Nog afgezien van de afzijdigheid van Curaçao hadden de onder Ni- colaï vastgelegde afspraken veel open einden. Nicolaïs opvolgster, cda-staatssecretaris Ank Bijleveld-Schouten, zou daaraan nog een onverwacht zware dobber hebben. Het op 22 februari 2007 aangetre- den vierde kabinet-Balkenende bevestigde in zijn regeerakkoord de bestuurlijke herinrichting van de Nederlandse Antillen en de daar- bij behorende verdieping van de samenwerking op het gebied van de ‘rechtshandhaving, goed bestuur, sociale voorzieningen, onderwijs en Nederlandse taal, overheidsfinanciën’. Met Aruba streefde het kabinet, als gezegd, ‘overeenkomstige afspraken’ na.18 Bijleveld zette de beleidslijn van haar voorganger onverkort voort: de Slotverkla- ring bleef ononderhandelbaar. Daarover liet zij tijdens haar kennis- makingsbezoek aan de eilanden, eind maart 2007, geen misverstand bestaan.19
Allerwegen werd met spanning uitgekeken naar de eilandsraadver- kiezingen van 20 april op het sterk gepolariseerde Curaçao, met als inzet het al dan niet alsnog accorderen van de Slotverklaring. Ter- wijl op de Bovenwinden en Bonaire de regerende partijen hun positie behielden, vormde de verkiezingsuitslag op Curaçao een bedreiging voor het proces. Hoewel de par van premier De Jongh-Elhage, die de Slotverklaring onverkort was blijven steunen, als grootste uit de bus kwam, behaalde zij met haar coalitiegenoten geen meerderheid in de eilandsraad — die bleef voorbehouden aan de ‘autonomiepartijen’ die zich tegen de afspraken met Den Haag hadden gekeerd.
Hoewel de uiteindelijke formatie op Curaçao gunstig zou uitval- len voor de voortgang en dus ook Den Haag goed uitkwam — de par kreeg als grootste partij het initiatief en slaagde erin de flink terug- gevallen fol uit het ‘antikamp’ los te weken — was duidelijk dat de weerstand tegen de Slotverklaring niet genegeerd kon worden, ook niet door Den Haag.20 Op 4 mei ondertekenden par, fol en pnp, samen goed voor een krappe meerderheid van 11 van de 21 zetels, een Intentieverklaring om een bestuurscollege te vormen met als streven de samenwerking met Nederland weer op de rails te zetten. Op 21 mei 2007 werd het bestuurscollege daadwerkelijk gevormd.21
De nieuwe eilandsraad stemde in de nacht van 6 op 7 juli alsnog in met de gehele Slotverklaring, met twaalf stemmen voor en zeven tegen. De aanvaarding verliep niet zonder slag of stoot. De zeven- tien uur durende vergadering werd verstoord door betogers en een bommelding, en moest ten slotte worden verplaatst. Bovendien wa- ren er nog steeds inhoudelijke vragen en bedenkingen. In een tweede raadsbesluit kreeg het bestuurscollege instructie om zes ‘pijnpunten’
187 4. He t pr oc es : chr onologie en r esult at en
nader met de Koninkrijkspartners te bespreken — vooral rond de af- spraken op het vlak van justitie, politie, financieel toezicht en de con- sensusrijkswetten.22
De Curaçaose oppositie was teleurgesteld en boos, bij de andere partijen was de opluchting groot. Curaçao, hoewel verscheurd, deed weer mee aan de ontmanteling. Bijleveld kon nu ook met dit eiland gaan praten over een Overgangsakkoord als volgende stap in de op- heffing van de Antillen. Gedeputeerde van Staatkundige Structuur Zita Jesus-Leito zou al snel overeenkomstige afspraken vastleggen als eerder met de andere vier eilanden waren gemaakt: op 28 au- gustus sloot Curaçao zich met het ‘Toetredingsakkoord’ aan bij het Overgangsakkoord van 12 februari en de daaraan gehechte stappen- plannen. Enkele dagen eerder, op 25 juni, was er een kortstondig ge- welddadig protest geweest, gericht tegen Nederlanders; een blanke Curaçaoënaar werd het ziekenhuis in geslagen, De Telegraaf schreef verontwaardigd over ‘blankenjacht’. Niettemin gold 15 december 2008 nu ook voor Curaçao als transitiedatum en kwamen aanzienlij- ke fondsen beschikbaar voor schuldsanering, alsmede enige sociaal- economische initiatieven. Opmerkelijk is dat in het akkoord de rol van de in te stellen financieel toezichthouder beperkt werd tot een adviserende in plaats van een bepalende, zoals voor de K3 het geval was. Bovendien kreeg Curaçao garanties voor de schuldsanering, waarvoor in de Voorjaarsnota 2007 een bedrag van maximaal 2,2 mil- jard euro werd gereserveerd.23
Een soepele voortgang leek nu gegarandeerd. Curaçao onder- schreef de werkplannen van de inmiddels gestarte ambtelijke pro- jectgroepen. Bijleveld was verheugd en wees op de streefdatum van 15 december 2008 — ook al betekende dit dat de wetgeving dan al op 1 juli 2008 gereed moest zijn.24 Curaçao zou echter sterk verdeeld blij- ven, waarbij de oppositie steeds opnieuw Nederland verweet te trach- ten meer controle te krijgen over landszaken, vooral ook op financieel terrein.25 Inderdaad was duidelijk dat voor Den Haag schuldsanering zonder financieel toezicht uitgesloten was.
Hoe dan ook kon het proces nu worden voortgezet. Dat de eerste gestelde deadline van 1 juli 2007 niet haalbaar was gebleken, verbaast niet — het zou ‘een Koninkrijksrecord’ zijn geweest, alleen al de voor- bereiding van de status aparte van Aruba had ongeveer drie jaar in beslag genomen. De nieuwe streefdatum was nog steeds erg ambiti- eus. Ambtelijk was geadviseerd eerder te denken aan ergens in 2009, waarbij ook was gewaarschuwd dat de betrokkenheid van Aruba ‘hoe- wel op zich positief, tot verdere vertraging zal leiden’.26
Volgens de stappenplannen was Nederland verantwoordelijk voor de transitie van de bes-eilanden tot openbare lichamen, evenals
188
Gedeeld K
oninkrijk
voor de totstandkoming van de daarvoor benodigde (Rijks)regelge- ving. Het land de Nederlandse Antillen was verantwoordelijk voor de ontmanteling van de landslaag, Sint Maarten en Curaçao voor de opbouw van de nieuwe landen.27 Van Haagse zijde werd voortdurend benadrukt dat deze trajecten nauw met elkaar samenhingen: ten slotte was er één gezamenlijk moment van overgang beoogd.
Voor alle partijen betekenden de hervormingen een enorme inspan- ning. Het gedurende het traject afgewerkte wetgevingsprogramma zou uiteindelijk 18 (consensus)rijkswetten, 25 Koninklijke Besluiten en amvrb’s, 10 onderlinge regelingen tussen diverse landen, en nog eens 45 ministeriële regelingen en besluiten voor de nieuwe situatie van Bonaire, Saba en Sint Eustatius omvatten.28 Complicerende fac- tor was dat voor het land de Nederlandse Antillen en de (ei)landen Curaçao en Sint Maarten ook intern een tijdrovend wetgevingspro- ces speelde. Bovendien zou aan Antilliaanse zijde vaak discussie ont- staan over de vraag of wel de goede besluiten waren genomen, zodat Den Haag zich voortdurend geconfronteerd zag met wat in de wan- delgangen betiteld zou worden als Antilliaans ‘terugonderhandelen’. Dit had niet alleen tot gevolg dat het proces aanmerkelijke vertraging opliep, maar ook dat Nederland steeds weer consessies zou doen ten opzichte van eerdere, moeizaam bereikte compromissen.
Aan Haagse zijde is ook achteraf veel geklaagd over dit proces en de vermeende Haagse bereidheid tot het doen van concessies, hetzij ‘uit desinteresse, uit neo-koloniale liefdadigheid, uit vermoeidheid of uit wanhoop’, zoals professor Luc Verhey, als projectleider aangetrokken door het ministerie van Justitie, het achteraf verwoordde.29 Daarbij kwam nog dat in vergaderingen van de Politieke Stuurgroep vaak ge- schilpunten werden voorgelegd die men op ambtelijk niveau niet had weten op te lossen, en dat de Antilliaanse delegaties altijd uit een enorme groep mensen bestonden — een invloedrijke maar lang niet altijd eenstemmige ‘achterban’.30 Daarbij ging het uiteraard om meer dan technische, bestuurlijke kwesties. Hirsch Ballin waarschuwde in dit verband: ‘Achterdocht is een gif dat insluipt in het proces en het wordt gevoed door populistische sprekers aan beiden kanten van de oceaan.’31 Daartegenover mag, zoals de Antilliaanse adviseur en voormalig gevolmachtigde minister Carel de Haseth met recht stelt in reactie op de woorden van Verhey, niet de indruk worden gewekt dat Antilliaanse tegenwerpingen altijd onredelijk of slecht beargu- menteerd waren, of omgekeerd, dat ‘Den Haag’ altijd het gelijk aan zijn zijde had.32
Dat de Nederlandse onderhandelaars inderdaad meermalen verde- re concessies deden in de belangrijkste dossiers — financiën, politie en het Openbaar Ministerie — ondergroef in het parlement de politieke
189 4. He t pr oc es : chr onologie en r esult at en
houdbaarheid van de afspraken. De oppositie verhardde gaandeweg, met als uitgesproken tegenstanders pvv’er Brinkman en ook sp- woordvoerder Van Raak. Uiteindelijk zou ook de vvd haar steun aan het proces intrekken, omdat in de rechtshandhaving onaanvaardbare concessies waren gedaan. Daarnaast hield de vvd tot op het einde, tevergeefs, vast aan een koppeling tussen de schuldsanering en een regeling voor het personenverkeer binnen het Koninkrijk.33 Ook deze parlementaire oppositie zette Bijleveld en haar staf onder grote druk om de ontmanteling tijdens Balkenende iv volledig af te ronden.
Intussen vergde het complexe proces nu onvermijdelijk zijn tijd. Medio juni 2007 werd al geconstateerd dat rond de rechtshandhaving en financiën vertraging was opgetreden — een ‘risico’ voor de haal- baarheid van 15 december 2008. Bijleveld droeg tijdens haar eerste werkbezoek aan de eilanden de boodschap uit door te gaan ‘op de af- gesproken weg’, maar ‘wel wat zorgen’ te hebben ‘over de voortgang’. In Haagse ogen focusten de bes-eilanden, maar ook Sint Maarten, te sterk op de details. Bovendien maakte de Antilliaanse regering naar haar mening te weinig vaart met de ontmanteling van de landslaag. De bewindsvrouw wilde het proces ‘een positieve duw’ geven, ook door de besluitvorming zo snel mogelijk naar politiek niveau te tillen.34
Op de eerste politieke bijeenkomst, op 22 juni 2007 te Curaçao, moesten Haagse zorgen over de voortgang en het ‘reële risico’ dat 15 december 2008 in gevaar kwam in vele toonaarden worden geuit. Onderling vertrouwen was cruciaal, zo zou vanwege bzk worden be- nadrukt; Nederland was zonder meer bereid mee te werken aan het realiseren van de deadline, maar de kwaliteit van het resultaat stond voorop. Over de betrokkenheid van Aruba en Curaçao werd intern verondersteld dat het eerste eiland ‘zelf een beetje buiten beeld wil blijven’, Curaçao was ‘feitelijk redelijk betrokken’. De externe com- municatie over dit laatste diende echter terughoudend te zijn, omdat dit risicovol was voor de nieuwe eilandcoalitie, waarin de par en de pnp door de oppositie als arrogant werden afgeschilderd.35
De discussies over het financieel toezicht zoals vastgelegd in de Slotverklaring, als voorwaarde voor de toegezegde schuldsanering, leidden vrij snel tot besluitvorming met de ‘bes-eilanden’ — in de wandeling ook wel de ‘Besjes’ genoemd. Op 20 juni 2007, met de aan- vaarding van de amvrb Tijdelijk financieel toezicht bes, waren deze eilanden meteen al een flinke stap dichter bij hun nieuwe status — in de voorafgaande ambtelijke besprekingen was duidelijk geworden dat in dit onderhandelingstraject niet zozeer het toezicht het pièce de resistance was, maar veeleer het toekomstige voorzieningenniveau.36
Overeengekomen werd dat onder streng toezicht tijdens de tran- sitieperiode de eilandelijke financiën op orde zouden worden ge-
190
Gedeeld K
oninkrijk
bracht en de begrotingen sluitend gemaakt. Een College financieel toezicht (Cft), te benoemen door de Nederlandse ministerraad, zou beoordelen of de begrotingen voldeden aan de in het besluit vast- gelegde toetsingscriteria en tevens toezicht houden op de uitvoe- ring van de begrotingen en de verantwoording via de jaarrekening. De Rijksministerraad kon, indien nodig, een aanwijzing geven aan het betreffende eilandsbestuur; de sanering van schulden of beta- lingsachterstanden kon dan worden stopgezet. In afwijking van de afspraken van eind 2006 kregen de eilanden nu tot 2011 de tijd om een sluitende begroting te realiseren. Hoewel de amvrb was gericht op de overgangsfase, zou ook daarna sprake blijven van toezicht, op ongeveer dezelfde wijze. Verder zou de financiële verhouding met de drie openbare lichamen worden geënt op de verhouding tussen het Rijk en de Nederlandse gemeenten, waarbij echter de complexe syste- matiek van het Gemeentefonds niet exact zou worden gevolgd. Ook kregen de drie eilanden, in afwijking van alle Nederlandse gemeen- ten, geen leenbevoegdheid.37
Hiermee kon Bijleveld, die sprak van een ‘belangrijke mijlpaal’, een succes op haar conto schrijven.38 Op 1 december 2007 trad het College financieel toezicht in werking, met als voorzitter Hans Weitenberg.39 Op 10 november 2007 maakte Nederland de eerste saneringsmidde- len over aan de bes.40 De eerste opgave voor het Cft was het beoor- delen en goedkeuren van de begrotingen voor 2008. Op 5 juni 2008 deelde Bijleveld de Tweede Kamer mee dat dit intussen gelukt was, wat zij ‘een niet geringe prestatie’ noemde.41 Deze relatief snelle af- spraken op het financiële vlak namen niet weg dat in het ‘bes-traject’ nog de nodige spanningen zouden optreden, zoals gezegd vooral rond het op de eilanden te hanteren voorzieningenniveau, ook in het licht van het in de Nederlandse Grondwet vervatte gelijkheidsbegin- sel (artikel 1). Daarnaast zouden in de overname van Nederlandse wetgeving — die geheel moest worden doorgelicht om te bezien of en zo ja, in welke mate die overzee zou gaan gelden — ethische kwesties als abortus, euthanasie en homohuwelijk de nodige aandacht eisen en spanningen oproepen.
Maar ook Sint Maarten, Curaçao en het land de Nederlandse Antil- len moesten nu onder het toezicht van het Cft gaan vallen, zodat in de overgangsperiode kon worden toegewerkt naar evenwichtige be- grotingen en schuldbeheersing. Dit proces verliep echter traag. Pas op 10 december 2008 — een jaar na het besluit voor de bes — zou het besluit Tijdelijk financieel toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten in werking treden.42
Dat de aanpak van de schuldsanering, waarmee maximaal 2,2 mil- jard euro gemoeid zou zijn, met Curaçao en Sint Maarten aanmer-
191 4. He t pr oc es : chr onologie en r esult at en
kelijk meer discussie opleverde dan met de bes kwam mede door politieke weerstand tegen de Nederlandse wens tot verbreding van het werkveld van de toezichthouder naar controle op corporate go- vernance, dus overheidsnv’s. Dit zou nog veel voeten in aarde heb- ben. Tijdens een Topoverleg op Sint Maarten in januari 2008 werd in principe overeenstemming bereikt over een amvrb waarin de Neder- landse eis rond corporate governance-regels voor overheidsnv’s niet onder het Cft viel. Curaçao en Sint Maarten kregen tot augustus van dat jaar om met eigen regelgeving op dit terrein te komen; toen die echter uitbleef, werden de corporate governance-afspraken toch op- genomen, in ruil voor een afzwakking van de bevoegdheden van de toezichthouder in de zin dat een afkeuring van de begroting via de Rijksministerraad zou moeten lopen — over enkele laatste artikelen moest nog besluitvorming volgen.43
De financiën waren niet het enige hete hangijzer. Medio 2007, in haar eerste voortgangsrapportage aan de Kamer, had Bijleveld moe- ten constateren dat vooral in het juridische traject de onderhande- lingen moeizaam verliepen.44 Ambtelijk was gerapporteerd dat het onderhandelingsklimaat in de prrc ‘ernstig te wensen overlaat’; er zou sprake zijn van ‘groot wantrouwen’, ‘alles [wordt] uitgebreid besproken, ook niet relevante onderwerpen’. Vooral de keuze voor één procureur-generaal voor alle eilanden (tegenover de Antilliaan- se roep om twee pg’s) en de in de Slotverklaring overeengekomen aanwijzingsbevoegdheid aan deze pg voor de Nederlandse minister van Justitie als lid van de Rijksministerraad stuitten op groot verzet; volgens de Caraïbische delegaties was dit laatste zelfs in strijd met het Statuut. Een ander heikel punt was (en bleef, naar zou blijken) de invulling van de nieuwe politieorganisatie, waarover de gedach- tevorming nog lang niet bleek te zijn uitgekristalliseerd, hoewel de Slotverklaring al had vastgelegd dat Curaçao en Sint Maarten sterke verbeteringen bij de politie moesten doorvoeren, wilden ze land kun- nen worden.45
De geconstateerde achterstand op het ‘kritische tijdpad’ werd vol- gens Bijleveld deels veroorzaakt doordat Curaçao enige tijd buiten spel had gestaan. Maar er waren ook positieve dingen te melden: op hoofdlijnen was overeenstemming bereikt over het Gemeenschappe- lijk Hof van Justitie en de opbouw van het land Sint Maarten verliep ‘redelijk voortvarend’. De tot dan gevolgde strategie ‘Nederland heeft geen haast, zorgvuldigheid gaat voor snelheid’ zou worden voortge- zet, zo heette het. In de praktijk zou echter blijken dat, naarmate de tijd vorderde, de druk op Den Haag zou toenemen om mee te werken aan een zo kort mogelijke transitieperiode, mede vanuit de zorg dat het ontmantelende land zijn verplichtingen niet meer (voldoende)
192
Gedeeld K
oninkrijk
zou nakomen. Dit zou leiden tot Nederlandse concessies, vooral op Justitiegebied, die Bijleveld op een allengs kritischer houding van de Tweede Kamer kwamen te staan.46
Volgens vvd-woordvoerder Remkes stond op grond van deze eer- ste voortgangsrapportage al vast dat 15 december 2008 niet haalbaar was.47 Bijleveld hield ‘druk op het proces’ maar moest ook in de twee- de helft van 2007 achterstand constateren, die nu een ‘daadwerke- lijk risico’ opleverde voor de overgang per 15 december 2008. Niet alleen verliep het ontmantelen van de landslaag in haar visie traag, in de financiële en juridische projectgroepen vergden veel onderwer- pen ‘onevenredig veel’ vergadertijd. Het schorsen van een Politieke Stuurgroepvergadering begin oktober gold in Den Haag als het bewijs dat de onderhandelingen niet goed verliepen. Besloten werd — zij het van Nederlandse zijde schoorvoetend — de belangrijkste geschilpun- ten op de Justitiethema’s voor te leggen aan externe deskundigen.48 De sombere conclusie bij bzk luidde dat sinds november 2006 in de ambtelijke onderhandelingen geen enkele inhoudelijke voortgang ge- boekt was, eerder vertraging; de indruk bestond dat de Antilliaanse ambtenaren steeds trachtten terug te komen op de politieke afspra- ken.49 Intussen trachtte De Jongh-Elhage, wellicht met de moed der wanhoop — ‘Er moet ontzettend veel gebeuren. [...] Het is gewoon even teveel’ — te sussen: er was geen sprake van een conflict en zij zag geen reden om de streefdatum te verplaatsen naar medio 2009, zoals geruchten wilden.50
Het traditionele werkbezoek van de Nederlandse fractievoorzitters van de Tweede Kamer aan alle eilanden, eind oktober, kwam dus op een gevoelig moment.51 Dit werd nog versterkt door de recente ver- schijning van het uiterst kritische wodc-rapport Georganiseerde cri-
minaliteit en de rechtshandhaving op St. Maarten. Dit rapport zou het
toch al wankele imago van het eiland op rechtshandhavingsgebied weinig goed doen. De wodc schetste een ‘zeer zorgwekkend beeld’ van de georganiseerde misdaad op Sint Maarten, dat door zijn ligging en infrastructuur, gecombineerd met een nog beperkte rechtshand- having, een ‘ideale gelegenheidsstructuur’ bood voor het ontplooien van criminele activiteiten, zoals drugssmokkel, mensensmokkel en illegaal geldverkeer. Er waren zelfs vermoedens van financiering van terroristische activiteiten. Aangezien de controlesystemen en -mo- gelijkheden hiermee niet of nauwelijks in evenwicht waren, onder- streepte het rapport de noodzaak van een spoedige, integrale aanpak van de vele problemen die op het eiland speelden.52
De constatering dat Sint Maarten in de greep was van de georgani- seerde criminaliteit bracht een Kamermeerderheid, en ook de meeste fractievoorzitters, tot de conclusie dat van een zelfstandig land geen
193 4. He t pr oc es : chr onologie en r esult at en
sprake kon zijn, zeker niet al in 2008. Bijleveld wilde geen datum noe- men en benadrukte dat het ‘geen automatisme’ was dat Sint Maarten een land zou worden. Eerst moest aan de aanbevelingen van het rap- port drastisch inhoud worden gegeven en voldaan zijn aan de ‘harde randvoorwaarden’ uit de Slotverklaring, die zou blijven dienen als haar kompas: ‘Wie niet klaar is, wordt geen land.’53
Niet alleen op Sint Maarten, ook op de andere eilanden was de toon van de fractievoorzitters hard, vaak zelfs ronduit negatief. An- tilliaanse politici zeurden en klaagden, vond cda-fractieleider Pieter van Geel; volgens vvd-leider Mark Rutte was de schuldsanering de laatste kans voordat Nederland het bestuur zou overnemen en moest Sint Maarten een noodplan krijgen onder regie van de minister van