Uhlenbeck van 1862.
Een beperkt ontwerp, dat slechts aan de Inlanders de be-voegdheid toekende om hunne gronden aan niet-Inlanders te verhuren, met inachtneming van de regelen, te hunner bescherming voorgeschreven. Eene regeling der verhuur van inheemsche werkkrachten was daaraan toegevoegd.
Door het aftreden van dezen bewindsman in 1863 kwam dit ontwerp niet in behandeling.
II. Ontwerp-cultuurwet van den opvolgenden Minister L D . Fransen van de Putte4), 1865.
Dit omvangrijk ontwerp van 61 artikelen (bijna de helft van het getal van het R.R. 1854), officieel genaamd „Ont-werp van wet tot vaststelling der grondslagen, waarop on-dernemingen van landbouw en nijverheid in Nederlandsch Indië kunnen worden gevestigd", beoogde eene volledige oplossing van de koloniale quaestie * ) . Het stelde in uitzicht:
*) E r is een handige uitgave verschenen in drie kleine deelen van de
19
le. Afdoende hulp aan de particuliere westersche land-bouwnijverheid in den vorenaangeduiden geest:
Art. 20 vlg. Regeling van de uitgifte van woesten do-meingrond in erfpacht voor den tijd van 99 jaren.
Art. 14. Mogelijkheid tot verhuur van grond door In-landers aan niet-InIn-landers voor ten hoogste 10 jaren.
Art. 48 vlg. Regeling van arbeidsovereenkomsten met Inlanders.
2e. Volkomen beveiliging van de inheemsche grond-rechten.
Met de regeling van dit tweede punt ving het wetsont-werp aan.
In de eerste afdeeling „Van den grondeigendom", werd in de scherp geredigeerde artikelen 1—5 aangewezen, welke gronden aan de bevolking toebehooren en wel — om het met een algemeene formule aan te duiden — alle gronden, welke door haar bewoond, bebouwd, bewerkt en onderhou-den woronderhou-den. T e n einde deze toewijzing onaantastbaar te doen zijn, kenden de artt. 1 en 2 — en dit was een bovenal gewichtige hervorming in de oogen van den ontwerper — aan de Inlanders, die grond in „individueel en erfelijk ge-bruik" bezitten en ,,aan de gezamenlijke geërfden" van „de bebouwde dessa- of gemeentegronden" (de zgn. communaal bezeten gronden van midden-Java), den „eigendom" toe van , deze gronden, behoudens mogelijke beperkingen van wet en
adat (art. 3 ) .
Zoo werd reeds bij art. 12 van het ontwerp de overdracht van den aldus verkregen eigendom aan niet-Inlanders uit-gesloten; eene beperking, welke in het vijfde jaar na de in-voering der wet moest worden herzien.
Voorts werden gebouwen en terreinen ,,ten algemeenen nutte, waarvan het onderhoud te haren laste is", in art. 4
„Handelingen van de Regering en de Staten-Generaal" over dit onderwerp, hierna aan te halen als Handelingen Cultuurwet.
gezegd ,,aan de dessa of gemeente (te) behooren" (vet aan-gebracht).
Gehandhaafd werd tenslotte in art. 5 „de regtstoestand der perdikan-dessa's en der andere gronden, die naar de in-zettingen der inlanders als gewijde gronden worden be-schouwd" 5) .
Tegenover deze, blijkens de artt. 1—5 scherp aangeduide bevolkingsgronden, werden nu in art. 6 alle daarbuiten val-I lende gronden toegewezen aan den Staat. Eene ondubbel-zinnige voorloopster dus van de domeinverklaring van 1870, in deze bewoordingen:
„Art. 6. Alle gronden, niet vallende onder de bepalingen der vorige artikelen, noch vóór de invoering dezer wet door derden uit anderen hoofde wettig in eigendom verkregen, behooren aan den Staat."
Hierbij zag Fr. v. d. P., die gedurende zijn tienjarig ver-blijf te midden der Javaansche bevolking de agrarische adat terdege had leeren kennen, niet over het hoofd, dat de In-lander volgens de adat zich ook ten aanzien van dien vrijen, nog niet in cultuur gebrachten domeingrond, nog zekere rechten toekent, nl. een recht tot ontginning en langs dien weg tot toeëigening van stukken van dien vrijen grond en het recht tot inzameling van veld- en boschproducten en wat dies meer zij; een en ander uiteraard binnen de perken door de adat of de wet gesteld.
V a n d a a r de artikelen 18 en 19 (2) in Afd. III: „Van de gronden behoorende aan den Staat", bepalende art. 18: „De inlander, die een stuk gronds dat aan den Staat behoort wil ontginnen, vraagt daartoe de vergunning van het be-stuur". En wat daar volgt. Art. 19 ( 2 ) : „Voorzoover op deze (se. aan den Staat behoorende) gronden gebruiksregten door de inlandsche bevolking zijn verkregen", — blijkens de schrif-telijke behandeling van het ontwerp, moet hier aan het even-bedoelde, later dus genoemde zamelrecht worden gedacht —
„worden die regten geëerbiedigd of wordt deswege ...
schadeloosstelling verleend".
21
Inderdaad vindt men hier dus, naast de maatregelen ter bevordering van den grooten landbouw, volledige bescher-ming van de reëele agrarische adatrechten der inheemsche bevolking.
3e. Gaf het ontwerp nog regelingen omtrent de „domi-niale bosschen" in de artt. 35—39 en aangaande „de cul-tures op hoog gezag ingesteld", in artt. 15—17 en 40—46.
W a r e dit ontwerp wet geworden, dan zou derhalve het boven aangeduide tweeledige koloniale vraagstuk volledig zijn opgelost en zulks op de basis van een duidelijke schei-ding tusschen de bewoonde en bebouwde bevolkingsgronden èn den daarbuiten vallenden vrijen domeingrond. Eene op het wezen van de agrarische adat berustende scheiding, welke wij hierna m.m. bij de bespreking van den rechtstoe-stand der Particuliere Landerijen en evenzeer in de wetge-ving van 1870, weder zullen ontmoeten.
Edoch, Fr. v. d. P.'s ontwerp heeft het staatsblad niet mogen bereiken. Na een veertiendaagsch debat (1 — 17 Mei 1866), gewijd aan algemeene beschouwingen en aan arti-kel 1, strandde het ontwerp al dadelijk op dit eerste artiarti-kel.
De meerderheid der Kamer verzette zich nl. tegen de toe-kenning aan den Inlandschen grondbezitter van het recht van eigendom, dat naar men meende, een voor de inheemsche maatschappij te Westersch begrip was. Derhalve vereenigde de Kamer zich op 17 Mei 1866 met 43—28 stemmen — die der vereenigde „conservatieven, gesteund door Thorbecke met zeven liberalen en enkele katholieken" (Rengers I, blz. 309) — met het amendement-Poortman, dat strekte om den Inlander niet toe te kennen den eigendom van zijn grond, doch hem slechts te waarborgen zijn recht van erfelijk indi-vidueel gebruik. De minister, die de toekenning van eigen-dom als een hoofdbeginsel van zijn ontwerp beschouwde en die dan ook ernstig gewaarschuwd had tegen aanneming van het amendement, trok den volgenden dag zijne wets-voordracht in en trad als Minister van Koloniën af en met hem het gansche liberale ministerie6).
Niettemin is van de Putte's ontwerp van grooten invloed geweest op de latere pogingen tot regeling der agrarische quaestie; met name ook, zooals hierna telkens blijken zal, op de door Minister de W a a l ontworpen regelingen van de Agrarische wet en het Koninklijk Besluit tot uitvoering dier wet, van het jaar 1870.
III. De opvolger van Minister Fransen van de Putte was ,,de bekwame vertegenwoordiger der behoudspolitiek" (Ren-gers II, blz. 381) Mr. P. Mijer.
Alvorens de regeling van „het koloniale vraagstuk" op-nieuw voor te leggen aan de Staten-Generaal, oordeelde deze bewindsman het wenschelijk aan de Inlandsche bevolking een plechtige belofte te doen tot beveiliging harer rechter op den grond, nu door de intrekking van het ontwerp-cui--tuurwet de toekenning van eigendom achterwege zou blijven, alsmede de daarvoor in de plaats gedachte waarborging van de inheemsche gebruiksrechten volgens het amendement Poortman.
Aldus geschiedde bij de Proclamatie des Konings, afge-kondigd in Stbl. 1 8 6 6 ^ 8 0 . Hierbij werd door den Koning
„in Hoogstdeszelfs weldadige zorg voor de trouwe aan N e -derland zoo zeer gehechte bevolking van Java en in overeen-stemming met Zijne nieuw opgetreden Regering, aan de inlanders die grond in individueel en erfelijk of gemeentelijk gebruik bezitten, de erkenning van het regt op dat gebruik"
plechtig verzekerd; met toezegging „dat derhalve zeer ernstig zal worden gewaakt tegen alle inbreuk op hunne gebruiks-regten, van welke zijde die ook mocht worden beproefd";
enz.
Voorts verklaarden „De Koning en Zijne Regering" zich voor te behouden, „na een in te stellen plaatselijk onderzoek te overwegen of de regten der inlanders op den grond voor uitbreiding of nadere bevestiging vatbaar zijn"
Dit onderzoek is vervolgens voor Java en Madoera in 1867 bij Gouv. besluit bevolen en in 1869 beëindigd. De resultaten van deze door het Bestuur (drie Residenten en een dertigtal
23
controleurs) ingestelde onderzoekingen, zijn neergelegd in een „Eindrésumé" in drie deelen, verschenen resp. in 1876, 1880 en 18967).
Doch voorts kwam nu Minister Mijer met een nieuw agra-risch wetsontwerp, veel minder omvangrijk dan dat van zijn voorganger, immers slechts strekkend tot uitgifte van woesten grond voor den grooten landbouw met het recht van erfpacht.
Hierbij moest echter van zelf weer de bescherming van in-heemsche rechten ter sprake komen. Dit ontwerp werd door Minister Mijer's onverwachte benoeming tot Gouverneur-Generaal nog in hetzelfde jaar 1866 overgenomen door zijn opvolger, den oud-President der Bataviasche Factorij van de Nederlandsche Handelmaatschappij, N . Trakranen.
Sedert dien spreekt men van het ontwerp-erfpachtswet Mijer/Trakranen, 1866-'7.
Ook dit ontwerp mocht het Staatsblad niet bereiken. De minister werd nl. ten val gebracht door een amendement van Fransen v. d. Putte, toen weer Kamerlid geworden, die het jaar tevoren door het amendement-Poortman hetzelfde lot had ondergaan. En ditmaal 'was de onverzettelijkheid van den bewindsman zeker nog minder gemotiveerd dan in 1866. Het geschil liep over het toelaten van Inlanders als erf-pachter, wat Minister Trakranen blijkens art. 7 van het ontwerp niet wilde, maar hetgeen door Fransen v. d. Putte bij amendement werd voorgesteld. V a n de Putte zag dit als een eisch van rechtvaardigheid tegenover de inheemsche bevolking. De Minister had verschillende bezwaren van prac-tischen aard, maar hij achtte erfpachtsuitgifte aan Inlanders ook overbodig, daar zij het recht hebben om woesten grond te ontginnen. Eindelijk oordeelde hij de inschakeling van In-landers onvereenigbaar met de oeconomie van de wet, die immers bevordering der uitheemsche landbouwnijverheid be-oogde. Bij de uitvoerige discussies over dit punt bleven zoowel de Minister als zijn bestrijder star bij de eigen zienswijze vol-harden. Toen vervolgens het amendement met 59—4 stem-men en daarop het heele artikel 7 met 39—24 stemstem-men werd
aangenomen, trok de heer T r a k r a n e n het gansche ontwerp in en trad hij af als Minister. Het ijdele van heel dit poli-tieke Kamerdispuut is later wel duidelijk geworden, daar voorzoover bekend, tot op den huidigen dag geen Inlander om toepassing heeft gevraagd van deze, in het Agrarisch be-sluit van 1870 overgenomen faculteit.
O v e r de artikelen 1—5 (art. 6 zou na art. 7 behandeld worden) betreffende de gronden, welke voor erfpachtsuit-gifte vatbaar zouden zijn, werden langdurige debatten ge-voerd, welke zooals hierna zal blijken, mede van invloed zijn geweest op de door Minister de W a a l ontworpen regelingen van 1870.
De opvolgende Minister Hasselman, 1867, liet de zaak rusten.
C. De oplossing door de Agrarische wet van 1870.
Het was ten slotte de in 1868 opgetreden Minister E. de Waal, die het koloniale vraagstuk tot oplossing wist te brengen. Zijn ontwerp werd bekrachtigd bij de (Agrarische) wet van 9 April 1870, Stbl. n ° . 55 8) .
Hoe is het de W a a l gelukt dit resultaat te bereiken?
Zich spiegelend aan zijne voorgangers en met den vasten wil het koloniale vraagstuk na de drie voorafgaande misluk-kingen eindelijk tot eene oplossing te brengen, zocht deze be-windsman zijn kracht in beperking. Geen min of meer uit-voerige zelfstandige wet stelde hij voor, welke zelve het.
agrarische vraagstuk in hoofdzaak zou regelen. Neen, aan het politieke lichaam, de Staten-Generaal, legde de W a a l slechts enkele noodzakelijke hoofdbeginselen voor, welke ge-voegelijk aan het bestaande agrarische artikel 62 R.R. zouden kunnen worden toegevoegd. De uitwerking dier beginselen, de eigenlijke regelingen zouden in algemeene verordeningen van de lagere wetgevers worden neergelegd; in algemeene maatregelen van bestuur van den Koninklijken en in ordon-nanties van den Indischen wetgever, wat vooral ook het voordeel bracht van betere locale bekendheid met de te
25
regelen materie. De Minister gaf op 4 Maart 1870 deze op-vatting van zijn taak uitdrukkelijk in de Tweede Kamer te kennen, toen de beraadslaging over de eerste twee leden van zijn wetsvoordracht aan de orde was. ,,Het voornemen dan is" — aldus de Minister <-- „wanneer dit wetsontwerp mögt aangenomen worden, de uitvoering te verzekeren door een Koninklijk besluit, regelen stellende omtrent onderschei-dene hoofdpunten, maar niet om daarbij alles te regelen"
V a n deze, in ontwerp voor hem liggende eerste uitwerking der grondbeginselen van de wet —* het latere „Agrarisch be-sluit" — deelde de W a a l aan de Kamer mede „eenige hoofd-trekken, die (zijne) persoonlijke en voorloopige denkbeelden over de wijze, waarop gronden in erfpacht kunnen worden afgestaan, tevens kunnen doen kennen". (Handelingen T w e e d e Kamer 1869/70, II, blz. 943).
Langs dezen weg alleen zag de W a a l kans de zaak voor andermaal stranden te behoeden. Hetgeen hem dan ook ge-lukt is, zij het met eene geringe meerderheid van stemmen, 41—36. Het in de Kamer geuite bezwaar, dat de wet zelve nagenoeg niets regelde, bijna alles aan de lagere wetgevers overliet, was inderdaad niet geheel ongegrond volgens Duy-maer van Twist, die het ontwerp in de Eerste Kamer krach-tig ondersteunde. „Maar", zeide deze op 6 April, „mij heeft de ondervinding geleerd, dat het onmogelijk is om meer dan hoofdbeginselen bij de wet vast te stellen tot oplossing der koloniale quaestie. En daarom leg ik mij neder bij hetgeen hier is voorgesteld omdat dit zal zijn een eerste stap". Het wetsontwerp stelt „dan toch ten minste hoofdbeginselen vast, waaraan de algemeene verordening gebonden zal zijn"
Als zoodanig noemde van Twist „eerbiediging van de regten der bevolking op den grond, en de bepaling dat particuliere landbouwondernemingen niet ontgonnen gronden in erfpacht en ontgonnen gronden door vrijwillige overeenkomsten, in gebruik of in huur zullen kunnen verkrijgen". (Handelingen Eerste Kamer 1869/70, blz. 358).
Door deze woorden schijnt de W a a l ' s wet inderdaad juist
gekenschetst. Z e bestaat slechts uit één artikel, waarbij aan artikel 62 R.R. vijf nieuwe bepalingen werden toegevoegd.
Considerans en wet luiden als volgt (de wet in haar geheel is hierachter als bijlage A opgenomen):
D e Agrarische wet van 9 April 1870, Stbl. 55: „Alzoo Wij in overweging genomen hebben, dat artikel 62 van het Regle-ment op het beleid der Regeering van Nederlandsch-Indië (— — ) aanvulling behoeft, in verband met het eerste gedeelte van art. 60 aldaar 9) ;
„Zoo is het, dat Wij, den Raad van State gehoord en met gemeen overleg der StatennGeneraal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:
Eenig artikel.
„Artikel 62 van het Reglement op het beleid (enz.) wordt met het volgende aangevuld:
„Volgens regels" enz.; volgen de vijf leden 4 t/m 8 van artikel 62 R.R. (51 LS.).
Na wat vroeger werd opgemerkt over de huidige geringe practische beteekenis van de leden 1~*3 van ons artikel, blijkt nu het zwaartepunt van het agrarisch artikel der Indische grondwet te liggen: in de in 1870 toegevoegde leden 4.—8.
Door deze bepalingen is inderdaad het sedert 1854 aanhangi-ge tweelediaanhangi-ge koloniale vraagstuk in beginsel opaanhangi-gelost. (Hier-voren blz. 17/18).
Immers A De bevordering der particuliere groote land-bouwnijverheid is voorzien:
Ie bij lid 4, dat de uitgifte van gronden in erfpacht voor langen termijn („niet langer dan vijf en zeventig jaren") voorschrijft volgens regels, bij ordonnantie (algemeene
ver-ordening) te stellen;
2e bij lid 8, door erkenning — implicite — van het recht der Inlanders om hunne (cultuur-)gronden, eveneens
vol-»
27
gens regels, bij ordonnantie (alg. verordening) te stellen, aan niet-Inlanders te verhuren.
B De beveiliging, bevestiging, uitbreiding van de bevol-kingsrechten op den grond vindt men:
Ie in lid 5, dat den Gouverneur-Generaal in het algemeen de zorg opdraagt „dat geenerlei afstand van grond inbreuk make op de rechten der Inlandsche bevolking";
2e in lid 6, dat in het bijzonder de beschikking van Gouver-nementswege verbiedt over de bevolkingsgronden, tenzij ten algemeenen nutte, op den voet van de voor de Europeanen geldende onteigeningsbepalingen (of van de verordeningen omtrent de Gouvernementscultures, wat sedert de opheffing dier cultures — boven blz. 11 •— van geen belang meer is);
3e in lid 7, bepalend, dat grond door Inlanders in erfelijk individueel gebruik bezeten, op (bloote) aanvraag van den rechtmatigen bezitter, aan dezen met het (volwaardig) recht van eigendom wordt afgestaan; zij het, dat aan dezen Inland-sehen grondeigendom de noodige, bij ordonnantie (algemeene verordening) te stellen beperkingen zullen zijn verbonden t.a.v. de verplichtingen jegens den Lande en de gemeente en van de bevoegdheid tot verkoop aan niet-Inlanders. Op den aard van dezen eigendom komen we hierna bij de be-spreking van art. 4 Agrarisch besluit terug.
De erkenning van het recht der Inlanders om hun grond aan niet-Inlanders te verhuren, kan uiteraard ook beschouwd worden als eene uitbreiding der bevolkingsrechten. De be-paling van lid 8 zou dus ook onder B gerangschikt kunnen worden, gelijk de W a a l dan ook deed blijkens zijne hierna te vermelden toelichting op het Agrarisch besluit.
Historisch juist is in de beginselenwet de bevordering van de uitheemsche particuliere landbouwnijverheid in de eerste bepaling vooropgesteld. Onmiddellijk daarop en in duidelijk verband daarmede, volgen de drie (vier) bepalingen ter be-veiliging, bevestiging en uitbreiding van de inheemsche grond-rechten. Men houde van stonde aan dit eng verband, waarop wij later terugkomen, in het oog.
H E T A G R A R I S C H B E S L U I T .
§ 5. Aanhef, beweegreden. Eerste hoofdstuk.
Van rechten op grond.
Zooals hiervoren werd opgemerkt (blz. 25), zou de zeer elementaire Agrarische wet vooreerst worden uitgewerkt in een koninklijk besluit, een algemeenen maatregel van be-stuur — waarvan Minister de W a a l bij de behandeling van de wet in de Kamer den tekst reeds voor zich had — welke verordening op haar beurt opdracht zou verstrekken aan den Indischen wetgever tot het vaststellen van de noodige ver-dere regelen van agrarischrechtelijken aard.
Bedoelde eerste uitwerking van de Wet is neergelegd in het Kon. besluit van 20 Juli 1870, no. 15 — Stbl. 118, bekend onder den naam Agrarisch besluit. Het vormt met de Agra-rische wet den grondslag voor het grootste deel der Indisch agrarische wetgeving.
Voor een goed begrip van de summiere beginselbepalingen van de wet, schijnt het van overwegend belang kennis te nemen van aanhef en beweegreden, maar ook van verschei-dene later ingetrokken of gewijzigde bepalingen van het be-sluit, zooals die blijkens den tekst in Stbl. 1870—118 oor-spronkelijk luidden. W e geven derhalve als bijlage B het be-sluit in de oorspronkelijke redactie van Stbl. 1870—118, met de officieele toelichting van Minister de W a a l .
V a n de voornaamste bepalingen volgt hier vooreerst een korte bespreking.
Het opschrift van het Staatsblad luidt: „Agrarische aange-legenheden, Regeling daarvan".
D e aanhef: „Wij Willem III", enz.
„Gezien de W e t van 9 April 1870 (Staatsblad no. 71), waarbij met aanvulling van artikel 62 van het Reglement op het beleid der Regering van Nederlandsch-Indië is
be-29
paald": l e t/m 5e (volgen de woordelijk overgenomen vijf bepalingen der Agrarische w e t ) .
Considerans: „Willende, in verband met die wet, eenige agrarische aangelegenheden van Nederlandsch-Indië nader regelen";
[Voordracht van den Minister 18 Mei 1870; Advies Raad van State 24 Juni 1870]. „Hebben goedgevonden en ver-staan": „Eerste Hoofdstuk", enz. —
Men lette hier Ie op de data van W e t en Besluit. Slechts ruim drie maanden na de vaststelling van de W e t , werd het Besluit gearresteerd; .
2e op de tekstueele aanhaling van de vijf bepalingen der wet in den aanhef van het Besluit;
3e op de identiteit der ontwerpers van W e t en Besluit;
beide verordeningen zijn van denzelfden Minister de W a a l . Uit deze drie omstandigheden op zich zelve reeds treedt het eng verband, in de beweegreden uitdrukkelijk aangegeven, ja de eenheid van de beide verordeningen, duidelijk aan den dag. Een punt van belang voor hare wederzijdsche ver-klaring.
Een — onder de bijlagen opgenomen -— korte toelichting op het Besluit heeft Min. de W a a l gegeven in zijne ministe-rieele dépêche van 25 Juli 1870 La A.az No. 56/1028 (reeds eerder gepubliceerd o.a. door Boudewijnse en van Soest V , blz. 68 en door A. Mijer „De Agrarische Verordeningen in Nederlandsch-Indië" ).
De W a a l onderscheidt twee hoofddeelen in de
De W a a l onderscheidt twee hoofddeelen in de