Met de aanvaarding van de Slotverklaring van 2 november 2006 had- den alle partijen zich vastgelegd op de ontbinding van de Antillen en op een nieuwe, opmerkelijk gedifferentieerde Koninkrijksstructuur. Alle partijen hadden iets te winnen bij de uitvoering van de Slotver- klaring. De landsregering was gelukkig dat zij het gordijn kon laten vallen voor de niet langer functionerende constructie van de Neder- landse Antillen. Curaçao en Sint Maarten verkregen de felbegeerde landsstatus binnen het Koninkrijk, de drie kleinere eilanden verruil- den de vaak gehekelde afhankelijkheid van het land en de grotere ei- landen voor een naar verwachting meer veelbelovende directe band met Nederland. Alle vijf eilanden werden verlost van de financiële cri- sis die het land op de drempel van bankroet had gebracht. Nederland moest weliswaar toestemmen in de ontmanteling en bovendien reke- nen op aanzienlijke extra kosten, maar verkreeg uiteindelijk meer in- strumenten voor het waarborgen van de deugdelijkheid van bestuur in de Koninkrijksrelaties. En Aruba stond veilig aan de zijlijn.
Net als het Hoofdlijnenakkoord van 2005 was de Slotverklaring getekend onder grote tijdsdruk. De eilanden hadden haast, ondanks Haagse scepsis was als streefdatum 1 juli 2007 gekozen. Er moest nog zeer veel gebeuren voordat het zover kon zijn. Er bestond dan wel overeenstemming over de hoofdpunten, maar het was duidelijk dat over de details van een aantal principiële zaken verschillend werd gedacht, terwijl bovendien de praktische uitwerking buitengewoon veeleisend beloofde te zijn. Daarbij was te voorzien dat, gezien de be- perkte schaal en toerusting van het bestuurlijke apparaat op de eilan- den, intensieve Haagse ondersteuning onvermijdelijk zou zijn. Dat dit zonder spanningen zou verlopen, was niet waarschijnlijk.
177 3. Naar de k euz e v oor ontmant eling en maatw erk
Politiek leek de Slotverklaring breed te worden gesteund door de Antilliaanse Staten, de vijf eilandsbesturen en het Nederlandse parlement; Aruba was welwillend afzijdig. Op de eilanden bestond echter oppositie tegen wat werd gezien als een te zeer tegemoetko- mende opstelling naar Nederland; dit zou kort daarna al leiden tot een onverwachte verwerping van de Slotverklaring door de Cura- çaose eilandsraad. In Nederland leefden juist zorgen over het te veel ‘weggeven’ aan de Antillen. Dit beperkte de onderhandelingsruimte aan beide zijden aanzienlijk en verhoogde het risico van de complexe onderneming, temeer gezien het feit dat gaande het proces voorzien was in een nieuwe reeks referenda op de eilanden en politieke toet- singen aan beide zijden van de oceaan.
Nederlandse ambtenaren waarschuwden hun bewindslieden daar- naast voortdurend voor het risico dat, gezien de enorme complexiteit van het hele proces, politiek gemotiveerde haast ten koste zou gaan van bestuurlijke zorgvuldigheid. Ook werd rekening gehouden met onvoorziene extra kosten — maar nog niet met de financiële wereld- crisis die enkele jaren later zou uitbreken.
De in de Slotverklaring vastgelegde akkoorden hadden enerzijds nog veel open einden, anderzijds was hiermee een richting aangege- ven waarvoor geen van de betrokken partijen een alternatief had: er was geen alternatief scenario, geen serieus ‘plan B’, de onderhande- lende partijen waren tot elkaar veroordeeld. Dat zou veel vergen van de onderlinge chemie en zou leiden tot een steeds sterkere procesma- tige benadering. Het betekende ook dat principiële oppositie zo veel mogelijk buiten dit proces werd gehouden, wat voorspelbare kritiek op zowel het proces zelf als de steeds weer gezochte en bereikte com- promissen zou uitlokken.
179 4. He t pr oc es : chr onologie en r esult at en
4. Het proces: chronologie en resultaten
Toen eind 2006 de Slotakkoorden waren gesloten, brak een transitie- periode aan: één land moest worden ontbonden, twee nieuwe landen moesten worden gesticht, drie eilanden zouden de status krijgen van openbare lichamen van Nederland. Dit complexe proces zou moei- zaam verlopen. De spanningen liepen allengs op, aan beide zijden van de oceaan; sfeer, tempo en overtuiging kwamen onder druk te staan.
In oktober en november 2006 waren afspraken gemaakt over de nieuwe verhoudingen — na vaak lange en moeizame onderhandelin- gen en op basis van de nodige politieke inschikkelijkheid, over en weer. Het aanvankelijke optimisme over een snelle voltooiing zou echter algauw afbrokkelen. De ambitie om de nieuwe structuur op 1 juli 2007 in werking te laten treden, bleek niet realistisch. Volgende streefdata, 15 december 2008 en daarna 1 januari 2010, bleken even- min haalbaar. 10 oktober 2010 werd de uiteindelijke ontknoping van het staatkundig vernieuwingsproces. Omdat het aanvankelijk brede politieke en publieke draagvlak aan beide zijden van de oceaan gaan- deweg was verminderd, bleef het tot op het laatste moment onzeker of de onderhandelende partijen werkelijk de magische datum van 10/10/10 zouden halen. Het risico van een mislukking lag steeds op de loer.
Uiterst ingewikkeld bleek het tegelijkertijd opereren op verschil- lende maar onderling samenhangende trajecten. Daarbij moest het proces onder moeizame politieke gesternten volbracht worden. Re- gelmatige bestuurswisselingen op land- en eilandniveau dreigden meermalen het draagvlak voor eerdere afspraken uit te hollen en zo de ontwikkelingen te vertragen. De door Nederland gestelde randvoor- waarden voor het slagen van het proces — betere rechtshandhaving, efficiënter bestuur en financiële deugdelijkheid op de eilanden — zet- ten het proces onder druk, maar kwamen regelmatig ook zelf weer onder grote druk te staan.
180
Gedeeld K
oninkrijk
ningsverschillen bestonden tussen de Nederlandse en de Caraïbische delegaties over de betekenis van autonomie en zelfbeschikkings- recht, dat sommige eilanden over de afspraken referenda hielden of voorbereidden, dat ambtelijke en politieke processen door elkaar heen liepen, en dat het onderlinge vertrouwen ook belemmerd werd door het ontbreken van werkelijk als gemeenschappelijk functione- rende en aldus ook ervaren Koninkrijksorganen. Desondanks kon de vereiste Rijkswetgeving voor de nieuwe verhoudingen slechts worden vastgesteld bij volledige consensus tussen alle partijen.
Gaande het proces zouden de tegenstellingen binnen de Antilliaan- se politiek scherpere vormen aannemen — eerst vooral op Curaçao, waar de oppositie klaagde over ‘neokolonialisme’ en ‘rekolonisatie’, later ook op Sint Maarten en Bonaire. Maar in de Nederlandse poli- tiek veranderde de sfeer eveneens. Ondanks aanhoudend optimisme van de zijde van de bewindvoerders — al te vaak werd gesproken van een ‘historische doorbraak’ — nam in het parlement het enthousi- asme voor de operatie gaandeweg af. De Slotverklaring had in no- vember 2006 nog kunnen rekenen op kamerbrede steun, inclusief de toen net aangetreden pvv. In 2009 en 2010 bestond die brede steun niet meer. Vooral Sint Maarten werd een parlementair zorgenkind- je — maar ook voor ondersteunende maatregelen zoals de schuldsa- nering kalfde de steun in de Kamer af. Ten slotte dreigde het vallen van het vierde kabinet-Balkenende (cda, PvdA en cu), begin 2010, de beoogde afsluiting van het proces in dat jaar onmogelijk te maken.
Aruba stond nog steeds grotendeels buiten het proces — al moest dit land wel betrokken worden bij sommige Rijkswetgeving, zoals die voor het Gemeenschappelijk Hof van Justitie en de wijziging van het Statuut. Bovendien legde Balkenende iv in zijn coalitieakkoord het streven vast om met Aruba soortgelijke afspraken te maken als met Curaçao en Sint Maarten, onder meer over de rechtshandhaving en overheidsfinanciën. Aruba’s grondhouding in dit alles was zowel af- houdend als constructief: zolang de eigen autonome positie niet werd aangetast, zou het alle medewerking verlenen aan de staatkundige veranderingen van de andere eilanden. Maar de vrees dat deze zou- den leiden tot een verslechtering van de eigen status, maakte dat de regering van mep-premier Nel Oduber vooral afstand hield. De aflos- sing van de wacht onder de meer op Nederland georiënteerde avp- premier Mike Eman bracht hier uitkomst.
Zo bezien was het op zijn minst opmerkelijk dat op 10/10/10 alle benodigde wetgeving gereed was om de nieuwe Koninkrijksconstella- tie in werking te laten treden: de basiswetgeving voor de drie nieuwe openbare lichamen van Nederland was rond, het land de Nederlandse Antillen was ontmanteld en Curaçao en Sint Maarten kregen groen
181 4. He t pr oc es : chr onologie en r esult at en
licht om zelfstandige landen binnen het Koninkrijk te worden — zij het op verschillende terreinen nog onder Haags toezicht. Een grote stap, maar niet onomkeerbaar. Vijf jaar na dato zal een evaluatie van de nieuwe verhoudingen moeten aantonen of deze hybride structuur werkbaar is of wellicht wijziging behoeft. Intussen zegde het minis- terie van bzk, op aandrang van het Nederlandse parlement, in 2009 toe een toekomstvisie op het Koninkrijk voor te bereiden. Want die, zo wordt breed gevoeld, ontbreekt nog altijd.