Conclusies & Aanbevelingen Deel II

In scenario I is besproken welke instrumenten de overheid kan inzetten om te voorkomen dat nieuwe bebouwing of nieuwe vormen van grondgebruik ontstaan die een belemmering vormen voor toekomstige dijkverbeteringen.

ü Met de reservering van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen is een algemeen belang gemoeid, zodat de eigendom ter behartiging van dat belang kan inbreuk worden gemaakt op de (grond)eigendom, mits de inbreuk op het eigendomsrecht proportioneel is (art. 1 EP EVRM).

ü Anticiperen op toekomstige ontwikkelen, zoals verwachte klimaatverandering en zeespiegelstijging, om ook in de toekomst in voldoende mate beveiligd te zijn tegen overstromingen behoort tot de zorg voor waterkering. Om kostbare en ingrijpende versterkingsmaatregelen in de toekomst te voorkomen, kan het wenselijk en nodig zijn om voor deze maatregelen ruimte vrij te houden van bebouwing of gebruik dat een toekomstige dijkversterking kan belemmeren of aanzienlijk kostbaarder kan maken.

ü Voor zover de zorg voor primaire waterkeringen aan de waterschappen is opgedragen, kunnen zij op grond van hun regelgevende bevoegdheid in de keur en legger ruimte reserveren voor toekomstige dijkversterkingen, zo blijkt onder meer ook uit de jurisprudentie.

ü Bij de aanwijzing van reserveringszones en de regulering van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden binnen die zones hebben waterschappen veel beleidsvrijheid, mede vanwege het zwaarwegende belang van dat met de waterkeringszorg is gemoeid en de mogelijkheden voor benadeelden om een beroep te doen op de wettelijke nadeelcompensatieregeling van art. 7.14 Wtw.

ü Met het reserveren van ruimte voor toekomstige waterkeringen is primair een waterschapsbelang gemoeid, zodat het aanbeveling verdient om reserveringszones aan te wijzen in de legger en/of in de keur. Hiertegen kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.

ü Het verdient aanbeveling om bebouwings- en gebruiksmogelijkheden van de grond met het oog op het reserveren van ruimte voor de toekomstige dijkversterkingen bij voorkeur te reguleren in de keur. Daartegen staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

ü Voor het reguleren van bouw- en gebruiksmogelijkheden in de keur bestaan verschillende alternatieven. Er kan worden gekozen voor een verbod om zonder watervergunning handelingen in de reserveringszone te verrichten. Aan de watervergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden, zodat activiteiten ook slechts voor een bepaalde termijn kunnen worden toegestaan. Er kan ook worden gekozen voor algemene regels die voorwaarden stellen aan het verrichten van bepaalde handelingen, waarbij eventueel in een ontheffingenstelsel kan worden voorzien waarmee in bepaalde gevallen van de algemene regels kan worden afgeweken en maatwerk kan worden geleverd.

Bij een vergunning- of ontheffingplicht is uitdrukkelijke toestemming voor de handeling vereist, terwijl bij algemene regels geen voorafgaande toestemming is vereist. Het vaststellen van algemene regels levert in eerste instantie minder administratieve lasten op,

omdat er geen vergunning hoeft te worden verleend en er dus ook geen totstandkomings- en rechtsbeschermingsprocedures hoeven te worden doorlopen. De nadruk komt dan te liggen op het traject van toezicht en handhaving.

ü Het verdient aanbeveling dat het waterschap het beleid ten aanzien van het verlenen van watervergunningen voor activiteiten binnen reserveringszones, zoveel mogelijk vastlegt in beleidsregels, zodat grondgebruikers weten waar ze aan toe zijn en gemeentebesturen in staat worden gesteld om de uitvoerbaarheid van door hen te nemen ruimtelijke besluiten vooraf beter in te schatten.

ü Voor zover ter behartiging van een waterstaatkundig belang regels in de keur zijn opgenomen, zoals reserveringszones en de regulering van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden daarbinnen, kunnen in het bestemmingsplan niet met het oog op dat belang regels worden opgenomen. Het bestemmingsplan heeft bij het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen dan ook een aanvullende rol.

ü Onduidelijk is of een reserveringszone kan worden aangemerkt als een beschermingszone in de zin van de Waterwet. Dat is van belang, omdat wet- en regelgeving daaraan bijzondere rechtsgevolgen verbindt.

ü De termen reserveringszone, vrijwaringszone, profiel van de vrije ruimte en beschermingszone worden in wet- en regelgeving veelal door elkaar gebruikt, hetgeen tot verwarring kan leiden. Het verdient aanbeveling dat de wetgever terminologische duidelijkheid biedt, ook omdat aan het gebruik van bepaalde termen in sommige gevallen rechtsgevolgen worden verbonden.

ü Voor zover reserveringszones zijn aan te merken als beschermingszone, moeten deze in bestemmingsplannen als zodanig worden aangeduid (art. 2.11 Barro), maar in verband met die aanduiding lijken gelet op jurisprudentie van de Afdeling in het bestemmingsplan geen regels te kunnen worden opgenomen. Een aanduiding of bestemming reserveringszone hoeft naar zijn aard niet te worden verwezenlijkt.

ü Voor zover reserveringszones niet zijn aan te merken als beschermingszone, geldt de beperking dat de zone moet grenzen aan een waterstaatswerk niet. Reserveringszones kunnen naar ons oordeel in dat geval (ook) in de keur worden aangewezen.

ü Het verdient aanbeveling dat de gemeente in samenspraak met het waterschap en de provincie in een vroeg stadium nadenken over de (mogelijke) ruimtelijke invulling van de ruimte die voor toekomstige dijkversterkingen zal worden gereserveerd binnen de randvoorwaarden die daaraan vanuit de keur (zullen) worden gesteld. Mogelijk dat hier meekoppelkansen liggen.

ü Indien de bestaande planologische bebouwings- en gebruiksmogelijkheden binnen een reserveringszone verenigbaar zijn de beperkingen die daar vanuit het waterspoor gelden, kan in plaats van een conserverend bestemmingsplan een beheersverordening worden vastgesteld, waarin de bestaande planologische bebouwings- en gebruiksmogelijkheden worden gerespecteerd. Tegen de vaststelling van een beheersverordening staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

ü Het verdient aanbeveling voor gemeentebesturen om, als zij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen binnen reserveringszones mogelijk willen maken, zo vroeg mogelijk in

6. Conclusies & Aanbevelingen Deel II

In scenario I is besproken welke instrumenten de overheid kan inzetten om te voorkomen dat nieuwe bebouwing of nieuwe vormen van grondgebruik ontstaan die een belemmering vormen voor toekomstige dijkverbeteringen.

ü Met de reservering van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen is een algemeen belang gemoeid, zodat de eigendom ter behartiging van dat belang kan inbreuk worden gemaakt op de (grond)eigendom, mits de inbreuk op het eigendomsrecht proportioneel is (art. 1 EP EVRM).

ü Anticiperen op toekomstige ontwikkelen, zoals verwachte klimaatverandering en zeespiegelstijging, om ook in de toekomst in voldoende mate beveiligd te zijn tegen overstromingen behoort tot de zorg voor waterkering. Om kostbare en ingrijpende versterkingsmaatregelen in de toekomst te voorkomen, kan het wenselijk en nodig zijn om voor deze maatregelen ruimte vrij te houden van bebouwing of gebruik dat een toekomstige dijkversterking kan belemmeren of aanzienlijk kostbaarder kan maken.

ü Voor zover de zorg voor primaire waterkeringen aan de waterschappen is opgedragen, kunnen zij op grond van hun regelgevende bevoegdheid in de keur en legger ruimte reserveren voor toekomstige dijkversterkingen, zo blijkt onder meer ook uit de jurisprudentie.

ü Bij de aanwijzing van reserveringszones en de regulering van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden binnen die zones hebben waterschappen veel beleidsvrijheid, mede vanwege het zwaarwegende belang van dat met de waterkeringszorg is gemoeid en de mogelijkheden voor benadeelden om een beroep te doen op de wettelijke nadeelcompensatieregeling van art. 7.14 Wtw.

ü Met het reserveren van ruimte voor toekomstige waterkeringen is primair een waterschapsbelang gemoeid, zodat het aanbeveling verdient om reserveringszones aan te wijzen in de legger en/of in de keur. Hiertegen kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.

ü Het verdient aanbeveling om bebouwings- en gebruiksmogelijkheden van de grond met het oog op het reserveren van ruimte voor de toekomstige dijkversterkingen bij voorkeur te reguleren in de keur. Daartegen staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

ü Voor het reguleren van bouw- en gebruiksmogelijkheden in de keur bestaan verschillende alternatieven. Er kan worden gekozen voor een verbod om zonder watervergunning handelingen in de reserveringszone te verrichten. Aan de watervergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden, zodat activiteiten ook slechts voor een bepaalde termijn kunnen worden toegestaan. Er kan ook worden gekozen voor algemene regels die voorwaarden stellen aan het verrichten van bepaalde handelingen, waarbij eventueel in een ontheffingenstelsel kan worden voorzien waarmee in bepaalde gevallen van de algemene regels kan worden afgeweken en maatwerk kan worden geleverd.

Bij een vergunning- of ontheffingplicht is uitdrukkelijke toestemming voor de handeling vereist, terwijl bij algemene regels geen voorafgaande toestemming is vereist. Het vaststellen van algemene regels levert in eerste instantie minder administratieve lasten op,

omdat er geen vergunning hoeft te worden verleend en er dus ook geen totstandkomings- en rechtsbeschermingsprocedures hoeven te worden doorlopen. De nadruk komt dan te liggen op het traject van toezicht en handhaving.

ü Het verdient aanbeveling dat het waterschap het beleid ten aanzien van het verlenen van watervergunningen voor activiteiten binnen reserveringszones, zoveel mogelijk vastlegt in beleidsregels, zodat grondgebruikers weten waar ze aan toe zijn en gemeentebesturen in staat worden gesteld om de uitvoerbaarheid van door hen te nemen ruimtelijke besluiten vooraf beter in te schatten.

ü Voor zover ter behartiging van een waterstaatkundig belang regels in de keur zijn opgenomen, zoals reserveringszones en de regulering van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden daarbinnen, kunnen in het bestemmingsplan niet met het oog op dat belang regels worden opgenomen. Het bestemmingsplan heeft bij het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen dan ook een aanvullende rol.

ü Onduidelijk is of een reserveringszone kan worden aangemerkt als een beschermingszone in de zin van de Waterwet. Dat is van belang, omdat wet- en regelgeving daaraan bijzondere rechtsgevolgen verbindt.

ü De termen reserveringszone, vrijwaringszone, profiel van de vrije ruimte en beschermingszone worden in wet- en regelgeving veelal door elkaar gebruikt, hetgeen tot verwarring kan leiden. Het verdient aanbeveling dat de wetgever terminologische duidelijkheid biedt, ook omdat aan het gebruik van bepaalde termen in sommige gevallen rechtsgevolgen worden verbonden.

ü Voor zover reserveringszones zijn aan te merken als beschermingszone, moeten deze in bestemmingsplannen als zodanig worden aangeduid (art. 2.11 Barro), maar in verband met die aanduiding lijken gelet op jurisprudentie van de Afdeling in het bestemmingsplan geen regels te kunnen worden opgenomen. Een aanduiding of bestemming reserveringszone hoeft naar zijn aard niet te worden verwezenlijkt.

ü Voor zover reserveringszones niet zijn aan te merken als beschermingszone, geldt de beperking dat de zone moet grenzen aan een waterstaatswerk niet. Reserveringszones kunnen naar ons oordeel in dat geval (ook) in de keur worden aangewezen.

ü Het verdient aanbeveling dat de gemeente in samenspraak met het waterschap en de provincie in een vroeg stadium nadenken over de (mogelijke) ruimtelijke invulling van de ruimte die voor toekomstige dijkversterkingen zal worden gereserveerd binnen de randvoorwaarden die daaraan vanuit de keur (zullen) worden gesteld. Mogelijk dat hier meekoppelkansen liggen.

ü Indien de bestaande planologische bebouwings- en gebruiksmogelijkheden binnen een reserveringszone verenigbaar zijn de beperkingen die daar vanuit het waterspoor gelden, kan in plaats van een conserverend bestemmingsplan een beheersverordening worden vastgesteld, waarin de bestaande planologische bebouwings- en gebruiksmogelijkheden worden gerespecteerd. Tegen de vaststelling van een beheersverordening staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

ü Het verdient aanbeveling voor gemeentebesturen om, als zij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen binnen reserveringszones mogelijk willen maken, zo vroeg mogelijk in 6. Conclusies & Aanbevelingen Deel II

In scenario I is besproken welke instrumenten de overheid kan inzetten om te voorkomen dat nieuwe bebouwing of nieuwe vormen van grondgebruik ontstaan die een belemmering vormen voor toekomstige dijkverbeteringen.

ü Met de reservering van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen is een algemeen belang gemoeid, zodat de eigendom ter behartiging van dat belang kan inbreuk worden gemaakt op de (grond)eigendom, mits de inbreuk op het eigendomsrecht proportioneel is (art. 1 EP EVRM).

ü Anticiperen op toekomstige ontwikkelen, zoals verwachte klimaatverandering en zeespiegelstijging, om ook in de toekomst in voldoende mate beveiligd te zijn tegen overstromingen behoort tot de zorg voor waterkering. Om kostbare en ingrijpende versterkingsmaatregelen in de toekomst te voorkomen, kan het wenselijk en nodig zijn om voor deze maatregelen ruimte vrij te houden van bebouwing of gebruik dat een toekomstige dijkversterking kan belemmeren of aanzienlijk kostbaarder kan maken.

ü Voor zover de zorg voor primaire waterkeringen aan de waterschappen is opgedragen, kunnen zij op grond van hun regelgevende bevoegdheid in de keur en legger ruimte reserveren voor toekomstige dijkversterkingen, zo blijkt onder meer ook uit de jurisprudentie.

ü Bij de aanwijzing van reserveringszones en de regulering van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden binnen die zones hebben waterschappen veel beleidsvrijheid, mede vanwege het zwaarwegende belang van dat met de waterkeringszorg is gemoeid en de mogelijkheden voor benadeelden om een beroep te doen op de wettelijke nadeelcompensatieregeling van art. 7.14 Wtw.

ü Met het reserveren van ruimte voor toekomstige waterkeringen is primair een waterschapsbelang gemoeid, zodat het aanbeveling verdient om reserveringszones aan te wijzen in de legger en/of in de keur. Hiertegen kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.

ü Het verdient aanbeveling om bebouwings- en gebruiksmogelijkheden van de grond met het oog op het reserveren van ruimte voor de toekomstige dijkversterkingen bij voorkeur te reguleren in de keur. Daartegen staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

ü Voor het reguleren van bouw- en gebruiksmogelijkheden in de keur bestaan verschillende alternatieven. Er kan worden gekozen voor een verbod om zonder watervergunning handelingen in de reserveringszone te verrichten. Aan de watervergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden, zodat activiteiten ook slechts voor een bepaalde termijn kunnen worden toegestaan. Er kan ook worden gekozen voor algemene regels die voorwaarden stellen aan het verrichten van bepaalde handelingen, waarbij eventueel in een ontheffingenstelsel kan worden voorzien waarmee in bepaalde gevallen van de algemene regels kan worden afgeweken en maatwerk kan worden geleverd.

Bij een vergunning- of ontheffingplicht is uitdrukkelijke toestemming voor de handeling vereist, terwijl bij algemene regels geen voorafgaande toestemming is vereist. Het vaststellen van algemene regels levert in eerste instantie minder administratieve lasten op,

omdat er geen vergunning hoeft te worden verleend en er dus ook geen totstandkomings- en rechtsbeschermingsprocedures hoeven te worden doorlopen. De nadruk komt dan te liggen op het traject van toezicht en handhaving.

ü Het verdient aanbeveling dat het waterschap het beleid ten aanzien van het verlenen van watervergunningen voor activiteiten binnen reserveringszones, zoveel mogelijk vastlegt in beleidsregels, zodat grondgebruikers weten waar ze aan toe zijn en gemeentebesturen in staat worden gesteld om de uitvoerbaarheid van door hen te nemen ruimtelijke besluiten vooraf beter in te schatten.

ü Voor zover ter behartiging van een waterstaatkundig belang regels in de keur zijn opgenomen, zoals reserveringszones en de regulering van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden daarbinnen, kunnen in het bestemmingsplan niet met het oog op dat belang regels worden opgenomen. Het bestemmingsplan heeft bij het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen dan ook een aanvullende rol.

ü Onduidelijk is of een reserveringszone kan worden aangemerkt als een beschermingszone in de zin van de Waterwet. Dat is van belang, omdat wet- en regelgeving daaraan bijzondere rechtsgevolgen verbindt.

ü De termen reserveringszone, vrijwaringszone, profiel van de vrije ruimte en beschermingszone worden in wet- en regelgeving veelal door elkaar gebruikt, hetgeen tot verwarring kan leiden. Het verdient aanbeveling dat de wetgever terminologische duidelijkheid biedt, ook omdat aan het gebruik van bepaalde termen in sommige gevallen rechtsgevolgen worden verbonden.

ü Voor zover reserveringszones zijn aan te merken als beschermingszone, moeten deze in bestemmingsplannen als zodanig worden aangeduid (art. 2.11 Barro), maar in verband met die aanduiding lijken gelet op jurisprudentie van de Afdeling in het bestemmingsplan geen regels te kunnen worden opgenomen. Een aanduiding of bestemming reserveringszone hoeft naar zijn aard niet te worden verwezenlijkt.

ü Voor zover reserveringszones niet zijn aan te merken als beschermingszone, geldt de beperking dat de zone moet grenzen aan een waterstaatswerk niet. Reserveringszones kunnen naar ons oordeel in dat geval (ook) in de keur worden aangewezen.

ü Het verdient aanbeveling dat de gemeente in samenspraak met het waterschap en de provincie in een vroeg stadium nadenken over de (mogelijke) ruimtelijke invulling van de ruimte die voor toekomstige dijkversterkingen zal worden gereserveerd binnen de randvoorwaarden die daaraan vanuit de keur (zullen) worden gesteld. Mogelijk dat hier meekoppelkansen liggen.

ü Indien de bestaande planologische bebouwings- en gebruiksmogelijkheden binnen een reserveringszone verenigbaar zijn de beperkingen die daar vanuit het waterspoor gelden, kan in plaats van een conserverend bestemmingsplan een beheersverordening worden vastgesteld, waarin de bestaande planologische bebouwings- en gebruiksmogelijkheden worden gerespecteerd. Tegen de vaststelling van een beheersverordening staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

ü Het verdient aanbeveling voor gemeentebesturen om, als zij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen binnen reserveringszones mogelijk willen maken, zo vroeg mogelijk in

Hoofdstuk 2 - Juridische analyse ‘Ruimte voor dijken’ 79

overleg treden met het waterschapsbestuur om te vernemen of, en zo ja, onder welke voorwaarden de door het gemeentebestuur gewenste ruimtelijke ontwikkeling gelet op de keur en het daaruit voorvloeiende beperkingenregime doorgang kan vinden. De watertoets is daarvoor een geschikt instrument.

ü In communicatie naar de burger verdient het aanbeveling om de gebruiksbeperkingen die voortvloeien uit de keur en het bestemmingsplan samen te brengen, zodat iedere burger weet welk grondgebruik - al dan niet na verlening van een vergunning – is toegestaan.

Het verdient daarom aanbeveling om reserveringszones ook op de verbeelding van het bestemmingsplan op te nemen en in de toelichting van het bestemmingsplan duidelijk te maken dat voor het verrichten van activiteiten binnen deze reserveringszones naast het bestemmingsplan ook de keur van het waterschap van toepassing is. Een ICT-oplossing waarin de legger, de keur en het beperkingenbeleid in een systeem wordt geïntegreerd met het planologische regime zou daarbij behulpzaam kunnen zijn.

In scenario II zijn de verschillende instrumenten besproken waarmee juridisch toegestane maar feitelijk nog onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden kunnen worden beëindigd. Zowel het ruimtelijke spoor als het waterspoor biedt daarvoor mogelijkheden.

ü Over het algemeen kan een eigenaar of grondgebruiker aan een bestaand gunstig juridische regime geen blijvende rechten ontlenen. Een bestuursorgaan is bevoegd om op grond van gewijzigde inzichten en binnen de kaders van het geschreven en ongeschreven recht de regels voor het gebruik van gronden en opstallen te wijzigen.

ü Bedacht moet worden dat de besluitvorming moet zijn gebaseerd op een zorgvuldige en evenredige belangenafweging. Er moet evenwicht bestaan tussen de noodzaak om in het algemene belang van de samenleving ruimte te reserveren voor dijken en de daaraan inherente aantasting van bestaande rechten en belangen van burgers en ondernemers.

ü Een aantasting van bestaande rechten kan leiden tot de verplichting om nadeelcompensatie toe te kennen.

ü Ten behoeve van de reservering van de ruimte voor toekomstige dijkversterkingen kan het waterschap niet benutte gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden op grond van de keur en legger reguleren en verleende maar niet gebruikte watervergunningen intrekken of voorschriften aanscherpen, mits er een fair balance bestaat tussen de inbreuk op het eigendomsrecht en het belang dat gemoeid is met de reservering van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen. Nadeelcompensatie is een mogelijke manier om die fair balance te bewerkstelligen.

ü Tegen de wijziging van de legger en de intrekking van de watervergunning of de aanscherping van vergunningvoorschriften staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

ü Niet alle bestemmingen zijn onverenigbaar met de aanwezigheid van een reserveringszone. Met het oog op een goede ruimtelijke ordening zal de gemeenteraad aan gronden binnen een reserveringszone in het bestemmingsplan dan ook één of meer bestemmingen moeten toekennen die een toekomstige dijkversterking niet belemmeren of onevenredig kostbaar maken.

ü Voor zover de reserveringszone en het daarmee samenhangende beperkingenregime nog niet in het waterspoor is geregeld, verdient het aanbeveling om een voorbereidingsbesluit te nemen om te voorkomen dat gebruikmaking van onbenutte bebouwings- en

ü Voor zover de reserveringszone en het daarmee samenhangende beperkingenregime nog niet in het waterspoor is geregeld, verdient het aanbeveling om een voorbereidingsbesluit te nemen om te voorkomen dat gebruikmaking van onbenutte bebouwings- en

In document Pilot ‘ruimtelijk instrumentarium dijken’ (pagina 82-86)