Coalitie versus oppositie

Er bestaan verschillen in de informatiepositie tussen coalitiefracties en oppositie-fracties. Dat is het beeld dat althans opdoemt na veel gesprekken en literatuur. De verhouding tussen coalitie en oppositie kan niet goed begrepen worden dan in de relatie met de regering die gesteund wordt door een parlementaire meerderheid, zijnde de coalitiefracties. Daarom start deze paragraaf met enkele aantekeningen over de relatie tussen regering, coalitie en oppositie.

Het beginsel van machtenscheiding vormt een van de principes die aan de Nederlandse staatsinrichting ten grondslag liggen. Regering, parlement en rechterlijke macht hebben elk een betrekkelijk eigen en onafhankelijke positie in ons staatsbestel. Deze scheiding der machten is echter zeker niet absoluut. Regering en parlement zijn bijvoorbeeld beide medewetgever en hebben elkaar nodig om wetten tot stand te brengen of te wijzigen. Het begrip ‘checks and balances’ veronderstelt dat de verschillende centrale instituties van staat in hun onderling verband elkaar in enige mate in evenwicht houden, waarbij er geen sprake is van hiërarchische ordening, laat staan van effectieve bevelsrelaties tussen de verschillende constitutionele machten. Wel wordt – voor zover er sprake zou zijn van enige hiërarchie – het parlement vaak als hoogste macht beschouwd in ons staatkundig bestel. In een representatieve democratie vertegenwoordigt het parlement de kiezer, en die heeft ‘het laatste woord’. Het parlement beschikt ook over de mogelijkheid om de regering naar huis te sturen. Weliswaar kan de regering in uitzonderlijke gevallen ook het parlement ontbinden, maar sinds de Luxemburgse kwestie (1867) is het uiteindelijk het parlement dat het laatste woord heeft in de verhouding tussen regering en parlement. Zo liggen de machtsverhoudingen in formele zin. In de dagelijkse politieke praktijk lijkt de regering echter ‘boven te liggen’, niet in de laatste plaats omdat het in Nederland tot de bestaande politieke gebruiken behoort dat de voorlieden van een coalitiepartij tot het kabinet toetreden en de meerderheid van het parlement bestaat uit Kamerleden die ‘op de slippen van de lijsttrekker’ gekozen zijn. In een dergelijke situatie kunnen terechte gevoelens van loyaliteit met enige regelmaat prevaleren boven een kritische en onafhankelijk controlerende houding zonder last of ruggespraak met leden van het kabinet en zonder aanzien des persoons.52 Zie voor een uitgebreide bespreking van de invloed van het parlement op regeringsmaatregelen en wetgeving o.a. Van Putten 1980 en Visscher 1993.

Een belangrijke karakteristiek van de Tweede Kamer gelegen is gelegen in het onderscheid tussen coalitiefracties en oppositiefracties. In het dagelijks politieke handelen, onder meer tot uitdrukking komend in bijdragen aan het politiek debat en in de stemverhoudingen over wetsvoorstellen, moties en amendementen, is het onderscheid tussen coalitie- en oppositiepartijen het meest relevante onderscheid bij het beschrijven van het functioneren van het parlement. Het onderzoek van de Raad voor openbaar bestuur ‘Binnenhof van binnenuit’ bevat enkele in dit verband interessante constateringen. Aan Kamerleden is gevraagd wat zij de beste beschrijving vonden voor de verhouding tussen Kamerleden en ministers.

11

in het algemeen bij affaires en

parlementaire enquêtes

kabinet versus parlement 21 56

kabinet en regeringsfracties versus oppositie 76 39

Figuur 1.7: Beste beschrijving van de verhouding tussen Kamerleden en ministers in verschillende situaties (in %, Rob, 2007:44)

Ruim driekwart van de ondervraagde Kamerleden ziet in de dagelijkse praktijk vooral het onderscheid tussen kabinet en regeringsfracties tegenover de oppositiefracties als dominante demarcatielijn. Bij affaires en parlementaire enquêtes ontstaat een ander beeld; in dergelijke situaties treedt het parlement vaker als geheel op tegenover het kabinet. In hetzelfde onderzoek werd aan Kamerleden gevraagd wie de hoofdlijnen van het overheidsbeleid behoort te bepalen en wie deze hoofdlijnen feitelijk bepaalt.

1979 2006

het parlement 43 43

de regering 30 35

de regering en de regeringsfracties 10 12

Figuur 1.8: Wie behoort de hoofdlijnen van het overheidsbeleid te bepalen? (in %, Rob, 2007:38)

1979 2006

het parlement 9 (-23) 16 (-27)

de regering 10 (-13) 17 (-18)

de regering en de regeringsfracties 59 (+49) 51(+39)

Figuur 1.9: Wie bepaalt de hoofdlijnen van het overheidsbeleid feitelijk? (NB: tussen haakjes staat het verschil in percentagepunten tussen norm en feit weergegeven, Rob, 2007:38)

In 2006 vond 12 % van de Kamerleden (n=110) dat de hoofdlijnen van het regerings-beleid diende te worden bepaald door regering en regeringsfracties. Een krappe meerderheid van 51 % van deze Kamerleden constateerde dat de hoofdlijnen van het overheidsbeleid feitelijk wel degelijk door regering en regeringsfracties worden bepaald. Het is één van de meest pregnante uitkomsten van genoemd onderzoek; deze ook door leden van coalitiepartijen geconstateerde kloof tussen norm en feit. De observatie wordt bevestigd door het Kamerlid Vos. Zij herinnert zich dat de verhouding tussen coalitie en oppositie vanaf de eerste dag nadrukkelijk gemarkeerd wordt en daarna leidend blijft in het politiek handelen.

‘De eerste dag was ik erg teleurgesteld over de boodschap dat we in beginsel niet instemmen met amendementen en moties van de oppositie. Natuurlijk gebeurt dat wel, maar niet op heikele punten. (Vos, PvdA)53

De Kamer heeft verschillende instrumenten tot haar beschikking om de regering te controleren. De effectiviteit van de verschillende parlementaire instrumenten loopt volgens Kamerleden sterk uiteen.

zeer effectief effectief weinig effectief

mondeling vragen stellen 3 35 62

schriftelijke vragen stellen 2 38 60

motie indienen 11 73 16 interpellatie aanvragen 17 66 17 enquête instellen 49 46 5 hoorzitting houden 9 62 28 initiatiefwet indienen 56 41 3 amendement indienen 58 41 1

Figuur 1.10: Effectiviteit van verschillende parlementaire instrumenten voor het beïnvloeden van het beleid in 2006 (in %, Rob, 2007:54)

Deze uitkomsten leiden in samenhang tot de frequentie waarmee de instrumenten worden ingezet tot de volgende observaties. Volgens een meerderheid van de ondervraagde Kamerleden is het stellen van mondelinge of schriftelijke vragen een weinig effectief middel voor het beïnvloeden van beleid. Toch wordt het instrument van schriftelijke vragen op grote schaal door Kamerleden gehanteerd (in 2009 werden 3.029 schriftelijke vragen gesteld door leden van de Tweede Kamer). De combinatie van laagdrempeligheid van het instrument en de mogelijkheid van het behalen van media-aandacht leidt blijkbaar tot het veelvuldig inzetten van dit instrument. Zeer effectief, maar weinig gebruikt zijn het instellen van een parlementair onderzoek of parlementaire enquête. In de afgelopen dertig jaar vindt er gemiddeld genomen ieder jaar één onderzoek of enquête plaats. Het aantal door de Kamer ingediende initiatiefwetsvoorstellen schommelt al decennia rond de tien initiatiefwetten per jaar. Het houden van een parlementaire enquête of het indienen van een initiatief-wetsvoorstel vergt een aanzienlijke krachtsinspanning van de Kamer en haar indi-vi duele leden en dit vormt waarschijnlijk een belangrijke reden waarom deze instrumenten slechts in beperkte mate worden ingezet.

Afzonderlijke bespreking verdient de gang van zake rondom amendementen. Uit het bovenstaand schema blijkt dat 58 % van het aantal ondervraagde Kamerleden een amendement beschouwen als een zeer effectief instrument om het beleid te beïnvloeden en 41 % beschouwt het als een effectief instrument. Hieronder is weer-gegeven hoeveel amendementen iedere fractie in 2008 heeft ingediend en hoeveel hiervan aangenomen, dan wel verworpen zijn.

11

aangenomen amendementen verworpen amendementen

CDA 54 3 PvdA 45 12 SP 14 108 VVD 15 79 Groen Links 2 15 Christen Unie 32 2 D66 3 13 SGP 5 3 PVV - 14 PvdD - 13 Verdonk - -Totaal 170 262

Figuur 1.11: Amendementen per fractie in 2008 (Bron: TK, DIV, ‘De Tweede Kamer in 2008’, 13 januari 2009, p.6)

In 2008 werd de coalitie gedragen door de fracties van CDA, PvdA en Christen Unie. Bovenstaande uitkomsten leiden in combinatie met andere gegevens tot het volgende beeld aangaande de aanvaarding en verwerping van amendementen. Overigens is in deze tabellen het aantal in 2008 ingetrokken amendementen (74) en het aantal overgenomen amendementen (5) buiten beschouwing gelaten.

Aantal in stemming gebrachte wetsvoorstellen 2008 236

Aantal in stemming gebrachte amendementen 432

Aangenomen amendementen totaal 170

Aangenomen amendementen coalitie 131

Verworpen amendementen coalitie 17

Aangenomen amendementen oppositie 39

Verworpen amendementen oppositie 245

Kans op aanvaarding amendement indien afkomstig van coalitiefractie 88 % Kans op aanvaarding amendement indien afkomstig van oppositiefractie 15 %

Figuur 1.12: Aanvaarding en verwerping van amendementen in relatie tot het onderscheid tussen coalitie en oppositie in 2008

Het Nederlandse parlement lijkt de regering doorgaans te volgen in de door haar voorgestelde besluiten. Het aantal aangenomen amendementen bedraagt in het jaar 2008 minder dan één amendement per wetsvoorstel. Hierboven is aangegeven dat Kamerleden het indienen van een amendement als een (zeer) effectief instrument beschouwen om het beleid te beïnvloeden. Dit instrument wordt echter betrekkelijk weinig ingezet in relatie tot het aantal in stemming gebrachte wetsvoorstellen. Het

kans dat een amendement ook gehonoreerd wordt. In het jaar 2008 was de kans op aanvaarding van een amendement van coalitiefracties (88 %) bijna zes keer groter dan de kans op aanvaarding van een amendement van oppositiefracties (15 %).54

Sommige schrijvers (o.a. Laski, Agnoli) kwalificeren het parlement als een stempel-machine, welke elders genomen beslissingen registreert en bevestigt. De hiervoor geschetste cijfers lijken deze stelling in enige mate te bevestigen. De werkelijkheid is echter veelvormiger en subtieler dan deze gegevens suggereren. Zij bieden immers geen inzicht in de mate waarin bepaalde voorstellen vanuit regeringszijde reeds vooraf zijn aangepast aan de wensen van met name coalitiefracties. Regelmatig worden conceptvoorstellen gesondeerd bij relevante woordvoerders in de Kamer en mede op basis van deze eerste reacties wordt dan een definitief voorstel opgesteld. Daarnaast kan de vraag gesteld worden in hoeverre het echt problematisch dat de rol van de Kamer in belangrijke mate gelegen is in het afzegenen van regeringsbesluiten. Naast de formele representatie die via de Kamer plaats vindt, zijn er immers tal van vormen van informele participatie en representatie in beleidsvormingsprocessen. Dit amalgaam van beïnvloedingsprocessen levert ook een bijdrage aan de noodzakelijk geachte checks and balances. De meerwaarde van de Kamer schuilt in deze visie ook in haar symbolische waarde als publieke arena waarin processen van politieke strijd en waarheidsvinding plaatsvinden. Daarnaast geldt dat coalitiefracties zich hebben gebonden aan een regeerakkoord. Dit akkoord wordt afgesloten met de gemeenschappelijke inzet om de komende jaren een stabiele regering te kunnen vormen, welke een bepaald programma uitvoert. Voor de Kamer als geheel gelden functies als medewetgeving, controle en volksvertegenwoordiging, maar voor regeringsfracties geldt daarbij nog de extra doelstelling om een stabiele coalitie in stand te houden. Dat deze verschillende functies met elkaar op gespannen voet kunnen staan, moge duidelijk zijn.

Het verschil tussen coalitiefracties en oppositiefracties heeft ook implicaties voor de informatieverhoudingen. Met enige regelmaat worden leden van coalitiepartijen eerder geïnformeerd en in sommige gevallen ook geconsulteerd over kabinetsvoornemens. Zeker bij politiek gevoelige kwesties wordt intensief gebruik gemaakt van het zogenaamde torentjesoverleg, waarbij compromissen worden gesloten tussen de kernspelers, zijnde premier, vicepremier(s) en de fractievoorzitters van de regerings-partijen. Bij dergelijke kwesties is het daarop volgende politieke debat in de Kamer vaak niet meer dan een rituele dans; de positiebepaling van de belangrijkste fracties en daarmee van de meerderheid van de Kamer is dan immers reeds vooraf overeengekomen. Deze informatievoorsprong van regeringsfracties is echter ook bij minder beladen dossiers waarneembaar. Een PvdA Kamerlid dat even met een ambtenaar van het ministerie van BZK belt voor achtergrondinformatie in de periode dat daar een PvdA minister de scepter zwaait, zal op minder reserves stuiten dan Kamerlid van de oppositie. Er bestaat betrekkelijk brede overeenstemming over het feit dat oppositiepartijen vaak een informatie-achterstand ten opzichte van coalitie partijen hebben.

11