Two-level game en de INF onderhandelingen: de three-on-three benadering

Door de ontspanningspolitiek van Gorbatsjov, die grote hervormingen in de Sovjet-Unie wilde doorvoeren en de internationale betrekkingen poogde te normaliseren, werden de INF- akkoorden dus in 1986 voortgezet. In 1993 verschijnt er van de Amerikaanse politicoloog Jeffrey Knopf – tegenwoordig hoogleraar non-proliferatie- en terrorismestudies aan het Middlebury Institute of International Studies at Monterey in Vermont – een artikel (‘Beyond

196

J. Gunnell (ed.), ‘Pluralism and the fate of Perestroika. A historical reflection. Reflections Symposium’,

Perspectives on Politics (2015), 408-430, aldaar 411. 197

Van Diepen, Hollanditis, 338

198

Lawrence S. Wittner, Toward nuclear abolition. A history of the world nuclear disarmament movement. 1971

to the present (Stanford, 2003), 371. 199 _{Ibidem, 403}

76

two-level games, domestic-international interaction in the intermediate-range nuclear forces negotiations’), dat de two-level game-theorie van Putnam toepast op het verloop van de INF-

akkoorden.200

Knopf bepleit in zijn artikel dat de theorie van Putnam niet altijd toereikend is, omdat niet alle ontwikkelingen die leidden tot de INF-akkoorden even goed te verklaren zouden zijn met de two-level game. De kritiek van Knopf op Putnams theorie behelst drie punten. In de eerste plaats geeft het kader van de two-level game onvoldoende aandacht aan de verschillen tussen drie vormen van interactie tussen het nationale en internationale niveau. Knopf noemt ze transgovernmental, transnational en cross-level. Transgouvernementele interactie vindt plaats wanneer er onderlinge verdeeldheid tussen verschillende overheidsorganen is – bijvoorbeeld tussen het Pentagon en het State Department – en ambtenaren elkaar proberen te beïnvloeden. Onder transnational verstaat Knopf het wederzijds beïnvloeden van binnenlandse actoren buiten de regering om. Tot slot is er sprake van cross-level wanneer de overheid van het ene land, contact heeft met nationale groepen van een ander land, ongeacht wie dit contact initieert. Een tweede punt van kritiek is dat de theorie van de two-level-game de institutionele verbinding van groepen staten zoals militaire bondgenootschappen zou onderschatten. Ten derde besteedt de two-level game volgens Knopf niet genoeg aandacht aan de mogelijkheid dat onderhandelingen beïnvloed of geïnitieerd kunnen worden door de actie van nationale groepen, zoals bijvoorbeeld de vredesbeweging.201

In de door Knopf onderzochte casus – het tot stand komen van het INF-verdrag –

betekent dit dat er bij het toepassen van de two-level game zoals Putnam deze beschrijft, te weinig rekening gehouden zou worden met de militaire en politieke allianties van de gesprekspartners (de VS en SU in dit geval) én de invloed van wat Knopf de domestic groups

noemt. In het geval van Reagan die met Gorbatsjov onderhandelde ten tijde van de INF- besprekingen zou dat bijvoorbeeld de invloed van de NAVO-partners op de speelruimte van Reagan zijn en de rol van de antinucleaire protestbeweging in West-Europa.202 Knopf bestudeert in zijn onderzoek de INF-onderhandelingen en past daar zijn zogenaamde three-on- three approach op toe. (three-on three vanwege het derde niveau dat Knopf toevoegt van de derde staat en de drie vormen van nationaal-internationale interactie) Als voorbeeld noemt Knopf het standpunt van West-Duitse en Nederlandse sociaaldemocraten dat een nuloptie het streven zou moeten zijn van onderhandelingen over ontwapening, die daarmee hun eigen

200

J.W. Knopf, ‘Beyond two-level games. domestic-international interaction in the intermediate-range nuclear forces negotiations’, International Organization (1993), 599-628, aldaar 604.

201

Knopf, ‘Beyond two-level games’, 611.

77

regering beïnvloeden en vervolgens mede onder druk van Europese leiders (waaronder Lubbers) de Amerikaanse regeringstandpunten werden bijgesteld. Zoals gezegd was Reagan eigenlijk wel voor het ontmantelen van nucleaire arsenalen, maar in de praktijk was dat in het begin van de jaren ’80 nog niet het Amerikaanse regeringsstandpunt of de tactiek bij het onderhandelen.203

Knopf neemt in zijn artikel expliciet de INF-onderhandelingen als voorbeeld om aan te tonen dat de tree-on-three benadering iets toevoegt aan de two-level game, sterker nog: hij stelt dat zijn methode antwoorden kan vinden die Putnam met zijn theorie over het hoofd ziet. Het three-and-three kader is volgens Knopf geschikter om twee beslissingen van de Amerikaanse regering te verklaren: in de eerste plaats het voorstel van de nuloptie in 1981 van Reagan en in de tweede plaats de uiteindelijke ondertekening van het double zero INF- verdrag in 1987. Hoewel de two-level game een goed inzicht geeft, geeft de three-and-three benadering een betere verklaring voor deze twee beslissingen.

Eisenbergs analyse met behulp van de two-level game gaat mis – volgens Knopf – omdat er te weinig rekening wordt gehouden met onderhandelingen binnen het NAVO-

bondgenootschap. Zonder Europese druk, zou Reagan de nuloptie niet hebben overwogen. Dat Europese leiders toch voor de nuloptie pleitten, terwijl dit niet zou bijdragen aan het ‘koppelen’ van de VS aan het Europese continent, wat met het plaatsten van INF-

kruisvluchtwapens het doel was, is alleen met de three-on-three benadering uit te leggen. De two-level game incorporeert de onderhandelingen binnen de alliantie te weinig.204

Volgens Knopf is het voorstel voor een zero-option alleen te verklaren door zijn three- and-three approach omdat de nul-optie tot stand kwam door transgovernmental en cross-level connections binnen de NAVO. De sociaaldemocraten in West-Duitsland en Nederland waren

vanaf 1979 tegen het plaatsen van raketten indien de Sovjet-Unie haar SS-20 capaciteit aanzienlijk zou verminderen. Vanaf dat moment is er de druk van centrum-links in West- Europa op de VS dat een onderhandelingsvoorstel een zero-optie moet bevatten, terwijl de VS

dat op dat moment nog niet haalbaar acht. Het idee van de zero-optie dat er geen Amerikaanse middellange afstandsmacht zou komen in Europa was een breuk met het eerdere positie van het Westen en kon alleen doordat de druk op transgouvernementeel niveau werd versterkt door twee andere elementen van de three-and-three approach: de relaties binnen het bondgenootschap en cross-level druk door Europese protesten. De Amerikaanse regering werd dus volgens deze theorie direct beïnvloed door de massaprotesten in Nederland. Aan de

203

Ibidem, 618.

204

78

andere kant werd de antikernwapenbeweging in West-Europa volgens Knopf ondersteund door Brezjnev en zijn opvolgers die op deze wijze de Amerikaanse versterkingen hoopten te voorkomen zonder dat een INF-akkoord zou hoeven te worden ondertekend.205

Vooral het uiteindelijke resultaat van de INF-onderhandelingen met de dubbele nuloptie is iets waar de two-level-game theorie van Putnam volgens Knopf niet goed een antwoord op weet te vinden. The three-on-three benadering biedt hier volgens Knopf uitkomst. De Amerikanen waren juist door hun West-Europese bondgenoten overtuigd dat een dubbele nuloptie niet haalbaar was. Pas nadat duidelijk werd dat Gorbatsjov (anders dan zijn voorgangers) voorstander van de dubbele nuloptie was, wisten de Amerikanen de Europese NAVO-landen ervan te overtuigen dat de nuloptie wel degelijk een mogelijkheid was. Deze elementen worden in de two-level game volgens Knopf sneller over het hoofd gezien.206

Het artikel van Knopf moet eerder gezien worden als een aanvulling op, dan als de vervanging van de two-level game van Putnam. Knopf bouwt verder op de theorie en voegt met zijn three-on-three benadering iets toe dat van nut kan zijn bij het bestuderen van complexe onderhandelingen. In het geval van de INF-akkoorden belicht Knopf aspecten die

overduidelijk van invloed zijn geweest op de uitkomsten. Toch is de theorie van Putnam – mijns inziens – allerminst achterhaald. Dat in Putnams theorie niet ieder aspect wordt beschreven betekent namelijk niet dat de historicus niet ook andere elementen kan bestuderen die van invloed kunnen zijn geweest op de onderhandelingen. Dit maakt Putnams theorie nog niet onbruikbaar en daardoor die van Knopf niet altijd noodzakelijk. De politicologische theorie kan zeker van nut zijn, zolang deze maar wordt benut als hulpmiddel bij historisch onderzoek en niet als allesomvattende verklaring wordt gezien waarin ieder element van de werkelijkheid besloten dient te liggen.