Roluitoefening tussen beleid en uitvoering

De Algemene Rekenkamer (2003) bevestigde onlangs nog dat er wereld van verschil bestaat tussen de goede bedoelingen van het beleid en de daadwerkelijke uitvoering. Veelal bestaat, met name vanuit de kerndepartementen, nauwelijks zicht op de resultaten van beleid en de uitvoering door lagere overheden en particuliere organisaties. Om rekening te kunnen houden met de feitelijke uitoefening van rollen door de gemeente, alsmede om de resultaten daarvan te kunnen beoordelen, is het van belang zicht te krijgen en te houden op drie terreinen.

1. Het proces van decentralisatie

Er bestaat een onderscheid tussen decentralisatie als proces en decentralisatie als toestand. In het eerste geval spreken we van het overhevelen van taken en bevoegdheden naar bijvoorbeeld de gemeente en het afstemmingsproces dat daarbij nodig is tussen hogere en lagere overheden. Dat is het continue zoeken naar een balans tussen taken en verantwoordelijkheden. De- centralisatie betekent dan niet dat hogere overheden de ver- antwoordelijkheden ‘over de schutting’ zetten, maar betrokken zijn bij de wijze waarop de nieuwe verhouding met lagere overheden vormgegeven worden.

Dat betekent ook dat decentralisatie feitelijk pas vorm en in- houd krijgt tijdens de uitvoering van de decentralisatie-impuls. Bij decentralisatie als toestand gaat het daarentegen meer om het benoemen van de taken en verantwoordelijkheden die naar lagere overheden verplaatst worden. Op zichzelf zegt dit nog weinig over de wijze waarop deze worden uitgeoefend. De neiging is om de grotere formele beleidsvrijheid van gemeenten te benadrukken.

Tijdens het decentralisatieproces en de uitvoering van gede- centraliseerde taken wordt echter pas de nieuwe machtsverde- ling tussen overheden duidelijk. Met andere woorden, de mate-

riële beleidsvrijheid die ontstaat is vaak een andere dan de

formele beleidsvrijheid. Kortom, voor de uitoefening van de nieuwe gemeentelijke taken is zowel een heldere formele ver- ankering van taken in verantwoordelijkheden in wetgeving van belang, als wel inzicht in het uitvoeringsproces.

2. De verhouding tussen structuren én processen

Tenminste drie elementen zijn van belang om te bepalen of een taak decentraal uitgevoerd moet worden: schaal van de problemen, schaal van het bestuur en de schaal van de publie-

ke betrokkenheid. Te vaak worden deze drie elementen con- gruent verondersteld bij het ontwikkelen van decentralisatiebe- leid. Daar waar de elementen niet met elkaar overeenkomen wordt hardnekkig gepoogd de eenheid te herstellen. We moe- ten onszelf de vraag stellen of dat een heilzame weg is in het denken over bestuurlijk Nederland en of het terecht is dat deze argumenten het decentralisatiebeleid onderbouwen. In algemene zin is de gemeente volgens Derksen op drie ni- veaus namelijk verstrikt geraakt:

1. in de taakverdeling met andere overheden, waarbinnen de gemeentelijke identiteit verloren is gegaan;

2. er zijn geen heldere financiële verhoudingen en 3. de lokale politiek wordt door landelijke politiek gedomi-

neerd.

Er is dus weinig over van een scheiding tussen nationaal en lokaal. Traditioneel decentralisatiebeleid voldoet dus niet, omdat het niet tegemoet komt aan de incongruentie tussen de schaal van de problemen, van het bestuur en van de publieke betrokkenheid (en democratische legitimiteit). Het CPB (1994: 49) stelt: “Het is wellicht beter de veronderstelling van de gemeente als bestuurlijk-geografische gemeenschap te laten vallen. Bestuurders kunnen zich dan meer richten op de af- stemming van concurrerende aanspraken op ruimte en midde- len in hun gemeenten vanuit overlappende gemeenschappen.” Die uitspraak relativeert het belang van de schaal als leidend beginsel voor de inrichting van het binnenlands bestuur, en ook als leidend beginsel voor de decentralisatie van voorzie- ningen en taken. Er zal een omslag gemaakt moeten worden van het denken in termen van structuren naar het denken in termen van processen.

Derksen stelt ook: “Als de keuze van grenzen voor nieuwe structuren (zoals een stadsprovincie) altijd arbitrair blijft, is het veel effectiever om de processen (van samenwerking) tussen bestaande lichamen te innoveren. Door de ontwikkeling van de verzorgingsstaat zijn de relaties tussen lokaal en nationaal niveau fundamenteel veranderd en vervlochten geraakt.” Door nieuwe eisen die aan het bestuur gesteld worden en de ver- wachtingen en wensen van burgers vindt er bovendien een belangrijke tendens naar regionalisering en schaalvergroting plaats. Er is kortom sprake van differentiatie van maatschap- pelijke schalen (Frissen, 2001), tot uiting komend in construc- ties van intergemeentelijke samenwerking en regionale bestu- ren, waardoor de gemeente regelmatig verstrikt raakt in de

daarmee gewekte verwachtingen ten aanzien van het oplossen van de problemen van burgers en de complexiteit van de be- stuurlijke praktijk.

3. Het wekken van verwachtingen en het bereiken van resultaten

Een groot probleem bij eerdere ervaringen met decentralisatie blijkt te zijn dat het beleid te uniform geformuleerd wordt. Het richt zich op alle gemeenten tegelijk. Daarmee bepaalt de zwakste schakel de mogelijkheden voor decentralisatie. Daar- om is al vaker gepleit voor een gedifferentieerd decentralisa- tiebeleid: alleen bepaalde gemeenten zouden bepaalde taken, bevoegdheden en middelen overgedragen moeten krijgen. Bij de stadsvernieuwing is dat gebeurd. De reden dat dit er nooit op grote schaal van gekomen is moeten we zoeken in de weer- stand tegen decentralisatie.

In algemene zin zijn politiek en bestuurlijk Nederland veelal voor decentralisatie, maar als het om separate beleidssectoren gaat krijgen zij de sectorspecialisten en belangengroepen en de publieke opinie vaak tegen zich gekeerd. Bovendien zijn ge- meenten zelf niet altijd gecharmeerd van decentralisatie, vooral wanneer ze er wel een zorg bij krijgen maar niet de beleidsvrij- heid en middelen die nodig zijn om de taken op maat uit te kunnen voeren. Dit risico is groot in een tijd van bezuinigin- gen. “Indien decentralisatie bedoeld is om op de rijksuitgaven te bezuinigen is het te begrijpen dat de natuurlijke bondgeno- ten van het beleid zich daarvan afzijdig gaan houden” (Derk- sen, 2003: 241).

Verder zijn teleurstellende resultaten ook vaak toe te schrijven aan te hoog gespannen verwachtingen van de decentralisatie- impuls. Burgers zijn steeds minder op hun eigen gemeente gericht. De wereld is klein geworden door media, infrastructu- ren en mobiliteit. Twee eeuwen geleden was het normaal dat burgers voor armenzorg en andere sociale voorzieningen op de gemeente waren aangewezen. De verzorgingsstaat heeft ervoor gezorgd dat de nationale overheid, ten koste van de lokale overheid, hierbij aan belang heeft gewonnen. Dat is de reden dat decentralisatie regelmatig publieke steun ontbeert.

Uit deze paragraaf blijkt dat een besturingsperspectief voor de volksgezondheid en zorg zowel inzicht moet bieden in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen bestuurlijke acto- ren op verschillende niveaus, alsmede in de wijze waarop deze in uitvoeringsprocessen waargemaakt moeten worden. Dus: inhoud én proces, rolverdeling én uitvoeringsstrategie.

Hoe ziet vervolgens een bestuurlijk perspectief eruit dat zich zowel richt op de coördinatie van maatschappelijke en zorg- voorzieningen, als op de bewustwording bij stakeholders van de noodzaak hiervan in het licht van de behoeften van bur- gers?

4 Bestuurlijk perspectief in de volks-