Juridisch bindend instrumentarium waterschap en gemeente

De juridisch bindende instrumenten van gemeenten en waterschappen die van belang zijn voor het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen en de onderlinge relaties daartussen wijzigen niet wezenlijk.

De Omgevingswet brengt geen wijziging in de regelgevende bevoegdheid van het waterschap, aangezien de Waterschapswet op dat punt ongewijzigd blijft. Het waterschapsbestuur blijft dan ook bevoegd om algemeen verbindende voorschriften in een waterschapsverordening op te nemen ter behartiging van de aan het waterschap opgedragen taken. Aangezien één van de wettelijke taakopdrachten de zorg voor de waterkering is, waarbij ook met toekomstige ontwikkelingen en omstandigheden die voor die zorg van belang zijn rekening zal moeten worden gehouden, zal het waterschap in de keur regels kunnen blijven opnemen ten behoeve van ruimtelijke reserveringen voor versterkingen of verlegging van waterkeringen die nodig zullen zijn om de primaire waterkeringen ook in de toekomst aan de omgevingswaarden voor veiligheid te laten voldoen. Deze regels zijn algemeen verbindende voorschriften, zodat daar in zoverre geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. De rechtmatigheid van deze regels zal wel bij wijze van exceptief verweer in een bestuursrechtelijke procedure van daarop gebaseerde besluiten aan de orde kunnen worden gesteld of rechtstreeks bij de burgerlijke rechter.

Ook in de Omgevingswet heeft de beheerder de verplichting om een legger vast te stellen waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Anders dan in art. 5.1 Wtw worden beschermingszones of reserveringszones niet langer in de legger opgenomen, maar moeten deze in de waterschapsverordening zelf worden opgenomen.¹⁷² De Omgevingswet kent de term ‘beschermingszone’ niet, maar spreekt van beperkingengebied. Een beperkingengebied is een bij of krachtens de wet aangewezen gebied waar vanwege de aanwezigheid van een werk of object regels gelden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor dat werk of object. De Omgevingswet maakt dus geen onderscheid tussen het waterstaatswerk en de beschermingszone die met het oog op dat werk is

171 Zie ABRvS 27 juni 2012, AB 2012/287, m.nt. De Gier, besproken in Deel III hoofdstuk 2.

172 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 94.

fysieke leefomgeving. Ook het Rijk moet een waterprogramma vast te stellen, waarin het nationale waterbeleid is opgenomen.

Gemeenten zijn niet verplicht om programma’s vast te stellen ten aanzien van dit onderwerp, maar B&W hebben daartoe wel de bevoegdheid. Gemeentebesturen kunnen in een omgevingsprogramma beleid formuleren over hoe de gemeente om wil gaan met ruimtelijke reserveringen voor toekomstige dijkversterkingen – of verleggingen, waarin zij met betrekking tot dit aspect hun omgevingsvisie nader uitwerken. Ook kunnen waterschappen en gemeenten een gezamenlijk programma vaststellen voor het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen of -verleggingen. Daarbij zullen zij ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheden aangeven welke instrumenten en financiële middelen zij zullen inzetten om ruimtelijke reserveringen voor toekomstige versterkingen of verleggingen te bewerkstelligen. Hoe dan ook zullen gemeenten en waterschappen op grond van de algemene afstemmingsplicht van art. 2.2 Ow bij de vaststelling van plannen met elkaars beleid rekening moeten houden. Voor die afstemming is de watertoets een nuttig instrument, zeker als het gaat om de afstemming van de uitoefening van taken en bevoegdheden van gemeenten op het beleid van de waterschappen.

Voor de afstemming taak- en bevoegdheidsuitoefening door het waterschap met het omgevingsbeleid van de gemeente, zou een met de watertoets vergelijkbare ‘omgevingstoets’

kunnen worden overwogen.

Evenals de Wro en de Waterwet kent de Omgevingswet een onderscheid tussen beleid en normstelling. Dat wil zeggen dat er geen sprake is van een wettelijke planhiërarchie. Als de provincie of het Rijk een omgevingswaarde of beleid juridisch bindend willen laten doorwerken naar de gemeenten of waterschappen zullen zij gebruik moeten maken het normstellende interbestuurlijke instrumenten die de Omgevingswet hen verschaft. Deze instrumenten zijn sterk vergelijkbaar met de instructiebevoegdheid en de instructieregelbevoegdheid waarover zij momenteel op grond van de Wro en Waterwet beschikken. Dat neemt niet weg dat gemeenten en waterschappen op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel de omgevingsvisies van het Rijk en de provincie in hun besluit- en planvorming zullen moeten betrekken. Dat geldt overigens ook in omgekeerde volgorde.

In de Omgevingswet is in algemene zin een verplichting voor bestuursorganen opgenomen om bij de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond de Omgevingswet rekening te houden met de taak- en bevoegdheidsuitoefening door andere bestuursorganen.¹⁶⁸ Daarnaast voorziet de Omgevingswet is een gezamenlijke uitoefening van taken en bevoegdheden zonder dat taken of bevoegdheden worden overgedragen. Bij de vaststelling van omgevingsvisies en programma’s zullen alle betrokken overheden dus rekening moeten houden met elkaars plannen. Zij kunnen ook besluiten om gezamenlijk omgevingsvisies of programma’s vast te stellen. Voor zover het verplichte programma’s betreft, kan bij amvb worden bepaald dat deze gezamenlijk moeten worden vastgesteld.¹⁶⁹

De juridische betekenis van plannen blijft in de Omgevingswet ongewijzigd. Plannen, visies en programma’s blijven in beginsel uitsluitend in meer of mindere mate bindende werking hebben voor de planvaststellende organen. In de Omgevingswet zijn voor de vaststelling van omgevingsvisies en programma’s¹⁷⁰ geen inhouds- en vormvereisten opgenomen, zodat bestuursorganen bij de inrichting van hun beleidsdocumenten zoveel mogelijk vrijheid wordt gelaten. Ook zal er geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen omgevingsvisies en

168 Zie art. 2.2 Ow. Een wettelijke afstemmingsplicht van de uitoefening van taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer bestaat voor waterschappen en gemeenten nu ook al op grond van art. 3.8 Wtw.

169 Art. 3.13 Ow.

170 Dat is anders voor programma’s waarop de programmatische aanpak van toepassing wordt verklaard.

programma’s openstaan, wel zal worden voorzien in inspraak van burgers met toepassing van afd. 3.4 Awb.

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt het bestuursakkoord uitdrukkelijk genoemd als een alternatief instrument voor beleidsdoorwerking. Als voordelen van het vaststellen van een bestuursakkoord worden genoemd dat de daarin neergelegde beleidsafspraken niet eenzijdig worden opgelegd, maar gebaseerd zijn op wederzijdse instemming, waardoor het bestuurlijke draagvlak wordt vergroot. Bovendien kan met een bestuursakkoord maatwerk en flexibiliteit worden geboden. Opvallend is dat de memorie van toelichting het vaststellen van een bestuursakkoord ook als alternatief voor de inzet van instructies en instructieregels noemt, omdat de Afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat een bestuursakkoord geen juridisch bindende doorwerking van beleid kan bewerkstelligen, maar voor de lagere overheid in kwestie slechts een inspanningsverplichting in het leven kan roepen.¹⁷¹ Bindende beleidsdoorwerking zullen Rijk en provincies op grond van deze uitspraak door middel van instructies en instructieregels moeten bewerkstelligen. Het is de vraag of de Afdeling daarover anders zal oordelen onder de werking van de Omgevingswet. Buiten twijfel staat in ieder geval dat een bestuursakkoord niet kan worden gebruikt als alternatief voor de uitoefening van bevoegdheden die een burgers bindende functie hebben.

3. Juridisch bindend instrumentarium waterschap en gemeente

De juridisch bindende instrumenten van gemeenten en waterschappen die van belang zijn voor het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen en de onderlinge relaties daartussen wijzigen niet wezenlijk.

De Omgevingswet brengt geen wijziging in de regelgevende bevoegdheid van het waterschap, aangezien de Waterschapswet op dat punt ongewijzigd blijft. Het waterschapsbestuur blijft dan ook bevoegd om algemeen verbindende voorschriften in een waterschapsverordening op te nemen ter behartiging van de aan het waterschap opgedragen taken. Aangezien één van de wettelijke taakopdrachten de zorg voor de waterkering is, waarbij ook met toekomstige ontwikkelingen en omstandigheden die voor die zorg van belang zijn rekening zal moeten worden gehouden, zal het waterschap in de keur regels kunnen blijven opnemen ten behoeve van ruimtelijke reserveringen voor versterkingen of verlegging van waterkeringen die nodig zullen zijn om de primaire waterkeringen ook in de toekomst aan de omgevingswaarden voor veiligheid te laten voldoen. Deze regels zijn algemeen verbindende voorschriften, zodat daar in zoverre geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. De rechtmatigheid van deze regels zal wel bij wijze van exceptief verweer in een bestuursrechtelijke procedure van daarop gebaseerde besluiten aan de orde kunnen worden gesteld of rechtstreeks bij de burgerlijke rechter.

Ook in de Omgevingswet heeft de beheerder de verplichting om een legger vast te stellen waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Anders dan in art. 5.1 Wtw worden beschermingszones of reserveringszones niet langer in de legger opgenomen, maar moeten deze in de waterschapsverordening zelf worden opgenomen.¹⁷² De Omgevingswet kent de term ‘beschermingszone’ niet, maar spreekt van beperkingengebied. Een beperkingengebied is een bij of krachtens de wet aangewezen gebied waar vanwege de aanwezigheid van een werk of object regels gelden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor dat werk of object. De Omgevingswet maakt dus geen onderscheid tussen het waterstaatswerk en de beschermingszone die met het oog op dat werk is

171 Zie ABRvS 27 juni 2012, AB 2012/287, m.nt. De Gier, besproken in Deel III hoofdstuk 2.

172 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 94.

fysieke leefomgeving. Ook het Rijk moet een waterprogramma vast te stellen, waarin het nationale waterbeleid is opgenomen.

Gemeenten zijn niet verplicht om programma’s vast te stellen ten aanzien van dit onderwerp, maar B&W hebben daartoe wel de bevoegdheid. Gemeentebesturen kunnen in een omgevingsprogramma beleid formuleren over hoe de gemeente om wil gaan met ruimtelijke reserveringen voor toekomstige dijkversterkingen – of verleggingen, waarin zij met betrekking tot dit aspect hun omgevingsvisie nader uitwerken. Ook kunnen waterschappen en gemeenten een gezamenlijk programma vaststellen voor het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkversterkingen of -verleggingen. Daarbij zullen zij ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheden aangeven welke instrumenten en financiële middelen zij zullen inzetten om ruimtelijke reserveringen voor toekomstige versterkingen of verleggingen te bewerkstelligen. Hoe dan ook zullen gemeenten en waterschappen op grond van de algemene afstemmingsplicht van art. 2.2 Ow bij de vaststelling van plannen met elkaars beleid rekening moeten houden. Voor die afstemming is de watertoets een nuttig instrument, zeker als het gaat om de afstemming van de uitoefening van taken en bevoegdheden van gemeenten op het beleid van de waterschappen.

Voor de afstemming taak- en bevoegdheidsuitoefening door het waterschap met het omgevingsbeleid van de gemeente, zou een met de watertoets vergelijkbare ‘omgevingstoets’

kunnen worden overwogen.

Evenals de Wro en de Waterwet kent de Omgevingswet een onderscheid tussen beleid en normstelling. Dat wil zeggen dat er geen sprake is van een wettelijke planhiërarchie. Als de provincie of het Rijk een omgevingswaarde of beleid juridisch bindend willen laten doorwerken naar de gemeenten of waterschappen zullen zij gebruik moeten maken het normstellende interbestuurlijke instrumenten die de Omgevingswet hen verschaft. Deze instrumenten zijn sterk vergelijkbaar met de instructiebevoegdheid en de instructieregelbevoegdheid waarover zij momenteel op grond van de Wro en Waterwet beschikken. Dat neemt niet weg dat gemeenten en waterschappen op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel de omgevingsvisies van het Rijk en de provincie in hun besluit- en planvorming zullen moeten betrekken. Dat geldt overigens ook in omgekeerde volgorde.

In de Omgevingswet is in algemene zin een verplichting voor bestuursorganen opgenomen om bij de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond de Omgevingswet rekening te houden met de taak- en bevoegdheidsuitoefening door andere bestuursorganen.¹⁶⁸ Daarnaast voorziet de Omgevingswet is een gezamenlijke uitoefening van taken en bevoegdheden zonder dat taken of bevoegdheden worden overgedragen. Bij de vaststelling van omgevingsvisies en programma’s zullen alle betrokken overheden dus rekening moeten houden met elkaars plannen. Zij kunnen ook besluiten om gezamenlijk omgevingsvisies of programma’s vast te stellen. Voor zover het verplichte programma’s betreft, kan bij amvb worden bepaald dat deze gezamenlijk moeten worden vastgesteld.¹⁶⁹

De juridische betekenis van plannen blijft in de Omgevingswet ongewijzigd. Plannen, visies en programma’s blijven in beginsel uitsluitend in meer of mindere mate bindende werking hebben voor de planvaststellende organen. In de Omgevingswet zijn voor de vaststelling van omgevingsvisies en programma’s¹⁷⁰ geen inhouds- en vormvereisten opgenomen, zodat bestuursorganen bij de inrichting van hun beleidsdocumenten zoveel mogelijk vrijheid wordt gelaten. Ook zal er geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen omgevingsvisies en

168 Zie art. 2.2 Ow. Een wettelijke afstemmingsplicht van de uitoefening van taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer bestaat voor waterschappen en gemeenten nu ook al op grond van art. 3.8 Wtw.

169 Art. 3.13 Ow.

170 Dat is anders voor programma’s waarop de programmatische aanpak van toepassing wordt verklaard.

Hoofdstuk 2 - Juridische analyse ‘Ruimte voor dijken’ 117

aangewezen. Het beperkingengebied omvat zowel het waterstaatswerk als de zone die met het oog op dat waterstaatswerk is aangewezen.¹⁷³ In de waterschapsverordening zelf zal het beperkingengebied moeten worden aangewezen, waarbij wat betreft de geldende beperkingen onderscheid kan worden gemaakt in verschillende zones. Indien de waterschapsverordening voorziet in een verbod behoudens vergunning binnen het beperkingengebied, kan die differentiatie ook geschieden in de beleidsregels. Wel zal de omvang van het beperkingengebied in de waterschapsverordening moeten worden gemotiveerd, maar het ziet er naar uit de ruimtelijke reserveringen voor toekomstige dijkversterkingen daar gemakkelijker deel van uit kunnen maken dan onder het huidige recht.

Hoewel het beperkingengebied niet langer in de legger, maar in de waterschapsverordening zal worden aangewezen, zal daartegen naar onze mening bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen mogelijk zijn. De aanwijzing van een beperkingengebied is namelijk een concretiserend besluit van algemene strekking en geen algemeen verbindend voorschrift. De aanwijzing bevat zelf geen zelfstandige normstelling, maar geeft slechts aan waar bepaalde regels uit de waterschapsverordening van toepassing zijn. Dat de aanwijzing van het beperkingengebied geschiedt in een waterschapsverordening zelf doet in onze ogen niet af aan het feit dat het een concretiserend besluit van algemene strekking betreft.¹⁷⁴

Voor zover de waterschapsverordening een watervergunning vereist voor handelingen in een reserveringszone, zal deze vergunning in de Omgevingswet worden omgedoopt tot een omgevingsvergunning voor een beperkingenactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk. In beginsel wordt de watervergunning daarmee geïntegreerd in de omgevingsvergunning en kan de wateractiviteit tegelijkertijd worden aangevraagd met eventueel andere vergunningplichtige activiteiten, zoals afwijken van het omgevingsplan of bouwen. Echter, in het belang van een doelmatig waterbeheer zal bij amvb nog worden bepaald in welke gevallen de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten los van de omgevingsvergunning voor andere activiteiten moet worden aangevraagd.¹⁷⁵ Eveneens zal bij amvb worden bepaald welk orgaan bevoegd is om in het belang van een doelmatig waterbeheer op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit te beslissen.¹⁷⁶ Voor zover de amvb bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit los van andere activiteiten moet worden aangevraagd, is er van een integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning geen sprake. Hoewel nog niet duidelijk is hoe de amvb op dit punt zal komen te luiden, kan uit de memorie van toelichting worden afgeleid dat het de bedoeling is om daarin de huidige situatie vast te leggen. Dat houdt onder meer in dat het waterschapsbestuur bevoegd gezag zal blijven voor het beslissen op aanvragen om vergunningen voor activiteiten binnen reserveringszones alsmede voor toezicht en handhaving van deze vergunningplichten.¹⁷⁷ Indien de aanvrager de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten los, maar tegelijk met een of meer andere omgevingsvergunningen aanvraagt, zal op de behandeling van deze vergunningaanvragen de nog aan te passen coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb van toepassing worden verklaard. De aanvragen om deze vergunningen zullen dan achter één loket door de bevoegde gezagen gecoördineerd worden voorbereid.

173 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 614.

174 Zie ABRS 13 januari 2000, JB 2000/27, ABRS 30 januari 2002, Gst. 7159, 6, ABRS 6 maart 2002, AB 2003/227 en JB 2002/117. Zie ook de annotatie van Munneke onder ABRvS 25 februari 2009, Gst. 2009, 43. S.E. Zijlstra, Recente jurisprudentie over het begrip algemeen verbindend voorschrift, JBplus 2002, blz. 170 en S.A.J. Munneke, De moeilijke grens tussen algemeen verbindende voorschriften en concretiserende besluiten van algemene strekking;

een pleidooi voor minder samenhang, NTB 2008/2.

175 Art. 5.7 lid 2 Ow.

176 Art. 5.9 Ow.

177 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 171.

Als alternatief voor de losse vergunning voor handelingen binnen het watersysteem en reserveringszones, zou ook gekozen kunnen worden voor een geïntegreerde omgevingsvergunning, waarbij B&W bevoegd gezag is en het waterschapsbestuur een instemmingsrecht (vgl. de verklaring van geen bedenkingen-bevoegdheid in de Wabo)¹⁷⁸ en de handhavingsbevoegdheid heeft ten aanzien van de waterstaatkundige aspecten van de vergunning. Dat heeft als voordeel dat de burger – met uitzondering van handhaving van de vergunning - te maken heeft met één vergunning, één procedure en één bevoegd gezag, terwijl het waterschap zeggenschap behoudt over de activiteiten die binnen reserveringszones worden verricht.

Met betrekking tot ruimtelijke reserveringen voor toekomstige dijkversterkingen of – verleggingen wijzigt het instrumentarium voor gemeente evenmin. Weliswaar zal het bestemmingsplan, evenals alle andere gemeentelijke regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving opgaan in het omgevingsplan, maar de regels ter bescherming van het regionale watersysteem en de primaire waterkeringen zullen in de waterschapsverordening worden opgenomen. De waterschapsverordening, waarvan de grondslag de Waterschapswet blijft, zal naast het omgevingsplan blijven bestaan en niet worden geïntegreerd in het omgevingsplan.¹⁷⁹ De relatie tussen het omgevingsplan en de waterschapsverordening zal door de inwerkingtreding van de Omgevingswet dan ook niet wijzigen. De huidige jurisprudentielijn van de Afdeling op grond waarvan geen regels in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen ter bescherming van waterstaatsbelangen die reeds door de waterschapsverordening worden beschermd,¹⁸⁰ zal in onze ogen dan ook relevant blijven na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dat betekent dat in het omgevingsplan geen regels zullen kunnen worden opgenomen ter bescherming van waterstaatsbelangen die reeds door de waterschapsverordening worden beschermd. Aangezien het reserveren van ruimte voor toekomstige versterkingen of verlegging van primaire waterkeringen primair een waterstaatsbelang dient, zullen die ruimtereserveringen juridisch naar ons oordeel moeten worden verankerd in de waterschapsverordening. In het omgevingsplan is daarvoor dan ook geen plaats meer. Wel zal bij de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, die in het omgevingsplan moet plaatsvinden, rekening moeten worden gehouden met de randvoorwaarden die daaraan vanuit de waterschapsverordening worden gesteld. In het kader van de watertoets, die ook bij de vaststelling van het omgevingsplan door de waterbeheerder kan blijven worden uitgevoerd,¹⁸¹ kan het waterschap toetsen of met die waterstaatkundige randvoorwaarden voldoende rekening is gehouden. Tegen de vaststelling van een omgevingsplan staat evenals tegen de vaststelling van een bestemmingsplan bestuursrechtelijke rechtsbescherming open in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Mocht er bij de vaststelling van een omgevingsplan onverhoopt onvoldoende rekening zijn gehouden met de waterstaatkundige belangen, dan kan het waterschap, als belanghebbende in de zin van art. 2:1 Awb daartegen beroep instellen.

4. Grondverwervingsinstrumenten

De grondverwervingsinstrumenten, zoals onteigening, het vestigen van een voorkeursrecht en landinrichtingsinstrumenten, worden vooralsnog niet in de Omgevingswet opgenomen. De regering wil in de Omgevingswet een integraal instrument bieden voor het beheer en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Via een afzonderlijk wetsvoorstel zal dit

178 Art. 2.27 Wabo.

179 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 93-94.

180 Zie ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2254, ABRvS 11 februari 2015, AB 2015/179 en ABRvS 13 oktober 2004, AB 2005/25 beide m.nt. F.A.G. Groothuijse en ABRvS 2 oktober 2002 ECLI:NL:RVS:2002:AE8249.

181 De watertoets is immers slechts een bestuurlijk procesinstrument, dat niet juridisch is verankerd, maar thans wordt gebruikt ter invulling van het bestuurlijk vooroverleg met de waterbeheerder bij de vaststelling van een bestemmingsplan en de waterparagraaf die in de toelichting van een bestemmingsplan verplicht is gesteld.

aangewezen. Het beperkingengebied omvat zowel het waterstaatswerk als de zone die met het oog op dat waterstaatswerk is aangewezen.¹⁷³ In de waterschapsverordening zelf zal het

aangewezen. Het beperkingengebied omvat zowel het waterstaatswerk als de zone die met het oog op dat waterstaatswerk is aangewezen.¹⁷³ In de waterschapsverordening zelf zal het