Zo was de weg vrijgekomen voor de rtc, waarmee het proces van staatkundige veranderingen in het Koninkrijk ook officieel van start kon gaan. Op 11 november 2005 stemde de Rijksministerraad in met de noodzakelijke Koninklijke Besluiten. De v-rtc werd ingesteld, alsmede drie werkgroepen: Directe/Nieuwe Banden met Nederland; Rechtszekerheid en Deugdelijkheid van Bestuur; en Algemene Finan- ciële Positie. Het algemeen secretariaat lag bij het ministerie van az; de Nederlandse ambtelijke vertegenwoordiging in de werkgroepen werd gedomineerd door de directie kr van bzk.170
Op 26 november 2005 werd de start-rtc op Curaçao geopend door Balkenende, q.q. als voorzitter van de Rijksministerraad. De Antil- len en Aruba werden vertegenwoordigd door hun premiers en enkele kabinetsleden. Van de eilandgebieden waren leden van de bestuurs- colleges aanwezig, samen met door hen aangewezen woordvoerders. Nederland werd vertegenwoordigd door Pechtold. Er stond veel op
152
Gedeeld K
oninkrijk
het spel; niet onbegrijpelijk was op de Antillen verbolgen gereageerd op de beperkte tijd (vijf uren) die op een zaterdag voor de conferentie was uitgetrokken.171
Balkenende stelde in zijn openingsverklaring dat het ging om ‘een historische stap’ want het was het ‘begin van een proces waarin wij opnieuw definiëren wat ons met elkaar verbindt’. Op basis van ‘ver- scheidenheid en verbondenheid’ zou worden gewerkt aan een geza- menlijke toekomst. De in de komende periode te maken afspraken moesten duurzaam zijn. Het ging om ‘nieuwe verhoudingen, ge- schraagd door de rechtsstaat, goed bestuur en gezonde financiën’. Het was een gezamenlijke verantwoordelijkheid deze resultaten te bereiken. Duidelijk was geworden dat binnen het Koninkrijk in de loop van de jaren te veel was uitgegaan van ‘one size fits all’. Dat had niet gewerkt. De centrale boodschap van deze rtc was daarom om de verscheidenheid te laten doorklinken in de bestuurlijke verhou- dingen en in de manier van samenwerking, op zoek naar maatwerk. Dit ruimte geven aan de verscheidenheid kon alleen doordat er ook verbondenheid was, behalve door het Statuut ook door het Konink- lijk Huis. Bovendien waren de landen en eilanden verbonden door gedeelde waarden, en door de steeds intensievere contacten over en weer — een verrijking, in persoonlijke zin, maar zeker ook voor de sa- menwerking binnen het Koninkrijk. Ten slotte benadrukte Balken- ende dat de keuze voor het Koninkrijk niet alleen rechten met zich meebracht, maar ook verantwoordelijkheden en verplichtingen.172
Gedeputeerde Sedney Ignacio van Curaçao (fol) stelde in zijn ope- ningsverklaring dat het duidelijk was dat de Antilliaanse constructie zichzelf had overleefd en dat Curaçao van harte zou meewerken aan de verwezenlijking van de wensen van de diverse eilandgebieden, waarbij hij hoopte dat dezelfde medewerking ook zou worden gege- ven aan het bereiken van de positie van autonoom land binnen het Koninkrijk voor Curaçao. Curaçao was niet meer in staat de last van de Antilliaanse constitutie te dragen en had ruimte nodig om zich te kunnen ontwikkelen. Ignacio verwees ook naar de eerdere loyale medewerking aan de verwezenlijking van de wensen van Aruba, zo- dat het eiland ervan uitging ‘ten minste dezelfde positie [te] zullen verwerven als Aruba’. De grootste uitdaging was ervoor te zorgen dat de nieuwe staatkundige eenheden een eerlijke kans zouden krijgen en niet werden opgezadeld met een desastreuze erfenis en beladen met schulden.
Wescott-Williams benadrukte in haar (Engelstalige) openings- verklaring dat Sint Maarten al sinds de jaren negentig volhardend streefde naar een status aparte en hierbij veel tegenstand had onder- vonden. Booi memoreerde dat Bonaire reeds twee keer een serieuze
153 3. Naar de k euz e v oor ontmant eling en maatw erk
poging had gedaan om een directe relatie met Nederland te krijgen. Hij hoopte dat de derde keer scheepsrecht zou zijn. Bonaire, maar ook Saba en Sint Eustatius, rekenden op een goede afloop, mede ge- baseerd op de Intentieverklaring.
Ys stelde in zijn openingsverklaring dat zijn regering zich van meet af aan met kracht had ingezet om invulling te geven aan de keuze van de eilanden, met als uitgangspunt ‘Het zelfbeschikkingsrecht is hei- lig’. In het verleden was te veel naar staatkundige structuren gekeken met een Europese bril, nu moest vooral met een Antilliaanse bril ge- zocht worden naar een nieuwe staatsvorm, die flexibel genoeg zou zijn in deze tijd van globalisering. Einddoel was een nieuwe staatkundige structuur waarin de eilanden met een schone lei konden beginnen.
Pechtold benadrukte vervolgens dat het ging om tweerichtingsver- keer. ‘Het enige eenrichtingsverkeer dat bestaat in het Koninkrijk, is het Koninkrijk uit.’ Daarom moesten nu gezamenlijk normen en criteria worden opgesteld, in aansluiting op de waarborgfunctie van artikel 43 Statuut. Tweerichtingsverkeer betekende ook wederzijds respect. Tijdens de bestuurlijke overlegrondes had Pechtold aange- geven dat aan onderling vertrouwen moest worden gewerkt. ‘Wij werken aan een Koninkrijk op maat’, waarbij ook in de toekomst sa- menwerking tussen de eilanden, en met Aruba en Nederland, nodig zou zijn — zodat het Koninkrijk als geheel aan de eisen van rechts- statelijkheid kon voldoen. In het belang van de burgers van het Ko- ninkrijk moesten nu goede afspraken worden gemaakt over openbare financiën, rechtsorde en goed bestuur.
De Arubaanse premier Oduber sprak de wens uit dat de landen binnen het Koninkrijk meer en beter gebruik gingen maken van de Statutaire bepalingen rond onderlinge bijstand, overleg en samen- werking. Daar waar wrijving ontstond door verschillen van mening over bijvoorbeeld de rechtshandhaving, rechtspleging en de financi- ele huishouding lag er een rol voor het Koninkrijk. Aruba verlangde bovenal ‘rust en stabiliteit. Wij willen dat onze normen en waarden worden gerespecteerd en dat onze staatkundige verworvenheden on- beroerd worden gelaten.’ Overigens achtte Oduber het tijd om ook het ‘sociale deficit’ binnen het Koninkrijk op te heffen; hij doelde daarmee op de welvaartsverschillen.
Roy Hooker (dp) stelde dat Sint Eustatius altijd als verbindende, inschikkelijke factor had opgetreden, eerst binnen de Bovenwindse eilanden, vervolgens binnen het land de Nederlandse Antillen — met als resultaat dat het eiland aanzienlijk verzwakt was geraakt. ‘Statia’ rekende erop dat het Koninkrijk in de behoeften van de zwaksten zou voorzien. Ook Saba rekende op een goede afloop. Een directe band met Nederland was, zo stelde Will Johnson (wipm), een al sinds 1973
154
Gedeeld K
oninkrijk
gekoesterde wens. ‘Nu kan het en nu moet het.’ Zo niet, dan zou Saba zich genoodzaakt zien om zich opnieuw over het uitoefenen van het zelfbeschikkingsrecht te beraden. En dan sloot Johnson ‘niet uit dat de bevolking ditmaal voor onafhankelijkheid zal kiezen’ — een ver- rassend ‘dreigement’.
Tijdens de conferentie domineerden drie thema’s. De eilanden wensten van Nederland erkenning van de referendumuitslagen. Omdat dit echter de indruk kon wekken dat Nederland zich onvoor- waardelijk inspande om de door de eilanden gewenste staatkundige statussen te realiseren — ‘dat gaat te ver’ — werd gesproken van ‘het respecteren van de uitslagen’.173 Daarnaast wensten nagenoeg alle ei- landen de datum van 1 juli 2007 opgenomen te zien als de einddatum voor het proces van staatkundige veranderingen. Omdat Den Haag dit ‘weinig realistisch’ achtte, werd gesproken van ‘een streefdatum’.174 Ten slotte was er veel discussie over de schuldenproblematiek. In de Slotverklaring zou uiteindelijk het ‘gezamenlijk uitgangspunt’ wor- den vastgelegd dat de nieuwe entiteiten een ‘gezonde startpositie’ zouden krijgen, waarbij de financiële huishouding op orde zou zijn en blijven.175
De extra stap die Nederland nu, na het Hoofdlijnenakkoord, wilde zetten, was enerzijds het bieden van een oplossing voor de schul- denproblematiek en anderzijds het overeenkomen van een financi- eel instrumentarium om de overheidsfinanciën blijvend op orde te brengen. Pechtold betoogde: ‘Ik ben bereid geen veto uit te spreken over de wijze van sanering, mits er vanuit het land en de eilanden geen veto ligt op de daarbij te stellen voorwaarden.’ De Antillen wens- ten een totale schuldsanering en hadden zelf meermalen aangegeven dat afspraken gemaakt moesten worden om een herhaling van de schuldopbouw in de toekomst te voorkomen. Niettemin bleven zij aanvankelijk afhoudend over de precieze voorwaarden waaronder de sanering in Haagse ogen moest plaatsvinden, in het bijzonder waar het financieel toezicht betrof. Begrijpelijkerwijs waren de Antilliaan- se onderhandelaars niet van zins wel al in te stemmen met voorwaar- den zonder dat Nederland had vastgelegd de schuldsanering te willen financieren. Na een schorsing kwamen Pechtold en Ys uiteindelijk met een concepttekst over de schuldpositie, met daarin onder meer de verzekering ‘Nederland zal een oplossing bieden voor de schulden- problematiek’. Ys was bereid zich vast te leggen op het voorkomen van nieuwe schulden als er eerst schoon schip werd gemaakt.176
Mooi is de anekdote over dat ‘schoon schip maken’. Toen deze term viel tijdens de besprekingen vroeg Statia’s gedeputeerde Hooker zich hardop af ‘hoe schoon is “schoon”?’ Hierop, zo herinneren betrokke- nen zich, antwoordde Pechtold in de trend van ‘helemaal schoon’, wat
155 3. Naar de k euz e v oor ontmant eling en maatw erk
werd opgevat als een toezegging dat alle schulden zouden worden overgenomen. Waarop Balkenende, al dan niet gespeeld, Pechtold zei dat dit in de ministerraad nog wel een stevig gesprek met zijn collega van Financiën zou opleveren. Deze anekdote wordt allerwegen her- haald; het blijft enigszins omstreden of Hooker met zijn aandringen een nieuwe toezegging verzilverde, of dat Pechtold en Balkenende, met medeweten van Zalm, slechts een spelletje speelden. Duidelijk is wel dat Balkenende en Zalm tevoren positieve signalen hadden af- gegeven.177
De rtc was door alle partijen ervaren ‘als een bijzonder mo- ment’.178 Er hadden vooral stevige discussies plaatsgevonden over de schuldpositie van het land en van de eilandgebieden. De belangrijkste uitkomst was dat Nederland, om de nieuwe entiteiten een gezonde start te geven, een oplossing zou bieden voor de op 2,4 miljard euro geraamde schulden van de Antillen (waarvan uiteindelijk 1,7 miljard euro zou worden gesaneerd). Daarbij had hard onderhandelen van de delegatie van Sint Maarten, in het bijzonder Eugene Holiday en Dennis Richardson, ertoe geleid dat de betalingsachterstanden van het eiland — dat zelf geen leningen mocht aangaan — uiteindelijk op dezelfde wijze zouden worden meegenomen als de schulden van de lands- en Curaçaose overheid. Dit is een wapenfeit dat op Sint Maar- ten wordt herinnerd als blijk van de noodzaak de Antilliaanse rege- ring te corrigeren, die toch de neiging zou hebben gehad vooral voor Curaçao op te komen. In algemene zin benadrukken onderhandelaars voor Sint Maarten ook hun gezamenlijke optreden, over de partij- tegenstellingen heen.179
Op deze eerste concrete Nederlandse toezegging om de miljar- denschuld weg te werken was achter de schermen ook aangedrongen door vicevoorzitter van de Raad van State Herman Tjeenk Willink.180 Ys toonde zich na afloop heel tevreden met deze belofte van Neder- land en complimenteerde Balkenende met zijn leiding — achteraf was het korte tijdsbestek voor de rtc toch voldoende geweest. Balkenen- de en Pechtold spraken zich al even positief uit over het verloop en de resultaten.181
In de Slotverklaring van deze ‘start-rtc’ verbonden alle partijen zich aan alle eerdere akkoorden.182 Ook maakten zij afspraken over de wijze waarop invulling zou worden gegeven aan het verdere pro- ces. Dit zou verlopen langs twee trajecten, een voor de ‘K3’ (een ver- wijzing naar ‘kleine eilanden’) en een voor Curaçao en Sint Maarten. Er was voorzien in een reeks vervolgconferenties. Gedurende 2006 zouden de eilanden in strak tempo zelf hun transitie moeten voor- bereiden, waarbij hun voorstellen en de uitwerking daarvan zouden worden getoetst aan het Statuut en de Slotverklaring van de rtc. Op
156
Gedeeld K
oninkrijk
een in januari 2007 te houden Slotconferentie zouden dan de resul- taten worden getoetst. Werden alle deadlines gehaald, dan zou het Koninkrijk op 1 juli 2007 worden uitgebreid met twee landen en drie eilanden met een directe band met Den Haag. Nederland bleef uitge- sproken sceptisch over de haalbaarheid van die datum.
Pechtold benadrukte in de Kamer de voorwaardelijkheid van de Nederlandse toezeggingen, ook op financieel terrein: geen schuldsa- nering zonder een deugdelijk begrotingsbeleid en streng financieel toezicht teneinde herhaling te voorkomen. ‘Rechtsorde en goed be- stuur komen wat mij betreft in de volgende rondetafelconferenties aan de orde.’ De randvoorwaarden die zijn voorganger De Graaf in december 2004 had vastgelegd, bleven richtinggevend. Over het hei- kele migratiedossier was niet gesproken.183
Achteraf zou de Haagse scepsis over de haalbaarheid van 1 juli 2007 terecht blijken. In 2006 vond geen vervolg-rtc plaats. Pas in novem- ber dat jaar zou met het sluiten van de ‘Slotverklaring’ weer een nieu- we dynamiek in het proces komen, mede door het aantreden van een nieuwe Nederlandse bewindspersoon, Nicolaï. In de tussenliggende tijd bleken de verwachtingen en eisen over en weer nog steeds ver uiteen te liggen. Dit werd ook al snel duidelijk in de drie ambtelijke werkgroepen, Rechtszekerheid en Deugdelijkheid van Bestuur (rdb), Algemene Financiële Positie (afp) en Directe/Nieuwe Banden met Nederland (dnb). De interne Haagse rapportages getuigden van geringe voortgang; de oorzaak, zo meende men, lag zowel in politieke verschillen als in onvoldoende ambtelijke capaciteit op de eilanden. Daarnaast moesten sommige principiële keuzen nog gemaakt worden: moesten de K3 nu gemeenten worden of een andere status krijgen?184 Op verzoek van de Vaste Commissie naaz lichtte Pechtold begin 2006 toe dat er nog geen definitieve afspraken waren gemaakt over de status van de K3. Aan het begrip ‘Koninkrijkseiland’ was nooit con- crete invulling gegeven, ook niet in 1993, op de Toekomstconferentie; de vraag was nu welke voorstellen de eilanden en de werkgroep dnb zouden doen. ‘Speerpunt van mijn beleid is de zelfstandigheid van de Koninkrijkspartners te bevorderen’, schreef de minister. Directe toepassing van de Gemeentewet lag daarom niet voor de hand. ‘Deze wet is daarvoor teveel op de Nederlandse leest geschoeid en sluit niet aan bij de bijzondere omstandigheden van de eilanden.’185
Uiteindelijk zouden de K3 de positie van ‘openbare lichamen’ krij- gen, op basis van de genoemde voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk van 18 september 2006 (waarover later meer) — en overigens met voorbijgaan aan de uiteindelijke voorstellen van de werkgroep dnb. In de uitwerking van deze keuze zou primair wor- den gekeken naar het Nederlandse gemeentemodel, terwijl de optie
157 3. Naar de k euz e v oor ontmant eling en maatw erk
van een associatief verband, verankerd in het Statuut, mogelijk een- voudiger was geweest en zeker meer ruimte had gelaten voor aan- sluiting op de lokale regelgeving. Uitgerekend Hirsch Ballin had, in zijn periode als lid van de Raad van State, dit associatiemodel als het meest voor de hand liggend aanbevolen. De werkgroep dnb zou zich nog meermalen uitspreken voor een integratiemodel, maar beoogde daarbij niet direct dat de eilandgebieden ook onderdeel zouden wor- den van de Nederlandse rechtsorde.186
Pechtold lichtte de Vaste Commissie naaz voorts in dat Curaçao en Sint Maarten niet per se dezelfde status als Aruba zouden krijgen. De ontwikkelingen sinds 1986 (toenemende grensoverschrijdende criminaliteit, behoefte aan adequaat financieel toezicht op Konink- rijksniveau) rechtvaardigden het om een ‘status aparte op maat’ te overwegen.187 Uit het overleg met de commissie bleek onder parle- mentariërs de zorg te leven dat vooral op Curaçao de resultaten van de rtc als een ‘blanco cheque’ werden beschouwd. Van Fessem be- twijfelde of de boodschap goed was aangekomen dat de taken en ver- antwoordelijkheden van de Koninkrijksregering zouden toenemen, conform het rapport-Jesurun. Andere sprekers sloten daarop aan. Er waren twijfels over een landsstatus voor Sint Maarten en over de da- tum van 1 juli 2007; ook legden de lpf en vvd het verband met een toelatingsregeling voor Antillianen in Nederland. Pechtold trachtte gerust te stellen. Hij was ‘optimistisch’ over de voortgang en verze- kerde dat er geen blanco cheques waren uitgedeeld. De nadruk lag op harde afspraken en garanties op alle terreinen. Over de datum van 1 juli 2007 had hij zich consequent terughoudend opgesteld.188
Het ‘historische akkoord’ van de rtc kwam niettemin in Neder- land onder vuur te liggen. Uitgerekend de gewoonlijk terughoudende Eerste Kamer bepleitte een hardere Haagse lijn. De senatoren gin- gen alleen akkoord met staatkundige hervormingen als er na schuld- sanering voldoende waarborgen zouden zijn voor controle op het financiële beleid en deugdelijkheid van bestuur. Curatele werd niet uitgesloten.189
Op 14 februari 2006 diende Eerste Kamerlid Egbert Schuurman (cu) c.s. een motie in die onder meer stelde dat nieuwe staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk moesten leiden tot een nieuwe definitie van de begrippen ‘Koninkrijk’ en ‘relaties binnen dat Ko- ninkrijk’. Deze nieuwe definitie zou ook een nadere invulling moeten geven aan cruciale Koninkrijkstaken zoals rechtshandhaving, effec- tief financieel toezicht en deugdelijk bestuur. De motie zag invulling van deze cruciale Koninkrijkstaken, als voorwaarde, onlosmakelijk verbonden met de beoogde schuldsanering en riep de regering op het proces van staatkundige hervormingen te eindigen met een nieuw
158
Gedeeld K
oninkrijk
Statuut; het kabinet werd dan ook verzocht een voorstel voor een nieuw Statuut te agenderen voor de volgende rtc. De motie werd kamerbreed aangenomen, met instemming van Pechtold, die de kri- tische Senaat als steun in de rug bij de onderhandelingen zag. Uitvoe- ring van deze motie zou wel het risico in zich dragen van Arubaanse oppositie.190
De Tweede Kamer was eveneens kritisch. Met een uiteindelijk una- niem gesteunde motie van Klaas de Vries c.s., waarin werd gevraagd om duidelijkheid inzake het kabinetsstandpunt over de al in decem- ber 2004 uitgebrachte voorlichting van de Raad van State in verband met het vijftigjarige Statuut, had Pechtold geen moeite. Lastiger had de minister het in het debat over een vijftal andere moties, die op- riepen tot een harde Haagse opstelling. Een meerderheid van cda, vvd, lpf en sgp liet Pechtold weten dat er geen sprake kon zijn van Nederlandse toezeggingen over schuldsanering als van Antilliaanse zijde geen bereidheid bestond om financieel toezicht te accepteren en als sluitende garanties voor deugdelijk bestuur, effectief financieel beleid en een adequate handhaving van de rechtsorde zouden uitblij- ven. Bovendien wilde een Kamermeerderheid de schuldsanering kop- pelen aan instemming van de Antilliaanse regering met het plan van Verdonk om criminele Antilliaanse jongeren terug te sturen. Hoewel de door vvd’er Luchtenveld ingediende motie hierover door Pechtold ernstig werd ontraden — hij vreesde dat het onderhandelingsproces daarmee onmogelijk zou worden — werd zij aangenomen. Pechtold zou deze motie vervolgens als onuitvoerbaar terzijde schuiven.191
Op een uiteindelijk verworpen motie van De Vries en Gerard van As (lpf) die de regering verzocht om een ‘eindvisie’ reageerde Pechtold bezwerend: het werken met blauwdrukken was in het verle- den niet succesvol gebleken. ‘Wij weten dus waar wij naartoe willen: niet te veel verschillende kleuren binnen het Koninkrijk; duidelijk- heid op een aantal gebieden waar nu nog geen Koninkrijkstaken lig- gen maar waar meer afstemming moet zijn; gezonde financiën; een goede rechtsorde en goed bestuur.’192 Met andere, breed gedragen moties die steeds waarschuwden voor verdere concessies en voor ‘blanco cheques’ had Pechtold geen moeite. Hij prees de grote betrok- kenheid van alle woordvoerders, maar vroeg er begrip voor dat hij enige onderhandelingsruimte moest behouden. ‘Ik vind dit zo be-