Gemeentelijke belastingcapaciteit in %
5.2 Weerstandsvermogen & risicobeheersing
In de paragraaf weerstandsvermogen wordt de financiële robuustheid van de begroting
weergegeven. Onder weerstandsvermogen wordt in algemene zin verstaan de mogelijkheid om tegenvallers op te vangen. De paragraaf weerstandsvermogen dient volgens artikel 11 van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) ten minste de volgende inhoud te bevatten:
A. Een inventarisatie van de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;
B. Een inventarisatie van risico’s, waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis zijn in relatie tot de financiële positie;
C. Het beleid betreffende de weerstandscapaciteit en de risico’s en de realisatie daarvan.
A. Weerstandscapaciteit
Met de weerstandscapaciteit wordt bedoeld de aanwezige middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten, die onverwachts en substantieel zijn, te dekken. De beleidslijn voor het bepalen van de weerstandscapaciteit is vastgelegd in de nota
risicomanagementbeleid. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele weerstandscapaciteit. Met het eerste worden de middelen bedoeld die permanent kunnen worden ingezet om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de programma’s. Met de incidentele weerstandscapaciteit wordt bedoeld het
vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau.
Structurele weerstandscapaciteit
De structurele weerstandscapaciteit bestaat uit:
1. De post onvoorzien. Deze bedraagt € 270.000;
2. De onbenutte belastingcapaciteit.
Incidentele weerstandscapaciteit
De Incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de volgende onderdelen:
3. Het vrije deel van de algemene reserve, de vrije reserve en de bestemmingsreserves;
4. Eventuele stille reserves.
De post onvoorzien
In de begroting is jaarlijks een post onvoorzien opgenomen van € 5,00 per inwoner. Deze post bedraagt jaarlijks € 270.000. In 2015 is daadwerkelijk € 115.000 ten laste van deze post gebracht.
Onbenutte belastingcapaciteit
De onbenutte belastingcapaciteit geeft een indicatie van de mogelijkheden, die een gemeente heeft om haar inkomsten via extra belastingopbrengsten te verhogen. De belangrijkste inkomstenbronnen van de gemeente Oosterhout zijn OZB-inkomsten, afvalstoffenheffing en rioolheffing.
De afvalstoffenheffing en de rioolheffing zijn beiden begroot op een kostendekkend niveau. Dit betekent dat hierin geen onbenutte capaciteit aanwezig is.
In het bestuursakkoord tussen de regering en de VNG is meegenomen dat met ingang van 2008 de verhoging van de OZB-tarieven niet meer is gemaximeerd. Het vervallen van de limitering OZB mag echter niet leiden tot een onevenredige stijging van de collectieve lastendruk. Het instellen van een macronorm moet dat voorkomen. Als de ontwikkeling van de lokale lasten tot overschrijding van die
Gemeente Oosterhout Jaarverslag en jaarrekening 2015 96 norm leidt, kan het Rijk ingrijpen via correctie van het volume van het gemeentefonds. Binnen de OZB is er dus wel sprake van onbenutte belastingcapaciteit.
Onderstaand is berekend dat er een onbenutte belastingcapaciteit is van circa € 3,8 miljoen. Dit is de ruimte ten opzichte van de tarieven die landelijk vastgesteld zijn om te kunnen worden toegelaten als artikel 12 gemeente.
Bedragen * € 1.000
Het vrije deel van de algemene reserve, de vrije reserve en de bestemmingsreserves Algemene reserve
De doelstelling van de algemene reserve is:
1. het tijdelijk opvangen van negatieve exploitatieresultaten. De benodigde omvang is sterk afhankelijk van de interne beheersing van de bedrijfsprocessen. Als de planning- en
controlcyclus goed functioneert dan zullen via bijsturing tekorten/overschotten in de uitvoering van de begroting met behulp van een aanpassingsproces in uiterlijk 2 à 3 jaar weer worden gecorrigeerd.
2. onvoorzienbare externe ontwikkelingen op te vangen.
Vrije reserve / bestemmingsreserves
De vrije reserves en bestemmingsreserves (m.u.v. reserve investeringsprojecten) zijn allen vrij te besteden voor de diverse doeleinden. De bestemmingsreserves zijn wel gelabeld voor bepaalde doeleinden, maar de raad kan te allen tijde besluiten hier een ander doel aan te geven. De ontwikkeling van de vrije reserve is beschreven in het hoofdstuk investeringen van de financiële begroting. De reserves hebben zich als volgt ontwikkeld cq gaan zich naar verwachting als volgt ontwikkelen:
Reserve grondexploitatie 19.856 20.020 25.421 24.446
Overige
bestemmingsreserves* 25.565 21.899 13.371 11.534
Totaal 68.289 61.843 63.953 59.023
* De reserve investeringsprojecten en SSC/ICT worden bij de bepaling van het weerstandsvermogen buiten beschouwing gelaten.
In bovenstaande berekening van de weerstandscapaciteit worden vrijwel alle reserves
meegenomen. Dit is ook toegestaan bij het bepalen van het weerstandsvermogen; de raad kan immers bepalen de reserves voor een andere doel in te zetten. Het is echter zo dat er reeds
bestedingsdoelen aan de bestemmingsreserves hangen en dat geldt ook voor een groot deel van de vrije reserve. Als de incidentele weerstandscapaciteit wordt gezuiverd van deze ‘claims’ ontstaat het volgende beeld:
Bedragen * € 1.000
Gemeente Oosterhout Jaarverslag en jaarrekening 2015 97
Incidentele weerstandscapaciteit Ultimo 2015
Algemene reserves 5.283
Vrije reserve* 8.084
Reserve grondexploitatie** 16.261
Overige bestemmingsreserves*** 3.573
Totaal 33.201
* Binnen de vrije reserve is alleen het gedeelte waar nog geen claim op ligt meegenomen.
** Bestaat uit de algemene bedrijfsreserve van de GREX en het niet-geclaimde deel van BoVo.
*** Betreft bestemmingsreserve sociaal domein, welke in karakter een risicoreserve is.
Conclusie weerstandscapaciteit
Bedragen * € 1.000
Post
Structurele weerstandscapaciteit 3.882
Incidentele weerstandcapaciteit 33.201
Totale weerstandscapaciteit 37.083
De gemeente Oosterhout beschikt hiermee over een weerstandscapaciteit van € 37,1 miljoen.
B. Risico’s
Tegenover de hierboven geïnventariseerde weerstandscapaciteit staan de risico’s die de gemeente loopt. Reguliere risico’s – risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn – maken geen deel uit van deze paragraaf. Hiervoor zijn immers verzekeringen afgesloten of voorzieningen gevormd. De risicoparagraaf geeft een inventarisatie van de risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.
Mogelijke voor- of nadelen op exploitatieposten worden hier niet als risico gedefinieerd.
De onderstaande risico-inschatting is gestoeld op diverse aannames. De globale inschatting van kans en omvang is tijdsgebonden, waarbij het (voortschrijdend) inzicht sterk afhankelijk is van vele onzekere toekomstige factoren. Onder dergelijke risico’s verstaan wij derhalve: alle redelijk
voorzienbare onzekerheden die niet direct vooraf kwantificeerbaar zijn. Daarom kunnen er geen voorzieningen voor worden gevormd.
Het gaat om de volgende zaken:
Algemene uitkering
Omschrijving: De hoogte van het gemeentefonds is afhankelijk van de uitgaven die het rijk doet. Dit noemen we ‘samen de trap op en samen de trap af’.
Wanneer de rijksoverheid minder uitgeeft, ontvangen we als gemeente ook minder algemene uitkering. Het tempo en hoogte van het economisch herstel zijn hierbij belangrijk en geeft dat de hoogte van de algemene uitkering moeilijk voorspelbaar is. Reeds verschillende malen hebben rijksbezuinigingen er toe geleid dat de gemeente fors gekort wordt in haar grootste inkomsten. Dit risico blijft aanwezig.
Impact: De afgelopen jaren is de hoogte van de algemene uitkering zeer wisselend geweest. Hierdoor is er weinig tijd geweest om kortingen adequaat op te vangen.
Maatregelen: De beheersing rondom de algemene uitkering is een onderdeel van onze P&C- cyclus. Hiervoor maken we periodiek (na elke circulaire) een
Gemeente Oosterhout Jaarverslag en jaarrekening 2015 98 analyse op van de gevolgen voor de gemeente Oosterhout. Eventuele tekorten cq. overschotten als gevolg van een lagere
of hogere algemene uitkering worden in het financiële beeld van het eerstvolgend P&C-product meegenomen. Hierbij hanteren wij in beginsel het uitgangspunt “in = uit”.
Bij het Rijk is (namens wethouders financiën van 70 gemeenten) aandacht gevraagd voor meer stabiliteit en voorspelbaarheid van de algemene uitkering, zodat de gemeente tijdig kan inspelen op veranderingen.
Integratie-uitkering transities / ‘Sociaal deelfonds’
Omschrijving: De budgetverdeling van de integratie-uitkering sociaal domein was in 2015 nog gebaseerd op historische kosten. Vanaf 2016 zijn de objectieve verdeelmodellen voor de WMO en Jeugd van toepassing met
herverdeeleffecten tot gevolg.
Impact: Bij de herverdeling is gebleken dat Oosterhout een nadeelgemeente is.
Met name voor de jeugdzorg en de AWBZ loopt het budget terug. Het totaal beschikbare budget voor de drie transities loopt volgens de huidige inzichten terug van € 27,7 miljoen in 2015 naar € 23,5 miljoen in 2019.
Ook is gebleken dat deze inschattingen aan verandering onderhevig zijn.
Maatregelen: Het weerstandsvermogen van de gemeente Oosterhout is bij de jaarrekening 2013 en 2014 reeds verhoogd door het positieve saldo grotendeels toe te voegen aan de vrije reserve en de
bestemmingsreserve sociaal domein. Uitgangspunt is en blijft dat de transities worden gefinancierd met de budgetten die de gemeente van het rijk ontvangt. Als blijkt dat die gelden niet toereikend zijn, zal het beleid moeten worden aangepast. Zo’n beleidswijziging is echter niet van de ene op de andere dag ingevoerd en heeft ook niet van de ene op de andere dag (financieel) effect. Om deze (tijdelijke) tegenvallers die zo ontstaan, op te vangen is in het verleden reeds het weerstandsvermogen van de gemeente verhoogd.
Decentralisatie van taken richting gemeenten
Omschrijving: Per 1 januari 2015 zijn er taken op het gebied van jeugdzorg, AWBZ en de participatiewet overgeheveld van het Rijk naar de gemeenten. Deze overheveling gaat gepaard met gelijktijdige budgetverlagingen vanuit het Rijk. In de eerste jaren na de overgang van deze taken richting de gemeente zijn (financiële) nadelen ten opzichte van de begroting niet ondenkbaar.
Impact: AWBZ
• Sinds het voornemen om extramurale begeleiding te decentraliseren zijn er diverse keren wijzigingen aangebracht in de transitie AWBZ-Wmo. Op 8 juli 2014 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de nieuwe Wmo 2015, die per 1 januari 2015 wordt ingevoerd. Vanaf die datum houdt de huidige AWBZ op te bestaan en wordt nieuwe Wet langdurige zorg van kracht (behandeling in de Eerste Kamer dient nog plaats te vinden). Vanaf die datum verdwijnt ook de functie extramurale
begeleiding uit de AWBZ en krijgen gemeenten een uitbreiding van hun verantwoordelijkheid in het kader van de Wmo. Er is dus geen sprake van het overnemen van deze functie of taak door de gemeente.
• In de meicirculaire 2014 is het eerste voorlopige bedrag voor de
Gemeente Oosterhout Jaarverslag en jaarrekening 2015 99 transitie AWBZ-Wmo 2015 bekend gemaakt. Dit bedrag bedroeg ongeveer € 7,2 miljoen.
• Deze nieuwe verantwoordelijkheid gaat gepaard met een
efficiencykorting van in het eerste jaar 11% op de AWBZ-uitgaven aan extramurale begeleiding (oplopend tot 25% in de komende jaren).
Naast deze nieuwe taak wordt tegelijkertijd vanaf 1 januari 2015 een bezuiniging van 32% op het budget Huishoudelijke Hulp ingevoerd, oplopend naar 40% vanaf 2016.
Voor bestaande cliënten is er sprake van een overgangsrecht. Voor cliënten met een indicatie voor extramurale begeleiding houdt het overgangsrecht in dat zij hun recht op hun huidige zorg behouden tot uiterlijk 1/1/2016 of tot het einde van hun indicatie in 2015. Voor cliënten beschermd wonen waarvoor hun recht op beschermd wonen komt te vervallen geldt een overgangstermijn van ten minste vijf volle
kalenderjaren. Dit betekent dat de gewenste omslag die van gemeenten wordt verwacht om de nodige transformatie (en daarmee bezuiniging) uit te voeren slechts voor een deel vanaf 1 januari 2015 heeft
plaatsgevonden. Alleen voor nieuwe cliënten kan deze verandering direct worden ingezet.
Jeugdzorg
In 2015 was de rijksuitkering voor uitvoering van jeugdzorg gebaseerd op historisch gebruik: door zorgaanbieders/-verzekeraars/-kantoren
geleverde gegevens van het zorggebruik per gemeente over 2013 bepalen het toegekend budget.
Een budgetverlaging was reeds aangekondigd als gevolg van het zogenaamde objectief verdeelmodel en een te behalen efficiencykorting van 3%. Na publicatie van de meicirculaire 2015 blijkt het budget met ingang van 2016 verder af te nemen als gevolg van:
1. de startstreepdiscussie: het rijk verlegt het basisjaar voor bepaling van de budgetten van 2013 naar 2014;
2. een extra uitname gerelateerd aan het feit dat een aantal cliëntgroepen van de Jeugdwet naar de Wet Langdurige Zorg zijn overgegaan (Wlz-indiceerbaren).
Het lijkt geoorloofd dat de gemeente minder budget ontvangt voor zorggebruik die ze niet hoeft te leveren en voor taken die ze niet hoeft uit te voeren, echter op dit moment hebben wij onvoldoende informatie om aan te geven of het verlaagde budget toereikend zal zijn voor de gemeentelijke jeugdtaken.
Participatiewet
Met de komst van de Participatiewet is er geen instroom in de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) meer mogelijk. De Participatiewet biedt echter wel de mogelijkheid van een vorm van beschut werk. Personen die op 31 december 2014 een Wsw-dienstbetrekking hebben, behouden hun oude rechten
Vanaf 1 januari 2015 zal de Wajong alleen nog toegankelijk zijn voor personen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn. Personen die niet tot deze categorie behoren kunnen geen beroep meer doen op de Wajong en zullen voor ondersteuning onder de Participatiewet vallen.
Personen die op 31 december 2014 een Wajong-uitkering ontvangen, zullen worden herkeurd, maar ze behouden hun Wajong-uitkering. Bij het
Gemeente Oosterhout Jaarverslag en jaarrekening 2015 100 aan het werk helpen van personen met een arbeidsbeperking wordt een belangrijke rol toebedeeld aan regionale werkbedrijven. In dit regionale werkbedrijf worden onder andere de afspraken gemaakt met
werkgeversorganisaties over de invulling van de banenafspraak uit het sociaal akkoord.
Het jaar 2015 moet beschouwd worden als het implementatiejaar van de Participatiewet. In de loop van 2015 zijn op onderdelen op landelijke niveau bijstellingen geweest. Ook voor 2016 worden vanuit het Rijk nog verschillende bijstellingen verwacht. Deze bijstellingen hebben vervolgens invloed op het gemeentelijk beleid en de uitvoering van de
Participatiewet.
Maatregelen: In de begroting zijn de drie transities budgetneutraal opgenomen. Ook de toegepaste budgetkortingen vanuit het Rijk zijn integraal verwerkt in de beschikbare budgetten. Bij de jaarrekening 2013 is een groot deel van het positief saldo toegevoegd aan de vrije reserve om als zodanig het
weerstandsvermogen te vergroten. Daarnaast is er een
bestemmingsreserve sociaal domein gevormd waarin momenteel bijna € 3,6 miljoen in aanwezig is. Hierdoor kunnen eventuele tegenvallers op het gebied van de transities worden opgevangen.
Juridische Procedures Hulp bij het Huishouden
Omschrijving: In oktober 2014 heeft de gemeenteraad in het kader van de Wmo 2015 ingestemd met het voorstel om de huishoudelijke hulp vanaf 1 januari 2015 anders te gaan organiseren. Naar aanleiding van deze
beleidswijziging en de brief die cliënten met een indicatie voor Hulp bij het Huishouden (HbH) hierover hebben ontvangen, is een groot aantal bezwaarschriften ingediend en loopt er een groot aantal juridische procedures.
Impact: Deze juridische procedures brengen een financieel risico met zich mee.
Bezwaarfase
Indien het bezwaar gegrond moet worden verklaard, kan een
proceskostenvergoeding van toepassing zijn. Deze vergoeding kan enkel worden toegekend indien de cliënt wordt vertegenwoordigd door een professionele rechtsbijstandsverlener. Hiervan is sprake bij ongeveer 340 bezwaarschriften. Uitgaande van dit aantal en de maximale
proceskostenvergoeding bedraagt het financiële risico in de bezwaarfase in het slechtste geval ongeveer € 335.000,-.
Doordat de bezwaarschriften ongegrond zijn verklaard, is in eerste instantie geen proceskostenvergoeding toegekend. Dit kan echter alsnog van toepassing worden naar aanleiding van de uitspraak van de
Rechtbank in een (eventuele) beroepsfase.
Ingebrekestelling
Aangezien wij op een deel van de bezwaarschriften geen besluit hebben genomen binnen de daarvoor geldende termijn, hebben wij 306
ingebrekestellingen ontvangen. Hierover loopt een afzonderlijke juridische procedure. Het financiële risico hiervan bedraagt € 145.000 oplopend tot een maximum van € 370.000. De Rechtbank dient hierover nog uitspraak te doen.
Gemeente Oosterhout Jaarverslag en jaarrekening 2015 101 Beroepsfase
Naar aanleiding van de beslissing op bezwaar hebben tot dusver
ongeveer 300 cliënten of diens gemachtigde(n) beroep aangetekend. Dit brengt een extra financieel risico met zich mee op het moment dat de Rechtbank het beroep gegrond verklaart. Uitgaande van dit aantal en de maximale proceskostenvergoeding bedraagt het financiële risico in de beroepsfase ongeveer € 300.000,-.
Hoger beroep
Tegen de uitspraak in de beroepsfase kan door de cliënt of diens gemachtigde enerzijds, of de gemeente anderzijds in hoger beroep worden gegaan (Centrale Raad van Beroep). Aangezien op dit moment niet in te schatten is of en in hoeveel zaken er in hoger beroep wordt gegaan, zijn de financiële gevolgen hiervan op dit moment niet in te schatten.
Compensatie cliënten
Uiteindelijk gaat het om het oordeel van de Centrale Raad van Beroep over het Oosterhoutse beleid met betrekking tot de huishoudelijke hulp.
Mocht dit oordeel zijn dat ons beleid niet past binnen de kaders van de Wmo 2015 dan moet het beleid worden aangepast. Er volgt dan mogelijk ook een tegemoetkoming aan de cliënt ter compensatie van de gederfde huishoudelijke hulp. Hoeveel/welke cliënten gecompenseerd moeten worden en of de compensatie moet plaatsvinden met terugwerkende kracht is deels afhankelijk van de inhoud van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep en deels van politieke keuzes. Om enigszins een inschatting te kunnen maken van het financiële risico dat hieraan verbonden is, kunnen de volgende aannames worden gedaan:
- Van de 1550 HbH-cliënten (eind 2014) ontvangen er ongeveer 500 bijzondere bijstand voor huishoudelijke hulp. Met betrekking tot die situaties kan worden gesteld dat er daardoor geen sprake is van derving. Bij ruim 1000 cliënten die de huishoudelijke hulp zelf moeten bekostigen, is dit wel het geval.
- In 2014 was er gemiddeld sprake van 3 uur huishoudelijke hulp per week.
- In 2014 was het gemiddelde tarief € 21,40 per uur (HbH1).
Maatregelen: Uiteraard wordt er een zo sterk mogelijk verweer gevoerd in de juridische procedures, ten einde het beleid in stand te houden.
Daarnaast wordt nagegaan of met betrekking tot het grote aantal bezwaren van één raadsman bepalingen ten aanzien van
samenhangende zaken kunnen worden toegepast, waarmee de kosten van de juridische procedures (met name de proceskostenvergoedingen) enigszins kunnen worden beperkt.
Verbonden partijen / Gemeenschappelijke regelingen
Omschrijving: In de paragraaf verbonden partijen wordt inzicht gegeven in de aard, omvang en betekenis van de privaatrechtelijke en publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente Oosterhout een bestuurlijk en/of financieel belang heeft en daarmee ook risico’s loopt.
Impact: Verbonden partijen zijn verplicht om in hun begroting en jaarstukken
Gemeente Oosterhout Jaarverslag en jaarrekening 2015 102 een risicoparagraaf op te nemen waarin de door de verbonden partij onderkende risico’s zijn opgenomen. Over het algemeen is de afspraak gemaakt dat verbonden partijen er geen eigen reserves op na houden, maar dat men zich, in geval een risico zicht daadwerkelijk voor doet, wendt tot de deelnemende gemeenten om dit op te vangen. Hiermee loopt de gemeente Oosterhout een direct financieel risico.
Maatregelen: De ontwikkeling van de risicoparagraaf van alle verbonden partijen zal worden gemonitord via vertegenwoordiging in het AB/DB. Gedurende het kalenderjaar zijn er verschillende momenten (bestuursrapportage) om (bij) te sturen op een verbonden partij.
Omgevingsdienst Midden-en West-Brabant (OMWB)
Omschrijving: Sinds 1 januari 2013 levert als verlengstuk van het lokaal en
provinciaal bestuur een bijdrage aan een leefbare en veilige werk-en leefomgeving voor de regio Midden-en West-Brabant. Deze taken worden op basis van een Gemeenschappelijke Regeling in opdracht van 27 gemeenten en de provincie Noord Brabant uitgevoerd. De deelnemers aan deze regeling hebbe de uitvoering van het verplichte deel van de VTH milieutaken ondergebracht bij de OMWB. Daarnaast heeft een aantal deelnemers waaronder Oosterhout de OMWB opdracht gegeven aanvullende verzoektaken uit te voeren.
Impact: De OMWB is als Verbonden partij verplicht om de begroting en jaarstukken een risicoparagraaf op te nemen waarin de door de
verbonden partij onderkende risico’s zijn opgenomen. Op dit moment is er geen goedgekeurde begroting 2016 wat betekent dat de organisatie onder preventief toezicht van het ministerie BZK valt. Wat tot nu toe wel duidelijk is dat er op verschillende vlakken risico’s worden gelopen zoals ten aanzien van achterblijvende omzet, mismatch, frictiekosten en informatievoorziening.
Financieel gezien is er sprake van een tekort. Bij de 2e bestuurs-rapportage 2015 ging de OMWB nog uit van een tekort van € 2.880.659. Inmiddels staat de teller ‘officieel’ op een tekort van € 3,4 miljoen en komt de OMWB volgens onofficiële berichten zelfs uit op een tekort van € 4 miljoen.
Er zijn nog geen harde afspraken over de manier waarop de tekorten
Er zijn nog geen harde afspraken over de manier waarop de tekorten