V ERHOUDINGEN BINNEN HET RECHT

jurisprudentierecht minder goed gewaarborgd is (Kamerstukken II, 1988-1989, 21221, nr. 3, p. 5). Hierdoor blijven bepalingen in de wet van toepassing tot het moment waarop zij worden gewijzigd. Een ander belangrijk voordeel van codificatie is dat in wetten neergelegd recht in het algemeen toegankelijker is dan ongeschreven recht dat uit de jurisprudentie moet worden afgeleid (Kamerstukken II, 1988-1989, 21221, nr. 3, p. 5). Nadeel is echter dat wellicht regels worden vastgelegd die nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd.

3.3.2.4 HET TREFFEN VAN ALGEMENE VOORZIENINGEN

Het toepassingsbereik van algemene regels is groot. Algemene regels gelden, in beginsel, voor iedereen. Er zijn dan ook onderwerpen die zich niet lenen voor regeling buiten een algemene wet, omdat zij voor het gehele bestuursrecht moeten gelden (Kamerstukken II, 1988-1989, 21221, nr. 3, p. 5). Voorbeeld hiervan is de verplichting tot het indienen van bezwaar voordat beroep kan worden ingesteld bij een administratieve rechter. Onderwerpen als deze vragen om algemene regels, omdat dit doelmatiger is om een werkelijk sluitend systeem te krijgen dan het wijzigen van de vele wetten die anders het onderwerp regelen (Kamerstukken II, 1988-1989, 21221, nr. 3, p. 6).

3.4 V

Zoals eerder aangegeven stelt de Awb algemene regels van bestuursrecht vast. De Awb is daarmee van toepassing op het handelen van bestuursorganen van alle bestuurslagen, zowel bij de uitvoering van wetgeving in formele zin als bij de vaststelling en uitvoering van bestuurswetgeving (Heldeweg, 2006, p. 59). Daarmee lijkt de Awb een belangrijke positie in te nemen binnen de Nederlandse rechtsstaat. De vraag is echter of de Awb daarmee belangrijker is dan andere wetten, oftewel: heeft de Awb voorrang op andere wetten?

3.4.1 A

De Awb is een wet in formele zin – een wet vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal. Tussen de Awb en andere formele wetten bestaat geen rangorde (Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male, 2008, p. 59). Vanzelfsprekend staan de Grondwet en het Statuut hoger op de hiërarchische ladder, maar tussen wetten in formele zin bestaat geen hiërarchisch onderscheid.

Kortmann et al. (2000, p. 20) wijzen echter op het vraagstuk van de toepassing van twee of meer algemene wetten. In een voorbeeld geven zij aan dat in het geval van wijzigingen van delegatiemogelijkheden in de Provinciewet de vraag rijst of de Awb in acht genomen moet worden. De Provinciewet is een algemene wet, weliswaar specifieker dan de Awb voor wat betreft het toepassingsbereik, maar desondanks te kwalificeren als algemeen. Inmiddels is gebleken dat in het geval van delegatie de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet zijn aangepast aan de Awb. Kennelijk beschouwt de wetgever de Awb, althans onderdelen daarvan, als een algemenere wet dan de gewijzigde wetten (Kortmann et al., 2000, p. 20). Er lijkt een regel

35

ontstaan die luidt: “Als er sprake is van twee of meer algemene wetten kan men, zoals de wetgever inzake de Awb heeft gedaan, één ervan als de ‘meest algemene’ beschouwen. De andere algemene wetten worden aan die meest algemene aangepast” (Kortmann et al., 2000, p. 21). Een andere benadering die hierbij gevolgd kan worden, is nagaan vanuit welk gezichtspunt de ene algemene wet of bepaling daarvan ‘algemener’ is dan die van de andere algemene wet (Kortmann et al., 2000, p. 21).

Hoewel formeel gezien de Awb op gelijke plaats op de hiërarchische ladder staat als andere formele wetten, lijkt de Awb in praktijk een superieure positie te hebben.

3.4.2 A

Wanneer wordt gesproken van bijzondere wetgeving in relatie tot de Awb, dan geldt dat het gaat om een andere wet in formele zin, die in verhouding tot de Awb een minder algemeen karakter heeft (Michiels, 2009, p.22). De wetgever is echter van oordeel dat bijzondere wetgeving overeen moet komen met de Awb (Kortmann et al., 2000, p. 23). Bijgevolg is een groot aantal bijzondere wetten aangepast aan de Awb door middel van aanpassingswetgeving. De wetgever probeert zich aan de Awb te houden in het geval van aan de Awb posterieure wetgeving. Voor veel andere algemene wetten geldt dat echter niet. De vraag blijft echter welke weg gevolgd moet worden bij strijdigheid van de bijzondere regel met de algemene regel. Ook voor dit vraagstuk is een antwoord gevonden, waarbij men terugvalt op het beginsel van lex specialis derogat legi generali. Volgens dit beginsel krijgt een bijzondere wet voorrang boven de algemene wet wanneer de bijzondere wet noodzakelijk is om één speciale situatie te regelen, die ook onder de algemene regelgeving valt. Eveneens van belang hierbij is de regel van lex posterior, die bepaalt dat wanneer regels van gelijke rang strijdig zijn de wet die het laatst is vastgesteld geldt.

Van Wijk et al. (2008) verwijzen in dit verband echter terug naar de doelstellingen van de Awb. Overeenkomstig de gedachte dat de doelen die met een algemene wet worden beoogd, alleen maar kunnen worden bereikt indien de algemene wet als ‘leidend’ wordt beschouwd, is de opzet dat de Awb ‘dwingend recht’ bevat, dat wil zeggen dat de bijzondere wet er alleen van kan afwijken als uit de Awb zelf blijkt dat die mogelijkheid is bedoeld (Van Wijk et al., 2008, p. 59). Deze afwijking krijgt op twee manieren vorm:

- De Awb bevat een regeling, waarbij wordt vermeld: ‘…, tenzij bij wet anders is bepaald’. Middels deze bepaling wordt voorzien in de mogelijkheid dat bij bijzondere wet wordt afgeweken van de algemene regel.

- In bepaalde gevallen kan echter ook bij wet in formele zin worden afgeweken van de Awb, ook

wanneer dit niet expliciet in de Awb wordt vermeld. In de bijzondere wet wordt dan gebruik gemaakt van de bepaling: ‘In afwijking van artikel … van de Awb geldt…’. Deze afwijking moet in de memorie van toelichting op de betreffende wet uitvoerig worden gemotiveerd.

36

3.5 C

Binnen wetgeving wordt onderscheid gemaakt tussen algemene en bijzondere wetten. Kaderwetgeving vormt een bijzondere soort algemene wetgeving. Een kaderwet bevat algemene regels, beginselen en procedures voor een bepaald gebied, maar stelt vaak weinig gedetailleerde regels. De wetgeving in formele zin geeft ‘lagere regelgevers’ de bevoegdheid om op gedetailleerde wijze invulling te geven aan deze kaders. Er wordt vaak voor kaderwetgeving gekozen vanwege de snelheid waarmee deze kunnen worden ingevoerd. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) vormt een bijzondere kaderwet. De Awb geeft algemene regels voor het bestuursrecht, waarbij nadere uitwerking plaatsvindt in specifieke wetgeving. Doordat algemene regels in de Awb zijn opgenomen, hoeven deze niet steeds opnieuw in de bijzondere bestuursrechtelijke regelingen te worden opgenomen.

37

HOOFDSTUK 4: HET STELSEL VAN