Vanuit Haags bestuurlijk perspectief domineerden de afgelopen de- cennia drie dossiers de Koninkrijksrelaties: financiën en ontwikke- ling; deugdelijkheid van bestuur; en de migratie en integratie van de
70
Gedeeld K
oninkrijk
Antilliaanse gemeenschap in Nederland. Het eerste dossier stond al sinds de jaren zestig van de vorige eeuw prominent op de agenda, het tweede en derde gingen vanaf de jaren negentig een belangrijke rol spelen. Op alle terreinen werden de afgelopen decennia ambitieuze beleidsdoelstellingen geformuleerd die in de praktijk niet of slechts onvolledig werden gehaald — vandaar de in Haagse kringen vaak ge- bezigde uitdrukking ‘hoofdpijndossier’ wanneer het gaat over de Ko- ninkrijksrelaties.
Dit boek beoogt geen uitputtende beschrijving te geven van de ontwikkeling van de Koninkrijksrelaties in het afgelopen decennium. Een summiere omschrijving van de hoofdlijnen van deze drie perma- nente dossiers volstaat daarom hier. Daarbij gaat het vooral om de vraag in hoeverre ontwikkelingen op elk van deze drie terreinen van invloed waren op het proces van ontmanteling van de Nederlandse Antillen en de staatkundige herstructurering van het Koninkrijk.
Versterking van de economische structuur van de Caraïbische (ei) landen en bevordering van de autonome ontwikkeling was de- cennialang het hoofddoel van de Nederlandse ontwikkelingshulp, later liever omschreven als het Nederlandse samenwerkingsbeleid. In weerwil van deze ambitie steeg de nominale en reële Haagse bijdrage aan de eilanden vanaf het midden van de twintigste eeuw tot 2000 vrijwel continu.69 In het hierop volgende decennium veranderde dit niet. Rond 2000 was het sleutelbegrip ‘zelfredzaamheid’. In 2000 stond op de begroting voor Koninkrijksrelaties — het leeuwendeel, maar zeker niet het totaal van de met deze relaties gemoeide kos- ten, gezien de elders gemaakte kosten70 — een bedrag van 128 miljoen euro. Dat was iets lager dan eind jaren negentig het geval was ge- weest. Daarna liep de begroting echter gestaag op. Tussen 2000 en 2008 was er sprake van een stijgende lijn met een gemiddelde van ruim 150 miljoen euro, jaarlijks ongeveer 500 euro per hoofd van de bevolking van de eilanden. In 2009 prijkte bijna 350 miljoen euro op de begroting, in 2010 324 miljoen.71
De fenomenale stijging van beide laatste jaren vloeide voort uit het besluit om de Antilliaanse overheidsfinanciën te saneren, waar- toe Den Haag uiteindelijk ongeveer 1,7 miljard euro beschikbaar stelde. Duidelijk is echter dat ook zonder deze exceptionele bijdra- gen het beeld niet afweek van voorgaande decennia. Hoeveel er ook was gehamerd op de eigen verantwoordelijkheid van de Caraïbische (ei)landen, op ‘zelfredzaamheid’ en op de eindigheid van de ontwik- kelingshulp, de werkelijkheid was opnieuw weerbarstiger gebleken. Daar had ook de nieuwe aanpak van bzk, neergelegd in Gijs de Vries’ beleidsnotitie Toekomst in samenwerking (1999), weinig aan kunnen veranderen.
71 2. De K oninkrijk sr elaties : ins tituties, spelers, dos siers
Bestudering van de toelichtingen op de Rijksbegrotingen en Fi- nanciële jaarverslagen levert geen grote verrassingen op. De ont- wikkeling van het beleid wordt in de volgende twee hoofdstukken uitvoerig gedocumenteerd. Kort gezegd, lag aanvankelijk alle nadruk op ‘vernieuwing van het samenwerkingsbeleid’ en werd staatkundige herstructurering slechts bestempeld als een proces binnen de Neder- landse Antillen, gericht op verbetering van de kwaliteit van het be- stuur. Dit ging pas veranderen in de begrotingen voor 2006 en latere jaren. Geheel conform de realiteit werd sindsdien meermalen opge- merkt ‘dat het spanningsveld tussen autonomie van de koninkrijks- partners en de noodzaak samen te werken om beleidsdoelstellingen te realiseren, weerbarstig is’.72
Er werden meer noten gekraakt. In 2002 werd gesproken over een nieuwe Haagse koers, gericht op ‘zakelijkere verhoudingen, af- rekenen op resultaat, meetbare prestaties, zicht op de belangen en de meerwaarde van het Koninkrijk, meer aandacht voor rechtshand- having en goed bestuur’. Instemmend werd het parlementaire geluid aangehaald ‘dat de tijd van pappen en nathouden voorbij is’; de ‘be- roering’ overzee ten spijt zou er voortaan meer ‘expliciete aandacht voor de belangen van het Koninkrijk’ zijn.73
Veelvuldig werden ook migratie- en integratieproblemen aan de orde gesteld. Hierbij werd eveneens een koppeling gemaakt met de ontwikkelingsproblematiek, soms in onverbloemde termen. ‘Naar- mate de situatie op Aruba en de Nederlandse Antillen verbetert, zal dit ook positieve gevolgen hebben voor de Nederlandse burgers. Er zal dan immers minder “export van problemen” naar Nederland plaatsvinden.’74
Het oordeel over het financiële en sociaaleconomische beleid van de Caraïbische partners was vaak uitgesproken negatief, ook toen het proces van staatkundige hervorming al was ingezet. ‘De verslech- tering van de overheidsfinanciën in combinatie met een niet daad- krachtig sociaal-economisch beleid in de Nederlandse Antillen geeft aanleiding tot grote zorg. Drastische ingrepen zijn onontkoombaar.’ Aruba bleef niet buiten schot: ‘Ook de Arubaanse overheidsfinanciën ontwikkelen zich ongunstig.’ Beide regeringen werd verweten ‘onvol- doende politiek commitment [te tonen] om de noodzakelijke maatre- gelen te nemen ter verlaging van de begrotingstekorten’.75 Den Haag, zo was de boodschap, wilde ondersteunen met raad en advies, onder meer in de commissie-Havermans (herverdeling taken en financiën tussen land en eilanden) en -Wijers (besteding ontwikkelingshulp), en door ruimhartig financieel bij te dragen, maar uiteindelijk moes- ten de Caraïbische landen het zelf doen.
72
Gedeeld K
oninkrijk
Zo heette het in de begroting voor 2007: ‘Nederland hecht aan het inhoud geven aan de waarden van het Koninkrijk — niet als doel op zich, maar om de bevolking van alle delen van het Koninkrijk garan- ties te bieden voor belangrijke elementen van goed bestuur. Deze situatie vraagt op de Nederlandse Antillen om fundamentele her- bezinning op de wijze van invulling van de primaire bestuurstaken. Voor grote groepen in de samenleving ontbreekt perspectief. Met alleen symptoombestrijding zal de neerwaartse spiraal niet kunnen worden doorbroken. Dit vraagt om veranderingen in de bestuurscul- tuur en in de rolopvatting van de overheid. [...] Nadrukkelijk is het niet de bedoeling om de eigen bestuursverantwoordelijkheid over te nemen, hoewel deze in Nederlandse ogen te kort schiet.’ Ook met Aruba zou ‘een gesprek worden gevoerd over de verschillen in opvat- ting over de gewenste autonomie en de bestuurskracht’; de ‘spanning tussen autonomie en een werkbare borging van rechtszekerheid en deugdelijk bestuur’ was ‘een wederkerend thema’.76
Het leeuwendeel van de begrote middelen was bestemd voor wat werd omschreven als de ‘bevordering van de autonomie van de Ko- ninkrijkspartners’. Daartoe werden behalve ‘harde’ sociaaleconomi- sche investeringen ook versterking van bestuur, rechtszekerheid en onderwijs gerekend. Vanaf de begroting voor 2002 werd een aparte bestemming ‘waarborgfunctie’ opgenomen, waaruit institutionele investeringen ten behoeve van de versterking van goed bestuur wer- den gefinancierd. Het aandeel van deze begrotingspost liep op van ruim tien procent in 2002 tot 25 procent in 2008.77 In financieel op- zicht bleef de waarborgfunctie, waarover in de debatten over de her- structurering zoveel werd gesproken, dus van secundair belang, maar intussen werd onder de noemer ‘bevordering van de autonomie’ ook geïnvesteerd in versterking van het bestuur.
De schuld van de Antilliaanse overheden werd in 2008 geraamd op 3,4 miljard Antilliaanse guldens, waarbij nog doorlopende rente- lasten zouden komen. Nederland was bereid hiervan, onder beding van indringend financieel toezicht, zeventig procent over te nemen, waarvoor tot een maximum van 2,2 miljard euro werd gereserveerd en uiteindelijk een totale som van 1,7 miljard euro beschikbaar ge- steld zou worden — waarbij overigens kritische parlementariërs als Remkes tot op het laatst, en met enig recht, klaagden dat de staatsse- cretaris geen duidelijk integraal kostenoverzicht wist aan te bieden.78 Aan de vooravond van de Rondetafelconferentie (rtc) van 15 december 2008 werd, met het instellen van financieel toezicht, de schuldsanering voor het land de Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten daadwerkelijk in gang gezet.79 Deze sanering betekende dat de nieuwe landen Curaçao en Sint Maarten weliswaar van start
73 2. De K oninkrijk sr elaties : ins tituties, spelers, dos siers
gingen met een overheidsschuld, maar de schuld was veel kleiner dan voorheen en zou gemakkelijk op de kapitaalmarkt te financieren zijn. Overigens was het tijdelijk financieel toezicht op de bes-eilanden al een jaar eerder, op 1 december 2007, in werking getreden — waarop Nederland de eerste saneringsmiddelen had overgemaakt aan deze eilanden.80
Nederland heeft blijkens de aan de vooravond van 10/10/10 gepre- senteerde begroting het uitgangspunt dat de landen op eigen benen moeten staan niet verlaten: het budget voor ‘samenwerkingsmidde- len’ ten behoeve van de Caraïbische landen is met ingang van 2013 ook voor Curaçao en Sint Maarten geschrapt, zoals dat al per 2010 voor Aruba was gebeurd. ‘De eilandelijke overheden’, zo schreven de bewindslieden Hirsch Ballin en Bijleveld, ‘krijgen een gezonde finan- ciële basis en kunnen efficiënter opereren nu de dubbele bestuurslaag van het land de Nederlandse Antillen is verdwenen. Dit zorgt voor betere publieke dienstverlening en goede rechtsbescherming.’ Hier- mee werd een bezuiniging van ruim zeventig miljoen euro ingeboekt, waar tegenover echter extra kosten voor de bes-eilanden blijven staan. Op de meerjarenbegroting staat voor 2013 nog altijd zo’n negentig miljoen euro als Nederlandse bijdrage aan de rechterlijke macht, de Kustwacht, de gouverneurskabinetten, alsmede een reser- vering van tien miljoen euro voor technische bijstand of eventueel hoger toezicht.81
In maart 2010 liet Bijleveld de Tweede Kamer weten dat de Neder- landse overheid op jaarbasis ongeveer honderd miljoen euro zou gaan bijdragen aan de bes-eilanden. De grootste uitgaven zouden worden gedaan door de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gevolgd door Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Volksge- zondheid, Welzijn en Sport, pas daarna kwam bzk. Deze verdeling is typerend voor de nieuwe verhoudingen, waarin de rol van bzk ten aanzien van de bes-eilanden sterk aan belang heeft ingeboet. Hoeveel van deze uitgaven door lokale belastingen zullen worden gecompenseerd, was nog onduidelijk; ambtelijk werd uitgegaan van veertig miljoen euro. Opmerkelijk is hoe laconiek in Den Haag werd gereageerd op deze berekening, die toch neerkomt op een jaarlijkse subsidie van meer dan drieduizend euro per bes-inwoner, terwijl het de bedoeling is dat de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten onaf- hankelijk worden van financiële steun uit Nederland. Kennelijk was dat inmiddels ingecalculeerd.82
Het besef van de kosten zal een ontnuchterend effect hebben gehad op velen die speelden met de gedachte van volledige integratie van alle eilanden. Niettemin kan worden geconcludeerd dat gedurende het hele proces van herstructurering van de Koninkrijksrelaties over-
74
Gedeeld K
oninkrijk
wegingen van financiële aard slechts zelden centraal stonden — het zal niet vaak voorkomen dat Financiën bedragen in de orde van an- derhalf tot twee miljard euro zo gemakkelijk beschikbaar stelt. Het vraagstuk van duurzame sociaaleconomische ontwikkeling speelde, afgezien van het ‘schuldendossier’, slechts op de achtergrond van het proces van ontmanteling en herstructurering een rol. Het contrast met de rond 2000 nog dominante nadruk op zelfredzaamheid is tref- fend — ook al bleef de hoop overeind dat er ditmaal wél een doorbraak was geforceerd, getuige de toelichting bij de begroting voor 2011 en verder, en de eensgezindheid tussen bewindslieden en parlement dat er na deze schuldsanering geen sprake meer kon zijn van het opbou- wen van nieuwe schulden aan Antilliaanse kant.83 Gebaseerd op de ervaringen van de voorgaande vier decennia lijkt die hoop niet ge- speend van enige wishful thinking.84
Investeringen in onderwijs en cultuur ten slotte zijn ook in het afgelopen decennium geen hoofdzaak geweest in het Nederlandse beleid. Dit vloeit primair voort uit de overweging dat de inrichting en het functioneren van het Antilliaanse en Arubaanse onderwijs nu eenmaal een interne aangelegenheid is. Niettemin is ook in Neder- land vaak vastgesteld dat verbetering van het onderwijs niet alleen een gunstig effect zou kunnen hebben op de sociaaleconomische situatie op de eilanden, maar ook op de migratie- en integratiepro- blematiek in Nederland — zowel omdat de migratie dan wellicht zou
Miguel Pourier en Gijs de Vries in Nieuwpoort, Den Haag, 30 augustus 2000; links Suzy Römer.
75 2. De K oninkrijk sr elaties : ins tituties, spelers, dos siers
afnemen als omdat hoger opgeleide Antilliaanse en Arubaanse mi- granten betere kansen op een succesvolle integratie in Nederland zouden hebben. Uit dien hoofde werd een bescheiden deel van de Ne- derlandse financiële bijstand bestemd voor onderwijs; kwesties rond dit dossier hebben echter geen merkbare relatie gehad tot het debat over staatkundige vernieuwing.
Dit laatste geldt a fortiori voor de ontwikkeling van een gezamen- lijk cultuurbeleid. Vastgesteld kan slechts worden dat er nog steeds nauwelijks sprake is van een weloverwogen beleid gericht op cultu- rele samenwerking binnen het Koninkrijk. De vraag of en hoe in het vernieuwde Koninkrijksbestel meer ruimte moet worden gegeven aan gezamenlijkheid in de sfeer van taal en cultuur heeft vrijwel geen rol gespeeld in het politieke debat. Het ligt voor de hand dat deze vragen in de discussie over een toekomstvisie voor het Koninkrijk wel een plaats zullen krijgen.
Het is in zekere zin opmerkelijk dat in de debatten van het afge- lopen decennium het financiële dossier niet eens zoveel aandacht trok — veel minder dan de deugdelijkheid van bestuur en de Antil- liaanse migratie naar Nederland. Het lijkt erop dat de meeste politici zich het afgelopen decennium geen illusies maakten over de nood- zaak van financiële ondersteuning en zich meer bekommerden over de vraag of die hulp wel goed werd besteed en de besteding goed gecontroleerd. De discussie daarover valt buiten het bestek van dit boek.