Verdere complicaties bleven niet uit; in januari 2008 bereikten de in- terparlementaire relaties een dieptepunt. Het reguliere overleg van de pok op de Antillen werd afgelast, een primeur, aangezien pvv’er Brinkman zijn excuses weigerde aan te bieden voor uitspraken waarin hij de Antillen als een corrupt boevennest had afgeschilderd en sug- gereerde de eilanden te koop aan te bieden op Marktplaats.nl. Op 5 december 2007 had Brinkman, vergeefs, een motie ingediend, waarin hij, ‘overwegende dat de Nederlandse Antillen en Aruba een groten- deels corrupt boevennest zijn dat de Nederlandse belastingbetaler al vele miljarden euro’s heeft gekost en nog gaat kosten’ de regering verzocht ‘initiatieven te nemen om te komen tot het verbreken van alle staatsrechtelijke banden met de Nederlandse Antillen en Aruba’. In deze gespannen sfeer vloog Bijleveld op 19 januari naar de eilan- den om met de bestuurders verder te spreken over de uitwerking van de Slotverklaring.63 Al sluimerde de ‘kwestie-Brinkman’, de inzet van de reis luidde dat gewoon moest worden doorgewerkt, waarbij echter gemeenschappelijk geconcludeerd diende te worden dat de deadline van 15 december 2008 onhaalbaar was. Dat kon zelfs een niet-jurist nu op zijn vingers natellen.64
Na lange en intensieve besprekingen stelde de Stuurgroep van 22 januari inderdaad vast dat ook de tweede streefdatum onrealistisch was: op alle trajecten en in alle werkgroepen was vertraging opgetre- den. Ook de voorbereidingen voor de bes kostten, gezien de com- plexiteit daarvan — uitwerking van een nog niet bestaande structuur, terwijl de eilanden voor de meeste Nederlandse ministeries onont- gonnen terrein vormden — meer tijd dan was verondersteld.65 Voor de ontmanteling van het land ontbrak bovendien nog steeds een plan van aanpak met een tijdsplan.
Afgesproken werd dat de Ambtelijke Regiegroep voor het proces een ‘realistische tijdsplanning’ zou gaan maken, die ook rekening
196
Gedeeld K
oninkrijk
hield met de rol van de adviserende en volksvertegenwoordigende or- ganen in het wetgevingsproces en de planning voor de bes-eilanden. Een tweede opdracht aan de Regiegroep luidde om te zoeken naar mogelijkheden voor versnelling van het proces, waarbij ‘de zorgvul- digheid en kwaliteit voorop staat’. Eind maart zou de planning op tafel moeten liggen, waarna besluitvorming zou volgen in de eerst- volgende Politieke Stuurgroep, van april. Binnenskamers werd gesug- gereerd dat, gezien de wetgevingstrajecten, planning op eerdere data dan eind 2010 onrealistisch was.66
Het overleg in januari was in meerdere opzichten beslissend. Niet alleen ging de transitiedatum van tafel, ook werd overeenstemming bereikt over de laatste drie artikelen van het Tijdelijk financieel toe- zichtsbesluit voor het land de Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten. Er werden strikte afspraken gemaakt over regelgeving rond corporate governance: Curaçao en Sint Maarten verplichtten zich tot opstelling van een ‘goed en transparant bestuur’ en een strikter be- noemingenbeleid bij overheidsbedrijven.67 Voorts werden afspraken gemaakt over lenen onder gunstige voorwaarden, waarbij niet zou worden geleend om lopende uitgaven te financieren en Nederland bo- vendien inzicht zou krijgen in mogelijke nieuwe leningen. Ten slotte werden beroepsmogelijkheden tegen besluiten van de Rijksminister- raad inzake leningen vastgelegd.
Met dit akkoord was een groot Haags pijnpunt weggenomen; aan de schuldsanering waren nu regels voor goed bestuur gekoppeld. Bijleveld verwachtte in de tweede helft van 2008 daadwerkelijk te kunnen beginnen met de overname van de schulden van het land, Curaçao en Sint Maarten; het kwam er nu op aan deze correct in kaart te brengen.68
Hoewel de afspraken over het tijdelijk financieel toezicht nog amb- telijk moesten worden uitgewerkt en vervolgens zowel in Nederland als op de Antillen door de parlementen en eilandsraden worden goed- gekeurd — en bovendien getoetst door de Raad van State op strijdig- heid met het Statuut69 — leek deze hobbel nu niettemin genomen. De volgende horde was de in de Slotverklaring van 2006 op Haags aandringen vastgelegde mogelijkheid dat de Nederlandse minis- ter van Justitie zou kunnen ingrijpen in de nieuwe landen, via een aanwijzingsbevoegdheid op Koninkrijksniveau aan de Antilliaanse procureur-generaal. Hernieuwde bespreking van dit voor de Antillen eigenlijk onverteerbare punt was verschoven naar een voor 16 febru- ari geplande extra Stuurgroepvergadering te Willemstad, in aanwe- zigheid van minister-president Balkenende, waarbij het advies van twee aangezochte deskundigen, de Antilliaan L.A.J. de Lannoy en de Nederlander D.W. Steenhuis, zou worden besproken.
197 4. He t pr oc es : chr onologie en r esult at en
In dit ‘praktijkgerichte’, unanieme advies gaven De Lannoy en Steenhuis concreet aan op welke wijze de gemeenschappelijke pg en de aanwijzingsbevoegdheid — waartegen geen principiële bezwaren werden geuit — konden worden uitgewerkt in een consensusrijks- wet.70 Het advies bood volgens bzk een goede kans om op korte ter- mijn verder te komen in dit dossier. Het ambtelijk advies luidde dan ook dat beide partijen wat water bij de wijn moesten doen.71
Ambtenaren van bzk en Justitie verwachtten niettemin vanuit de Antillen commotie over dit advies, nu het niet had gebracht waarop vooral Curaçao had gehoopt: een principiële afwijzing van de Neder- landse aanwijzingsbevoegdheid en mogelijk ook van de gemeenschap- pelijke procureur-generaal. Daarnaast zat een deel van de pijn in de afspraak deze aanwijzingsbevoegdheid neer te leggen in een — vrij- willig te onderschrijven — consensusrijkswet. De Haagse tactiek, zo werd vastgesteld, moest vasthoudend blijven. Nieuwe concessies wa- ren niet aan de orde en verder tijdverlies moest worden voorkomen.72 Op 16 februari werd een hele dag intensief vergaderd naar aanlei- ding van het deskundigenadvies. Uiteindelijk werd vastgelegd dat, op voorwaarde van positieve toetsing door de Raad van State van het Koninkrijk, de Nederlandse minister van Justitie namens de Rijks- ministerraad aan de procureur-generaal aanwijzingen zou mogen geven als dat ‘noodzakelijk is om de fundamentele menselijke rech- ten en vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur te waarborgen’. Als er bezwaren waren tegen een aanwijzing, dan kon dit worden voorgelegd aan het Hof van Justitie of de Hoge Raad. De wet bepaalde verder dat in de nieuwe constellatie Curaçao en Sint Maarten ieder een eigen om zouden krijgen en Bonaire, Sint Eusta- tius en Saba een gezamenlijk om, met aan het hoofd één, in Willem- stad zetelende, procureur-generaal voor alle vijf eilanden. Hiermee was dus definitief geen sprake van een gemeenschappelijk om — een Nederlandse wens die medio 2006 nog prominent had geprijkt in het ‘ononderhandelbare’ aanbod van ‘Partners in het Koninkrijk’.73
Direct na de vergadering was de Curaçaose onderhandelaars al ver- weten te snel het hoofd te hebben gebogen, en Nederland een te grote rol te hebben gegeven in de lokale rechtshandhaving in ruil voor ‘een zak met geld’. De discussie was weer in alle hevigheid opgelaaid. Ook de verklaring van minister Hirsch Ballin dat Aruba van de afspraken werd uitgezonderd, leidde tot consternatie.74
Met deze afspraken hoopte Bijleveld juist de voortgang in het pro- ces te houden ‘omdat we anders te langzaam werken’.75 Deze bood- schap was ook onderstreept door Balkenende tijdens zijn bezoek aan de eilanden, dat meer dan een beleefdheidsbezoek was geweest. ‘Balkenende heeft een mantra’, schreef nrc Handelsblad, ‘Problemen
198
Gedeeld K
oninkrijk
benoemen, tempo maken en positivisme.’ De premier drong aan op spoed in het gehele traject en markeerde de randvoorwaarden voor de nieuwe statussen nog eens duidelijk. In dit opzicht vergde vooral het op orde brengen van de rechtshandhaving op Sint Maarten extra aan- dacht, aldus Balkenende, samen met waarborgen voor goed bestuur en het op orde brengen van de financiën. Antilliaanse verwachtingen rond een nieuwe transitiedatum kort na 15 december 2008 wees hij van de hand, zonder zelf een nieuwe deadline te noemen.76
Het Antilliaanse kabinet en de Curaçaose delegatie waren zeer tevreden over de in januari geboekte voortgang, maar de afspraken verdeelden Curaçao opnieuw ten diepste. De publiekelijk getrokken conclusie van Balkenende dat de Curaçaose oppositie ‘geen alterna- tief’ zou hebben, had kwaad bloed gezet. De Nederlandse Vertegen- woordiging rapporteerde dat op het eiland geen wil te bespeuren viel om de kloof tussen voor- en tegenstanders te overbruggen. Ook Bijle- veld vertelde in de Kamer dat de discussie op het eiland gepolitiseerd was. Zij had tevergeefs getracht de oppositie bij de gesprekken te be- trekken en vroeg zich af of er wel de wil was elkaar, en Nederland, goed te verstaan.77
In de derde voortgangsnotitie, van 27 maart, bevestigde Bijleveld de Kamer dat 15 december 2008 definitief onhaalbaar was. Voor de
Overleg over een mogelijke aanwijzingsbevoegdheid op Koninkrijksniveau, Willemstad, 16 februari 2008; v.l.n.r. zittend Luc Verhey, Suzy Römer; v.l.n.r. staand Ernst Hirsch Ballin, Freek van Beetz, Norwin Carolus, Gea van Craaikamp, Ank Bijleveld-Schouten.
199 4. He t pr oc es : chr onologie en r esult at en
bes-eilanden streefde Nederland er nu naar gefaseerd taken van de landsregering over te nemen, vooruitlopend op de formele status- wijziging — een besluit dat overzee op instemming kon rekenen.78 Nederland zou Curaçao en Sint Maarten blijven aanspreken op de voortgang en het belang van een goede uitvoering van de afspraken; als dat niet was geregeld, kon de nieuwe status niet ingaan. Bijleveld dacht officieus aan een transitie eind 2010.79
Waar dit uitstel voor het Nederlandse parlement geen nieuws was — bij de begrotingsbehandeling in december 2007 hadden de Kamerleden zich goed kunnen vinden in het aangekondigde, al ver- wachte, vooruitschuiven van de datum — voelde men zich op Curaçao en Sint Maarten door Bijlevelds aankondiging overvallen: zij zou de conclusie van de Ambtelijke Regiegroep hebben moeten afwachten.80 Meteen hierop reisde Bijleveld weer af naar de eilanden, met als boodschap dat een andere aanpak noodzakelijk was en dat ‘terugon- derhandelen’ onaanvaardbaar was. Dit was haar van ambtelijke zijde stellig geadviseerd. Om toch een duidelijk politiek signaal af te geven zou Nederland kunnen verklaren toe te willen werken naar een toet- sings-rtc in december 2008 — maar dan moesten wel alle consensus- rijkswetten klaar zijn.81
Vooral op de bes-eilanden was uitstel van de streefdatum als te- leurstellend ervaren; daar leefde nog sterk het beeld dat 15 december wel haalbaar was. Pogingen van Nederland om vooruitlopend op de nieuwe status al het een en ander in werking te stellen konden dan ook rekenen op instemming van de bes-bestuurders, die eraan hecht- ten dat Nederland vanaf 1 januari 2009 taken ging verrichten op de eilanden.82 In dit kader vroeg Bijleveld op 24 april 2008 de Raad van State van het Koninkrijk om een voorlichting over de mate waarin een gefaseerde herstructurering van de bes-eilanden mogelijk was. Daarbij werd van regeringszijde gedacht aan een gefaseerde invoe- ring vanaf 15 december 2008, te beginnen met de overdracht van landstaken naar deze eilanden, vooruitlopend op de definitieve in- werkingtreding van de vernieuwingen.83
De Politieke Stuurgroep op Curaçao van 22 mei duurde ruim vijftien uur en leverde een nieuwe transitiedatum op.84 Een Haagse analyse had uitgewezen dat de vroegst haalbare datum 1 januari 2011 was, wat nog steeds als zeer krap werd ingeschat; 2012 en 2013 werden als meer aannemelijke opties genoemd. Bijleveld nam toch 1 januari 2011 over, al benadrukte zij dat het ging om een ‘werkdatum’ en niet, zoals Sint Maarten wenste, een ‘nieuwe, onherroepelijke datum’. De definitieve datum zou pas op de slot-rtc worden vastgesteld, benadrukte zij.85
Uiteindelijk prijkte toch ‘1 januari 2010’ als datum voor de voltooi- ing van het transitieproces in de besluitenlijst van de Stuurgroep. Het
200
Gedeeld K
oninkrijk
was politiek onhaalbaar gebleken deze datum uit de besluitenlijst te krijgen, al strookte hij niet met de planning van bzk of met de eerder met de Tweede Kamer gedeelde datum van eind 2010. De Raad van State zou door de Nederlandse en Antilliaanse regering gezamenlijk om advies gevraagd worden over mogelijkheden voor een versnelling van het proces, met inachtneming van de parlementaire betrokken- heid, zodat Curaçao en Sint Maarten toch al per januari 2010 auto- nome landen binnen het Koninkrijk konden worden.
Niet alleen werd een bekorting van het proces beoogd omdat de landslaag de facto steeds verder verbrokkelde, ook wilde het land het proces gereed hebben vóór de begin 2010 geplande Statenverkiezin- gen. In verband met dit laatste kreeg de Raad van de Antilliaanse re- gering tevens het verzoek te adviseren over de mogelijkheden om, als het proces toch niet voor januari 2010 kon worden afgerond, af te zien van de reguliere Statenverkiezingen — de opbouw van de nieuwe landen zou dan immers in volle gang zijn. Aan Antilliaanse zijde wilde men liefst geen landelijke verkiezingen meer hoeven uit te schrijven: die zouden het proces alleen maar doorkruisen en verdere vertraging opleveren. Hierbij zal ook de vrees hebben meegespeeld voor verlies van de bestaande meerderheid in de Staten.86
Voor de Haagse departementale voorbereiding van het transitie- proces bleef intussen eind 2010 het richtsnoer. Bijleveld rapporteerde ook de Kamer aan te sturen ‘op overgang december 2010’.87 In ant- woord op Kamervragen stelde zij dat de oorzaken van de vertraging redelijk in beeld waren; cruciaal zou zijn ‘de moed van bestuurders om besluiten te nemen’.88
Om voortgang in het proces te houden, werd besloten Koninkrijks- dag 2008 wel betekenisvol te houden, door op die datum een ‘onom- keerbare stap’ te zetten naar een volgende fase van de transitie, met een ‘toetsings-rtc’ — dit was ook een wens van de Kamer. Als het volledige wetgevingspakket — de (consensus)rijkswetgeving, Staats- regelingen en organieke wetten van de nieuwe landen en de Statuut- wijziging — in concept gereed zou zijn, kon dit worden getoetst aan de criteria zoals overeengekomen in de Slotverklaring en tijdens de start-rtc. Bijleveld waarschuwde dat vooral de consensusrijkswet Politie nog een heet hangijzer vormde.89
Ook voor het bes-traject, dat goed ‘op streek’ was, zou 15 decem- ber 2008 een betekenisvolle dag worden, zo werd afgesproken: de omschrijving van cruciale wetsvoorstellen voor de bes moest dan gereed zijn. Deze bes-wetgeving zou echter alleen ter kennisname aan de rtc worden aangeboden en niet getoetst aan de overeenge- komen criteria, omdat dit immers geen Koninkrijksaangelegenheid meer zou zijn.90