JURIDISCHE KADERS

In dit hoofdstuk worden de juridische kaders ten aanzien van het stelsel van basisregistraties beschreven. Paragraaf één beschrijft welke juridische kaders in de huidige situatie gelden en waarom voor deze vorm gekozen is. Paragraaf twee beschrijft vervolgens op welke wijze de twaalf eisen waaraan de basisregistraties moeten voldoen, zijn uitgewerkt in de specifieke wetgeving per basisregistratie. Een artikelsgewijze uitwerking vindt u in de bijlage.

5.1 W

In Nederland gaat men uit van het idee dat zoveel mogelijk moet worden uitgegaan van het zelfregulerende vermogen van de maatschappij. Wetgeving wordt pas ingezet nadat is gebleken dat alle overige vormen van overheidsinterventie niet voldoende zijn om het probleem op te lossen. Wanneer overheidsoptreden echter inbreuk maakt op de (grond)rechten en vrijheden van burgers – op zodanige wijze dat dit niet zonder een wettelijke grondslag kan – vereist het legaliteitsbeginsel een vorm van wetgeving. Vandaar dat een wettelijke grondslag vereist is voor het verzamelen, beheren en verstrekken van gegevens door de overheid. Op basis van een wettelijke bevoegdheid om gegevens te verzamelen, mogen deze in de basisregistraties worden vastgelegd. De wettelijke plicht om deze gegevens te verstrekken zorgt dat gegevens in het kader van het principe ‘eenmalige uitvraag, meervoudig gebruik’ door alle (daartoe bevoegde) overheidsinstanties gebruikt kunnen worden.

Binnen het programma Stroomlijning Basisgegevens zijn de juridische kaders voor het stelsel van basisregistraties geschetst. Centraal in het programma Stroomlijning Basisgegevens staat de eenmalige verstrekking van gegevens. Het stelsel van basisregistraties levert hieraan een belangrijke bijdrage. De keuze voor waarborging van de basisregistraties bij wet is ingegeven door de algemene wetgevingsnoties. Om het stelsel van basisregistraties te waarborgen bij wet, is juridisch een aantal opties mogelijk:

- specifieke wetgeving per basisregistratie; geen wet voor het stelsel (huidige situatie);

- een wet ter regeling van het stelsel, alsmede specifieke wetgeving per basisregistratie (kaderwet); - een overkoepelende wet, die zowel het stelsel, als de basisregistraties regelt (zogenaamde

Stelselwet).

In 2003 is de keuze gemaakt voor een specifieke wet per basisregistratie, waarbij het stelsel⁶ wettelijk ongeregeld bleef. De argumenten hiervoor vallen in tweeën uiteen. Enerzijds vanwege de praktische

6

54

uitvoerbaarheid van het principe van eenmalige gegevensverstrekking en anderzijds vanwege de juridische bezwaren tegen wetgeving voor het stelsel. De praktische uitvoerbaarheid heeft een belangrijke, misschien wel doorslaggevende rol gespeeld bij de keuze voor een wet per basisregistratie, in plaats van een overkoepelende wet voor het stelsel als geheel.

In het kader van het Actieprogramma Elektronische Overheid heeft het kabinet gekozen voor een wettelijke verankering van de basisregistraties. Binnen het stelsel van basisregistraties is het structureel verzamelen van gegevens ten behoeve van andere bestuursorganen tot een zelfstandige publieke taak gemaakt. Daarom is voor het instellen van een basisregistratie en het aanwijzen van een verantwoordelijk bestuursorgaan in beginsel een basis bij of krachtens een formele wet noodzakelijk (Kamerstukken II, 2003-2004, 29362 en 26387, nr. 20, p. 2). Voor iedere basisregistratie is bij wet vastgesteld welk doel de registratie heeft, wat het werkingsgebied en de daaraan gestelde kwaliteitseisen zijn, alsook hoe de autorisatie van het gebruik, de kwaliteitsborging en de financiering zijn geregeld (Kamerstukken II, 2003-2004, 29362 en 26387, nr. 20, p. 2). Praktisch gezien is het principe van eenmalige gegevensverstrekking het belangrijkste speerpunt. Eenmalige gegevensverstrekking betekent dat wanneer burgers of bedrijven eenmalig hun gegevens hebben verstrekt aan de overheid, de overheid dit gegeven niet opnieuw mag uitvragen. Binnen de overheid moeten gegevens worden hergebruikt (Kamerstukken II, 2003-2004, 29362 en 26387, nr. 20). Het kabinet heeft er hierbij voor gekozen om het principe van eenmalige gegevensverstrekking vast te leggen in een wet per basisregistratie in plaats van in een wet eenmalige gegevensverstrekking. Een wet eenmalige gegevensverstrekking zou ertoe leiden dat men het ontwikkeltempo van de langzaamste basisregistratie moet aanhouden (Kamerstukken II, 2003-2004, 29362 en 26387, nr. 20, p. 2). Basisregistraties zijn onmisbaar in de infrastructuur van gegevensuitwisseling. De ontwikkeling van deze infrastructuur dient gelijktijdig te gaan met het wettelijk kader, zodat de onderlinge afhankelijkheden in beide processen plaats krijgen. Een aantal basisregistraties is echter nog niet zover ontwikkeld, dat gestart kan worden met de ontwikkeling van het wettelijk kader. Invoering van een wet eenmalige gegevensverstrekking wordt daarmee afhankelijk van de basisregistratie die als laatste wordt gebouwd.

Overkleeft-Verburg geeft juridische argumenten voor een wet per basisregistratie. Zij wijst hierbij op de diversiteit die de basisregistraties kenmerken en op het feit dat de inrichtingsbevoegdheid van bestuursorganen aan beperkingen is onderworpen waar het gaat om informatievoorziening. Het is noodzakelijk om de informatiebetrekkingen, zowel tussen overheid-burger als tussen bestuursorganen, te formaliseren omdat (1) voldoende uniformiteit en betrouwbaarheid van de informatievoorziening moeten worden gewaarborgd, in combinatie met een adequate houders- en beheersorganisatie (specifieke taken en bevoegdheden), (2) de zeggenschapseffecten van centralisering van de gegevensverwerking op de

55

multifunctionaliteit van het gebruik in het perspectief van grondrechten en de EG-Richtlijnen bescherming persoonsgegevens (noodzaak, kenbaarheid en voorzienbaarheid) daar om vragen en specifieke wetgeving is vereist voor (4) het bieden van adequate rechtsbescherming aan betrokkenen (Overkleeft-Verburg, 2001, p. 19). Overkleeft-Verburg (2001, p. 19) geeft aan dat een algemene kaderwet geen optie is, omdat met een algemene kaderwet met een aanwijzings- of erkenningsstelsel niet kan worden voldaan aan de behoefte tot regeling. Kaderwetgeving wordt aangemerkt als globale wetgeving en de noodzaak van uitvoerige uitvoeringsregelingen rijmt niet met de wetgevingssystematiek. Daarnaast maakt een kaderwet voor het de basisregistraties het huidige systeem van Wet bescherming persoonsgegevens, de Algemene wet bestuursrecht en enkele bepalingen in sectorwetgeving, nodeloos gecompliceerd, terwijl de toegevoegde waarde beperkt is.

Tegengeluiden zijn echter ook te horen. De Programmaraad Stelsel van Basisregistraties (PSB) stelt in haar jaarplan 2011 de vraag of een wettelijke basis voor het stelsel als geheel (overkoepelende kaderwet) inmiddels geen noodzaak is geworden. Zij stelt dat in de huidige situatie de basisregistraties als zelfstandige entiteiten functioneren, met elk een eigen wet, gegevensverzameling en uitvoeringsproces (PSB, 2011, p. 11). Om ervoor te zorgen dat het stelsel als geheel gaat functioneren, zou een wettelijk kader, waarin begrippen worden geharmoniseerd, tot stand moeten komen. De PSB heeft haar doelstelling voor 2015 als volgt geformuleerd: “ervoor zorgen dat de basisregistraties in onderlinge samenhang functioneren en zich als één geheel richting een afnemer gedragen” (PSB, 2011, p. 6). Zoals blijkt uit de doelstelling van de PSB is samenhang binnen het stelsel van basisregistraties een belangrijk streven. Deze samenhang wordt omschreven als het ‘functioneren van het stelsel als geheel’. Om te zorgen dat deze doelstelling behaald wordt, is het van groot belang dat het stelsel juridisch ook als geheel gaat functioneren. De bestaande knelpunten moeten hiervoor geïdentificeerd worden.

5.2 H

In de huidige situatie kent iedere basisregistratie een wettelijke waarborging in een eigen, specifieke wet. Zo is het Nederlands handelsregister bij wet in het leven geroepen door de Handelsregisterwet 2007 en regelt de Wet basisregistraties kadaster en topografie het bestaan van het Kadaster als basisregistratie. In deze specifieke wetgeving is per basisregistratie een aantal randvoorwaarden geregeld en zijn de twaalf eisen (zoals genoemd in paragraaf 4.1.1 ) nader uitgewerkt. In deze paragraaf gaan we in op de randvoorwaarden en wordt de uitwerking van de twaalf eisen vergeleken.

In iedere specifieke wet is per basisregistratie vastgelegd welke soort gegevens verzameld worden en met welk doel. Voor persoonsgegevens is dit vereist vanuit het principe van doelbinding. In art. 7 van de Wet bescherming persoonsgegevens is vastgelegd dat gegevens alleen voor welbepaalde, uitdrukkelijk

56

omschreven en gerechtvaardigde doelen worden verzameld. De wetgever kan het doel van de gegevensverzameling bepalen en deze vastleggen wanneer gegevens worden verzameld voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak en daarvoor een specifieke regeling nodig is (Ministerie van Justitie, 2011). Ook de waarborging van de kwaliteit van de gegevens en de wijze van autorisatie voor de toegang tot een basisregistratie wordt bij wet vastgelegd. Daarnaast wordt in iedere specifieke wet vastgelegd welke minister verantwoordelijk is voor een volledige en actuele basisregistratie. De verantwoordelijkheid voor het verzamelen van deze gegevens kan bij andere bestuursorganen worden neergelegd. Om ervoor te zorgen dat gegevens in de basisregistraties niet in verkeerde handen vallen, moeten organisaties die gebruik willen maken van de gegevens geautoriseerd worden. Een autorisatie kan enkel worden verkregen op basis van een wettelijke grondslag (veelal bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur). Organisaties die geautoriseerd zijn voor het gebruik van bepaalde gegevens uit een basisregistratie, mogen deze gegevens niet opvragen bij burgers of bedrijven (Kamerstukken II, 2003-2004, 29362 en 26387, nr. 20).

In een brief aan de Tweede Kamer van 3 maart 2003 zijn twaalf eisen neergelegd waaraan basisregistraties moeten voldoen. Deze twaalf eisen zijn per basisregistratie uitgewerkt in specifieke wetgeving. Om te bepalen in hoeverre deze uitwerking consistent is, zal in deze paragraaf de uitwerking van de twaalf eisen in de specifieke wetgeving per basisregistratie worden vergeleken. In bijlage 5 is per eis opgenomen op welke wijze en in welk artikel dit voor een basisregistratie is uitgewerkt.