3. Een dubbelbesluit binnen het dubbelbesluit
3.6 Toch geen Tomahawks: NAVO dubbelbesluit, een succes?
Voor Nederland betekende de plotselinge wending van de Koude Oorlog in het algemeen en de snelle totstandkoming van de INF-akkoorden in het bijzonder, dat het plaatsingsbesluit niet uitgevoerd zou worden. Alle middellangeafstandswapens van de VS zouden namelijk uit
205
Ibidem, 616-618 en 621.
206
79
West-Europa worden weggehaald in ruil voor het ontmantelen van de SS-20’s in Europa en
Azië door de Sovjet-Unie. De kruisraketten kwamen er dus niet.
Dat er in Woensdrecht nooit kruisraketten zijn geplaatst, zou sommige van de felste tegenstanders van de plaatsing van kruisraketten toch nog een gevoel van overwinning bezorgen. Van de vijf beoogde landen waar volgens het NAVO-dubbelbesluit kruisvluchtwapens met kernladingen zouden moeten komen, werd Nederland het enige dat ze nooit zou plaatsen. Tegenstanders kunnen betogen dat het KKN en de massaprotesten uiteindelijk toch voor zoveel vertraging hebben gezorgd dat de Tomahawks nooit zijn geplaatst. Op 8 december 1987 ondertekenden president Reagan namens de Verenigde Staten en secretaris-generaal Gorbatsjov namens de Sovjet-Unie namelijk het INF-verdrag en daarmee werd bepaald dat de Intermediate Nuclear Forces, de middellangeafstandswapens van de Sovjet-Unie en de VS in Europa, zouden worden weggehaald.
Hoewel de kruisvluchtwapens nooit in Woensdrecht werden geplaatst, zouden voorstanders van een Nederlands plaatsingsbesluit dat niet beschouwen als het falen van het dubbelbesluit of als een overwinning voor de actievoerders. Integendeel, men zou juist kunnen betogen dat mede door het Nederlandse plaatsingsbesluit en dus door het uitvoeren van het NAVO-dubbelbesluit de kruisvluchtwapens uiteindelijk niet geplaatst hoefden te
worden. Het doel van het NAVO-dubbelbesluit was immers de strategische positie van West-
Europa en daardoor van de NAVO te versterken door evenwicht te brengen in Europa wat
betreft de middellangeafstandswapens met nucleaire lading. Hierdoor zou de VS sterker
komen te staan in de onderhandelingen met de Sovjet-Unie over ontwapening. Het plaatsingsbesluit had in Nederland weliswaar vertraging opgelopen, maar uiteindelijk was het plaatsingsbesluit er wel gekomen.
Volgens Paul Bremer III, de Amerikaanse ambassadeur in Nederland van 1983 tot 1986, was de beslissing van Nederland om kruisraketten te plaatsen een heel belangrijk moment voor zowel Nederland als de NAVO. ‘It showed the Soviets that they weren’t going to break. NATO’, zei Bremer in het televisieprogramma Andere Tijden.207 Het plaatsingsbesluit speelde volgens Bremer zelfs een belangrijke rol bij de val van de Sovjet-Unie en het einde van de Koude Oorlog.208
De regeringsverklaring van 22 november 1982 sluit volledig aan bij de visie van Bremer:
207
‘Het geheim van Ruud Lubbers’, Andere Tijden (2013), te vinden op: anderetijden.nl/aflevering/92/Het- geheim-van-Ruud-Lubbers, 2013.
80
De kans daarop, [het ontmantelen van middellange afstandsraketten met kernkoppen door de SU] zal het grootst zijn als bij de Sovjet-Unie het besef ontstaat dat zonder
concessies harerzijds nieuwe kernwapens voor de middellange afstand zullen worden geplaatst. Als het bondgenootschap of individuele bondgenoten de indruk wekken te aarzelen in hun bereidheid mee te doen aan de modernisering, zal de Sovjet-Unie niet of veel minder geneigd zijn serieus te onderhandelen.209
Historicus Duco Hellema stelt dat de ‘internationale determinanten’ die op de Nederlandse politiek werkzaam waren, uiteindelijk sterker bleken dan de binnenlandse meningsvorming. De conflicten over de kruisraketten bevestigen volgens hem het beeld van buitenlandse politiek als ‘georganiseerde aanpassing’ aan de internationale omstandigheden.210
Volgens Hellema was de Nederlandse politiek betreffende het NAVO-dubbelbesluit een aanpassing aan
de veranderende omstandigheden van de Koude Oorlog en werd slechts het tempo en de ‘halfslachtige’ argumentatie door de binnenlandse situatie bepaald. Bovendien concludeert Hellema iets wat Van Diepen later ook zou vaststellen: de Nederlandse publieke opinie was voor een deel weliswaar zeer kritisch ten opzichte van een mogelijke komst van kruisraketten met kernwapens, maar heeft de ‘juistheid van het NAVO-lidmaatschap niet in twijfel
getrokken’.211
In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk werd al even kort genoemd dat er een verschil van inzicht was over de invloed van het plaatsingsbesluit op de Sovjet-Unie. VVD-
fractievoorzitter Nijpels had niet de ‘illusie’ dat de Sovjet-Unie zich ook maar iets van de Nederlandse besluitvorming aan zouden trekken terwijl Lubbers (en ook CDA-fractievoorzitter
De Vries) daar anders over dachten. Lubbers kon natuurlijk ook niet anders beweren als premier en bovendien speelde dit argument bij de CDA-aanhang een veel belangrijker rol dan bij die van de VVD.
S.I.P. van Campen, de hier al eerder opgevoerde directeur van het kabinet van Joseph Luns bij de NAVO, schreef in juni 1984 dat het kabinet Lubbers er door een welhaast diabolisch knappe compromis formule in is geslaagd iedereen schaakmat te zetten. 212 Op
209 Regeringsverklaring, 22 november 1982, letterlijke tekst (PDF) via
http://www.parlement.com/id/vh8lnhronvw5/kabinet_lubbers_i_1982_1986.
210
Duco Hellema, Buitenlandse politiek van Nederland (Houten,1995), 304-305.
211
Hellema, Buitenlandse politiek, 305.
81
zichzelf bewonderde Van Campen het dat Lubbers uiteindelijk het besluit erdoor heeft weten te krijgen, maar hij voegt hier aan toe:
Men kan derhalve de regering de lof niet onthouden voor een uitermate moeilijk intern probleem een oplossing te hebben gevonden, die, wat men ook moge denken van haar inconsequenties, onvolledigheden en pretenties, een zekere mate van interne doeltreffendheid – op korte termijn – niet kan worden ontzegd. Maar het blijft een besluit van de Gemeenteraad van Zwinderen.213
Hiermee bedoelde Van Campen dat het beleid (de ‘dorpspolitiek’) van het kabinet nogal gericht was op de Nederlandse politieke verhoudingen en los was komen te staan van de internationale realiteit.
De hoop dat Nederland invloed kon uitoefenen op de Sovjet-Unie was volgens Van Campen ‘potsierlijk’. Ook de al eerder aangehaalde Bik en Heldring vonden het zelfbedachte dubbelbesluit van Lubbers om het Nederlandse plaatsingsbesluit nogmaals aan het arsenaal van de Sovjet-Unie te koppelen op zijn zachtst gezegd opmerkelijk.214
Het jarenlang durende debat en het uitstel van het plaatsingsbesluit heeft Nederland volgens deze redenering helemaal niet een sterkere internationale positie bezorgd. Integendeel, bondgenoten aan beide kanten van de Atlantische Oceaan zouden uiteindelijk in Nederland teleurgesteld zijn waardoor de internationale positie van Nederland – met name binnen de NAVO – zou zijn verzwakt. Bovendien werd door het Nederlands optreden ook het NAVO-bondgenootschap zelf verzwakt, terwijl het vertrouwen van de VS en de Europese
NAVO-leden in elkaar en het verbinden van elkaars strategische belangen juist voor de
Nederlandse veiligheid van uiterst groot belang was.
213
Ibidem.
214
82
Conclusie
Na de Tweede Wereldoorlog werd duidelijk dat een neutrale positie van Nederland onhoudbaar was. Met de nieuwe dreiging in het oosten en de gebleken afhankelijkheid van de Westerse Geallieerden voor het voortbestaan van Nederland, werd het Nederlandse veiligheidsbeleid gericht op lidmaatschap van de NAVO en een goede band met de Verenigde
Staten. Naarmate de Koude Oorlog vorderde en de wapenwedloop tussen Oost en West dreigender vormen aannam werden het bondgenootschap van de NAVO – en de atoomparaplu
van de Verenigde Staten – steeds belangrijker. Het NAVO-dubbelbesluit paste goed binnen
deze manier van denken omdat het de veiligheidsbelangen van West-Europa en de VS nog meer met elkaar verbond en daardoor de Sovjet-Unie nog meer moest afschrikken.
Door de niet geheel onlogische weerstand tegen de verdere bewapening met kernwapens binnen alle westerse landen was het dubbelbesluit niet onomstreden. De weerstand in Nederland zorgde ervoor dat het nemen van een plaatsingsbesluit een politiek lastige aangelegenheid werd. Tijdens het eerste kabinet Lubbers (’82-’86) kwamen besluitvorming, protest en overleg op internationaal niveau op een hoogtepunt. Wat tijdens eerdere kabinetten nog niet mogelijk bleek, lukte Ruud Lubbers wel: het nemen van een besluit voor de plaatsing van 48 kruisvluchtwapens met kernladingen. Hoewel er veel lof was voor de wijze waarop Lubbers zich op zowel het internationale als nationale toneel manifesteerde – naast de kritiek van de felle tegenstanders van het plaatsingsbesluit, uiteraard – was er ook kritiek door voorstanders, namelijk dat het uitstel van het plaatsingsbesluit door het kabinet Lubbers ten koste ging van de Nederlandse positie in de internationale verhoudingen.
De two-level game theory van Robert Putnam biedt hier nieuw inzicht. Niet alleen behandelt deze theorie de wederzijdse afhankelijkheid van binnenlandse en buitenlandse politiek, het geeft heel duidelijk aan dat – mits door een intelligente internationale onderhandelaar goed benut – een beperkende onderhandelingsruimte op het niveau van de landelijke politiek, op het internationale niveau juist invloed kan opleveren. In deze scriptie wordt duidelijk dat dit het geval is bij de internationale contacten van Ruud Lubbers. Juist door de lastige situatie in de Nederlandse binnenlandse politiek krijgt Lubbers meer aandacht en invloed in het buitenland, mede geholpen door de ontwikkelingen in de Koude Oorlog. Hiermee is de kritiek die Lubbers ten deel viel niet ontkracht. Wel is aangetoond dat er naast de nadelen van de beperkte onderhandelingsruimte van het kabinet Lubbers die op het eerste
83
gezicht leken te overheersen, er wel degelijk voordelen waren aan Lubbers’ situatie? die hij heeft weten te benutten.
Nederland bracht zichzelf in een bijzondere positie door tijdens de NAVO-vergadering
van december 1979, waar het NAVO-dubbelbesluit werd genomen, een voorbehoud te maken. Nederland steunde het besluit en de achterliggende politieke en militaire strategie, maar de Nederlandse regering wilde de plaatsing van de 48 kruisvluchtwapens op Nederlandse bodem om verschillende redenen uitstellen. Uiteindelijk zou het kabinet Lubbers I het plaatsingsbesluit koppelen aan de resultaten van de onderhandelingen tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie over wapenbeheersing, met name aan de INF-onderhandelingen over middellangeafstandsraketten op het Europese continent.
Het oorspronkelijke besluit van de NAVO werd een dubbelbesluit genoemd omdat het enerzijds ging om het plaatsen van 572 kruisvluchtwapens met kernkoppen in West-Europese landen als reactie op de SS-20 raketten van de Sovjet-Unie om zo het evenwicht op het
Europese continent te herstellen. Anderzijds werd aangestuurd op onderhandelingen met de Russen over vermindering van diezelfde wapens. Doordat de Nederlandse regering met Ruud Lubbers als premier nog eens binnen dat dubbelbesluit een koppeling maakte tussen de resultaten van die onderhandelingen – en in het bijzonder in ’85 de vermindering van Russische wapens – en het Nederlandse plaatsingsbesluit, was er in feite sprake van een dubbelbesluit binnen het dubbelbesluit.
Het voorbehoud van december ’79 en de daaropvolgende voorlopige plaatsingsbesluiten van de kabinetten Van Agt en Lubbers waren aan de ene kant (maar in mindere mate) toe te schrijven aan een eigen Nederlandse ideaal over het verminderen van kernwapens in de wereld en aan de andere kant (vooral) aan de binnenlandse oppositie tegen het plaatsen van nieuwe kernwapens op Nederlandse bodem. Doordat politiek en samenleving enorm verdeeld waren, liep de spanning soms hoog op. De twee grootste Kamerfracties van deze tijd, het CDA en de PvdA, hadden niet alleen met elkaar de heftigste botsingen, ook binnen deze partijen waren de discussies over de kernwapens het hevigst. Vooral bij de PvdA was veel oppositie tegen een nieuwe kernwapentaak van Nederland. De sociaaldemocraten waren uiterst kritisch over het dubbelbesluit en bij velen overheerste het idee dat het plaatsen van kruisraketten met kernladingen niet noodzakelijkerwijs tot ontwapening in Europa zou leiden.
Omdat het CDA en de VVD bij de Tweede Kamerverkiezingen van mei ’81 de meerderheid in de Kamer verloren, bestond het tweede kabinet Van Agt uit een coalitie tussen
84
plaatsingsbesluit leek ver weg omdat de standpunten van de beide partijen te ver uit elkaar lagen. Het tweede kabinet Van Agt opereerde in het algemeen moeizaam vanwege de slechte onderlinge verhoudingen en zou dan ook niet lang standhouden. Na een half jaar zou de PvdA uit het kabinet stappen waarna het CDA en D66 nog vier maanden een rompkabinet zouden vormen.
De rol van Ruud Lubbers was langzamerhand steeds belangrijker geworden in Den Haag. Na zijn vuurdoop in de landelijke politiek als jonge minister van Economische Zaken in het Kabinet Den Uyl namens de KVP in 1973, kreeg hij gedurende het premierschap van Van Agt, toen hij in november ’78 Willem Aantjes opvolgde als fractievoorzitter van het pas gevormde CDA, voor het eerst echt te maken met de politieke moeilijkheden van het plaatsingsbesluit. Ten tijde van het eerste kabinet Van Agt was Lubbers’ belangrijkste taak de
CDA-fractie – met dissidenten die liever met Den Uyl dan met Wiegel waren gaan regeren –
bijeen te houden. Ook het kernwapenvraagstuk lag uiterst gevoelig binnen de CDA-fractie van
Lubbers, die het eerder als zijn taak zag de verdeelde fractie te verenigen dan het kabinetsstandpunt of het plaatsingsbesluit door de fractie te krijgen.
Toen de PvdA vanaf ’82 eenmaal in de oppositiebankjes van de Tweede Kamer terechtkwam – en daar voorlopig ook even zou blijven – schaarde de partij zich meer en meer achter het verzet tegen de kruisraketten. De PvdA was weliswaar de grootste partij geworden bij de verkiezingen, maar omdat CDA en VVD samen een meerderheid hadden verkregen, was
het na het mislukken van het vorige kabinet logisch dat zij met elkaar een coalitie zouden vormen: het eerste kabinet Lubbers was een feit. Doordat in 1982 de PvdA voor een Kamermeerderheid niet meer noodzakelijk was, kon het kabinet Lubbers I een aantal zaken realiseren die eerder niet mogelijk waren, waaronder het plaatsingsbesluit van de kruisraketten. Toch bleef het vraagstuk rond de kruisraketten een politiek precair onderwerp, omdat nog niet iedere CDA-er direct achter een plaatsingsbesluit stond. Op verschillende niveaus moest Lubbers dus de boel bij elkaar houden. Was Lubbers de ene dag nog in Washington voor overleg met de Amerikaanse bondgenoten, zo moest hij bij wijze van spreken de volgende dag kritische CDA-Kamerleden geruststellen of in de Houtrusthallen het volkspetitionnement in ontvangst nemen onder het oog van een grimmige zaal vol tegenstanders van het plaatsingsbesluit.
De positie waar Nederland in terechtkwam door het oorspronkelijke voorbehoud, maar des te meer door de – noodgedwongen – besluiteloosheid van de opeenvolgende regeringen leverde bij voorstanders van het dubbelbesluit ook kritiek op. Bijvoorbeeld Alfred van Staden en S.I.P van Campen, maar ook regelmatig kritische parlementariërs, met name uit de VVD-
85
fractie, verweten Lubbers dat het zoeken naar een compromis binnen het Nederlands parlement en samenleving ten koste ging van de geloofwaardigheid van het NAVO-
bondgenootschap en bovendien van de Nederlandse positie binnen de internationale arena. Het uitstellen van het Nederlands plaatsingsbesluit zou volgens de critici het bondgenootschap hebben verzwakt doordat het door de Sovjet-Unie werd opgevat als verdeeldheid binnen de
NAVO. Het doel van het dubbelbesluit, namelijk de Sovjet-Unie aan de onderhandelingstafel dwingen met als doel afspraken te maken over wederzijdse ontwapening, werd door de Nederlandse opstelling juist belemmerd. Het gevaar was dat de Sovjet-Unie door de verdeeldheid bij de NAVO juist gesterkt werd in haar bewapeningspolitiek en bovendien meer invloed kreeg in West-Europese democratieën: een gevaar dat niet geheel onterecht zou blijken. Een tweede zorg van de critici was dat de positie van Nederland binnen de NAVO zou worden aangetast. Door het plaatsingsbesluit uit te stellen, zo redeneerde men, devalueerde de Nederlandse invloed en verzwakte de internationale positie. Juist voor een land als Nederland dat voor de eigen veiligheid zo afhankelijk was van de militaire en politieke slagkracht van de
NAVO – en in het bijzonder van de Verenigde Staten – was het van het grootste belang om de
betrekkingen met de VS en de belangrijkste West-Europese landen goed te houden. Wanneer
Nederland bekend zou komen te staan als een bondgenoot die zijn verantwoordelijkheid niet wenste te nemen, dan zou dat weleens niet in het Nederlands belang kunnen zijn, zo was de achterliggende gedachte.
Dit onderzoek en het toepassen van de two-level games-theorie van Robert Putnam op de besluitvorming over het NAVO-dubbelbesluit en het Nederlandse plaatsingsbesluit, werpt
een nieuw inzicht op deze kwestie. In het artikel van Putnam, ‘Diplomacy and domestic policy, The logic of two-level games’, uit 1988 wordt de wederzijdse beïnvloeding van binnen- en buitenlands beleid benadrukt. Het wordt duidelijk dat het kabinetsbeleid van Lubbers I politieke ontwikkelingen in binnen- en buitenland aan elkaar verbond, waardoor Lubbers in de binnenlandse politiek een sterkere positie verkreeg: er werd door Lubbers vastgehouden aan het tot stand laten komen van een Nederlands plaatsingsbesluit, maar dat werd wel verbonden aan de ontwikkelingen bij de INF-onderhandelingen in Genève. Hier zorgen internationale onderhandelingen dus voor een sterkere positie van onderhandelaar Lubbers in Nederland zelf. Daarnaast beschrijft Putnam in zijn artikel dat juist binnenlandse beperkingen kunnen leiden tot een versterkte positie bij internationale onderhandelingen. Ook dit fenomeen valt waar te nemen tijdens de kabinetsperiode van Lubbers I. Door de beperking van de reikwijdte van Lubbers’ ‘onderhandelingsruimte’ – vanwege de Nederlandse politieke
86
situatie – die Lubbers bij de internationale besprekingen heeft, is er juist extra aandacht voor de Nederlandse positie, zowel van Washington en andere bondgenoten als van Moskou.
Verder onderzoek naar het tot stand komen van de INF-akkoorden zou zich kunnen
richten op de rol van andere actoren dan de regeringsleiders die op nationaal en internationaal niveau moesten onderhandelen. Ook onderzoek naar de wijze waarop interactie tussen verschillende niveaus plaatsvond, bijvoorbeeld hoe de Amerikaanse regering de vredesbeweging zag én hoe de Sovjetunie deze probeerde te beïnvloeden zou interessante resultaten kunnen opleveren. Het artikel van Knopf, ‘Beyond Two-Level Games: Domestic- International Interaction in the Intermediate-Range Nuclear Forces Negotiations’ dat in het derde hoofdstuk aan de orde is gekomen en waarin een aanvulling is ontwikkeld op de two- level games-theorie van Putnam kan hierbij ter ondersteuning worden gebruikt.
Hoewel de Nederlandse positie en het uitstellen van het plaatsingsbesluit soms ergernis heeft opgewekt bij de NAVO-bondgenoten en de Sovjet-Unie wellicht de hoop gaf dat
de NAVO verdeeld was, betekende dit nog niet dat de positie van Nederland hierdoor werd
verzwakt. Ruud Lubbers wist juist de lastige positie van het kabinet in het eigen land te benutten om zijn invloed bij de Amerikaanse president Reagan te krijgen. Daarnaast was ook Sovjet-leider Gorbatsjov zeer geïnteresseerd in contact met de Nederlandse premier. Dat Nederland uiteindelijk wel degelijk een plaatsingsbesluit nam, is zeker niet nadelig geweest voor zowel de Nederlandse positie als de werking van het NAVO-dubbelbesluit, zoals Paul
Bremer in 2013 zou verklaren.215 Nederland bleef het bondgenootschap trouw en verkreeg ondertussen door haar positie meer invloed op internationaal niveau (bijvoorbeeld de gesprekken tussen Lubbers en Gorbatsjov) Dat de kruisraketten er uiteindelijk niet zijn gekomen, doet daar niets aan af. Dat Nederland uiteindelijk bereid bleek de kruisvluchtwapens met kernladingen te plaatsen zorgde namelijk voor extra druk op de Sovjet-Unie om akkoord te gaan met het ontwapenen.
88
Literatuurlijst
Barnaby, F., Vredesverwachtingen (Amsterdam, 1980).
Bik, J.M., ‘Premier Lubbers vreest crisis over de raketten’, NRC Handelsblad, 14 april 1984.