orga-nisaties is informatie een strategisch wapen dat gebruikt kan worden in de onderhan-deling en strijd met andere partijen; soms is het opportuun om een andere partij niet wijzer te maken dan ze is. Het bezitten of achterhouden van informatie kan een bijdrage leveren aan het gunstig positioneren van een organisatie en/of de door deze partij voorgestane oplossing. In de literatuur worden een reeks factoren genoemd die van invloed zijn op het gebruik van informatie bij beleidsprocessen (Weiss 1983, Van de Donk 1997). Onder sommige omstandigheden is het gebruiken en benutten van informatie door beslissers waarschijnlijker dan onder andere condities. De kans dat informatie daadwerkelijk wordt gebruikt is groter in de volgende situaties:
Versheid en nieuwswaarde. Informatie die nieuwe feiten aanreikt of perspectieven 1.
op een probleem biedt zal eerder worden gebruikt dan informatie die als genoeg-zaam bekend mag worden verondersteld.
Politieke of maatschappelijke urgentie. Informatie die in lijn is met een gevoelde 2.
politieke noodzaak tot beleidswijziging zal eerder benut worden dan informatie die tegen de heersende politieke opvattingen ingaat. Daarnaast geldt dat infor-matie die een maatschappelijke urgentie articuleert, eerder gevolg zal krijgen dan informatie die indruist tegen de tijdsgeest.
Onduidelijkheid over de situatie. Indien de kennis over het beleidsterrein in kwes-3.
tie belangrijke lacunes vertoont, waardoor beslissers niet goed in staat zijn een gefundeerd besluit te nemen, zal actief gezocht worden naar meer informatie en zal deze informatie ook sneller gebruikt worden. Bij sterk gepolitiseerde dos-siers is er minder behoefte aan informatie; partijen hebben hun standpunt reeds gevormd.141
Gezaghebbendheid van de bron. Informatie die afkomstig is van bijvoorbeeld 4.
de Algemene Rekenkamer zal in vruchtbaarder aarde vallen dan informatie die afkomstig is van een willekeurig adviesbureau.
Nabijheid van de bron. Informatie van de eigen ambtelijke organisatie wordt 5.
door ministers meer vertrouwd dan informatie van externe partijen als kennisi-nstellingen. Kamerleden vertrouwen eerder op informatie van vrienden en partij-genoten, dan op informatie van buitenstaanders. Soms is er een onbenoembare chemie tussen personen. Indien er sprake is van een dergelijke match, is de kans groot dat de informatie die gewisseld wordt ook beklijft.
Retorische kwaliteit. Ook stijl is van belang. Bestuurders zullen eerder overtuigd 6.
worden door een aansprekende tekst, helder geschreven, met een overzichtelijke structuur en een zekere overtuigingskracht. ‘Hapklare brokken’ in de vorm van argumentatielijnen of bijvoorbeeld concept-moties zijn vaak bruikbaar.
Timing. Bij timing zijn drie aspecten te onderscheiden. In algemene zin moet 7.
er sprake zijn van een zekere ontvankelijkheid voor verandering. Er moet een ‘policy window’ voor beleidswijziging aanwezig zijn, de tijd moet er rijp voor zijn
nog enige intellectuele nieuwsgierigheid bestaat en in deze fase kan informatie beter landen dan in de fase waarin partijen reeds posities hebben ingenomen of zich zelfs hebben ingegraven in het eigen gelijk. Ten slotte geldt dat een late informatie-interventie, bijvoorbeeld in de vorm van een gesprek in de week voorafgaand aan een Kamerdebat, buitengewoon effectief kan zijn.
Heldere handelingsopties. De aanwezigheid van een beperkt aantal, helder gefor-8.
muleerde en uitvoerbare alternatieven. Met vijfentwintig ideeën en varianten kunnen de meeste beslissers weinig aanvangen, terwijl ze uit drie robuuste varianten een weloverwogen keuze kunnen maken.
Zeggingskracht afzender. De mate waarin informatie gebruikt wordt is deels 9.
afhankelijk van de persoonlijke kwaliteiten, het doorzettingsvermogen en de zeggingskracht van de zender. ‘Where the personal factor emerges, where some person takes direct personal resonsibility for getting information to the right people, evaluations have an impact. (…) Utilization is determined in large part by real, caring human beings.” (Patton, 1977:158).
Politici maken veelal onbewust een politieke kosten-baten afweging welke informatie en kennis zij toelaten in hun standpuntbepaling en welke informatie zij negeren.
3
Resumé
In de analytisch-rationele benadering wordt het ontwikkelen van beleid beschouwd •
als een voornamelijk intellectuele ontwerpopgave, waarbij op basis van volledige informatie een scherpe probleemanalyse wordt gevolgd door het formuleren van uiteenlopende handelingsopties, uitmondend in een keuze voor de beleidsoptie die het meest gunstige effect belooft te sorteren. Adequate informatie vormt daarbij een conditio sine qua non voor het nemen van rationele beslissingen.
In de netwerkcontextuele benadering is informatie slechts een van de vele factoren •
die een rol speelt in het onderhandelingsspel tussen de betrokken partijen. Een be-slis sing wordt genomen doordat stromen problemen, oplossingen, participanten en keuzemogelijkheden met elkaar verbonden worden. Het faciliteren van dialoog en interactie tussen betrokken actoren en het organiseren van informatie-uitwisseling is daarbij bevorderlijk voor het nemen van gedragen beslissingen.
Beslissers maken bij voorkeur gebruik van informatie die direct voorhanden en •
beschikbaar is. Voor alle betrokken actoren is informatie een strategisch wapen dat gebruikt kan worden in de onderhandeling en strijd met andere partijen. Het inbrengen of afschermen van informatie kan een bijdrage leveren aan het gunstig positioneren van een organisatie of een door de actor voorgestane oplossing. Verschillende factoren zijn van invloed op het gebruik van informatie bij beleids-•
processen. Het betreft achtereenvolgens de nieuwswaardigheid van de infor matie, de gevoelde politieke of maatschappelijke urgentie, de mate van duidelijkheid over de situatie, de gezaghebbendheid van de bron, de nabijheid van de bron, de retorische kwaliteit van de informatie, de timing van de informatie, de aanwezigheid van heldere handelingsopties en de zeggingskracht van de afzender.
3.5 Principaal en agent
In de vorige paragraaf is de wisselwerking tussen informatie en politiek in besluitvormingsprocessen nader geanalyseerd. De informatierelatie tussen regering en parlement zal hieronder verklaard worden vanuit de principaal – agent benadering. Deze informatierelatie kenmerkt zich volgens velen door een aanzienlijke informatie asymmetrie. De regering heeft veel meer capaciteit voor het vergaren, verwerken en produceren van informatie dan het parlement. Vanuit de economische theorie en de politicologie is de principaal–agent benadering relevant, welke voortkomt uit de rationele keuzebenadering. Deze theorie heeft betrekking op de relaties tussen actoren die verschillende posities bekleden en de gevolgen die dit heeft voor de informatiepositie van betrokkenen.
In de literatuur wordt de volksvertegenwoordiging in dit kader beschouwd als de principaal – ‘the first among three co-equal branches’ –, terwijl de uitvoerende macht beschouwd kan worden als agent (zie o.a. Harfst, Schnapp 2003, ’t Hart 2002). Er is een interessant debat mogelijk over de vraag of het parlement in de Nederlandse politieke verhoudingen beschouwd kan worden als ‘de principaal’, maar voor wat betreft de informatierelatie lijkt deze vergelijking redelijk toepasbaar te zijn. Het wezen van de principaal-agent relatie is dat de agent beschikt over informatie welke niet direct beschikbaar is voor de principaal. De kunst voor de principaal bestaat erin om intelligente arrangementen te ontwikkelen, welke de nadelen van deze informatie-achterstand compenseren of tenietdoen.
De principaal-agenttheorie stelt zich op het uitgangspunt dat in iedere democratie een keten van delegatie plaats vindt: van kiezer naar volksvertegenwoordiging, van volksvertegenwoordiging naar kabinet en van het kabinet naar het ambtelijk apparaat (Lupia, McCubbins 2000) Ook binnen een departement is er sprake van ketens van delegatie – van topambtenaren via het middenmanagement naar de werkvloer – en ketens van verantwoording die de omgekeerde weg volgen: van beleidsmedewerker naar afdelingshoofd, naar directeur, naar directeur-generaal, naar minister. De principaal delegeert als het ware een deel van zijn beslissingsmacht aan de agent. De agent op zijn beurt dient hierover verantwoording af te leggen aan de principaal. Ambtenaren leggen verantwoording af aan de minister, de minister legt verantwoording af aan het parlement en het parlement legt verantwoording af aan de kiezer. ‘A relationship of delegation between two actors can be called a principal agent relationship when an agent is supposed to act on the order and in the interest of a principal and when the principal can sanction the non-fulfillment of the contracted task.’142 Op papier klopt het systeem en is de wil van de kiezer en in zijn naam de wil van het parlement beslissend voor het opereren van het openbaar bestuur.
De praktijk is echter complexer en veelvormiger. Kiezers en parlementen plegen minist ers en ambtelijke apparaten regelmatig ‘op pad te sturen’ met tegenstrijdige wen sen en verlangens: economische groei én duurzaamheid, lage belastingen én