Het is begrijpelijk, dat bij de behandeling van dit ontwerp
„nieuwe of andere gezigtspunten als bij het ontwerp Mijer-Trakranen niet zijn voorgekomen", zooals Fransen v. d. Putte bij de beraadslaging in de Tweede Kamer op 5 Maart 1870 opmerkte. De W a a l toch sloot, om zijn ontwerp te doen slagen, zooveel mogelijk bij de voorgeschiedenis aan d.w.z. bij 1865/6 en 1867. Op 2 M a a r t voor het eerst aan het woord, brengt de Minister de algemeene strekking van het ontwerp aldus in herinnering:
,,De Regeering wenscht aan het kapitaal een zakelijk regt aan te bieden op den grond, die voor geruimen tijd tot ont-ginning is of zal worden afgestaan, en de Regeering wil, bovendien den inlander in zijn gebruiksregt van den door hern bezeten grond handhaven, en waar hij daaraan behoefte openbaart, tot verkrijging van vastere regten den weg ope-nen" (vetdruk aangebracht).
Hier komt al dadelijk uit, dat de bedoeling is woeste gron-den in erfpacht (met ,,een zakelijk regt tot ontginning") uit te geven, met uitsparing van den door Inlanders „bezeten grond". De beveiliging van de bevolkingsrechten trachtte de W a a l aanvankelijk slechts te bereiken door de tweede be-paling, welke in het algemeen den Gouverneur-Generaal op-droeg te zorgen ,,dat geenerlei afstand van grond inbreuk make op de regten der inlandsche bevolking". Voorts door de vierde bepaling, welke uitzicht opende op het verkrijgen van „vastere regten" en wel v a n het eigendomsrecht.
De opneming mede van de derde bepaling, ontleend aan de formule-Baud in art. 62 (3), geschiedde eerst op aandrang van de Kamer, die in 1867 het door Min. Trakranen van Thorbecke overgenomen amendement van die strekking
ge-115
voteerd had als onschadelijk voor het hoofdbeginsel der uit-gifte van woeste gronden; onschadelijk in verband met de in Bijbl. 377 daarvan gegeven beperkende interpretatie (hier-voren blz. 113).
De W a a l zeide hierover op 7 Maart: „Zij zal met de overige vereenigd te beter het karakter der tegenwoordige wet doen uitkomen als bestemd om de gebruiksregten van den inlander op den grond, overeenkomstig de belofte der procla-matie van 1866, te beschermen en te versterken", (vetdruk aangebracht).
Steeds wordt hier in hoofdzaak gedoeld op beveiliging van de bezitsrechten der inheemsche bevolking, gelijk ook de W a a l ' s art. 6 Agrarisch besluit vóór alles de regelmatig ge-bruikte gronden als tot de dorpen behoorend beschouwd wilde zien, met toevoeging slechts van een zeker oppervlak woeste gronden met het oog op de behoefte aan uitbreiding.
Thans nog een enkel woord over den waarborg voor de bevolkingsrechten, neergelegd in de tweede bepaling der Agrarische wet. Deze is vervat in den plicht, aan den G. G.
opgelegd om bij de uitgifte van gronden te waken tegen eiken inbreuk op ,,de rechten der Inlandsche bevolking". Met deze algemeene formule meende de W a a l aanvankelijk te kunnen volstaan, zooals zooeven reeds werd opgemerkt. En nu treedt bepaaldelijk door de motiveering, welke de Minister van dit voorschrift gaf, zijne opvatting van een slechts in be-perkte mate te eerbiedigen dorpsgebied in een helder licht.
Immers bij de algemeene beschouwingen over zijn wetsont-werp, vergeleek de W a a l — 3 Maart 1870 — deze algemeene bepaling met die van het derde lid van art. 62 (de formule-Baud) en motiveerde haar aldus: „Die alinea behelst meer beperking, dan het laatste lid van art. 62. Art. 62 zegt, dat men die en die gronden niet mag uitgeven in huur; maar nu zegt de tweede alinea van dit wetsontwerp, dat wanneer er op de gronden, die zullen kunnen worden uitgegeven in huur
volgens gestelde voorwaarden, nog eenig regt uitgeoefend 'wordt — men denke aan het ontginningsregt, hier of daar
op een plekje uitgeoefend *— dat regt moet worden geëerbie-digd. Het slot van art. 62 is onvoldoende om al de regten van de inlanders te waarborgen". W a n n e e r de W a a l de for-mule-Baud onvoldoende acht om alle rechten der Inlanders te waarborgen, dan volgt daaruit alleen reeds, dat hij den daarin vervatten term ,,gronden tot de dorpen behoo-rende" in beperkten zin opvat. Zou hij daaronder het heele adatrechtelijk dorpsterritoir, met inbegrip dus van de woeste dorpsgronden begrijpen, dan zou er van rechten daarbuiten, uit ontginning geboren, welke nog bescherming behoeven, geen sprake zijn. Duidelijk spreekt uit deze toelichting de W a a l ' s onderscheiding van het regelmatig gebruikte dorps-gebied, dat men volgens art. 62 (3) „niet mag uitgeven in huur" (later in erfpacht) én de gronden daarbuiten, welke
„zullen kunnen worden uitgegeven in huur volgens gestelde voorwaarden", maar waarop „nog eenig regt (kan worden) uitgeoefend", waarbij „men denke aan het ontginningsregt, hier of daar op een plekje uitgeoefend". Zulke in het buiten-gebied verspreid uitgeoefende adatrechten, verkregen uit ont-ginning van een vluchtig bouwveld (ladang), door inzameling van bosch- of veldproducten of door ander gebruik, wilde de W a a l tezamen met het bezitsrecht op den eigenlijken dorps-grond door den algemeenen term „de regten der inlandsche bevolking" samenvatten. Het terrein zelf, waar eerstbedoelde rechten worden uitgeoefend en waar gronden „zullen kunnen worden uitgegeven in huur" (sedert 1870 ook in erfpacht) maakt volgens de kennelijke bedoeling van de W a a l deel uit van het vrij domein, waarover de primaire beschikking toe-komt aan het Gouvernement. .
T e n slotte komt de W a a l ' s opvatting aangaande den be-perkten zin van de door hem overgenomen formule-Baud almede zeer duidelijk uit in de passage uit zijn rede van 7 Maart 1870 betreffende de koffiegronden, aangehaald in Aant. 24.
117
§ 16. De Koninklijke beslissing in Bijblad 3 0 2 0 * ) . Voor de uitlegging van de derde bepaling der Agrarische wet (I. St. art. 51 (6) ) is nog van belang de Koninklijke be-slissing van het jaar 1875, opgenomen in Bijblad No. 3020, welke een nadere aanduiding geeft van de gronden vatbaar voor uitgifte van Gouvernementswege, resp. met de rechten van eigendom en opstal en van erfpacht of huur. Deze be-slissing is vervat in een ministerieele aanschrijving aan de Indische Regeering, waaraan deze uiteraard zich heeft te houden. Zij had haar ontstaan te danken aan de gedachten-wisseling, welke tusschen de Indische Regeering en het Opperbestuur gevoerd was naar aanleiding van de opvat-ting, welke de Minister Fransen van de Putte in 1874 ter kennis van den Gouverneur-Generaal gebracht had, volgens welke de derde bepaling der Agrarische wet (R.R. art 62, lid 6) eens en voor al de uitgifte door het Gouvernement be-letten zou van grond, welke in den hiervoren aangegeven beperkten zin tot de dorpen behoort of behoord heeft. Der-halve ook van grond in die termen vallende, doch welke sedert door de rechthebbenden is prijsgegeven. Bij deze ge-dachtenwisseling is echter de onjuistheid van zoodanige uit-legging der wet komen vast te staan. In agrarischrechtelijken zin behoort de prijsgegeven grond niet meer tot het dorp;
het is door de prijsgeving vrij Landsdomein geworden; het Gouvernement heeft daarover de vrije beschikking. Zoo is het in de practijk van ouds opgevat. De afstand door het Gouvernement van kleine stukken grond met de rechten van eigendom of opstal, betrof juist veelal gronden gelegen binnen het agrarisch dorpsareaal, nadat de rechthebbenden van hun recht afstand hadden gedaan; en dit in overeenstemming met
*) Z i e o.a. Maassen en Hens, bijl. 36, toegelicht dl. I blz. 385 vlg.
Vgl. ook de beschouwingen aangaande dit Bijblad van schrijver dezes, verschenen in het Tijdschrift B.B. Aug. 1916, w a a r a a n deze § ten deele ontleend is.
de bepaling van R.R. art. 62 (2), welke den verkoop toe-stond van „kleine stukken gronds, bestemd tot uitbreiding van steden en dorpen en tot het oprichten van inrichtingen van nijverheid".
Ook zou door zulk een afstand in beperkte mate het ge-vreesde gevaar van depossedeering van den Inlander niet ont-staan. Hier is het voldoende te waken, dat niet tegen den wil der rechthebbenden over hun grond zou worden beschikt.
Anders stond echter de zaak bij den afstand van gronden voor den grooten landbouw. In dezen is het niet slechts noodig der bevolking haar recht te waarborgen — wat de derde bepaling der Agrarische wet deed — ook haar belan-gen dienen behartigd te worden; beschermd moet zij worden tegen eigen kortzichtigheid, welke haar ertoe zou kunnen brengen om ter wille van een dadelijk voordeel op groote schaal van haar grondrechten afstand te doen ten behoeve van de uitheemsche landbouwnijverheid. Hier zou deposse-deering wèl te vreezen zijn. In dit opzicht treedt de Agra-rische wet niet stellig verhinderend tusschenbeide, noch ook art. 9, lid 3 sub a van het Agrarisch besluit. Formeel zou de Regeering ook voor erfpacht over zoodanigen grond kunnen beschikken, zoo maar de rechthebbenden van hunne rechten hadden afgezien. Dit moet evenwel ter wille van het volks-belang vermeden worden en het zou ook stellig tegen den geest indruischen van de Agrarische wet, die den grooten landbouw — men denke slechts aan het vervallen art. 6 j°
den oorspronkelijken aanhef van art. 9 Agrarisch besluit ~—
wilde houden buiten het bebouwde dorpsgebied.
Op grond van deze overwegingen werd nu in de opper-bestuurlijke aanschrijving een richtsnoer gegeven voor de uit-gifte van grond a met de rechten van eigendom en opstal .—•
uiteraard ook geldend voor uitgifte van grond met andere rechten van geringen omvang — b met het recht van erf-pacht (c.q. huur) voor landbouwondernemingen (of buiten-verblijven ).
Gesteld werd:
119
Ad a, dat de derde bepaling der Agrarische wet zich niet verzet tegen den verkoop (afstand in eigendom) en de uit-gifte met het recht van opstal door het Gouvernement van kleine stukken grond als bedoeld bij art. 62, lid 2 R.R., art. 8 Agrarisch besluit, en het Indisch besluit in Stbl. 1872—124 over het recht van opstal, ook wanneer die door Inlanders ontgonnen zijn, of als gemeene weide of uit anderen hoofde tot de dorpen behooren, mits de Inlandsche rechthebbenden vrij-willig van hun recht hebben afgezien,
Ad b wordt aan de Indische Regeering als richtsnoer van haar agrarische politiek voorgeschreven, dat bij uitgifte van gronden in erfpacht (c.q. huur), „moet worden in het oog gehouden", dat slechts woeste gronden mogen worden afge-staan voor landbouwondernemingen (of buitenverblijven).
Woeste gronden, d.i. .—• zegt de aanschrijving ter verduide-lijking erbij — „gronden, niet door de inlanders ontgonnen, noch als gemeene weide of uit eenigen anderen hoofde tot de dorpen behoorende". Gronden derhalve, welke buiten het regelmatig gebruikte dorpsgebied vallen.
Op dezen regel werd slechts ééne uitzondering toege-laten — destijds voorzag men blijkbaar nog maar deze alleen — n.1. „wanneer in een perceel woeste gronden, 't welk de Regeering in erfpacht of huur wenscht af te staan, een of ander stukje bebouwde grond geënclaveerd mögt liggen".
Dan kan zoo'n stukje grond krachtens art. 9a Agrarisch be-sluit „in den afstand begrepen worden wanneer de recht-hebbende genegen is om van zijn regt af te zien".
Deze uitzondering lag voor de hand. Z e kon aan het be-schermend beginsel geen afbreuk doen. Later heeft het Opperbestuur nog andere uitzonderingen hieraan toege-voegd, welke evenmin tot' depossedeering van de bevolking op groote schaal zouden kunnen leiden. Zoo o.a. bij kabinets-rescript van 31 M a a r t 1903, aangeteekend in Bijbl. 6050, ten-einde den afstand van grond in erfpacht aan minvermogende Europeanen mogelijk te maken voor den kleinen land- en
tuinbouw op de basis van het toen in het Agrarisch besluit ingelaschte artikel 18a (Boven § 6, C ) .
O o k de Indische Regeering heeft later af en toe in dezen geest beslist en ten slotte gaf zij bij zgn. omslagvel van 6 Dec.
1928 conform het advies van den Directeur B.B. terecht te kennen, dat Bijblad 3020 (sub b) slechts ten doel heeft voor-schriften te geven, waaraan de Regeering zich in het alge-meen heeft te houden bij haar erfpachtspolitiek, zoodat in bij-zondere gevallen daarvan kan worden afgeweken, mits niet in strijd gehandeld wordt met het hoofdbeginsel, dat aan Bijbl. 3020 (sub b) en aan de geheele agrarische wetgeving ten grondslag ligt, te weten voorkoming van depossedeering van den Inlander van zijne bouwvelden (Maassen en Hens I blz. 391).
In dezen zin concludeerde schrijver reeds in zijn hiervoren vermelde artikel in het Tijdschrift B.B. 1916, waar tevens werd aanbevolen het heele beginsel aangaande de erfpachts-uitgifte voor den grooten landbouw, mèt de bevoegdheid der Indische Regeering om daarop redelijke uitzonderingen toe te laten, op te nemen in het Agrarisch besluit.
§ 17. Conclusie * ) .
De interpretatie van de beschermingsbepalingen in de voor-afgaande paragrafen gegeven, laat geen andere conclusie toe dan dat de wetgever van 1870 het oude, wijde adatgebied der inheemsche rechtsgemeenschappen stellig niet heeft willen eerbiedigen. Hij heeft dat niet kunnen doen bij den opzet, welke aan heel die wetgeving ten grondslag lag: het produc-tief maken van den nog niet ontgonnen Indischen bodem met behulp van uitheemsche particuliere krachten.
Als nu de Agrarische wet in hoofdzaak slechts de beveili-ging geeft van de duurzame bezits- en gebruiksrechten der
*) T e n deele overgenomen uit mijne inleiding van het domeinbeginsel in de Vergadering van het Indisch Genootschap van 24 Oct. 1930, biz.
103 vlg.
121
inheemsche bevolking, dan heeft de domeinverklaring, welke verwijst naar die wet, deze duidelijke beteekenis, dat de woeste grond buiten het terrein, waarop de erkende bevol-kingsrechten rusten niet slechts is Landsdomein, wijl geen
„eigendomsgrond", maar tevens vrij Landsdomein, immers vrij van rechten, welke het Gouvernement verhinderen over den grond te beschikken. De eigenaardige figuur, dat op dit vrije Landsdomein niettemin het recht der inheemsche be-volking tot ontginning en ander gebruik in beginsel wordt erkend, ligt geheel in de lijn van de adat, waarbij onze wet-geving zooveel mogelijk aansluit. Z e doet aan de Landssou-vereiniteit niet te k o r t3 0) .
Vraagt men, hoe de wetgever van 1870 de vrijheid heeft gevonden om de nog niet in cultuur gebrachte gronden van inheemsch adatgebied tot vrij domein te verklaren, dan ligt het antwoord voor de hand, dat het inheemsche recht op die gronden, in wezen geheel verschillend van de rechten op den bewoonden en ontgonnen grond, duidelijk het karakter draagt van een recht op staatsgebied in het klein; het is, zooals Thorbecke het uitdrukte publieke grond; zoodat de later door de bevolking erkende Nederlandsche souvereiniteit ipso iure voor het bevolkingsrecht in de plaats is gekomen.
Zoo heeft ook, blijkens haar rapport van 29 Nov. 1872, de Indische Agrarische commissie van 1870 het ingezien, die belast was met het ontwerpen der noodige verordeningen tot uitvoering van de wetgeving van dat jaar; de commissie, die o.a. de door haar ontworpen bijzondere domeinverklaring van de woeste gronden bij art. 1 van de erfpachtsordonnantie voor Sumatra van 1874 had te motiveeren (Boven blz 101 vlg.).
Dezelfde opvatting vindt men ook in de bekende arresten van het opperrechtelijk college in Indië van 7 Febr en 1 Auq
1895 (I.T. 64, blz. 40 en 65, blz. 68).
En ten slotte moet deze gedachte, welke — n'en déplaise à van Vollenhoven e s . — ook bij de bevolking gemakkelijk ingang vindt, reeds eerder ten grondslag hebben gelegen
aan heel den opzet, om woeste gronden van wege het Gou-vernement aan niet-Inlanders uit te geven.
Zou men echter iets voelen voor de uitermate gewrongen constructie, die sedert van Vollenhoven's optreden, in de adatlitteratuur wordt voorgestaan, volgens welke de oud-inheemsche heerschappij over de woeste gronden te zamen met de bezits- en gebruiksrechten op den bebouwden grond, bij het adatprivaatrecht wordt ingedeeld (v. Vollenhoven zelf deed dit niet), ook dan blijft de mogelijkheid tot ingrijpen in dat.adatrecht ten volle bestaan. De domeinverklaring geeft dan eenvoudig een door den wetgever bepaaldelijk gewilde afwijking van de adat te zien, waartoe hij niet slechts vol-komen bevoegd, maar zelfs verplicht was, nu hij dien maat-regel in het belang van land en volk noodzakelijk oordeelde.
Dat in de agrarische wetgeving van meet af aan welbewust, het domeinbeginsel in de plaats is gesteld van het Indone-sisch „beschikkingsrecht" over de woeste gronden, wordt almede bevestigd door hetgeen het kamerlid Mr. S. van Houten bij de Indische begrooting voor het jaar 1874 dien-aangaande opmerkte. In 1869 als Kamerlid opgetreden had hij heel den strijd om de Agrarische wet als deelnemer ge-volgd. En nu geeft Mr. v. H. 3 jaar later, toen alles dus nog versch in het geheugen lag het volgende, niét als zijne subjec-tieve opvatting te kennen, maar hij constateert het als feit:
„nog een vierde inbreuk is er gemaakt op den aiouden toe-stand der dessa en die hebben wij (se. de liberalen) te ver-antwoorden. Ik bedoel het recht van het Gouvernement om woeste gronden in erfpacht uit te geven.
Op dat punt hebben wij gezegevierd Wij onzerzijds hebben beweerd, dat landerijen, die tot dessa's behooren, maar nog niet ontgonnen zijn of regelmatig voor gemeene weide of anderzins worden gebezigd, ter beschikking van het Gouvernement staan" (Zie Mr. S. v. Houten. Vijf en twintig jaar in de Kamer (1869—1894) I blz. 113. In dit citaat is alleen de vetdruk van het woord woeste oorspronke-lijk; voor het overige door mij aangebracht).
123
Ziehier een uitspraak, welke aan duidelijkheid niets te wenschen overlaat en die almede beweringen, als zou de wetgeving van 1870 alle adatrechten der bevolking intact hebben gelaten, ten stelligste weerspreekt.
De slotsom, waartoe de voorgaande beschouwingen over de domeinverklaring ons dwingend leiden, kan n.h.v. als volgt worden weergegeven:
1. Onze Indische grondwet (I. St. art. 51 = R.R. art. 62) en de daarmede onmiddellijk verband houdende wettelijke domeinbepalingen eerbiedigen ten volle — behalve de rechten van (Westerschen dan wel agrarischen) grondeigendom — mede de adatrechten van de inheemsche bevolking op den bewoonden, bebouwden of op andere wijze regelmatig ge-bruikten grond.
2. Daarentegen vindiceert de wet voor het souvereine Indische Gouvernement het recht om als eigenaar (domein-heer) te beschikken over de uitgestrekte nog niet in cultuur gebrachte gronden buiten den eigendoms- en den even aan-geduiden bevolkingsgrond en zulks ongeacht mogelijke inter-communale adatgrenzen van Indonesische gemeenten.
3. Er is dus practisch gesproken, geen aanleiding om met betrekking tot het domeinrecht te onderscheiden tusschen Europeesche en Inlandsche rechten op grond, mits men onder die inheemsche rechten slechts begrijpe de duurzame ge-bruiks- of bezitsrechten, door de inheemsche bevolking op den grond uitgeoefend (boven slot van § 10).
Mitsdien moet de groote agrarische scheidingslijn in Indië getrokken worden, niet tusschen eigendoms- en anderen grond, maar tusschen:
a. grond, waarop bijzondere eigendoms- dan wel duurzame inheemsche gebruiksrechten rusten en
b . van zulke rechten vrijen grond.
4. Het iGouvernementsbeschikkingsrecht sluit niet uit erkenning van het binnen de perken van wet en adat
uit-geoefend recht der bevolking tot ontginning en ander gebruik van den vrijen grond.
5. De domeinverklaringen hebben de nuttige strekking om het beheer over het belangrijke gebied sub b in handen te geven van het Gouvernement, dat daarin een onwederleg-baren titel vindt om over die uitgestrekte terreinen te be-schikken ten meesten nutte van het algemeen, eventueel zeer zeker ook ten bate van de inheemsche bevolking. Eene be-schikking, welke al naar gelang van omstandigheden op zuiver burgerrechtelijke wijze plaats heeft — en dan hetzij volgens het Europeesch burgerlijk recht, hetzij overeenkom-stig het adatprivaatrecht — dan wel bij algemeene verorde-ning geregeld wordt.
§ 18. Appendix, lus constituendum.
T o t nu toe sprak ik, in overeenstemming trouwens met het in § 1 aangekondigde plan, alleen over het geldend recht. Be-antwoord werd, wat geen ijdel juridisch twistpunt, maar voor de huidige agrarische rechtspractijk de hoofdvraag is:
eischt de Indische grondwet integrale erkenning van het zgn. inheemsen beschikkingsrecht over de woeste gronden?
En het antwoord luidde stellig ontkennend. De wet eischt die erkenning niet, integendeel ze geeft aan het domeinrecht van den Lande beslist den voorrang boven dat adatrecht.
De afwijzing van de hoofdvraag belet evenwel niet — zoo zeide ik in de vergadering van het Indisch genootschap van
De afwijzing van de hoofdvraag belet evenwel niet — zoo zeide ik in de vergadering van het Indisch genootschap van