De zgn. Agrarische Reglementen in verschillende buiten-gewesten uitgevaardigd, dateeren van later tijd. Het oudste is het Agrarisch Reglement voor de Residentie Sumatra's Westkust, vastgesteld bij de ordonnantie van 15 Januari
1915 (Stbl. no. 98).
Blijkens de toelichting, afgedrukt achter de Gouverne-mentsuitgave van dit Reglement (blz. 17 van het Westkust-boekje), beoogen deze reglementen „in hoofdzaak niets anders dan eene regeling der Inlandsche grondrechten in het kader der voor Nederlandsch-Indië algemeen verbin-dende agrarische beginselen (vetdruk van mij, T . ) , eeiie bevestiging en scherpere codificeering van het bestaande op dat gebied". Men ziet het, ook hier weer is — in overeen-stemming met den geest van het oude artikel 75 R.R. en van de wijziging daarvan in 1907/1920, Ind. St., 131 (boven
biz. 3/4) — het gewone procédé in zake Agrarische regelin-gen in Indië gevolgd: aansluiting eenerzijds bij de inheemsche adat, maar altijd binnen het kader der voor
Nederlandsen-Indië algemeen verbindende beginselen. IGeen wettelijke vaststelling eenvoudig van wat de ongerepte adat leert. En die algemeene agrarischrechtelijke beginselen vinden we in de Agrarische wet en in het Kon. besluit tot uitvoering van die wet mèt zijn domeinverklaring.
Het ligt dus voor de hand, dat deze reglementen, waarin natuurlijk weder het slotartikel 20 van het Agrarisch besluit is aangehaald, aanvangen met eene nauwkeurige aanduiding van het eigenlijke agrarische gemeentegebied, waar de in-heemsche rechtsgemeenschappen vrij zijn in de regeling harer gemeentelijke hiushouding en in het onbelemmerd gebruik van den grond. Het terrein daarbuiten staat dan van zelf ter vrije beschikking van het Gouvernement, behoudens de op de adat gebaseerde rechten der bevolking tot ontginning en tot voorbijgaand gebruik van dien domeingrond, binnen de perken door wet en adat gesteld.
Aangevangen werd dus met eene bepaling in den geest van het hiervoren besproken art. 2 der Javasche ontginnings-ordonnantie. Dââr evenwel heeft men onmiddellijk aange-sloten bij de derde bepaling der Agrarische wet (I.St. 51 (6) ) en bij art. 7 Agrarisch besluit naar de lezing van 1874, door de uitdrukking „gronden uit eenigen anderen hoofde tot de dorpen behoorende" nader te bepalen. „In verband echter" ,— leest men in de toelichting op ons art. 1, als voren blz. 20 — „met de voorgenomen herziening van artikel 62 R.R. (helaas! niet tot stand gekomen, T . ) , waarbij deze uit-drukking, welke tot misverstand aanleiding heeft gegeven, wellicht zal komen te vervallen, is deze formuleering in dit Agrarisch reglement al vast vermeden".
In stede daarvan leest men nu in art. 1 der Agrarische re-glementen, wat feitelijk op hetzelfde neerkomt:
„Onder gronden, welke aan de Inlandsche bevolking toe-behooren, worden uitsluitend begrepen," enz.
105
Ook bij de aanwijzing dezer gronden wijkt de redactie dezer reglementen in den vorm af van die der ontginnings-ordonnantie. In plaats van een tot in bijzonderheden afda-lende opsomming der bevolkingsgronden, heeft men hier een omschrijving gegeven, ten deele ontleend aan de wijze, waarop het erfpachtsrecht der inheemsche en daarmede gelijkgestelde bevolking op de particuliere landerijen van W e s t -Java is omschreven in art. 6 van het desbetreffend regle-ment; een recht, dat in het wezen der zaak met het inlandsch bezitsrecht elders geheel overeenkomt. In hoofdzaak zijn het ook hier „uitsluitend" de duurzaam door de bevolking ge-occupeerde gronden, waarvan erkend wordt, dat zij haar toebehooren. W a t daarbuiten valt, behoort aan (is domein van) het Gouvernement. Het adatrechtelijk gebruik daarvan is de bevolking slechts vergund volgens de regelen verder in het reglement gesteld omtrent het ontginnings- en het zamelrecht.
Daarmede is de ordonnantiewetgever ook in 1915 en vol-gende jaren trouw gebleven aan het stelsel eener duidelijke scheiding tusschen Gouvernements- en bevolkingsgebied, zooals dat in afwisselende termen reeds in de Javasche ont-ginningsordonnantie en in de bijzondere domeinverklaringen was vastgesteld2 0). Is bij de laatste de bepaling van het domein vooropgesteld — de woeste gronden — hier en in de ontginningsordonnantie is juist andersom het bevolkings-terrein vastgelegd — de in cultuur gebrachte gronden — ten einde het Gouvernement daarbuiten vrijheid van beschikking te geven.
Men zoeke in deze bepaling van het gemeentegebied — aldus ongeveer de officieele toelichting, blz. 23 van het W e s t -kustboekje — geen volstrekt criterium voor elk bepaald stuk grond t.a.v. de vraag, of het al dan niet tot de bevolkings-gronden behoort, Verlangd alleen kan worden, dat het be-ginsel, waaraan men het bevolkingsrecht heeft te toetsen, met voldoende scherpte in de wet zij uitgedrukt. Aan de uit-voerende macht, aan het Bestuur staat het om, zoo noodig
gesteund door de rechtspraak, aan het wettelijk beginsel een naar alle zijden loyale uitvoering te verzekeren.
De artikelen 1 der Agrarische reglementen brengen weder-om de stelligste bevestiging van den wil des -wetgevers weder-om de bescherming van de grondrechten der bevolking in hoofd-zaak te beperken tot het duurzaam geoccupeerde areaal, be-houdens altijd weer een door wet en adat geregeld ontgin-nings- en zamelrecht ten aanzien van het domein daarbuiten.
§ 15. De geschiedkundige uitlegging.
W a t leert ten slotte de geschiedenis van de totstandkoming der tweede en derde bepaling der Agrarische wet (I. St. art.
51 (5) 'en (6)) aangaande de strekking van deze bescher-mingsbepalingen? Bevestigt of weerspreekt zij, hetgeen de voorafgaande paragrafen op zich zelve reeds overtuigend schenen aan te toonen, te weten de beperking van de bevei-liging der inheemsche grondrechten in hoofdzaak tot het be-woonde en bebouwde gemeentegebied?
De W a a l ' s ontwerp bevatte bij de indiening slechts de tweede bepaling, welke in het algemeen den G. G. voor-schrijft te zorgen „dat geenerlei afstand van grond inbreuk make op de rechten der Inlandsche bevolking". De andere bepaling, ontleend aan de formule-Baud (derde lid van art. 62 R.R.), werd door den Minister op aandrang van de Kamer eerst ingevoegd bij de memorie van antwoord op het tweede voorloopig verslag (Zie I. T . dl. 125 blz. 434 vlg.).
Bezien wij nu vooreerst deze laatste, reeds van 1854 dateerende beschermingsbepaling, om daarna den waarborg van het vijfde lid te bespreken.
1. Bij de behandeling van de Agrarische wet in 1870 is uiteraard over het zesde lid niet uitvoerig gesproken, wijl daarbij de sedert 1854 bekende formule-Baud was aange-wend ter aanduiding van die gedeelten van het dorpsgebied, waarover door het Gouvernement niet zou mogen worden
107
beschikt dan onder wettelijke waarborgen voor den be-zitter.
De herkomst van de formule-Baud werd hiervoor aan de hand van Keuchenius' handelingen terloops reeds bespro-ken (blz. 14/15). Wij gaan daar thans wat uitvoeriger op in.
Vermeld werd t.a.p., dat het heele derde lid van art. 62 R.R. door een amendement van het kamerlid Baud aan de Regeeringsvoordracht is toegevoegd en strekte om tegemoet te komen aan den wensch van den liberalen afgevaardigde baron van Hoëvell om „het onafzienbare veld" van woeste gronden mede door de particuliere landbouwnijverheid in exploitatie te doen brengen. „Men moet geen eenzijdig stelsel aankleven" — exploitatie slechts van Gouvernementswege —
„maar alle krachten inspannen en vooral die van particulieren inroepen", zoo meende van Hoëvell (Keuchenius III, blz. 546).
Tegen verkoop van grond in het groot, waartoe laatstge-noemde ook de mogelijkheid wilde openlaten had Baud en met hem de Kamer, overwegend bezwaar. Maar mocht men de mogelijkheid van „het verhuren van woeste gronden", zooals die voor Java reeds was voorzien in het Kon. besluit van 20 Maart 1831 no. 80, voor geheel Indië willen vast-leggen in de wet „dan zou ik" — aldus Baud — „in overwe-ging geven, het artikel zoo als het is" — sc. Reg. Ontw. art.
65 = R.R. art. 62, lid 1 en 2 — „aan te vullen met eene 3de alinea van dezen of dergelijken inhoud: „ „De regels omtrent het uitgeven van woeste gronden in huur of pacht worden bij algemeene verordening gesteld" ".
Dezen oorspronkelijken vorm van Baud's amendement vindt men echter niet in R.R. art. 62 (3). De volgende spreker, de heer Elout van Soeterwoude herinnerde aan het Ontwerp-Kon.^besluit van den Minister Elout van 13 Mei 1828, opgesteld met medewerking van Baud, waarbij in art. 4 eene formuleering was gegeven van de niet voor uitgifte in huur vatbare bevolkingsgronden. Blijkbaar onder suggestie van deze herinnering, wijzigde Baud nu de redactie van zijn amendement (Keuchenius III, blz. 557/'8).
De Voorzitter der Kamer toch deelde, nadat nog eenige sprekers het woord hadden gevoerd, mede, dat Baud de redactie van zijn amendement gewijzigd had, in dier voege, dat het kwam te luiden gelijk aan den sedert in lid 3 vast-gestelden tekst. De Voorzitter voegde daaraan toe: ,,Ik ge-loof niet, dat het noodig zal zijn om het amendement opnieuw te ondersteunen, maar dat de verandering als eene verbete-ring moet worden beschouwd". De Kamer was het blijkens haar stilzwijgen daarmede eens en hoewel de discussies over de beide eerste alinea's nog werden voortgezet, waarbij ook de heer Baud nog het woord voerde, heeft niemand, ook de voorsteller zelf niet, noch de Minister, meer een woord gewijd aan de verhuur-alinea in haar nieuwe redactie, welke ver-volgens met 51 — 1 stem, en het heele artikel zonder hoofde-lijke stemming, werd aangenomen (Keuchenius III, blz. 571).
Uit dezen gang van zaken blijkt, dat Baud's definitieve formuleering geen materieele wijziging bracht van zijn oor-spronkelijk amendement; dat dus de Kamer met Baud de mogelijkheid aannam van uitgifte door het Gouvernement van „woeste gronden"; welke gronden nu in „het verbeterde"
amendement werden aangeduid als niet uit eenigen hoofde tot de dorpen behoorende. Vermits nu, adatrechtelijk in de niet geheel onbewoonde streken alle woeste gronden tot het een of andere dorp behoorden — wat ook aan Baud bekend was, zie Aant. 15 •— moet men ook met de gewijzigde redactie een begrenzing van het dorpsgebied beoogd hebben, in dier voege, dat er overeenkomstig de gedachte van v. Hoëvell, woeste gronden konden worden uitgegeven. Op het „onaf-zienbaar veld" van nog niet door de bevolking „bebouwde"
gronden op Java en daarbuiten, had van Hoëvell den blik der Kamer gericht; derhalve werden daaronder ook begrepen de gronden, welke naar de ongerepte adat, tot de dorpen gere-kend kunnen worden. Bij het Gouv. besluit van 31 Dec. 1835 had Baud dan ook als Gouverneur-Generaal ad interim ge-constateerd „dat de zaak niet vatbaar (was) voor vaste be-palingen, maar dat in ieder bijzonder geval nauwkeurig
109
(moest) worden onderzocht, in hoeverre de uitgifte strookt met de regten en belangen der omliggende bevolking" (t.a.p.
blz. 553, vetdruk aangebracht). Rechten, vooreerst on-betwist uitgeoefend op de ontgonnen gronden en gemeene weiden, maar voorts ook rechten tot en belangen bij nieuwe ontginning en inzameling van producten op de woeste gronden.
Baud's tweede formuleering dateerde, zooals hierboven reeds bleek, al van vroeger dan van 1854. Hij ontleende haar aan art. 4 van het ontwerp-Kon. besluit van Minister Elout, overgelegd bij diens rapport aan den Koning van 13 Mei 1828, waarin juist dezelfde termen gebruikt waren ter aan-duiding van de gronden, welke niet in pacht zouden mogen worden uitgegeven. Ook werd reeds opgemerkt, dat Baud aan dit ontwerp had medegewerkt. Aan hem wordt dan ook die bepaalde formuleering in art. 4 van Elout's ontwerp toe-geschreven. Een toelichting daarvan wordt echter ook in Elout's rapport niet gegeven. M a a r wel verdient dan in dezen het onmiddellijk voorafgaand art. 3 van het ontwerp de aan-dacht, dat zegt: „De pachtgronden zullen in het algemeen moeten zijn de zoodanigen, welke geschikt zijn voor de teelt van voortbrengselen voor de Europeesche markt, en waar de nabijheid van volkrijke districten de pachters gelegenheid geeft, om de vereischte arbeiders voor hunne ondernemingen te kunnen huren. Vooreerst zullen de uitgiften zich bepalen tot het Bantamsche en de residentiën beoosten Cheribon ge-legen, de laatstgemelde daarin niet begrepen". W a a r n a art.
4 bepaalt: „Onder de uit te gevene pachtgronden zullen in geen geval begrepen worden de zoodanigen, welke reeds door Javanen ontgonnen zijn, of, hetzij als gemeene weide, of anderszins, tot de dorpen of dessa's behooren".
Vergelijkt men deze beide bepalingen met elkaar, dan blijkt het de bedoeling geweest te zijn, huurlanden uit te geven, niet in geheel afgelegen streken, waar men met adataanspra-ken geen readataanspra-kening behoeft te houden, doch integendeel daar
„waar de nabijheid van volkrijke districten de pachters
gele-genheid geeft, om de vereischte arbeiders voor hunne onder-nemingen te kunnen huren". Met name in „het Bantamsche en de residentiën beoosten Cheribon". Cheribon zelf scheen om een speciale, in de toelichting vermelde, hier niet ter zake doende reden, minder geschikt voor particuliere onder-nemingen. Maar nu zouden in die bewoonde streken van Java, volgens art. 4 ,onder de uit te gevene pachtgronden in geen geval (dezerzijds vet gedrukt) begrepen worden de zoodanigen, welke reeds door Javanen ontgonnen zijn, of, hetzij als gemeene weide, of anderszins, tot de dorpen of dessa's behooren" * ) .
Uit de combinatie van de voorschriften dezer artikelen 3 en 4 volgt duidelijk, dat Baud met zijne formule slechts die gronden van huuruitgifte absoluut heeft willen uitsluiten, welke door ontginning, of ander gebruik, in engeren zin tot de dorpen behooren. Overigens zou uiteraard met de belan-gen der bevolking bij de uitgifte worden rekening gehouden, Men kan bezwaarlijk aannemen, dat Baud in 1854 een wijder beschermingsoogmerk had. Integendeel, de engere op-vatting past geheel in het kader van den op zijn instigatie ingevoerden maatregel, gelijk we zagen. Zij past bovendien in de destijds heerschende leer, volgens welke „de Souverein algemeene grondeigenaar" is in Indië (Raffles, Elout, boven blz. 74).
In elk geval, wat er zij van Baud's persoonlijke zienswijze, men dient aan te nemen, dat de Kamer, die in 1854 voet-stoots de gewijzigde formule van Baud voteerde, dat dus de wetgever ten slotte, de woeste gronden ook van het dorps-gebied in huur wilde doen uitgeven, behoudens inachtneming van de belangen der inheemsche bevolking2 7).
2. W a t leert de geschiedenis al verder omtrent den zin der formule-Baud?
Reeds in het jaar van de inwerkingtreding van het nieuwe
* ) Z i e Elout, Bijdragen tot de kennis van het Koloniaal beheer, 's Gra-venhage 1851, blz. 190 en 149.
I l l
Regeeringsreglement stuitte de Indische Regeering op de on-zekere redactie van den slotzin van art. 62 (3). De
„bureau's" — om nu eens van Vollenhoven's qualificatie te bezigen — waren destijds over het algemeen ,,tegen de ves-tiging van Europeesche industrie, in hun oog even nadeelig voor de Regering als voor de Javanen". (Zie de rede van Elout van Soeterwoude, Keuchenius III blz. 557 en art. 6 van het ontwerp-Elout (Baud) van 13 Mei 1828, waarin de ontwerper het noodig achtte de zorg voor te schrijven ,,voor eene billijke medewerking van den kant der ambtenaren en hoofden, ter bevordering van de wettige oogmerken der grondhuurders"). De adviseurs der Regeering gaven nu voor, dat Baud's beschermingsformule de verhuur van woeste gronden zou beletten, als strijdig met de adat, welke die gronden vrijwel geheel aan de bevolking toekende.
Dit was voor den toenmaligen Gouverneur-Generaal Duy-maer van Twist aanleiding tot de officieele explicatie van R.R. art. 62 (3), opgenomen in Bijblad 377 van het jaar 1855.
Deze uitlegging, omzichtig gesteld en daardoor hier en daar nog wel voedsel gevend aan de neiging tot de ruimste be-scherming van het dorpsterritoir, stipuleerde niettemin dui-delijk, dat het voor afwering van Gouvernementsverhuur niet voldoende is ,,dat de uit te geven gronden behooren tot het grondgebied van (die) dessa", neen „met het behooren tot het grondgebied moet gepaard gaan het gebruik van den grond tot het een of ander doel".
Door de inlassching van dit gebruikselement wilde de Gou-verneur-Generaal voorkomen — blijkens al. 7 van Bijbl.
377 — dat „het in artikel 62 van het Regeeringsreglement aangenomen beginsel, dat gronden in huur zullen kunnen worden uitgegeven, door de slotwoorden van dat artikel zoo goed als vernietigd (zou) worden. Of zooals dezelfde Duymaer van Twist later als lid der Eerste Kamer bij de behandeling van de W a a l ' s Agrarische wet het nog wat for-scher uitdrukte: voorkomen moest worden, dat de bepaling der wet „zuivere onzin" zou worden, daar immers bij de ruime
uitlegging van de beschermingsformule, de wetgever wel gronden zou willen doen uitgeven „maar alleen gronden die er niet zijn!"
Deze explicatie, welke den Koninklijken wetgever tot basis strekte voor de regeling van art. 4b Stbl. 1856—64 (boven
§ 13 B) doet zien, hoe men al dadelijk in Indië op de logische verklaring van de wet een beroep d e e d2 8) .
3. Vervolgens kwam het tweeledige „koloniale vraagstuk bij uitnemendheid" tusschen de jaren 1862—1870 om oplos-sing vragen (boven blz. 17/18).
A. Het ontwerp-Cultuurwet van Fransen v. d. Putte, 1865, maakte ter bereiking van dit doel in de artt. 1—6 een scherpe scheiding tusschen het Staatsdomein en den bevol-kingsgrond; in dier voege, dat alle grond buiten de bewoonde en de anderszins regelmatig gebruikte gronden aan den Staat werden toegewezen, doch met erkenning van het adatrecht der bevolking tot ontginning en gebruik van gedeelten van dat Staatsdomein volgens de regelen, bij het ontwerp gesteld
(boven blz. 20 vlg.).
B. In denzelfden geest verzekert de Koninklijke