Samenwerking bij gebiedsontwikkeling

Willink (1997) beweerd in zijn onderzoek dat de keuze voor een samenwerkingsmodel sterk afhankelijk is van de scope en specifieke condities van het project. De Zeeuw (2007) bevestigt dat er bij de keuze voor een samenwerkingsverband rekening moet worden gehouden met de grondposities van de betrokken partijen, de risico-aversiteit van de gemeente, de vraag naar het te realiseren vastgoedprogramma en de complexiteit van het project. Op basis van dit gegeven kan er op voorhand geen optimaal model worden geselecteerd ten aanzien van de samenwerking tussen gemeenten en marktpartijen (De Zeeuw, 2007). Een samenwerking waarbij gemeente en marktpartijen samen een gebiedsontwikkelingsopgave oppakken wordt in de wetenschap aangeduid als Publiek Private Samenwerking (PPS). Binnen deze samenwerkingsvorm kunnen er drie hoofdstromen onderscheiden worden (Ministerie van VROM, 2011):

 Publieke grondexploitatie: het traditionele model en het bouwclaimmodel;  Publiek-private grondexploitatie: het joint-venture-model;

 Private grondexploitatie: het concessiemodel en de exploitatieovereenkomst. Hieronder zijn de genoemde modellen toegelicht.

Het traditionele model

Het traditionele model wordt in de praktijk veelal toegepast in situaties waarbij de gemeente over gronden beschikt die noodzakelijk zijn om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. Na het verwerven van alle benodigde gronden, maakt de gemeente de gronden bouw- en woonrijp. Vervolgens worden de gronden verkaveld en uitgegeven aan geïnteresseerde marktpartijen die bereid zijn om binnen de kaders van het vigerende bestemmingsplan vastgoed te ontwikkelen. Binnen dit model worden de plannen grotendeels door de gemeente uitgewerkt, waarna de kavels waarop bepaalde ontwikkelingen mogelijk zijn, worden verkocht aan marktpartijen. Het op eigen gelegenheid uitwerken van een ruimtelijk concept gaat gepaard met het feit dat de gemeente vrijwel alle risico’s naar zich toe trekt. Daar staat tegenover dat zijzelf de uitgifteprijzen kunnen bepalen (Ministerie van VROM, 2011). Willink (1997) stelt dat gemeenten dit model enkel moeten toepassen in een situatie waarbij er sprake is van een zeer willige markt, waarbij de grote

vraag en weinig aanbod er voor zorgt dat gemeenten op het grondexploitatieresultaat relatief weinig risico lopen. Desondanks is het voor gemeenten van belang om tijdens de uitwerking van het plan er zorg voor te dragen dat de plannen optimaal aansluiten op de visie van de marktpartijen, want zij zijn immers verantwoordelijk voor de afzet van het te realiseren vastgoed. Dit vormt ook direct het grote risico voor de gemeenten. Wanneer marktpartijen hun vastgoedconcepten in de praktijk onvoldoende kunnen integreren, dan vertaald zich dat in een lagere plankwaliteit (kwaliteit van openbare ruimte), minder geïnteresseerde marktpartijen, waardoor de grondprijs van dit betreffende plan gedrukt wordt (Ministerie van VROM, 2011). Het Bouwclaimmodel

Wanneer private partijen de gronden in bezit hebben of hebben aangekocht die noodzakelijk zijn voor een gebiedsontwikkeling, dan is het traditionele model, zoals bovenstaand beschreven, in haar zuiverste vorm niet meer mogelijk. Dit is te verklaren doordat publieke partijen niet meer het exclusieve recht hebben op de te ontwikkelen gronden (Ministerie van VROM, 2011). Wel beweert Willink (1997) dat gemeenten een zeer dominante rol blijven vervullen bij het vaststellen van de grondexploitatiebegroting, het stedenbouwkundig plan en het te realiseren programma. De risico’s die gemeenten hierbij lopen beperkt zich hierbij tot de grondexploitatierisico’s. Het bouwclaimmodel wordt gekenmerkt door het feit dat private partijen (enkele) grondposities hebben ingenomen. De private partijen zijn bereid hun gronden over te dragen aan de gemeente, die deze gronden vervolgens bouw- en woonrijp maakt en uitgeeft. Private partijen stellen ten aanzien van de overdracht echter wel als voorwaarde dat zij het recht krijgen een aantal kavels te kopen waarop zij binnen het publiekrechtelijk spoor (vigerend bestemmingsplan) vastgoed mogen ontwikkelen (Ministerie van VROM, 2011). Het afzetrisico en het financiële risico worden in ruil van rechten op bouwproductie (bouwclaim) neergelegd bij de marktpartijen. Het bouwclaimmodel komen we in de praktijk veelal tegen op VINEX-locaties (Willink, 1997). Wanneer private partijen niet bereid zijn hun gronden af te staan en zich beroepen op zelfrealisatie, dan zal er volgens de afdeling grondexploitatie van de Wro gebruik gemaakt worden van enerzijds een anterieure overeenkomst of een posterieure overeenkomst. Wanneer de kosten anderzijds niet verzekerd zijn, dan zal de gemeente volgens de Wro verplicht een exploitatieplan moeten opstellen (Van Buuren, et al., 2010).

Het Joint-venture-model

Het Joint-venture-model wordt voornamelijk toegepast bij complexe ontwikkelingen waarbij de potentiële risico’s erg groot zijn (Willink, 1997). Middels dit model gaan de gemeenten en de marktpartijen in een vroeg stadia een samenwerking met elkaar aan op basis van een gezamenlijke grondexploitatie. Middels het oprichten van een gezamenlijke publiek-private onderneming, ook wel Grondexploitatie Maatschappij (GEM) genoemd (Ministerie van VROM, 2011). Het doel van deze samenwerking is om de inbreng en zeggenschap van de betrokken partijen, en daarmee ook hun risico’s, evenredig te delen. De samenwerking is erop gericht om gezamenlijk beslissingen te nemen over het te ontwikkelen gebied (Fox, McDade, Reid, Strati & Huey, 1989).

Het concessiemodel

Het concessiemodel wordt veelal toegepast in situaties waarbij één of een beperkt aantal ontwikkelaars een dominante grondpositie hebben. In deze situatie kan de gemeente ervoor kiezen zich te beperken tot het in hoofdlijnen bepalen van de planologische kaders (Willink,

1997). Op basis van deze publiekrechtelijke randvoorwaarden zal de verdere invulling en uitwerking van de gehele planontwikkeling (grond- én opstalexploitatie) worden overgelaten aan de marktpartijen. Tijdens dit proces is de marktpartij volledig verantwoordelijk voor de verwerving, het bouw- en woonrijp maken van het plangebied en de uitgifte van de bouwkavels (Ministerie van VROM, 2011). Het toepassen van het concessiemodel bij gebiedsontwikkeling is in de praktijk niet altijd even geschikt. Het concessiemodel functioneert alleen wanneer er eenduidigheid is over de ontwikkelopgave en de marktpartij bereid en in staat is de bijbehorende risico’s te beheersen. Met name uitleggebieden waarbij veelal agrarische gronden worden bebouwd met nieuwbouw woningen is in de praktijk geregeld succesvol gebleken. De toepasbaarheid van het concessiemodel bij uitbreidingslocaties is gelet op de veelheid en diversiteit van het aantal belangen en de daarbij gepaarde complexiteit over het algemeen veel lastiger toe te passen (Bult-Spiering, 2003).

Exploitatieovereenkomst

Het afsluiten van een exploitatieovereenkomst kan gezien worden als een minder vergaande vorm van publiek- private samenwerking. Een exploitatieovereenkomst wordt door de gemeente opgesteld in situaties waarbij één of meerdere grondeigenaren zich in het kader van gebiedsontwikkeling kunnen beroepen op het recht op zelfrealisatie (Willink, 1997). In de situatie waarbij de grondeigenaar zich kan beroepen op het recht op zelfrealisatie, wordt er op basis van de exploitatieverordening een overeenkomst gesloten tussen de gemeente en de marktpartij, waarin is aangeven dat gemeente zich verplicht tot de aanleg van voorzieningen van openbaar nut. Daarnaast is vastgelegd dat marktpartijen een exploitatiebijdrage betalen voor de voorzieningen die ten behoeve van de gebiedsontwikkeling noodzakelijk zijn (Ministerie van VROM, 2011). De Wet ruimtelijke ordening gaat ervan uit dat overheden ten alle tijden trachten de kosten van voorzieningen van openbaar nut te verhalen middels een anterieure overeenkomst. Echter is het afsluiten van een overeenkomst volgens de wet niet afdwingbaar. In deze situatie, waarbij de kosten niet anderzijds verzekerd zijn, zal de overheid zich beroepen op het verhalen van de gemaakte kosten middels een exploitatieplan (artikel 6.12 Wro). Binnen deze samenwerkingsvorm liggen de risico’s ten aanzien van de opstalontwikkeling grotendeels bij de marktpartijen die binnen het gebiedsontwikkelingsproces participeren. Daarnaast kunnen, afhankelijk van de overeenkomst, marktpartijen ook verantwoordelijk worden gesteld voor de risico’s ten aanzien van de te ontwikkelen voorzieningen (Van Buuren, et al., 2010).