Welke schaderegeling is van toepassing?

Het leerstuk ‘schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad’ (nadeelcompensatie) heeft zich in de afgelopen decennia met name in het omgevingsrecht sterk ontwikkeld. Sinds de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw is in vele wetten op het terrein van het omgevingsrecht een grondslag voor de toekenning van schadevergoeding opgenomen.¹²¹ Voor de reservering van ruimte voor dijken zijn grofweg twee regelingen relevant, namelijk de nadeelcompensatieregeling in de Waterwet en de planschaderegeling in de Wet op de ruimtelijke ordening.

De meeste wettelijke schaderegelingen in het omgevingsrecht bevatten een lijst met (een beperkt aantal) schadeoorzaken die aanleiding kunnen geven tot de toekenning van een schadevergoeding. Een voorbeeld geeft art. 6.1 lid 2 Wro. Andere, meer recente, wettelijke nadeelcompensatieregelingen bevatten geen lijst met schadeoorzaken, maar bepalen dat een vergoeding wordt toegekend aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid schade lijdt of zal lijden een vergoeding wordt toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet heel te zijnen laste behoort te blijven. In deze regelingen zijn de schadeoorzaken ten aanzien waarvan een aanvraag kan worden ingediend niet specifiek aangeduid. Een voorbeeld hiervan is art. 7.14 Waterwet.

Wanneer voor het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen gebruik wordt gemaakt van instrumenten in het waterspoor is art. 7.14 Waterwet van toepassing. Daarnaast kan, bij gebruik van het ruimtelijk instrumentarium, art. 6.1 Wro van toepassing zijn. In deze paragraaf wordt uiteengezet in welk opzicht de verhouding tussen de twee regelingen problematisch kan zijn en hoe deze problemen kunnen worden opgelost.

2.1 Reikwijdte art. 7.14 Waterwet

Ingevolge artikel 7.14 van de Wtw komt aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal

121 Een overzicht van de ontwikkeling van het stelsel is o.a. te vinden in R.J.N. Schlössels, ‘Nadeelcompensatie en het égalitébeginsel: chaos of ius commune? (I)’, Gst. 2002-7160, 1.

ü Aangezien er evenmin bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat tegen visiedocumenten, kunnen burgers zich door de inzet van dit instrument buiten gesloten voelen van het besluitvormingsproces, terwijl het gaat om hun gronden en opstallen. Om die reden kan een buitenwettelijk visiedocument, zoals een bestuursakkoord, bij voorkeur slechts als aanvulling op juridisch bindende instrumenten worden ingezet. Het verdient aanbeveling dat burgers en ondernemers in een vroeg stadium van de totstandkoming van een dergelijk gezamenlijk document worden betrokken bij het proces van visievorming.

Deel IV Schade en schadevergoeding

1. Inleiding

In deel I en is besproken welke instrumenten overheden ter beschikking staan om op de lange termijn ruimte te reserveren voor de dijk en in deel II zijn diverse scenario’s geschetst waarin de toepassing van deze algemene instrumenten worden geconcretiseerd. In dit hoofdstuk wordt de vraag beantwoord in hoeverre de schade die bij grondeigenaren ontstaat door het rechtmatige gebruik van deze verschillende instrumenten voor vergoeding of tegemoetkoming door de overheid in aanmerking komt. Om tot het antwoord op deze vraag te komen, moeten de volgende (deel)vragen worden beantwoord:

1. Valt de toepassing van het desbetreffende instrument onder een nadeelcompensatieregeling?

2. Welke schade ontstaat er ten gevolge van de reservering van ruimte voor dijken?

3. Welke criteria bepalen de omvang van de compensatie?

Hierna worden de bovenstaande vragen achtereenvolgens besproken en toegespitst op het gebruik van instrumenten ten behoeve van de reservering van ruimte voor dijken, overeenkomstig de in deel II beschreven scenario’s.

2. Welke schaderegeling is van toepassing?

Het leerstuk ‘schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad’ (nadeelcompensatie) heeft zich in de afgelopen decennia met name in het omgevingsrecht sterk ontwikkeld. Sinds de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw is in vele wetten op het terrein van het omgevingsrecht een grondslag voor de toekenning van schadevergoeding opgenomen.¹²¹ Voor de reservering van ruimte voor dijken zijn grofweg twee regelingen relevant, namelijk de nadeelcompensatieregeling in de Waterwet en de planschaderegeling in de Wet op de ruimtelijke ordening.

De meeste wettelijke schaderegelingen in het omgevingsrecht bevatten een lijst met (een beperkt aantal) schadeoorzaken die aanleiding kunnen geven tot de toekenning van een schadevergoeding. Een voorbeeld geeft art. 6.1 lid 2 Wro. Andere, meer recente, wettelijke nadeelcompensatieregelingen bevatten geen lijst met schadeoorzaken, maar bepalen dat een vergoeding wordt toegekend aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid schade lijdt of zal lijden een vergoeding wordt toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet heel te zijnen laste behoort te blijven. In deze regelingen zijn de schadeoorzaken ten aanzien waarvan een aanvraag kan worden ingediend niet specifiek aangeduid. Een voorbeeld hiervan is art. 7.14 Waterwet.

Wanneer voor het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen gebruik wordt gemaakt van instrumenten in het waterspoor is art. 7.14 Waterwet van toepassing. Daarnaast kan, bij gebruik van het ruimtelijk instrumentarium, art. 6.1 Wro van toepassing zijn. In deze paragraaf wordt uiteengezet in welk opzicht de verhouding tussen de twee regelingen problematisch kan zijn en hoe deze problemen kunnen worden opgelost.

2.1 Reikwijdte art. 7.14 Waterwet

Ingevolge artikel 7.14 van de Wtw komt aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal

121 Een overzicht van de ontwikkeling van het stelsel is o.a. te vinden in R.J.N. Schlössels, ‘Nadeelcompensatie en het égalitébeginsel: chaos of ius commune? (I)’, Gst. 2002-7160, 1.

Hoofdstuk 2 - Juridische analyse ‘Ruimte voor dijken’ 95

lijden, op zijn verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade niet of niet geheel redelijkerwijze tot zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.

De reikwijdte van deze regeling is zeer ruim, anders dan in art. 6.1 Wro is bewust afgezien van een limitatieve opsomming van besluiten en maatregelen die als schadeoorzaak worden aangemerkt.¹²² Niet alleen appellabele besluiten vallen onder de reikwijdte van art. 7.14 Wtw maar ook algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels of feitelijke handelingen.

Voorbeelden van overheidshandelingen die aanleiding kunnen geven tot aanvragen om nadeelcompensatie op grond van artikel 7.14 Wtw zijn onder meer de uitvoering van waterstaatkundige werkzaamheden, de aanleg of wijziging van waterstaatswerken, alsmede het verlenen, wijzigen en intrekken van vergunningen. De enige beperking van de reikwijdte is gelegen in de zinsnede “in het kader van het waterbeheer”. Waterbeheer wordt in art 1.1 van de Wtw gedefinieerd als ’de overheidszorg die is gericht op de in artikel 2.1 genoemde doelstellingen’. Hieronder valt de voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen. Dit betekent dat de schadevergoedingsregeling een ruimere reikwijdte heeft dan de Waterwet alleen.

Ook schade die het gevolg is van de rechtmatige uitoefening van taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer die hun grondslag hebben in de Waterschapswet komt op grond van art. 7.14 Wtw voor vergoeding in aanmerking. Zo valt ook schade die het gevolg is van de vaststelling van een keur op grond van de Waterschapswet onder de reikwijdte van de schadevergoedingsregeling. Met de regeling wordt beoogd een uniforme en uitputtende regeling te geven voor de vergoeding van schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer.

Alle van de in § 2.1.2 genoemde visiedocumenten die ten behoeve van het waterbeheer beogen een lange termijnvisie vast te leggen - dus niet alleen het beheerplan maar ook de buitenwettelijke visiedocumenten - zijn te beschouwen als de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak in het kader van het waterbeheer. Dat betekent dat deze onder de ruime reikwijdte van art. 7.14 Wtw vallen zodat een burger die meent dat hij schade lijdt ten gevolge van de vaststelling van een beheerplan of visiedocument een aanvraag om nadeelcompensatie kan indienen. Daarmee is vanzelfsprekend nog niet gezegd dat deze aanvraag daadwerkelijk zal leiden tot de toekenning van schadevergoeding (zie § 3.1). De aanvraag zal echter, als deze aan de vereisten voldoet, wel in behandeling moeten worden genomen.

De in § 2.1.3 genoemde juridisch bindende instrumenten van het waterschap, te weten de vaststelling van de reserveringszone (profiel van vrije ruimte) in de legger, de bepalingen van de keur die betrekking hebben op de bouw- en gebruiksmogelijkheden van gronden en opstallen binnen de reserveringszone, het besluit omtrent de verlening of weigering van een watervergunning en ten slotte het projectplan, vallen alle onder de reikwijdte van art. 7.14 Waterwet. Onder deze nadeelcompensatieregeling vallen overigens ook de beleidsregels die het bestuursorgaan heeft vastgesteld omtrent de uitoefening van de bevoegdheid tot vergunningverlening.

2.2 Reikwijdte planschaderegeling

Anders dan de regeling van de Waterwet, is de reikwijdte van de planschaderegeling beperkt en duidelijk afgebakend. Art. 6.1 Wro kent een limitatieve opsomming van schadeoorzaken. Het betreft hoofdzakelijk appellabele besluiten, en ingevolge lid 4 is vereist dat deze onherroepelijk zijn.

122 G.M. van den Broek en F.A.G. Groothuijse, De schadevergoedingsregeling in de Waterwet, O&A 2008, p. 148.

De lijst betreft achtereenvolgens een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, de toepassing van een wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid of een nadere eis, een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor buitenplans afwijken dan wel voor werken en werkzaamheden, de aanhouding van een besluit, een bepaling van een provinciale verordening of AMvB, een bepaling van een exploitatieplan en ten slotte een koninklijk besluit.

Evident is dat indicatieve plannen zoals structuurvisies, beleidsregels, voorbereidingsbesluiten, ontwerpbesluiten en dergelijke geen schadeoorzaak zijn in de zin van de Wro. Ook proactieve en reactieve aanwijzingen worden niet genoemd in art. 6.1 Wro. Een benadeelde kan een aanvraag om schadevergoeding niet baseren op art. 6.1 Wro, wanneer de schade is toe te rekenen aan een schadeoorzaak die niet is opgenomen in de lijst van art. 6.1 lid 2 Wro.

Wanneer ten behoeve van het reserveren van ruimte voor dijkverstevigingen een planologisch besluit wordt vastgesteld dat in art. 6.1 lid 2 Wro is genoemd, kunnen gedupeerden in beginsel een aanvraag om planschadevergoeding indienen.

Indien ter reservering van ruimte zowel instrumenten uit het ruimtelijke spoor als uit het waterspoor worden ingezet, kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag welke schaderegeling van toepassing is en welk bestuursorgaan aansprakelijk is. Een voorbeeld is de situatie waarin een reserveringszone niet alleen op de legger wordt aangegeven en in de keur wordt gereguleererd, maar ook wordt aangeduid in het bestemmingsplan. Het is in dat geval de vraag, aan welk instrument de schade kan worden toegerekend, en welke schaderegeling van toepassing is. Om lastige causaliteitsvragen te voorkomen, bevat art. 7.16 Wtw een voorrangsregeling, waaruit kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd dat de afhandeling van schade niet via de planschaderegeling in de Wro maar via art. 7.14 Waterwet wordt vergoed. Deze voorrangsregeling wordt in § 2.3 besproken.

2.3 Voorrangsregeling art. 7.16 Wtw

Artikel 7.16 van de Wtw bepaalt dat afdeling 6.1 van de Wro buiten toepassing blijft, voor zover belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding bedoelt in artikel 7.14. lid 1 van de Wtw.

Uit de Memorie van Toelichting bij dit artikel blijkt dat de wetgever heeft beoogd om alle schade - en dus ook planologische schade - onder de werking van de Waterwet af te handelen.¹²³ Het voordeel daarvan is, dat alle aanvragen om nadeelcompensatie via één loket kunnen worden afgehandeld, namelijk via art. 7.14 Wtw.

Echter, de Afdeling bestuursrechtspraak heeft in een uitspraak over bergingsgebieden – waarbij ook de afstemming tussen het ruimtelijk en het waterspoor speelt – verwarring gezaaid omtrent de betekenis van de voorrangsregeling. Van Doorn-Hoekveld stelt (terecht!) dat het planologisch aanwijzen van het gebied in het bestemmingsplan, ‘in het kader van het waterbeheer’ geschiedt zodat de voorrangsregeling van art. 7.16 Waterwet van toepassing is. De Afdeling oordeelde echter dat schade ten gevolge van de planologische aanwijzing van het gebied in een bestemmingsplan op grond van art. 6.1 Wro voor vergoeding in aanmerking kan komen.¹²⁴ Daarmee lijkt de Afdeling de voorrangsregeling van art. 7.16 Wtw te negeren. Gelet op de voornoemde Afdelingsuitspraak, bestaat er op dit moment onduidelijkheid omtrent het toepassingsbereik van de voorrangsregeling in art. 7.16 Wtw. Het is met name de vraag of verzoeken om vergoeding van schade die het beweerdelijke gevolg is van de ruimtelijke instrumenten die worden ingezet ter reservering van ruimte voor toekomstige dijkverbeteringen, kunnen worden afgehandeld via de nadeelcompensatieregeling in de Waterwet. Om lastige

123 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 858, nr. 3. p. 36.

124 ABRvS 31 oktober 2012, AB 2013/135, m.n.t W.J. van Doorn-Hoekveld.

lijden, op zijn verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade niet of niet geheel redelijkerwijze tot zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.

De reikwijdte van deze regeling is zeer ruim, anders dan in art. 6.1 Wro is bewust afgezien van een limitatieve opsomming van besluiten en maatregelen die als schadeoorzaak worden aangemerkt.¹²² Niet alleen appellabele besluiten vallen onder de reikwijdte van art. 7.14 Wtw maar ook algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels of feitelijke handelingen.

Voorbeelden van overheidshandelingen die aanleiding kunnen geven tot aanvragen om nadeelcompensatie op grond van artikel 7.14 Wtw zijn onder meer de uitvoering van waterstaatkundige werkzaamheden, de aanleg of wijziging van waterstaatswerken, alsmede het verlenen, wijzigen en intrekken van vergunningen. De enige beperking van de reikwijdte is gelegen in de zinsnede “in het kader van het waterbeheer”. Waterbeheer wordt in art 1.1 van de Wtw gedefinieerd als ’de overheidszorg die is gericht op de in artikel 2.1 genoemde doelstellingen’. Hieronder valt de voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen. Dit betekent dat de schadevergoedingsregeling een ruimere reikwijdte heeft dan de Waterwet alleen.

Ook schade die het gevolg is van de rechtmatige uitoefening van taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer die hun grondslag hebben in de Waterschapswet komt op grond van art. 7.14 Wtw voor vergoeding in aanmerking. Zo valt ook schade die het gevolg is van de vaststelling van een keur op grond van de Waterschapswet onder de reikwijdte van de schadevergoedingsregeling. Met de regeling wordt beoogd een uniforme en uitputtende regeling te geven voor de vergoeding van schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer.

Alle van de in § 2.1.2 genoemde visiedocumenten die ten behoeve van het waterbeheer beogen een lange termijnvisie vast te leggen - dus niet alleen het beheerplan maar ook de buitenwettelijke visiedocumenten - zijn te beschouwen als de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak in het kader van het waterbeheer. Dat betekent dat deze onder de ruime reikwijdte van art. 7.14 Wtw vallen zodat een burger die meent dat hij schade lijdt ten gevolge van de vaststelling van een beheerplan of visiedocument een aanvraag om nadeelcompensatie kan indienen. Daarmee is vanzelfsprekend nog niet gezegd dat deze aanvraag daadwerkelijk zal leiden tot de toekenning van schadevergoeding (zie § 3.1). De aanvraag zal echter, als deze aan de vereisten voldoet, wel in behandeling moeten worden genomen.

De in § 2.1.3 genoemde juridisch bindende instrumenten van het waterschap, te weten de vaststelling van de reserveringszone (profiel van vrije ruimte) in de legger, de bepalingen van de keur die betrekking hebben op de bouw- en gebruiksmogelijkheden van gronden en opstallen binnen de reserveringszone, het besluit omtrent de verlening of weigering van een watervergunning en ten slotte het projectplan, vallen alle onder de reikwijdte van art. 7.14 Waterwet. Onder deze nadeelcompensatieregeling vallen overigens ook de beleidsregels die het bestuursorgaan heeft vastgesteld omtrent de uitoefening van de bevoegdheid tot vergunningverlening.

2.2 Reikwijdte planschaderegeling

Anders dan de regeling van de Waterwet, is de reikwijdte van de planschaderegeling beperkt en duidelijk afgebakend. Art. 6.1 Wro kent een limitatieve opsomming van schadeoorzaken. Het betreft hoofdzakelijk appellabele besluiten, en ingevolge lid 4 is vereist dat deze onherroepelijk zijn.

122 G.M. van den Broek en F.A.G. Groothuijse, De schadevergoedingsregeling in de Waterwet, O&A 2008, p. 148.

De lijst betreft achtereenvolgens een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, de toepassing van een wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid of een nadere eis, een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor buitenplans afwijken dan wel voor werken en werkzaamheden, de aanhouding van een besluit, een bepaling van een provinciale verordening of AMvB, een bepaling van een exploitatieplan en ten slotte een koninklijk besluit.

Evident is dat indicatieve plannen zoals structuurvisies, beleidsregels, voorbereidingsbesluiten, ontwerpbesluiten en dergelijke geen schadeoorzaak zijn in de zin van de Wro. Ook proactieve en reactieve aanwijzingen worden niet genoemd in art. 6.1 Wro. Een benadeelde kan een aanvraag om schadevergoeding niet baseren op art. 6.1 Wro, wanneer de schade is toe te rekenen aan een schadeoorzaak die niet is opgenomen in de lijst van art. 6.1 lid 2 Wro.

Wanneer ten behoeve van het reserveren van ruimte voor dijkverstevigingen een planologisch besluit wordt vastgesteld dat in art. 6.1 lid 2 Wro is genoemd, kunnen gedupeerden in beginsel een aanvraag om planschadevergoeding indienen.

Indien ter reservering van ruimte zowel instrumenten uit het ruimtelijke spoor als uit het waterspoor worden ingezet, kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag welke schaderegeling van toepassing is en welk bestuursorgaan aansprakelijk is. Een voorbeeld is de situatie waarin een reserveringszone niet alleen op de legger wordt aangegeven en in de keur wordt gereguleererd, maar ook wordt aangeduid in het bestemmingsplan. Het is in dat geval de vraag, aan welk instrument de schade kan worden toegerekend, en welke schaderegeling van toepassing is. Om lastige causaliteitsvragen te voorkomen, bevat art. 7.16 Wtw een voorrangsregeling, waaruit kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd dat de afhandeling van schade niet via de planschaderegeling in de Wro maar via art. 7.14 Waterwet wordt vergoed. Deze voorrangsregeling wordt in § 2.3 besproken.

2.3 Voorrangsregeling art. 7.16 Wtw

Artikel 7.16 van de Wtw bepaalt dat afdeling 6.1 van de Wro buiten toepassing blijft, voor zover belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding bedoelt in artikel 7.14. lid 1 van de Wtw.

Uit de Memorie van Toelichting bij dit artikel blijkt dat de wetgever heeft beoogd om alle schade - en dus ook planologische schade - onder de werking van de Waterwet af te handelen.¹²³ Het voordeel daarvan is, dat alle aanvragen om nadeelcompensatie via één loket kunnen worden afgehandeld, namelijk via art. 7.14 Wtw.

Echter, de Afdeling bestuursrechtspraak heeft in een uitspraak over bergingsgebieden – waarbij ook de afstemming tussen het ruimtelijk en het waterspoor speelt – verwarring gezaaid omtrent de betekenis van de voorrangsregeling. Van Doorn-Hoekveld stelt (terecht!) dat het planologisch aanwijzen van het gebied in het bestemmingsplan, ‘in het kader van het waterbeheer’ geschiedt zodat de voorrangsregeling van art. 7.16 Waterwet van toepassing is. De Afdeling oordeelde echter dat schade ten gevolge van de planologische aanwijzing van het gebied in een bestemmingsplan op grond van art. 6.1 Wro voor vergoeding in aanmerking kan komen.¹²⁴ Daarmee lijkt de Afdeling de voorrangsregeling van art. 7.16 Wtw te negeren. Gelet op de voornoemde Afdelingsuitspraak, bestaat er op dit moment onduidelijkheid omtrent het toepassingsbereik van de voorrangsregeling in art. 7.16 Wtw. Het is met name de vraag of verzoeken om vergoeding van schade die het beweerdelijke gevolg is van de ruimtelijke instrumenten die worden ingezet ter reservering van ruimte voor toekomstige dijkverbeteringen, kunnen worden afgehandeld via de nadeelcompensatieregeling in de Waterwet. Om lastige

123 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 858, nr. 3. p. 36.

124 ABRvS 31 oktober 2012, AB 2013/135, m.n.t W.J. van Doorn-Hoekveld.

Hoofdstuk 2 - Juridische analyse ‘Ruimte voor dijken’ 97

causaliteitsvragen en discussies over de toepasselijkheid van de beide schaderegelingen te voorkomen, verdient het aanbeveling om de één-loket gedachte, die aan de voorrangsregeling

causaliteitsvragen en discussies over de toepasselijkheid van de beide schaderegelingen te voorkomen, verdient het aanbeveling om de één-loket gedachte, die aan de voorrangsregeling

In document Pilot ‘ruimtelijk instrumentarium dijken’ (pagina 98-102)