Provincie en Rijk - Juridische instrumenten reserveren van ruimte voor toekomstige dijkverster

Deel I: Juridische instrumenten van belang voor het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen

2. Juridische instrumenten reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen

2.3 Provincie en Rijk

Zoals reeds in paragraaf 1 van Deel I is opgemerkt, is de rol van het Rijk en de provincie, voor zover zij geen beheerder zijn van een primaire waterkering, bij ruimtelijke reserveringen voor toekomstige dijkversterkingen en verleggingen een andere dan die van de waterschappen en de gemeenten. De ruimtelijke reserveringen voor toekomstige dijkversterkingen is in eerste instantie een zaak van het waterschap - als de beheerder van de primaire kering - en de gemeente - als primair verantwoordelijke voor de ruimtelijke ordening. De rol van het Rijk en de provincie daarbij is meer op afstand, kaderstellend, sturend en toezichthoudend, zowel ten aanzien van de waterschappen als van de gemeenten.

2.3.1 Visievorming: structuurvisies en waterplannen

Zowel het Rijk als de provincie moeten in het waterspoor en het ruimtelijke spoor plannen vaststellen waarin zij de hoofdlijnen van het waterbeleid respectievelijk het ruimtelijke beleid schetsen. Beide plannen zijn overwegend strategisch van karakter en worden op rijksniveau vastgesteld door de minister van I&M en de eventueel andere betrokken vakministers en op provinciaal niveau door provinciale staten. In de structuurvisie die op beide overheidsniveaus ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening moeten worden vastgesteld, moeten de hoofdlijnen van de voorziene ruimtelijke ontwikkelingen worden aangegeven en op welke wijze die ontwikkelingen zullen worden verwezenlijkt. Ook in de strategische waterplannen die op nationaal en provinciaal niveau moeten worden vastgesteld, worden de hoofdlijnen van het waterbeleid geschetst. Daarbij wordt de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van watersystemen geschetst in het licht van de daarvoor geldende doelstellingen en (veiligheids)normen. Tevens moet worden beschreven welke maatregelen met het oog daarom worden voorzien, binnen welke termijn deze worden getroffen en wat de financiële gevolgen daarvan zijn. De waterplannen zijn in tegenstelling tot de beheerplannen strategisch van aard. De beleidsuitspraken zijn daardoor veelal abstracter en globaler van aard dan in de operationele beheerplannen.

Totstandkoming en rechtsbescherming

De Wro kent geen verplichte totstandkomingsprocedure voor structuurvisies. Wel moet van een voornemen tot het vaststellen van een structuurvisie openbaar kennis moeten worden gegeven in een nieuws- of huis- aan- huisblad, of als het om een rijksstructuurvisie gaat, de Staatscourant. Bij deze kennisgeving moet worden vermeld of, en op welke wijze publieke participatie zal plaatsvinden. Participatie op provinciaal niveau kan onder meer worden geboden door op de voorbereiding van een structuurvisie de provinciale inspraakverordening van toepassing te verklaren.³⁵ In de structuurvisie zal moeten worden verantwoord op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van de structuurvisie zijn betrokken.³⁶ Tegen de vaststelling van een structuurvisie staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open, omdat deze op de negatieve lijst in de zin van art. 8:5 Awb is geplaatst.³⁷

Voor de rijksstructuurvisie zijn ten behoeve van de parlementaire controle specifieke regels opgenomen.³⁸ Een rijksstructuurvisie mag niet worden vastgesteld voordat de Tweede Kamer daarover heeft kunnen beraadslagen (art. 2.3 lid 3 Wro). Met de verwezenlijking van een

35 Art. 147 Provinciewet.

36 Zie art. 2.1.1 Bro.

37 Zie bijlage 2 Awb.

38 Zie Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 10, p. 7-9 en Kamerstukken II 2004/05, 28 196, nr. 12, p. 21-24.

rijksstructuurvisie mag bovendien niet worden begonnen voordat de Staten Generaal daarover heeft kunnen beraadslagen (art. 2.3 lid 4 Wro).

Op de voorbereiding van het nationale waterplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing met dien verstande dat een ieder zienswijzen op het ontwerp naar voren kan brengen.³⁹ Voor beperkte tussentijdse wijzigingen die geen betrekking hebben op een stroomgebiedbeheerplan of overstromingsrisicobeheerplan kan de inspraaktermijn worden verkort tot minimaal zes weken.⁴⁰ In het Waterbesluit zijn nadere regels gesteld omtrent de voorbereiding van het nationale waterplan.⁴¹ Bij provinciale verordening worden regels met betrekking de voorbereiding, vormgeving en inrichting van de regionale waterplannen gesteld. Deze regels betreffen onder meer de wijze waarop de betrokken decentrale overheden, bevoegde autoriteiten van betrokken staten en ingezetenen en belanghebbenden bij het plan worden betrokken.

Tegen structuurvisies en waterplannen staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.⁴² Evenals waterschappen en gemeenten kunnen Rijk en provincies hun beleid neerleggen in buitenwettelijke documenten, zoals nota’s, circulaires, richtlijnen, bestuursakkoorden etc. Voor deze documenten gelden geen wettelijke totstandkomingsprocedures. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming is daartegen niet mogelijk, omdat deze documenten geen besluiten in de zin van de Awb bevatten.

2.3.3 Juridisch bindend instrumentarium: doorwerkingsinstrumenten en uitvoeringsinstrumenten

Rijk en provincie hebben in zowel het waterspoor als het ruimtelijke spoor de beschikking gekregen over juridisch bindende instrumenten om hun beleid door te laten werken in de besluitvorming op lagere overheidsniveaus (interbestuurlijk instrumentarium). Daarnaast beschikken zij over juridische instrumenten die ook buiten de interbestuurlijke verhoudingen bindend zijn voor burgers (extern werkende instrumenten). Zowel de interbestuurlijke als de extern werkende instrumenten kunnen uitsluitend worden ingezet voor zover dat nodig wordt geacht in verband met provinciale of nationale belangen.

2.3.3.1 Doorwerkingsinstrumenten Instructieregels

Bij of krachtens provinciale verordening of algemene maatregel van bestuur kunnen in het ruimtelijke spoor regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen,

beheersverordeningen en omgevingsvergunningen om van het bestemmingsplan af te wijken, voor zover dat dat nodig is met het oog op een goede provinciale respectievelijk nationale ruimtelijke ordening. Bij het uitoefenen van deze bevoegdheden moet het gemeentebestuur deze regels in acht nemen.

Voor zover een geldend bestemmingsplan in strijd is met een instructieregel moet het gemeentebestuur het bestemmingsplan daaraan binnen een aangegeven termijn aanpassen. Om te voorkomen dat gedurende de implementatietermijn gebruiksmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt worden benut, waardoor het doel van de instructieregel wordt geschaad, kunnen bij wijze van tijdelijke overbruggingsregeling ook direct werkende regels voor burgers worden opgenomen. Deze regels kunnen een verbod bevatten om het bestaande gebruik te

39 Art. 4.1 lid 1 Wtb.

40 Art. 4.2 Wtb.

41 Zie art. 4.1 t/m 4.4 Wtb.

42 Zie de negatieve lijst van art. 8:5 jo. bijlage 2 Awb.

op het eigendomsrecht. Het voorkeursrecht wordt gevestigd door een besluit van de gemeenteraad. Tegen dit besluit staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

2.3 Provincie en Rijk

2.3.1 Visievorming: structuurvisies en waterplannen

Totstandkoming en rechtsbescherming

35 Art. 147 Provinciewet.

36 Zie art. 2.1.1 Bro.

37 Zie bijlage 2 Awb.

38 Zie Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 10, p. 7-9 en Kamerstukken II 2004/05, 28 196, nr. 12, p. 21-24.

rijksstructuurvisie mag bovendien niet worden begonnen voordat de Staten Generaal daarover heeft kunnen beraadslagen (art. 2.3 lid 4 Wro).

2.3.3 Juridisch bindend instrumentarium: doorwerkingsinstrumenten en uitvoeringsinstrumenten

2.3.3.1 Doorwerkingsinstrumenten Instructieregels

Bij of krachtens provinciale verordening of algemene maatregel van bestuur kunnen in het ruimtelijke spoor regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen,

39 Art. 4.1 lid 1 Wtb.

40 Art. 4.2 Wtb.

41 Zie art. 4.1 t/m 4.4 Wtb.

42 Zie de negatieve lijst van art. 8:5 jo. bijlage 2 Awb.

Hoofdstuk 2 - Juridische analyse ‘Ruimte voor dijken’ 47

wijzigen en zijn een weigeringsgrond voor aanvragen voor omgevingsvergunningen voor bouwen. Is het bestemmingsplan of de beheersverordening aangepast aan de instructieregel, dan zijn de extern werkende regels niet langer nodig en komen deze van rechtswege te vervallen.

In de amvb en de provinciale verordening kan voor gedeputeerde staten een ontheffingsmogelijkheid worden opgenomen om aan het gemeentebestuur van instructieregels ontheffing te verlenen in bijzondere gevallen waarin het gemeentelijke ruimtelijke beleid onevenredig wordt belemmerd door een instructieregel.

Ook in het waterspoor kunnen door Rijk en provincie bij of krachtens amvb respectievelijk provinciale verordening instructieregels worden vastgesteld met betrekking tot de voorbereiding, vaststelling en inhoud van plannen en besluiten van waterschapsbesturen. Anders dan in het ruimtelijke spoor zijn deze regels niet beperkt tot de inhoud van bepaalde besluiten, maar kunnen deze regels in beginsel op alle plannen en besluiten van het waterschap zien. Provinciale instructieregels kunnen uitsluitend worden gesteld met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer. Instructieregels van het Rijk kunnen uitsluitend worden gesteld indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken. De Waterwet biedt niet expliciet de mogelijkheid om een ontheffingsbevoegdheid op te nemen in instructieregels, maar gelet op de jurisprudentie van de Afdeling ten aanzien van een soortgelijke mogelijkheid in het ruimtelijke spoor, lijkt dat niet uitgesloten.

Tegen een ontwerp voor een amvb of provinciale verordening kan een ieder zienswijzen kenbaar maken, waarna de vastgestelde instructieregels bekend moeten worden gemaakt op een in de provincie gebruikelijke wijze respectievelijk in Staatcourant. Tegen instructieregels staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open, aangezien het algemeen verbindende voorschriften betreft (art. 8:3 Awb). Wel kan de rechtmatigheid van de daarin opgenomen instructieregels bij wijze van exceptieve toetsing door de bestuursrechter worden beoordeeld in een procedure tegen een appellabel besluit dat op die instructieregel is gebaseerd. Ook kunnen instructieregels bij de burgerlijke rechter worden aangevochten. Tegen een verleende ontheffing staat tegelijkertijd rechtsbescherming open tegen het planologische besluit ten behoeve waarvan de ontheffing is verleend. Tegen de weigering staat voor belanghebbenden wel bestuursrechtelijke rechtsbescherming open op de Afdeling bestuursrechtspraak, zonder dat zij eerst bezwaar hoeven te maken.

Instructies

Naast instructieregels, die voor een onbepaald aantal gevallen en op een onbepaald aantal bestuursorganen ziet, kunnen de minister van I en M en gedeputeerde staten voor concrete gevallen ook afzonderlijke instructies geven aan het waterschapsbestuur en het gemeentebestuur.

Instructies in het ruimtelijke spoor kunnen uitsluitend zien op de inhoud van bestemmingsplannen. Het gemeentebestuur moet binnen de in de instructie aangegeven termijn het bestemmingsplan aan de instructie aanpassen. Daarnaast hebben Rijk en provincie een bijzondere soort instructiebevoegdheid, waarmee ze in lopende bestemmingsplanprocedures kunnen interveniëren als dat nodig is met het oog op een goede provinciale resp. nationale ruimtelijke ordening. Deze zogenaamde reactieve aanwijzing heeft tot gevolg dat een bestemmingsplan of een deel daarvan niet in werking treedt wegens strijdigheid met een provinciale resp. nationale ruimtelijke ordening.

Tegen een instructie staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open tegelijkertijd met het bestemmingsplan waarmee de instructie wordt uitgevoerd. Ziet de instructie echter op een concrete locatie en heeft de bestemmingsplanwetgever geen mogelijkheden om van de instructie af te wijken, dan staat er voor belanghebbenden afzonderlijk rechtsbescherming open tegen de instructie. Tegen een reactieve aanwijzing kunnen belanghebbenden rechtstreeks in eerste en enige aanleg beroep instellen bij de Afdeling.

In het waterspoor hebben Rijk en provincies eveneens een instructiebevoegdheid, maar deze kan betrekking hebben op de uitoefening van in beginsel alle taken en bevoegdheden van het

waterschapsbestuur en heeft in zoverre ruimere reikwijdte. De Waterwet kent geen reactieve aanwijzing, maar in de memorie van toelichting wordt ervan uitgegaan dat deze wel als zodanig kan worden ingezet.

Alvorens een instructie wordt gegeven, zal het bestuursorgaan tot wie de instructie zich richt, de gelegenheid moeten krijgen om op het voornemen tot het geven van een instructie, te reageren.

Indien een instructie niet wordt opgevolgd kan de minister resp. gedeputeerde staten de instructie zelf uitvoeren ten laste van het bestuursorgaan tot wie de instructie was gericht.

Generiek interbestuurlijk toezichtinstrumentarium

Naast hiervoor genoemde specifieke vormen van interbestuurlijk toezicht, die in de Waterwet en de Wro zijn opgenomen, verschaffen de organieke wetten (hoofdstuk XVII Gemeentewet, hoofdstuk XVIII Provinciewet en hoofdstuk XXII Waterschapswet) rijk en provincie ook de zogenaamde generieke instrumenten interbestuurlijk toezicht. Het betreft het schorsings- en vernietigingsrecht, waarmee de Kroon besluiten en andere niet-schriftelijke beslissingen van de provincie en gemeente kan schorsen of vernietigen als deze naar zijn oordeel in strijd zijn met het algemeen belang of het recht. Ten aanzien van beslissingen van waterschappen hebben GS het schorsings- en vernietigingsrecht (art. 156 Wsw).

2.3.3.2 Uitvoeringsinstrumenten Inpassingsplannen

In het ruimtelijke spoor hebben Rijk en provincie bovendien bevoegdheden om hun beleid niet via doorwerking naar het gemeentebestuur uit te voeren, maar ook bevoegdheden waarmee zij dat zelf kunnen doen. De minister van IenM en provinciale staten kunnen daartoe met het oog op een goede nationale respectievelijk provinciale ruimtelijke ordening een inpassingsplan vaststellen. Dit inpassingsplan wordt geacht onderdeel uit te maken van het bestemmingsplan en treedt in de plaats van het bestemmingsplan, voor zover niet is bepaald dat het gemeentelijk bestemmingsplan zijn werking behoudt.⁴³ Het inpassingsplan kan dan ook worden beschouwd als een bovengemeentelijk bestemmingsplan. Wat betreft inhoud, totstandkoming en rechtsbescherming zijn er dan ook geen verschillen. Ten behoeve van nationale resp. provinciale projecten kunnen de minister van IenM resp. gedeputeerde staten met behulp van een omgevingsvergunning ook van gemeentelijke bestemmingsplannen afwijken.

Het Rijk kan in het waterspoor de regelgevende bevoegdheid van het waterschapsbestuur met betrekking tot het gebruik van waterstaatswerken naar zich toe trekken door in een amvb daarover regels op te nemen. Die bevoegdheid bestaat uitsluitend met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen (art. 6.5 Wtw).

2.3.4 Grondverwervingsinstrumenten: aankoop, onteigening en vestigen voorkeursrecht

Het Rijk en de provincie hebben dezelfde grondverwervingsinstrumenten als de gemeente. Voor een korte beschrijving van dat instrumentarium zie paragraaf 2.2.4.

43 Voor zover een inpassingsplan voorziet in de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk, hoeft de beheerder van het waterstaatswerk geen projectplan vast te stellen (art. 5.4 lid 6 Wtw).

In document Pilot ‘ruimtelijk instrumentarium dijken’ (pagina 50-54)