Beleidsafstemming 1 Inleiding - Beleidsafstemming en doorwerking

Deel III Beleidsafstemming en doorwerking

1. Beleidsafstemming 1 Inleiding

De reservering van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen is in eerste instantie een zaak van het waterschap als de beheerder van de primaire waterkering en de gemeente als eerste verantwoordelijke voor de ruimtelijke ordening. In het vorige deel is dan ook besproken hoe gemeenten en waterschappen ruimte voor toekomstige dijkversterkingen en –verleggingen kunnen reserveren met behulp van de inzet van de hen ter beschikking staande juridische instrumenten. Tevens is aan de orde geweest hoe de instrumenten van beide overheden zich tot elkaar verhouden. Voor de inzet en de afstemming van de juridische instrumenten door waterschappen en gemeenten is ook de beleidsvorming over ruimtelijke reserveringen van belang. Overheden zijn immers bij de uitoefening van taken en bevoegdheden in meer of mindere mate gebonden aan hun eigen beleidsuitspraken. Bovendien kunnen beleidsdocumenten behulpzaam zijn bij het onderbouwen van wijze waarop overheden hun juridisch instrumentarium inzetten. Een goede afstemming van het beleid van gemeenten en waterschappen ten aanzien van ruimtelijke reserveringen kan problemen in de juridische uitvoering dan dat beleid voorkomen. De afstemming van de inzet van juridische instrumenten begint met andere woorden met een goede afstemming van het beleid ten behoeve waarvan die instrumenten worden ingezet. Bovendien geven beleidsdocumenten van de verschillende overheden inzicht in de overwegingen die ten grondslag liggen aan de wijze waarop overheden hun financiële en juridische middelen aan willen wenden voor de reservering van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen en –verleggingen.

Hoewel het juridisch vastleggen van ruimtelijke reserveringen voor toekomstige dijkverster-kingen en de resterende planologische gebruiksmogelijkheden binnen reserveringszones primair een verantwoordelijkheid is van waterschappen en gemeenten, spelen ook de provincie en het Rijk daarbij een rol. Beide bestuurslagen schetsen de algemene strategische beleidskaders in het waterspoor en het ruimtelijke spoor en stemmen deze op strategisch niveau op elkaar en met andere betrokken beleidsterreinen af. Bovendien houden provincie en Rijk interbestuurlijk toezicht op de uitoefening van taken en bevoegdheden van zowel waterschappen als gemeenten, waarbij het Rijk ook interbestuurlijk toezicht houdt op de provincies. Rijk en provincie hebben in zowel de Waterwet als de Wet ruimtelijke ordening juridische instrumenten gekregen waarmee zij hun beleid kunnen vastleggen, bindend kunnen laten doorwerken naar ‘lagere’

bestuursniveaus en zelf kunnen uitvoeren.

In dit deel zal worden ingegaan op de betekenis van plan- en visievorming voor het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen en –verleggingen. Allereerst zal de juridische betekenis van plannen voor de inzet van juridisch instrumentarium door waterschappen en gemeenten alsmede de afstemming van beleid door waterschappen en gemeente aan de orde komen. Vervolgens zal worden ingegaan op de relatie daarvan met de plannen en visies op provinciaal en nationaal niveau, waarna de juridische instrumenten zullen worden besproken waarmee het Rijk en de provincie hun beleid ten aanzien van ruimtelijke reserveringen naar gemeenten en waterschappen kunnen laten doorwerken. Tot slot zal worden bezien welke juridische instrumenten het Rijk en de provincie zelf kunnen inzetten om hun reserveringsbeleid bindend voor burgers vast te leggen.

1.2 De juridische betekenis van plannen

De plannen – met uitzondering van bestemmings- en inpassingsplannen - die de betrokken overheden in het waterspoor en het ruimtelijke spoor moeten vaststellen hebben met elkaar gemeen dat ze beleidsmatig van karakter zijn. In de plannen geven de overheden aan op welke

Gebruiksvormen die niet verenigbaar zijn met deze nieuwe bestemming (en de toekomstige dijkversterking), kunnen dan tegelijkertijd worden wegbestemd. De gemeenteraad moet dan wel aannemelijk maken dat de nieuwe bestemming binnen de planperiode van tien jaar wordt uitgevoerd. Voor zover de nieuwe bestemming tot schade lijdt, komt die schade op grond van de planschaderegeling van de Wro voor vergoeding in aanmerking.

ü Gemeente, provincie en Rijk kunnen met het oog op de verwezenlijking van deze nieuwe bestemming een voorkeursrecht vestigen, tenzij deze bestemming een agrarische bestemming is. Ook kunnen deze overheden ter verwezenlijking van de nieuwe bestemming tot onteigening overgaan, nadat is gebleken dat met de grondeigenaar niet tot overeenstemming kan worden gekomen over aankoop.

ü In een bestemmingsplan kan een uitsterfregeling worden opgenomen op grond waarvan eenmaal gestaakt grondgebruik niet meer kan worden hervat. De beëindiging van het grondgebruik is daarmee wel afhankelijk van de beslissing (of gedraging) van de grondgebruiker om het gebruik te staken.

ü Naast het publiekrechtelijke spoor kunnen overheden via het privaatrecht gronden verwerven die voor een toekomstige dijkversterking nodig zijn. Wanneer overheden de aangekochte gronden en bouwwerken tijdelijk wil verhuren of verpachten, dienen zij rekening te houden met de bescherming die pachters en huurders genieten op grond van het Burgerlijk Wetboek.

Deel III Beleidsafstemming en doorwerking

1. Beleidsafstemming 1.1 Inleiding

bestuursniveaus en zelf kunnen uitvoeren.

1.2 De juridische betekenis van plannen

Hoofdstuk 2 - Juridische analyse ‘Ruimte voor dijken’ 83

wijze zij invulling geven aan overheidszorg die aan hen is opgedragen. Meer concreet verwoorden zij in beleidsplannen op welke wijze hun beleidsdoelstellingen willen bereiken en welke (juridische) instrumenten en financiële middelen zij daarvoor willen inzetten. De beleidsuitspraken in deze plannen hebben veelal een globaal karakter en beogen geen rechtsgevolgen voor burgers in het leven te roepen. Tegen deze plannen staat dan ook geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Om ieder misverstand daaromtrent te voorkomen zijn de plannen op de negatieve lijst als bedoeld in art. 8:5 Awb geplaatst.

Hoewel de besproken plannen louter een beleidsmatig karakter hebben en in beginsel geen directe juridische bindende werking hebben, kunnen deze plannen voor het bestuursorgaan dat het plan heeft vastgesteld over de band van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in juridisch opzicht toch van betekenis zijn. Het planvaststellende orgaan zal bij het nemen van besluiten, zoals bij het beslissen op vergunningaanvragen of het vaststellen van bestemmingsplannen, namelijk rekening moeten houden met de daarvoor door hem gedane relevante beleidsuitspraken en daarvan niet zonder deugdelijke motivering kunnen afwijken.

Door deze zelfbindende werking kunnen beleidsplannen wel degelijk in juridisch opzicht van betekenis zijn.

Naarmate de beleidsuitspraken concreter en dwingender in het plan of een ander visiedocument zijn geformuleerd, zal het vaststellende orgaan daaraan bij de uitoefening van bevoegdheden in grotere mate gebonden zijn. Het is zelfs niet uitgesloten dat in een beleidsplan beleidsuitspraken worden gedaan die dusdanig concreet zijn dat ze kwalificeren als beleidsregels in de zin van art.

1:3 lid 4 Awb. Het moet dan gaan om beleidsuitspraken waarin concrete regels worden gegeven voor de uitoefening van bevoegdheden, die overeenkomstig de regels van de Awb bekend zijn gemaakt. Hierbij moet wel in aanmerking worden genomen dat bestuursorganen uitsluitend beleidsregels kunnen vaststellen voor de uitoefening van een eigen, gedelegeerde of een onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid (art. 4:81 lid 1 Awb). De kwalificatie van een beleidsuitspraak als beleidsregel heeft tot gevolg dat het planvaststellende orgaan bij de uitoefening van de bevoegdheid de beleidsregel moet volgen, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (art. 4:84 Awb). Indien de gemeenteraad in een gemeentelijke structuurvisie bijvoorbeeld als beleidsuitspraak opneemt dat geen planologische besluiten worden genomen die de toekomstige versterking van een primaire waterkering kunnen belemmeren, zal een verzoek om herziening van het bestemmingsplan ten behoeve van een grootschalig kapitaalintensieve ruimtelijke ontwikkeling binnen een reserveringszone, behoudens bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 4:84 Awb, niet kunnen worden ingewilligd.

Voor zover er in plannen beleidsregels zijn opgenomen, staat daartegen op grond van art. 8:3 sub a Awb geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Veelal zijn beleidsuitspraken in beleidsplannen echter dermate globaal geformuleerd dat van beleidsregels geen sprake is.

Hoewel de besproken plannen dus een beleidsmatig karakter hebben en in beginsel alleen over de band van de algemene beginselen van bestuur in juridisch opzicht van belang zijn, is in bepaalde gevallen aan die plannen door de wet een bijzondere juridische betekenis toegekend.

Zoals in par 5.2 van deel II reeds is besproken, biedt een structuurvisie de grondslag voor de vestiging van een voorkeursrecht. In het waterspoor is de doorwerking van plannen naar de vergunningverlening wettelijk geregeld, aangezien de beheerder bij het verlenen van watervergunningen op grond van art. 6.1a Wtb met deze plannen rekening moet houden. Het waterschapsbestuur zal bij de verlening van een watervergunning voor een activiteit binnen een reserveringszone dan ook rekening moeten houden met het eigen beheerplan, het regionale

waterplan en het nationale waterplan, voor zover in die plannen beleid is opgenomen dat relevant is voor het verlenen van die vergunning.

1.3 Betekenis van plannen voor burgers

Hoewel de plannen geen bindende werking hebben voor burgers en daartegen ook geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat, zijn deze plannen ook voor hen van belang, aangezien zij uit de plannen kunnen afleiden wat ze van de overheid kunnen verwachten. Sterker nog, van burgers wordt verwacht dat ze bij hun investeringsbeslissingen rekening houden met concrete beleidsvoornemens waarvan openbaar kennis is gegeven, zodat een mogelijk nadeel dat zij lijden ten gevolge van besluiten die uitvoering geven aan de beleidsvoornemens voor hun eigen risico blijft. In het kader van verzoeken om nadeelcompensatie kan de vaststelling van beleidsplannen dan ook een belangrijke rol spelen, aangezien de daarin opgenomen beleidsvoornemens actieve en passieve risicoaanvaarding door een grondeigenaar of investeerder kunnen opleveren ten gevolge waarvan het nadeel voor rekening van de benadeelde kan worden gelaten. Dat geldt overigens niet alleen voor voldoende concrete geformuleerde beleidsvoornemens in wettelijke planvormen, maar ook voor andere beleidsdocumenten waarvan openbaar kennis is gegeven.¹⁰⁰

1.4 De afstemming van plannen tussen de betrokken overheden

Afstemming van beleid ten aanzien van het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen door de betrokken overheden kan afstemmingsproblemen in uitvoeringsfase voorkomen. Plannen en andere documenten waarin beleid is opgenomen hebben immers interne werking, in die zin dat daarmee bij het nemen van burgers bindende besluiten rekening moet worden gehouden en in geval van beleidsregels daarvan zelfs slechts in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. Ook is afstemming en coördinatie van belang met het oog op de duidelijkheid die aan burgers wordt verschaft. Elkaar tegensprekende plannen zullen het draagvlak voor het (reserverings)beleid bij burgers en bedrijven niet bevorderen.

1.5 Verticale afstemming van plannen

Hoewel er in formeel juridisch geen sprake is van een planhiërarchie in het ruimtelijke spoor, zal de bestemmingsplanwetgever wel rekening moeten houden met het geformuleerde beleid van het Rijk en provincies. Dit volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling. Een treffend voorbeeld daarvan in relatie tot reserveringszones is de uitspraak van 28 september 2011 waarin appellanten in beroep tegen een bestemmingsplan aanvoeren dat dit plan in strijd is met een provinciale structuurvisie, omdat het plan in afwijking van de structuurvisie voorziet in bebouwing (een botenloods en een scoutinggebouw) binnen de vrijwaringszone van een primaire waterkering. De Afdeling overweegt:

Bij de vaststelling van een bestemmingsplan is de raad niet gebonden aan het provinciaal beleid zoals neergelegd in de Structuurvisie. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In de plantoelichting is vermeld dat duurzaam waterbeheer een rol speelt bij de herinrichting van het gebied. In het nadere verweerschrift is vermeld dat volgens de raad de provincie het beleid inzake vrijwaringszones niet langer tot haar belang rekent en dat gemeenten thans zelf hiervoor verantwoordelijk zijn. In het voorliggende geval acht de raad afwijking van het beleid en het toestaan van bebouwing binnen de vrijwaringszone aanvaardbaar. Hij acht daarbij van belang dat overleg heeft plaatsgevonden met het waterschap Vallei en Eem over de in het plan voorziene ontwikkelingen, inclusief de dijkverlegging en -versterking, en dat het waterschap hiermee instemt. Bovendien blijkt uit de door het college van gedeputeerde staten van Utrecht naar voren gebrachte zienswijze niet dat zij op dit punt niet kan instemmen met het plan. De Afdeling

100 Zie deel IV.

Door deze zelfbindende werking kunnen beleidsplannen wel degelijk in juridisch opzicht van betekenis zijn.

waterplan en het nationale waterplan, voor zover in die plannen beleid is opgenomen dat relevant is voor het verlenen van die vergunning.

1.3 Betekenis van plannen voor burgers

In document Pilot ‘ruimtelijk instrumentarium dijken’ (pagina 86-92)