§ 19. Het vervreemdingsverbod der ordonnantie in Stbl. 1 8 7 5 - 1 7 9 .
In de voorafgaande paragrafen kwamen regelingen van quasi-internationaal of zooals men het later heeft genoemd, intergentiel agrarisch recht betreffende de rechtsverhouding tusschen leden der verschillende bevolkingsgroepen, reeds af en toe ter sprake. Zoo de grondhuurordonnanties regelend de verhuur van grond door Inlanders aan niet-Inlanders (§ 5 ad art. 5 Agr. besluit). Het Landerijenreglement, dat de rechtsverhouding regelt tusschen den niet-Inlandschen eige-naar van een particulier land en de Inlandsche en gelijk-gestelde opgezetenen van het land wordt hierna in § 22 be-sproken.
In het bijzonder ook verdient de aandacht de aan het slot van § 9 terloops reeds vermelde, krachtens machtiging des Konings uitgevaardigde ordonnantie van 4 Augustus 1875, Stbl. no. 179, welke mede een regel van intergentiel agrarisch recht geeft.
N a a r den considerans en de redactie der bepaling te oor-deelen, schijnt ze slechts een leerstellig karakter te hebben.
De bepaling luidt toch als volgt:
„Dat Hij, uit overweging, dat bij het ontbreken eener alge-meene verordening, welke het tegendeel bepaalt, de meening zou kunnen ontstaan, dat het erfelijk individueel gebruiks-regt op grond door inlanders aan niet-inlanders kan worden vervreemd;
131 Lettende enz.
Heeft goedgevonden en verstaan:
I. „Krachtens magtiging des Konings te bepalen:
„dat gebruiksregt op grond niet vatbaar is voor vervreem-ding door inlanders aan niet-inlanders, zoodat alle over-eenkomsten, die zoodanige vervreemding, regtstreeks of zijdelings, ten doel hebben, van regtswege nietig zij»
II. „Van deze ordonnantie wordt de afkondiging gerekend in geheel Nederlandsch-Indie bekend te zijn met den dag harer plaatsing in het Staatsblad van Nederlandsch-Indie."
De ordonnantie gaat dus uit van de stelling, dat het Inlandsen „gebruiksrecht op grond" — de considerans denkt in het bijzonder aan het individueel gebruiksrecht — als een specifiek inheemsch adatrecht en tevens als formeel onder-geschikt aan het Landsdomeinrecht ( § 9 ) , aan niet-Inlanders niet kan worden vervreemd.
De eigenlijke bedoeling der bepaling was intusschen om het voorname beginsel van ons agrarisch recht wettelijk vast te leggen, dat voorkomen dient te worden, dat den maat-schappelijk en oeconomisch zooveel zwakkeren Inlander zijn grondbezit door den in velerlei opzicht beter toegerusteu vreemdeling wordt afhandig gemaakt. Vandaar, dat aan de leerstellige uitspraak van de wet, de straf der nietigheid van de desbetreffende overeenkomsten is verbonden, zoodat men in de practijk kon gaan spreken van het vervreemdingsbod der ordonnantie van 1875, d.w.z. het ververvreemdingsbod tot ver-vreemding van het Inlandsen grondrecht aan niet-Inlanders.
Zoodanig verbod was tevoren reeds vastgesteld voor den zgn. agrarischen eigendom bij art. 19 van het K.B. in Stbl.
1872^—117. Daar echter terecht met bevoegdheid van het Hoofd van gewestelijk bestuur om uitzonderingen toe te staan (Boven blz. 33),
Voormelde bedoeling, het worde terloops opgemerkt, is en
wordt door dit algemeene vervreemdingsverbod — in 1912 versterkt door eene strafrechtelijke sanctie — in hoofdzaak wel bereikt; al is het kwaad der onwettige grondoccupatie door niet-Inlanders nog steeds niet afdoende bestreden (zie volgende paragraaf). De goede werking van het oude verbod kan o.m. uit de volgende cijfers blijken, welke ontleend zijn aan een sprekende maquette in het Koloniaal Instituut te Amsterdam van omstreeks het jaar 1938:
V a n Java's bodem is ontgonnen 70 % = 9 millioen H.A.
bouwland. Daarvan is 93.5 % bevolkingsaanplant en slechts 6.5 % ingenomen door den uitheemschen landbouw.
Het is evenwel duidelijk, dat men in de practijk van het rechtsleven met dezen bloot negatieven intergentielen regel geen genoegen nemen kon. Het door elkaar wonen der ver-schillende bevolkingsgroepen in de steden en in het binnen-land brengt de behoefte mede aan redelijke uitzonderingen op het absoluut verbod. Voor den agrarischen eigendom is daarin dan ook voorzien door de bepaling van art. 19 (3) van het K. B. in Stbl. 1 8 7 2 - 1 1 7 j° Stbl. 1 9 3 7 - 3 7 6 . welke het Hoofd van gewestelijk bestuur bevoegd verklaart „uit-zonderingen toe te staan voor stukken grond, bestemd en gevorderd voor inrigtingen van nijverheid of landbouw van geen grootere uitgestrektheid dan tien bouws, voor uitbrei-ding van bestaande zamenwoningen van Europeanen of vreemde Oosterlingen, of voor andere gewigtige doeleinden"
(Vgl. LS. art. 51 (2) j° Agr. Besi. art. 8 ) .
Daar echter, naar we vroeger zagen, het heele instituut van den agrarischen eigendom geen ingang heeft gevonden, konden ook de daarbij toegelaten uitzonderingen op het ver-vreemdingsverbod den niet-Inlanders weinig baten. Behoefte bestond en bestaat aan de mogelijkheid voor niet-Inlanders om voor de zooeven genoemde doeleinden stukken grond te verkrijgen, waarop het inheemsch bezitsrecht rust. In die be-hoefte wordt tot heden langs een omweg voorzien. Dat hier
133
geen directe uitzondering op het vervreemdingsverbod is toe-gelaten, hangt samen met de tweeslachtige bejegening van het inheemsche recht van grondbezit door onzen wetgever.
Het is daarmede, om het vroeger gezegde nog eens samen-vattend te herhalen, als volgt gesteld.
Men herinnert zich, dat er van de door de W a a l beoogde codificatie van het inheemsche grondenrecht niets gekomen is. Art. 2 Agrarisch besluit, dat een omschrijving bij algemeene verordening gebood, voorzoover noodig van ,,de regten der inlandsche bevolking op grond, volgens hare godsdienstige wetten, instellingen en gebruiken" of naar de latere termino-logie, volgens haar adatrecht — dit art. 2 werd in 1874 gelijk met art. 6 ingetrokken, wijl men de bepaling in Indië practisch onuitvoerbaar achtte (§ 5 ad art. 2 ) . Sedert is de eigenlijke aard van de Inlandsche rechten, met name t.a.v. de bewoonde en bebouwde gronden, in de wetgeving onbepaald gelaten en ook aan regeling van die rechten is weinig gedaan. Dit be-lette ons echter niet om in de § § 8 en 9 een beeld van dat inheemsche hoofdrecht op grond te geven naar hetgeen dien-aangaande uit de adat bekend is en naar de opvattingen, welke bij de voorbereiding van de wetgeving van 1870 tot uitdrukking zijn gebracht.
In de oudere wettelijke verordeningen, waarin hoofdzake-lijk aan den toestand op Java werd gedacht, werd het hoogste inheemsche recht op grond gewoonlijk aangeduid met een benaming, welke den feitelijken toestand min of meer nauwkeurig aangaf. Men sprak van gronden in erfelijk (en) individueel gebruik bezeten of van erfelijk individueel bezit; dan wel men gewaagde, indien het gebruiksrecht der individueele dorpsingezetenen een tijdelijk karakter had en sterk onder gemeentelijken invloed stond, van gebruiksaan-deelen in gemeentelijk of communaal bezit. Art. 2 van Fransen v. d. Putte's ontwerp-cultuurwet sprak in het laatste geval van ,,de bebouwde dessagronden", waarvan „de ge-zamenlijke geërfden gewoon zijn het genot tijdelijk onder elkander te verdeelen". Het Particuliere-Landerijen reglement
voerde voor het erfelijk individueel gebruiksrecht den aan het Westersch recht ontleenden juridischen term „erfpacht"
in (hierna § 22). In later tijd is men bij voorkeur de uitdruk-king Inlandsen bezitsrecht gaan bezigen voor het duurzaam adatrecht, uit ontginning geboren, dat op woonerven, tuinen, bouwvelden enz. wordt uitgoefend, hetzij dit recht aan een individu, dan wel aan eene familie of aan een andere inheem-sehe rechtspersoon toekomt.
Dit Inlandsen bezitsrecht — wel te onderscheiden van het eerst in later tijd door van Vollenhoven zoo op den voor-grond gestelde „beschikkingsrecht" van inheemsche rechts-gemeenschappen — is, naar we vroeger zagen, in wezen niet verschillend van den Westerschen eigendom. Het vertoont daarvan immers de feitelijke elementen: het vrije genot van de zaak en het recht van beschikking daarover, behoudens adatrechtelijke of wettelijke beperkingen, juist zooals het recht van eigendom in art. 570 B . W . is gedefinieerd (iVgl. boven blz. 32, § 5 ad art. 4; blz. 65 vlg.; blz. 71 vlg.; blz. 75 vlg.).
Het inheemsche grondrecht werd dan ook sedert het R.R. van 1854 en definitief door de Agrarische wet van 1870 even krachtig beschermd als het Europeesche recht van eigendom en het wordt op bloot'verlangen van den bezitter in (agra-rischen) eigendom omgezet. Niettemin heeft de wetgever tot op den huidigen dag aan ,,de legislatieve en administratieve traditie" vastgehouden, welke aansluit bij de oud-adatrech-telijke beschouwingswijze, volgens v/elke dit hoogste inheem-sche recht op grond geen recht van eigendom, immers onder-geschikt is aan het domein- of eigendomsrecht van den Lande. De pogingen toch van Fransen v. d. Putte in 1866 (boven blz. 19) en later die van Minister Pleijte in 1918 (Aant. 19) om met de fictie van dien oppereigendom te breken, zijn om de t.a.p. vermelde redenen mislukt.
Deze tweeslachtige bejegening van het inheemsche recht van grondbezit — eenerzijds erkenning van het ruime karak-ter daarvan, anderzijds een vasthouden aan den oppereigen-dom van het Gouvernement — heeft in het agrarische
rechts-135
verkeer tusschen Inlanders en niet-Inlanders tot onlogische en onredelijke gevolgtrekkingen geleid*).
W i l de niet-Inlander de beschikking over een stuk van het inheemsche grondbezit verkrijgen, dan past men de volgende gekunstelde rechtsconstructie toe.
Daar rechtstreeksche overdracht, ook in uitzonderingsge-vallen, blijkens de volstrekt luidende bepaling van Stbl.
1875—179 is uitgesloten, begint de Europeaan of vreemde Oosterling met den Inlander te bewegen zijn grondrecht prijs te geven. Lukt dit, door middel natuurlijk van een redelijke betaling, dan wordt de grond dus vrij Landsdomein en dan kan het Gouvernement, indien daartegen uit een oogpunt van agrarisch recht of van agrarische politiek geen bezwaar bestaat, den grond aan den niet-Inlander afstaan in eigendom of met een ander zakelijk recht. De niet-Inlander betaalt dan echter een dubbelen prijs; eerst het bedrag aan den Inlander voor de prijsgeving van diens recht, vervolgens aan het Gou-vernement voor den afstand van den vrijgemaakten domein-grond.
Aanvankelijk eischte het Gouvernement den vollen koop-prijs op denzelfden voet waarop oorspronkelijk-vrije domein-grond wordt afgestaan. Later is men gaan inzien, dat toch voor het minst rekening moest worden gehouden met het feit, dat de niet-Inlander door uitkoop van den Inlander, het Gou-vernement in staat stelde den grond aan hem af te staan
(Bijbl. 8546 van het jaar 1916).
Onredelijker nog scheen deze gouvernementeele verkoop-practijk in de gevallen van onopzettelijken overgang van grondrechten van Inlanders op niet-Inlanders, d.w.z. een overgang in geval van erfopvolging bij versterf of bij
quasi-1) Ik heb dit punt indertijd uitvoerig besproken in een praeadvies aan de N.I. Juristenvereeniging van het jaar 1917, opgenomen als bijlage van het I.T. v a n d a t jaar. Hetgeen hier volgt is ten deele daaraan ont-leend, bepaaldelijk aan de §§ 13 vlg. Dit praeadvies was een omwerking van een reeds eerder door mij samengestelde, aan de Indische Regeering aangeboden departementale nota.
overgang ten gevolge van verandering van staat; dit laatste doordat een tot de Inlandsche bevolking behoorend persoon, die het erfelijk individueel bezit heeft van een woonerf of stuk bouwgrond, door erkenning, gemengd huwelijk of krachtens wettelijken maatregel den staat van Europeaan verkrijgt. Men ging ook hier uit van de dogmatiek van Stbl.
1875.—'179, van de ondergeschiktheid van het inheemsche grondrecht aan het Landsdomeinrecht. Dienovereenkomstig werd aangenomen met onwettige uitbreiding van de stellige bepaling dezer ordonnantie, welke immers alleen van over-eenkomsten tot vervreemding van gebruiksrecht op grond spreekt, dat het Inlandsche recht ook niet vatbaar is voor overgang bij versterf van de Inlandsche moeder op haar niet-Inlandschen zoon, noch voor den quasi-overgang van den voormaligen Inlander op den nieuwen Europeaan. De grond zou derhalve op het oogenblik van den overgang vrij domein van den Lande zijn geworden. In dezen gedachtengang werd dan met toepassing van de strafordonnantie in Stbl. 1912 — 177 (zie hierna § 20) de feitelijk wettige houder van het recht plotseling „onwettig occupant van vrij Landsdomein"
met al de gevolgen van dien.
Men is in Regeeringskringen ten slotte de ongerijmdheid van deze beschouwing gaan inzien; ook de jurisprudentie heeft daartoe medegewerkt. W a n t al moge in deze gevallen de aard van het recht min of meer onzeker zijn geworden, dat het geheel vervallen zou zijn is noch uit algemeene rechts-overwegingen, noch uit eenige wetsbepaling af te leiden. In het eerste „Agrarische Reglement" der Buitengewesten,- dat voor Sumatra's Westkust in Stbl. 1915—98, is dan ook terecht in § 5 artt. 16 en 17 een onderscheid gemaakt tusschen opzettelijken en onwillekeurigen overgang van recht.
Maar hiermede en met het volgen van een billijker gedrags-lijn t.a.v. de vaststelling der koopsomtarieven, is het vraag-stuk nog niet opgelost. Het principieele bezwaar blijft be-staan, dat het Gouvernement op privaatrechtelijke wijze tus-schenbeide treedt in de gevallen van overgang van grond van
137
Inlanders op niet-Inlanders. Men vordert in alle gevallen een koopsom voor den afstand van een fictieve zaak, voor den afstand van een domeinrecht, dat in werkelijkheid sedert 1870 niet meer bestaat.
Indien door partijen overdracht beoogd wordt van Inland-sehen grond, staat de Inlander zijn volle recht van genot en beschikking af aan den niet-Inlander, die daarvoor den vollen prijs betaalt; en in de gevallen van onopzettelijken overgang behoudt de niet-Inlander het volle grondrecht bij zijne ver-andering van staat of verkrijgt het door versterf.
In geen dier gevallen kan het Gouvernement daaraan privaatrechtelijk iets toevoegen, dat op geld waardeerbaar zou zijn, om de eenvoudige reden, dat het Land definitief sedert de wet van 1870 in het grondrecht van den Inlander in het minst niet deelt en derhalve in werkelijkheid niets kan afstaan.
Het pubiek, dat van de fraaie rechtsconstructie van prijs-geving of vervallenverklaring van recht, en afstand daarna door het Gouvernement uiteraard weinig begrijpt, houdt zich aan de gezonde rechtsopvatting. De Inlander, zoo zegt men algemeen, verkoopt zijn grond aan den niet-Inlander en in de onopzettelijke gevallen, behoudt de niet-Inlander zijn grond.
Indien de laatste niettemin bereid is om bovendien de door het Gouvernement gevorderde koopsom te betalen, dan is dat omdat hij daardoor een schriftelijken titel verkrijgt, welke hem in de practijk een ruimer en in elk geval een zekerder recht op den grond verschaft dan wanneer hij met het onbe-schreven, van den Inlander overgenomen grondrecht genoe-gen zou nemen. En voorzoover hij deze voorrechten weinig waardeeren zou — men denke aan de talrijke gevallen van eenvoudig Chineesch woonerfbezit — dan is de in de vol-gende paragraaf nader te bespreken ordonnantie van 1912 daar, om hem door bedreiging met straf tot betere gedachten te brengen.
Deze deels vrijwillige, deels gedwongen meegaandheid van het publiek mag echter geen reden zijn om uit het oog te
ver-138
liezen, dat niet het Gouvernement als privaat rechtspersoon dat zekerder en ruimer recht verschaft, maar dat deze voor-d e voor-d e n uitsluitenvoor-d te voor-danken zijn aan voor-de wet, aan voor-de Invoor-dische rechtsorde, volgens welke aan den Europeaan met zijn inge-schreven titel meerdere zekerheid en ruimer bevoegdheid toe-komen met betrekking tot zijn grondeigendom dan tot dusver aan den Inlander t.a.v. zijn onbeschreven grondrecht ten deel zijn gevallen.
In werkelijkheid treedt het Gouvernement hier op als orgaan van het publiekrecht en daarom mag hier van een contracteeren op burgerrechtelijke wijze en van het vorderen van koopsommen in het geheel geen sprake zijn.
Het wordt tijd — zoo schreef ik reeds in mijn praeadvies van 1917 — dat men in wetgeving en practijk openlijk en voor goed breke met de verouderde theorie van een boven de Inlandsche grondrechten staand domeinrecht van den Lande.
Zij past niet in het kader der beginselen, welke in 1870 aan onze agrarische wetgeving ten grondslag zijn gelegd en in de practijk heeft ze geleid of juister misschien verleid tot ge-volgtrekkingen, welke met recht en rede niet overeen te brengen zijn.
Eene duidelijke scheiding worde gemaakt tusschen den grond, waarop ingezetenen van welken landaard ook, duur-zame rechten van vrij genot en vrije beschikking, dat wil dus zeggen eigendomsrechten uitoefenen eenerzijds, en den grond ten aanzien waarvan zulks niet het geval is anderzijds. Staat de laatstbedoelde grond naar een natuurlijk en voor ieder begrijpelijk rechtsbeginsel ter vrije beschikking van het Gou-vernement, ten opzichte van de andere gronden, welke aan de ingezetenen toebehooren heeft de Overheid even natuur-lijk van alle privaatrechtenatuur-lijke inmenging zich te onthouden.
W a t de gronden betreft, welke naar de regelen van het Euro-peesche recht in eigendom worden bezeten, spreekt dit voor ieder vanzelf. Er is geen reden, waarom de Overheid met betrekking tot de gronden, welke aan de inheemsche bevol-king toebehooren, een andere gedragslijn volgen zou.
139
De vrije grond, de domeingrond, worde als tot dusver ge-bruikelijk is op privaatrechtelijke wijze door het Gouverne-ment in het algemeen belang geëxploiteerd, behoudens erken-ning van het oude recht der inheemsche bevolking om binnen de perken van wet en adat ter voorziening in eigen behoefte door ontginning zich stukken van dat Landsdomein toe te eigenen en aldaar producten in te zamelen.
Ten aanzien van de gronden der ingezeten, ook die der inheemsche ingezetenen, onthoude het Gouvernement zich van elke beschikking, onder welken vorm dan ook (Vgl.
hiervoren, slotsom van § 17).
T w e e doeleinden zijn het, welke benevens eene afdoende verzekering van het Inlandsch grondrecht, met betrekking tot den geoccupeerden grond worden nagestreefd.
Het Gouvernement wenscht vooreerst de overdracht van ïnlandschen grond aan niet-Inlanders onder toezicht te houden, teneinde de gevreesde depossedeering van den In-lander te kunnen tegengaan. T e n andere behoort zooveel mogelijk voorkomen te worden, dat niet-Inlanders grond bezitten zonder Europeeschen rechtstitel, omdat zulk grond-bezit rechtsonzekerheid ten gevolge heeft, alsmede onttrekking
aan de lasten, welke van Overheidswege op het regelmatig bezit en de overdracht van grond worden gelegd.
Welnu, controle door de Overheid op de overdracht van ïnlandschen grond aan niet-Inlanders en verzekering van een met den algemeenen rechtstoestand der bezitters overeen-komenden vorm van grondbezit, ziedaar wenschelijkheden, welke bevrediging behooren te vinden door maatregelen uit-gaande van het publiek gezag als zoodanig. De Overheid trede hier op niet als privaatrechthebbende op den grond, w a t zij niet is, maar als orgaan van het publiekrecht, als wet-gever ter vervulling van de op haar rustende taak om de agrarische toestanden en verhoudingen op bevredigende wijze te regelen 3 1) .
Het vraagstuk van de overdracht van Inlandsche gronden
aan niet-Inlanders is in het bijzonder weder aan de orde ge-komen bij de hernieuwde overweging door de Commissie-Spit in de jaren 1931 — 1936 van het onderwerp van den kleinen land- en tuinbouw, uit te oefenen door minver-mogende, voornamelijk Indo-Europeanen (boven § 6 sub C;
Aant. 14).
Het kan de bedoeling niet zijn om in het kader van deze paragraaf het uitvoerige rapport der Commissie en hare con-clusies, mitsgaders de daarna zoowel in Indië als in het moe-derland verschenen omvangrijke litteratuur, aan een gezette bespreking te onderwerpen. Slechts een enkel punt van principieelen aard moge hier onze aandacht hebben.
Het verlangen van de bevolkingsgroep in quaestie naar een blijvend en volwaardig recht op den grond, die haar tot nu toe slechts met een tijdelijk recht van erfpacht wordt afge-staan, heeft de Commissie geleid tot het voorstel om ten be-hoeve van deze Europeanen zekere uitzonderingen toe te laten op het vervreemdingsverbod van Stbl. 1875—179.
Daarmede erkent zij overeenkomstig de hiervoren ontwik-kelde nieuwere inzichten, dat het bezitsrecht op grond van den Inlander voor rechtstreeksche overdracht aan leden van andere bevolkingsgroepen in beginsel zeer wel vatbaar is.
Volledige opheffing van het verbod acht de Commissie terecht nog altijd niet wenschelijk. Maar tegen het toestaan van redelijke uitzonderingen onder de noodige waarborgen, dat de strekking van het verbod niet in het gedrang kome, bestaat uiteraard geen bezwaar.
Dezelfde gedachte dus, welke reeds den Koninklijken
Dezelfde gedachte dus, welke reeds den Koninklijken