerkzaamheid der locale ressorten, terwijl het voorts voor wetgevingszaken overbodig is. Het is z.i. slechts noodig om admi-nistratieve nalatigheid van den localen raad te herstellen.
Zulks moge waar zijn voor locale ressorten, het waterschap staat er te dien aanzien eenigszins anders voor. Indien het waterschap nalatig zou blijven de noodig geachte voorzieningen te treffen zou
(1) Gewijzigd bij ordonnantie van 23 September 1926 no. 23. opgenomen in Stbl. 1926 no. 404.
H Zie Woesthoff blz. 281 e.v.
113
het Gewestelijk bestuurshoofd onmachtig zijn daarin te voorzien, zoo artikel 21 V . W . O . hem daartoe niet de bevoegdheid ver-leende. W e l is waar zou in zulk geval de hulp van den ordonnantie wetgever ingeroepen kunnen worden teneinde bij ordonnantie den goeden gang van zaken te herstellen, doch daarbij mag niet
ver-geten worden dat de V . W . O . tot stand gekomen is in overleg met de ondernemers, zoodat eene wijziging daarin door de Regee-ring, waarbij eventueel beginselen der ordonnantie zouden worden
aangetast, met dat overleg niet in overeenstemming is te achten.
In de praktijk (het artikel is nog nimmer toegepast) zal het dus noodig kunnen zijn dat het Hoofd van gewestelijk bestuur in het huishouden van het waterschap kan ingrijpen. Dat daarbij veel moet worden overgelaten aan het subjectief inzicht van elkaar opvolgende Bestuurshoofden is wellicht te betreuren, doch niet te
voorkomen. De hooge positie, welke de Gouverneur bekleedt, zoomede de wijze waarop de bevoegdheid geregeld is, zijn echter voldoende waarborgen tegen misbruik.
Legislatieve en admi- Bij toepassing van het bepaalde in artikel 21 nistratieve voorzie- V. W . O . doet het Hoofd van gewestelijk
ningen. bestuur wat in normale gevallen des water-schaps is. V o o r het geval dat Bestuurs-hoofd eene voorziening van legislatieven aard treft, beheerscht deze dus naast de waterschapsverordeningen het waterschapshuishou-den. In verband hiermede lijkt het gewenscht dat aan het water-schap de verplichting wordt opgelegd in de verklaring, aangevende welke waterschapsverordeningen nog zullen gelden, mede op te nemen de vermelding dat daarnaast nog van kracht zijn de door het Hoofd van gewestelijk bestuur getroffen wettelijke
voor-zieningen krachtens artikel 21 V . W . O . Het ontbreken van zulk een besluit van het Gewestelijk bestuurshoofd zou een onjuist beeld geven van de geldende bepalingen betreffende het waterschaps-huishouden. Mede ware het gewenscht geweest, teneinde iedere twijfel dienaangaande uit te sluiten, zoowel in artikel 15 V . W . O.
als in artikel 22 V . W . O. melding te maken van deze besluiten, naast de algemeene verordening of het W . R. Daardoor zou uit-drukkelijk vastgesteld zijn dat het waterschap niet bevoegd is een dergelijk legislatief Gouverneursbesluit te vervangen door eene daarvan afwijkende regeling van het waterschap. Weliswaar zou verondersteld kunnen worden dat het waterschap dan zou handelen tegen het bepaalde in artikel 21 lid 3 of artikel 15 V . W . O., doch geheel staat die strijd met die bepaling niet vast.
Een gelijksoortig betoog kan geleverd worden ten aanzien van administratieve besluiten van het Hoofd van gewestelijk bestuur en de bepaling van artikel 21 lid 3 of artikel 22 V . W . O. In beide gevallen is het niet zeker of strijd tegen de ordonnantie dan wel tegen de gegeven uitvoering van de ordonnantie bestaat. D e cardo questionis wordt dus bepaald door de opvatting ten aanzien 114
van het subtiele verschil tusschen ordonnantie en de daaraan ge-geven uitvoering^1)
T , . , Hoewel de in lid 1 van artikel 21 V . W . O . voor-technische ii0menjie bepaling waarschijnlijk ziet op legislatieve voorziening. Q { administ r a t i e v e nalatigheid, laat de letter der bepalingen ook ruimte voor eene voorziening in eene nalatigheid op technisch gebied. Z o o zou bijv. in het geval dat, naar het oordeel van het Gewestelijk bestuurshoofd, het beheer of het onderhoud van werken niet op de juiste wijze plaats vindt, daarin door hem de noodige voorzieningen getroffen kunnen worden.
Die bevoegdheid levert ten aanzien van den aanleg van nieuwe of de wijziging van bestaande werken echter geen gevolg op.
De bevoegdheid is gegeven om op kosten van een nalatig water-schap voorzieningen te treffen. Het waterwater-schap bezit echter daar-voor geen fondsen (zie artikel 11 lid 2 en artikel 24 V . W . O . ) , zoodat het den belanghebbenden bij dat werk moet uitnoodigen tot aanleg of wijziging over te gaan. Deze zullen daartoe zeer waar-schijnlijk niet genegen zijn. Als zij van oordeel waren geweest dat zulk een werk voor hen nuttig zou zijn, zouden zij, in het geval het geld beschikbaar geweest was, uit eigen belang, reeds zelf een voorstel tot aanleg of wijziging hebben ingediend. Dwingen tot betaling sluit lid 2 van artikel 11 V . W . O . uit, zoodat het waterschap onmachtig is de gegeven opdracht te volvoeren. Uit dien hoofde zijn ook de kosten niet op het waterschap te verhalen.
Uit de omstandigheid dat de waterschapsraad verantwoor-delijk gesteld wordt, blijkt dat de raad het bestuur moet kunnen dwingen de aan het laatstgenoemde college toegekende bevoegd-heden behoorlijk uit te oefenen (o.a. in de gevallen bedoeld in artikel 26 en 27 V . W . O . ) .
In zulk geval kan gebruik gemaakt worden van het bepaalde in artikel 13 of artikel 29 lid W . R. Het bepaalde in artikel 21 V . W . O. is slechts van toepassing op onderwerpen, welke tot de huishouding van het waterschap behooren. Voorziening in de
ver-C1) Lid 3 van artikel 21 V . W . O . bepaalt dat de besluiten van het Hoofd van gewestelijk bestuur van kracht blijven, zoolang niet door den waterschapsraad of het waterschapsbestuur zelf in de daarbij geregelde zaken is voorzien. Het bepaalt echter niet dat die voorziening moet voldoen aan de door dat Bestuurs-hoofd noodig geachte eischen, zoodat elke voorziening, hoe onvolledig of hoe
ongenoegzaam dan ook, aan de Gouverneursbesluiten d e kracht ontneemt. D a a r -tegen schijnt noch artikel 15 V . W . O . noch artikel 22 V . W . O . voldoende be-scherming op te leveren.
Artikel 15 V . W . O . niet, omdat dit aan het waterschap verbiedt verordeningen te maken waarin bepalingen voorkomen omtrent punten bij eenige algemeene
verordening of het W . R. geregeld.
Ook artikel 22 V . W . O . niet, omdat niet altijd strijd met het algemeen belang kan worden aangewezen als motief tot niet goedkeuring van eene verordening, aangezien het waterschap geene algemeene doch slechts speciale belangen be-hartigt en het besluit van het Gewestelijk bestuurshoofd juist getroffen werd om in die belangen te voorzien.
115
waarloozing van werken van „eenzijdig belang" is dus uitgesloten;
en terecht, want de niet of slechte behartiging van die belangen be-rokkent slechts schade aan den belanghebbende zelf. Bemoeienis daarmede ligt dus uiteraard buiten de sfeer van het waterschap en van het Hoofd van gewestelijk bestuur.
Dat aan het waterschap zoo mogelijk de gelegenheid moet worden gelaten de noodig geachte voorziening alsnog zelf te tref-fen, tenzij die voorziening geen uitstel gedoogt, spreekt haast van zelf. Z o o ook dat het besluit van het Hoofd van gewestelijk bestuur met redenen omkleed moet zijn. Het waterschap dient te weten waarin het gefaald heeft, teneinde de motieven tot in-grijpen eventueel in een beroep op den Gouverneur-Generaal te kunnen weerleggen.
. Voorts zij de aandacht er op gevestigd dat Ingrijpen zoowel uit d e b e o o r d e eii n g v a n het Gewestelijk be-doelmatigheids- als s t u u r s h o o f d z o o w ei d e doelmatigheid als de rechtmatigheidsoog- r e c ht m a t i g h e i d van de noodig geachte
voor-Pu n t« ziening betreft. Het onderscheidt,' dat de
Hollandsche wetgeving in de artikelen 39 en 41 van de W a t e r -staatswet 1900 maakt, tusschen de noodzakelijkheid een werk uit te voeren en de verplichting daartoe, ontbreekt hier.
Daarmede zij echter niet gezegd dat een verschil van meening omtrent de rechtmatigheid bij voorbaat aan het oordeel van de rechterlijke macht onttrokken is. Het gaat er slechts om of de rechter al dan niet van oordeel is dat de ordonnantie-wetgever, welke aan den Gouverneur-Generaal de beslissing toekende, daar-mede het geschil al dan niet aan een uitspraak van den rechter wenschte te onttrekken. De Hollandsche leer schijnt in de rich-ting te wijzen dat uitdrukkelijk de bevoegdheid aan den rechter dient te worden verleend alvorens deze bevoegd is een oordeel uit te spreken. (*)
_ j <-• Het tweede lid legt de beslissing in handen Beroep op den Gou- v £ m d e n Gouverneur-Generaal. Binnen 30 verneur-Generaal. da^n n& ^ d a g t e e k e n i n g v a n h e t d e s b e_ treffen voorzieningsbesluit van het Hoofd van gewestelijk bestuur kan de waterschapsraad in beroep komen bij den Landvoogd.
Om gelijke reden als aangevoerd werd bij de bespreking van artikel 15 lid 5 V . W . O., schijnt het juister te bepalen dat de periode aanvangt met den datum van ontvangst van het besluit door het waterschap. De tweede alinea van lid 2 bepaalt dat geen uitvoering aan het besluit wordt gegeven voor den afloop van den termijn van 30 dagen, dan wel in het geval de waterschapsraad in beroep gekomen is, voordat de Gouverneur-Generaal heeft be-slist, tenzij de voorziening naar het oordeel van het Gewestelijk
bestuurshoofd geen uitstel gedoogt. Het voorschrift beoogt het waterschap in de gelegenheid te stellen de beslissing van den Gouverneur-Generaal in te roepen, tenzij uitstel gevaarlijk zou
(*) Zie Schepel blz. 397.
116
zijn voor de belangen ter wier bescherming de voorziening noodig geacht werd.
Ook uit anderen hoofde is het gewenscht eene eventueele be-slissing van den Landvoogd af te wachten. Indien nl. het Hoofd van gewestelijk bestuur eene voorziening treft, alvorens de Gou-verneur-Generaal in hoogste beroep belist heeft, zal hij, in het geval die beslissing zijn besluit vernietigt, de reeds gemaakte kosten niet op het waterschap kunnen verhalen. In zulk een geval worden in Nederland die kosten voldaan door Provinciale Sta-t e n ^ ) . Hier zou zulks dus dienen Sta-te geschieden door heSta-t Land, aangezien het Hoofd van gewestelijk bestuur dit toezicht uit-oefent als Landsorgaan.
Artikel 22 (2).
(1) Beslissingen der waterschapsraden en besturen kunnen voor zoover zij met algemeene verordeningen, dan wel met het Waterschapsreglement of met het algemeen belang strijden, te allen tijde, bij een met redenen omkleed besluit, door het Hoofd van gewestelijk bestuur in overleg met den Zelfbestuurder of diens Patih worden geschorst of vernietigd.
Ingeval van schorsing wordt in het besluit de duur der schor-sing bepaald, welke niet langer kan zijn dan een half jaar.
(2) Hetzefde geldt voor goedgekeurde Waterschapsverorde-ningen in geval van strijd met het algemeen belang.
(3) De gevolgen van schorsing en vernietiging worden in het Waterschapsreglement geregeld.
(4) Voor de in het eerste lid bedoelde besluiten geldt het be-paalde in het tweede lid van artikel 21.
r» -~t «.„»T.VW Zooals reeds werd aangestipt, is artikel 22 Repressief toezicht beschouwen als de tegenhan-op beslutten der wa- 15 V . W . O , in het eerst-terschapsbesturen. *e n o e m d e a r t i k d w o r d t h e t r e p r e s S !-e f __ en in het laatstgenoemde, het preventief — toezicht van het Hoofd van gewestelijk bestuur geregeld. Artikel 22 V . W . O. is van gelijke strekking als artikel 15 D.B.
Het bepaalt in lid 1 o.m. dat beslissingen van waterschaps-raden en -besturen te allen tijde geschorst of vernietigd kunnen worden voorzoover zij met algemeene verordeningen, het W . R.
of het algemeen belang strijdig zijn. Uit het woord „voorzoover"
blijkt dat de niet daarmede strijdig zijnde bepalingen eener
beslis-(!) Tenzij de opdracht tot uitvoering door de Regeering werd verstrekt, in welk geval het Rijk de kosten draagt. Zie artikel 43bis Waterstaatswet 1900.
(2) Lid 1 van artikel 22 V . W . O . werd bij ordonnantie van 13 September 1926 no. 23 (Stbl. 1926 no. 404) aangevuld met de 2e alinea van het huidiga lid.
(8) Zie ook artikel 22 Waterschapswet 1900.
117
sing in stand blijven(1). Hierop wijst ook lid 5 van artikel 26 W . R., welk artikel de uitvoeringsregelen geeft, die lid 3 van artikel 22 V . W . O. eischt.
Artikel 26 W R *"*at uit v o e rin9s a r ti k e l is echter onvolledig en weinig gelukkig geredigeerd. Niet geregeld zijn daarin de gevolgen van de schorsing of vernietiging van be-stuursbeslissingen, deze zijn geregeld in artikel 39 W . R.
Lid 4 van artikel 26 W . R. bevat bijv. in den eersten zin een algemeenen regel nl. dat alle gevolgen der vernietigde beslissingen en verordeningen vernietigd zijn. In den tweeden zin wordt echter bepaald dat niet met dat belang strijdige gevolgen in stand kunnen blijven. Die algemeene regel krijgt dus reeds dadelijk een d e u k (2) . Lid 3 bepaalt voorts dat vernietiging wegens strijd met algemeene verordenigen, dan wel het W . R. medebrengt vernietiging van al de gevolgen der vernietigde beslissingen of verordeningen.
De opname van verordeningen in deze bepaling is kennelijk on-juist, wijl eene verordening slechts vernietigd kan worden op grond van strijd met het algemeen belang (zie lid 2 artikel 22).
Verder is lid 5 overbodig, tenzij men het als eene officieele inter-pretatie van lid 1 artikel 22 V . W . O . wil beschouwen. Door dat lid wordt nl. de hierboven gegeven uitleg van de beteekenis van het woord „voorzoover" bevestigd. O p zich zelf beschouwd geeft het echter een regel, welke eveneens waar zou zijn als lid 5 zulks niet uitdrukkelijk bepaalde, nl.: dat het niet geschorste of vernie-tigde gedeelte eener verordening of beslissing, niet geschorst of vernietigd is („heeft op de geldigheid van het niet genoemde gedeelte geen invloed" ) (3 ). Waarschijnlijk is bedoeld te verklaren, dat het bepaalde in de voorgaande leden van het artikel mede van toepas-sing is op de geschorste of vernietigde bepalingen eener verorde-ning of beslissing, voor het geval niet de geheele verordeverorde-ning of beslissing vernietigd is.
N a deze kleine uitwijding over de merites van artikel 26 W . R.
wordt teruggekeerd tot de bespreking van lid 1 van artikel 22
V. w. o.
T * A u v • ^x Oi de oesiissinoen • «. _ i j e v r a a9 rijst, of tot de in lid 1 genoemde j - ^ t .. , . . , j a beslissingen ook de verordeninqen te rekenen zijn hier niet de ver- . . , , - , ? ,„« . „ i t
' j , zijn? (jewoonliik is zulks wel het qeval.
ordeninqen te reke- „ v ., Cc 1i i.
3 Woesthoir verklaart, op het voetspoor van andere Staatsrechtsauteurs, op blz. 275 van zijn boek dat aan het woord beslissing eene zeer uitgebreide betee-kenis moet worden toegekend, zoodat daaronder vallen alle beslui-ten, voorschrifbeslui-ten, beschikkingen of met welken naam ook die uitin-gen op schrift zijn gesteld en in welke hoedanigheid ook uitin-
geno-(*) Zie Schepel blz. 164, speciaal de noot.
(2) Men vergelijke deze redactie met de zooveel beter geredigeerde 2e alinea van artikel 30 Waterstaatswet 1900.
(3) In artikel 32 Waterstaatswet 1900 komt dezelfde bepaling voor.
1T8
îïienl1). Deze redelijke en constante uitlegging is in de war geraakt door artikel 2 der provincie-, der stadsgemeente- en der regent-schaps-ordonnantie, die daar, alsof het noodig ware aan het alomvattende „besluit" de „verordening" expresselijk toe voegen.
Het schijnt echter alsof in artikel 22 V . W . O. het beginsel aan-gehangen wordt, dat besluiten als species nââst verordeningen als species staat.
In het eerste lid wordt ni. de vernietiging of schorsing van beslissingen geregeld, terwijl in lid 2 zulks speciaal plaats heeft voor goedgekeurde verordeningen. Hieruit zou af te leiden zijn, dat onder de in lid 1 genoemde beslissingen niet reeds de veror-deningen zijn begrepen, tenware men van meening mocht zijn, dat m lid 2 de nadruk gelegd dient te worden op het „goedgekeurd zijn" eener verordening, zoodat niet goedgekeurde verordeningen tot beslissingen gerekend zouden kunnen worden. Het heeft echter geen zin een onderscheid te maken tusschen goedgekeurde en niet goedgekeurde verordeningen, daar eene niet goedgekeurde veror-dening, op grond van het bepaalde in artikel 15 lid 4 V . W . O., geen verbindende kracht heeft. Het zou dus zonder eenig nut zijn, ruik eene niet goedgekeurde verordening te vernietigen.
De weinig juiste redactie van de leden 1 en 2 van het artikel schijnt dan ook een andere oorzaak te hebben en wel deze, dat de voorschriften, welke te dien aanzien in het D.B. gegeven zijn, te blindelings overgenomen zijn, zonder dat men zich er genoeg reken-schap van gegeven heeft dat de locale raden zoowel verordeningen Bitvaardigen, welke aan eene voorafgaande goedkeuring zijn onder-worpen, als verordeningen, waarvoor die eisch niet gesteld is. Het-zelfde onderscheid is in Holland gemaakt tusschen de waterschaps-keuren en de andere verordeningen dier instellingen(2).
Eene juiste formuleering was hier te meer noodig, omdat de rege-ling van het repressief toezicht op verordeningen afwijkt van dat op beslissingen (eng).
De eerste soort besluiten kan slechts geschorst of vernietigd wor-den op grond van strijd met het algemeen belang, terwijl de tweede soort, behalve om die reden, ook geschorst of vernietigd kan worden wanneer zij in strijd is met de algemeene verordeningen dan wel met het W. R.
De reden van deze afwijking is hierin gelegen, dat de verordenin-gen wel, de andere besluiten daarenteverordenin-gen niet, aan preventief toe-zicht onderworpen zijn. Bij dat toetoe-zicht heeft derhalve reeds eene toetsing aan de algemeene verordeningen en het W . R. plaats gehad, zoodat het repressief toezicht daarop kan vervallen. Voor het geval later mocht blijken dat de verordening desniettemin toch in strijd is met eene algemeene verordening op het W . R., kan
l1) Zie ook de redactie van artikel 15 DB., waar beslissingen en verorde-ningen op gelijksoortige wijze behandeld worden.
(2) Bedoeld zal dan ook wel geweest zijn: „verbindende verordeningen".
119
alleen eene vernietiging van het ,,goedkeuringsbesluit" door den Gouverneur-Generaal redding b r e n g e n ^ ) . Die toetsing waarborgt echter niet dat eene verordening, na hare afkondiging, niet in strijd kan komen met het algemeen belang. Door veranderde omstan-digheden kan eene situatie ontstaan, waardoor de oorspronkelijk onschadelijke verordening eene schadelijke invloed uitoefent op het algemeen belang. Daarom was eene voorziening noodig om zulk eene verordening krachteloos te maken.
Deze regeling is analoog aan die welke in Nederland bestaat:
vergelijk artikel 19 der Keurenwet met artikel 22 Waterstaats-wet 1900.
Schorsing of vernietiging kan, om gelijksoortige redenen als in dit geschrift reeds meermalen aangegeven, slechts geschieden bij gemotiveerd besluit.
Schorsina Schorsing beoogt het Hoofd van gewestelijk be-stuur tijd tot beraad te geven omtrent de nood-zakelijkheid eene beslissing of verordening te vernietigen. Teneinde echter gedurende dien termijn van beraad te voorkomen dat de beslissing of verordening het gevreesde nadeel zal toebrengen, is het noodig dat de verbindende kracht daarvan gestuit wordt. Daar-om bepaalt artikel 26 W . R. in lid 1, dat schorsing de werking der geschorste beslissing of verordening stuit.
Weliswaar zullen bij vernietiging van eene beslissing de gevolgen der vernietigde beslissing eveneens vernietigd worden, doch echter alleen zoover die nog voor vernietiging vatbaar zijn. Nadeel kan dus worden toegebracht zonder dat dit hersteld zou kunnen worden.
Die termijn van onzekerheid, omtrent de hangende vernietiging, mag echter niet te lang duren, daar zulks de zelfwerkzaamheid van het waterschap zou verlammen. Daarom bepaalt de 2e alinea van lid 1 van het artikel (22 V . W . O ) dat de schorsing geschiedt voor den, in het schorsingsbesluit, daarvoor bepaalden tijd, welke niet langer kan zijn dan een half jaar. Door bij de ordonnantie van
Die termijn van onzekerheid, omtrent de hangende vernietiging, mag echter niet te lang duren, daar zulks de zelfwerkzaamheid van het waterschap zou verlammen. Daarom bepaalt de 2e alinea van lid 1 van het artikel (22 V . W . O ) dat de schorsing geschiedt voor den, in het schorsingsbesluit, daarvoor bepaalden tijd, welke niet langer kan zijn dan een half jaar. Door bij de ordonnantie van