Resources van overheden

Per wet beschikt de overheid over een aantal juridische instrumenten. In de praktijk is het onderscheid van deze instrumenten tussen rules en/of resources vrij lastig om te maken. Binnen dit onderzoek worden onderstaande instrumenten gezien als resources, omdat de betreffende partij het instrument dusdanig in kunnen zetten om zodoende hun eigen belang (goede ruimtelijke ordening) te dienen. Aangaande het juridische instrumentarium, hebben gemeenten (de gemeenteraad) de bevoegdheid een bestemmingsplan te herzien en vast te stellen. Ook hebben gemeenten de bevoegdheid om voor bepaalde activiteiten een omgevingsvergunning te verstrekken. Daarnaast hebben de drie reeds beschreven overheidslagen de bevoegdheid om op grond van de Wet Voorkeursrecht een voorkeursrecht te vestigen op bepaalde locaties. Tevens

hebben zij op grond van de Onteigeningswet de onteigeningsbevoegdheid om zodoende het geplande ruimtelijke beleid te kunnen realiseren. Daarnaast kan de overheid ook sturing geven aan een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling middels de grondposities die in het verleden zijn ontstaan. Onderstaand zijn de verschillende resources van de overheid beschreven.

Bestemmingsplan en omgevingsvergunning

Op grond van de Wro hebben gemeenten de bevoegdheid om een bestemming(splan) te wijzigen. Uit onderzoek van Spakman (2011) kan geconcludeerd worden dat de gemeentelijke overheid dit instrument in bepaalde situaties inzet om ten gunste van “een goede ruimtelijke ordening” bepaalde zaken af te dwingen, om zodoende het ruimtelijk ordeningsproces beter te kunnen beheersen. Vanuit dit kader wordt het bestemmingsplan in bepaalde gevallen door gemeenten als instrument ingezet door het (bouw)plan niet eerder in procedure te brengen als dit (bouw)plan niet past binnen de ruimtelijke kaders. De gemeentelijke overheid beschikt hierbij over de bevoegdheid om te ‘schuiven’ met bestemmingen, waardoor bepaalde bestemmingen kunnen worden uitgesloten. Tevens hebben gemeenten de bevoegdheid om in een vroeg stadium een zeer inhoudelijk bestemmingsplan op te stellen. In het vakjargon is dit ook wel het opnemen van een ‘directe bouwtitel’. Deze werkwijze brengt met zich mee dat hiermee de mogelijkheden om te variëren in het proces aan banden wordt gelegd met als doel het proces beter te kunnen beheersen. “Als je wilt sturen, dan moet je dat niet met behulp van vergunningen doen, maar in de

plannen daarachter. Een aantal zaken moeten dus – voor zover dit mogelijk is – vooraf worden vastgelegd (Van Buuren, et al., 2010). Vanuit dit perspectief kan het bestemmingsplan gezien

worden als een ultieme vorm van een resource waarover de gemeentelijke overheid beschikt. Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigenen

De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) biedt de overheid een belangrijk instrument om een publiekrechtelijk voorkeursrecht op een perceel te vestigen dat noodzakelijk is voor het realiseren van een bepaald ruimtelijk beleid. Middels dit instrument wordt de positie van de overheid versterkt en wordt het realiseren van het gewenste ruimtelijk beleid gewaarborgd zonder gronden te hoeven onteigenen (Schütte, 2002). In tegenstelling tot het onteigenen, waarbij er sprake is van een gedwongen eigendomsoverdracht, beperkt het gemeentelijk voorkeursrecht zich slechts tot de beschikkingsbevoegdheid van de grondeigenaar. In het geval de gemeenteraad een voorkeursrecht heeft gevestigd op een bepaald kavel, dan mag de eigenaar van dit perceel pas zijn grond te koop aanbieden nadat de gemeente de gelegenheid heeft gekregen de betreffende gronden te kopen (Van Buuren, et al., 2010). Wanneer de gemeente en de betreffende grondeigenaar het niet eens worden over de prijs, dan zal net als bij onteigening, de prijs worden bepaald door een deskundige. Hierbij geldt wel dat de verkoper bereid is zijn / haar gronden te verkopen. Dit in tegenstelling tot een situatie waarin de overheid genoodzaakt is om middels de Onteigeningswet de eigenaar te dwingen tot een eigendomsoverdracht (Schütte, 2002). Bij het voorgaande moet worden opgemerkt dat niet alleen gemeenten een voorkeursrecht kunnen vestigen, maar ook kunnen Provinciale Staten en het Ministerie van VROM dit recht vestigen. In de situatie waarin de hogere overheid het voornemen heeft haar ruimtelijk beleid middels een inpassingsplan vast te stellen, is in artikel 9b van de Wvg een regeling opgenomen waarin is aangegeven op welke wijze het gemeentelijk voorkeursrecht vervalt (Van Buuren, et al., 2010). Zowel het vestigen van een voorkeursrecht als het doen van beroep op de Onteigeningswet, zijn voor de overheid belangrijke instrumenten om het gewenste

ruimtelijk beleid te kunnen realiseren en te waarborgen. Beide instrumenten vormen in feite “een stok achter de deur”.

Grondpositie

Nederlandse gemeenten hebben afhankelijk, van hun eigen financiële middelen, de mogelijkheid om enerzijds een actief grondbeleid te voeren of anderzijds over te gaan tot faciliterend grondbeleid (Muñoz Gielen, 2010). Voor de nadere uitwerking van beide vormen van grondbeleid verwijs ik u naar paragraaf 4.3.1. De voornaamste reden waarom Nederlandse gemeenten het afgelopen decennium met name actief grondbeleid hebben toegepast is te verklaren vanuit het gegeven dat gemeenten er belang bij hadden om hun ruimtelijk beleid te kunnen realiseren, zodat de gewenste woningen, het betreft met name de sociale woningbouw, ook op de beoogde locatie kon worden gerealiseerd. Tevens biedt het de gemeente de mogelijkheid om kosten ten aanzien van publieke voorzieningen en onrendabele vastgoedprojecten te verhalen, middels het verkopen van bouwrijpe kavels (Van der Krabben, 2011b).

Onderzoek van Lefcoe (1977) wijst uit dat actief grondbeleid een prima instrument is, maar op basis van drie belangrijke argumenten trekt de auteur toch de conclusie dat men beter géén actief grondbeleid moet voeren. In de eerste plaats brengt dit instrument voor gemeenten forse financiële risico’s met zich mee. Ten tweede stelt hij dat marktpartijen ook een dergelijke ontwikkeling kunnen realiseren, misschien nog beter dan de gemeente dit kan. En op de derde plaats is hij van mening dat een proactieve houding van gemeenten op de grondmarkt ervoor zorgt dat er mogelijkerwijs een conflict zou kunnen ontstaan met het algemene ruimtelijk belang. In de wetenschap ook wel bekend als het ‘dubbele-pettenprobleem’ van gemeenten. Andere auteurs voegen hier nog aan toe dat met dit instrument de kosten onnodig worden opgejaagd. Dit terwijl er ook andere strategieën mogelijk zijn om de kosten van publieke investeringen te verhalen (Buitenlaar, 2010; Van der Krabben, 2011b; Van der Krabben & Jacobs, 2013). Ondanks bovenstaande argumenten hebben gemeenten nog steeds een grote grondpositie in hun bezit, waardoor gemeenten het voorrecht hebben om zonder tussenkomst van private partijen te bepalen wat er met deze gronden mag / kan gebeuren.